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Dictamen nº 294/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de julio de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 12 de abril de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por una caída en el aparcamiento de un centro sanitario (expte. 144/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 13 de enero de 2017 D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración sanitaria en la que expone que el 11 de marzo de 2016 sufrió una caída en el aparcamiento del Centro de Salud Profesor Jesús Marín, de Molina de Segura, donde trabaja como médica. Añade que el accidente se produjo porque cuando se dirigía hacia su vehículo resbaló en una mancha de aceite que había en ese lugar.
También expone que después de padecer el percance fue atendida en el Servicio de Urgencias del Hospital General Universitario Reina Sofía (HURS), de Murcia, donde se le diagnosticó una "Fractura no desplazada EDR [Extremo distal del radio] derecha". Por ese motivo, se le colocó una férula dorsal y se le inmovilizó en cabestrillo el brazo lesionado.
Relata, asimismo, que el 15 de marzo acudió a la mutua para que se la reconociera, que el día 31 de ese mes se le dio la baja laboral y que, aunque se le prescribió el alta el 25 de abril de 2016, no se le concedió de manera definitiva hasta el 1 de junio de ese año.
La interesada pone de manifiesto que, en consecuencia, estuvo de baja médica durante un período total de 83 días y reclama 16.274,89 euros por las lesiones que experimentó de acuerdo con los informes médicos que se elaboraron, cantidad que se calcula con arreglo al baremo de accidentes de tráfico correspondiente al año 2016. El desglose de la cantidad citada es el siguiente:
- A) 83 días de baja médica:
- 20 días de carácter grave, a razón de 75 €/día, 1.500 €.
- 25 días de carácter moderado, a razón de 52 €/día, 1.300 €.
- 37 días de carácter básico, a razón de 30 €/día, 1.110 €.
- Total, 3.910 €.
- B) Secuelas:
- Limitación de la movilidad de la muñeca (flexión y extensión), 10 puntos.
- Muñeca dolorosa, 3 puntos.
-.Total, 13 puntos de secuelas, 12.364,89 €.
En consecuencia, la cantidad que reclama (3.910 + 12.364,89) se eleva a los citados 16.274,89 euros.
De igual modo, advierte que aportará en su momento un informe pericial que sirva para acreditar la concurrencia de esos daños personales y que identificará a los testigos que presenciaron el hecho lesivo, con la finalidad de clarificar el modo y la mecánica con la que se produjo el accidente.
Junto con la reclamación adjunta un informe de consultas externas del Servicio de Rehabilitación del HURS, fechado el 1 de junio de 2016, dos partes médicos de la Mutua Colaboradora con la Seguridad Social Ibermutuamur, de 15 de marzo y 22 de abril de 2016, y una fotografía del lugar donde, al parecer, se produjo el accidente.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación el 10 de febrero de 2017, ese mismo día se demanda a la Dirección Gerencia del Área VI de Salud que remita una copia de la historia clínica de la interesada y los informes de los profesionales que la asistieron, acerca de los hechos descritos en la reclamación, así como del responsable del Servicio de Mantenimiento.
De igual forma, se remite una copia de la solicitud de indemnización a la correduría de seguros del Servicio Murciano de Salud (SMS) para que la traslade a la compañía aseguradora y se informa también a la Dirección General de Asistencia Sanitaria.
TERCERO.- El Director Gerente del Área de Salud citada envía el 10 de abril siguiente una nota interior en la que expone que el día 1 de febrero de 2013 se suscribió un contrato entre el SMS y la empresa Grupo Generala de Servicios Integrales, Proyectos Medioambientales, Construcciones y Obras, S.L. (en adelante, Grupo Generala) para prestar, entre otros, el servicio de limpieza en el Centro de Salud ya mencionado. También detalla que la duración del contrato era de dos años, con posibilidad de prórroga por otros dos, y que por resolución del Director Gerente del SMS de 22 de junio de 2016 se autorizó la cesión del contrato por parte de la mercantil citada en favor de la empresa Actúa Servicios y Medio Ambiente, S.L. (en adelante, Actúa).
De igual modo, expone que "La frecuencia de la limpieza del garaje del citado Centro de Salud establecida en el Pliego de Prescripciones Técnicas era trimestral en la fecha de los hechos objeto de reclamación, constando como fecha de limpieza más próxima a la caída que refiere la reclamante la correspondiente al día 16 de marzo de 2016".
También manifiesta que "Según información recabada por esta Dirección en el Centro, antes de hacer la limpieza se colocan carteles anunciándola, si bien no todo el personal que aparca retira el coche del garaje, de forma que la limpieza se realiza con coches aparcados".
Por último, explica que no ha recabado ningún informe al Servicio de Mantenimiento del Área de Salud porque no es competente en relación con los hechos referidos.
De otra parte, adjunta el informe realizado el 15 de marzo de 2017 por el Dr. Y, Coordinador Médico del Centro de Salud Profesor Jesús Marín, en el que expone lo siguiente:
"Al día siguiente de sufrir el accidente fui informado por la Dra. X de que se había caído el día anterior (11-marzo-2016) en el garaje de nuestro Centro de Salud, como consecuencia de un resbalón en una mancha de aceite que había en el suelo. El hecho se produjo sobre las 15 horas y cuando se marchaba hacia su casa al finalizar su jornada laboral.
Durante todo el proceso estuvieron presentes como testigos las Dras. Z y M, compañeras en nuestro centro de salud donde trabajan como Médicas de Familia. Según me informaron verbalmente, la Dra. X resbaló en una mancha de aceite y cayó apoyando el brazo. Me explicaron que como consecuencia del dolor intenso tuvo un cuadro vegetativo con síntomas de bajo gasto del que se recuperó en unos minutos,
No dispongo de información de primera mano porque yo no presencié el hecho, pero sí puedo confirmar la existencia de manchas de aceite en nuestro garaje de forma ocasional y he comprobado esta versión con la Dra. Z y la Dra. M".
CUARTO.- El 23 de mayo de 2017 se solicita a Ibermutuamur que envíe una copia de la historia clínica de la reclamante y se remite una copia de la reclamación a la mercantil Actúa, como parte interesada en el procedimiento, para que pueda formular alegaciones y aportar los documentos y justificantes que estime pertinentes. También se le indica que debe dar parte del siniestro a su propia empresa aseguradora.
QUINTO.- El Director Gerente del Área de Salud VII remite el 19 de junio de 2019 al órgano instructor una copia de la historia clínica de la interesada, el informe del Dr. N, del Servicio de Traumatología y Cirugía Ortopédica, y un disco compacto que contiene diversas imágenes radiológicas.
SEXTO.- El 26 de julio de 2017 se recibe una copia del historial clínico de la reclamante enviado por el Director Territorial de Ibermutuamur.
SÉPTIMO.- Con fecha 16 de octubre de 2017 el órgano instructor solicita a la Dirección Gerencia citada que le haga llegar la grabación de las cámaras de seguridad del garaje, si las hubiera; un informe del Servicio que proceda sobre las condiciones de iluminación del garaje, un plano de esa dependencia y un certificado de la efectiva realización de la última limpieza efectuada antes de la caída de la interesada.
Esta solicitud de información se reitera el 4 de diciembre siguiente.
OCTAVO.- El 15 de diciembre se recibe una nota interior de la Directora Gerente del Área de Salud VI con la que adjunta copias de los partes de trabajo emitidos por la empresa de limpieza Grupo Generala en las fechas inmediatamente anterior (11 de diciembre de 2015) y posterior (16 de marzo de 2016) a la de la presunta caída de la reclamante, que se produjo el 11 de marzo de ese último año.
De igual forma, aporta el informe realizado el 12 de diciembre de 2017 por el Jefe de Servicio de Mantenimiento de la Gerencia de la mencionada Área de Salud, en el que explica que no hay grabaciones de cámaras de seguridad y que la iluminación que había en el garaje "se considera adecuada y suficiente y no nos consta que en la fecha de ocurrencia de los hechos que refiere la reclamante existieran deficiencias de iluminación. Así mismo, se informa que no constan avisos de deficiencias de iluminación en dicho garaje en la fecha de los citados hechos".
Por último, acompaña un plano del garaje del centro de salud.
NOVENO.- El instructor del procedimiento remite a la interesada, 12 de enero de 2018, un escrito en el que le informa de que se admite la prueba propuesta y, particularmente, la testifical de las dos personas que presenciaron el accidente. Por otro lado, le comunica que en el momento en que se produjo dicho evento lesivo el SMS no tenía suscrito ningún contrato de seguro que cubriera los daños por los que reclama.
DÉCIMO.- El 12 de marzo de 2018 se remite otra copia de la reclamación presentada a la mercantil Actúa, como parte interesada en el procedimiento, para que pueda formular alegaciones y aportar los documentos y justificantes que estime pertinentes. Además, se le informa que se ha aceptado la práctica de la prueba testifical propuesta por la reclamante y se le da a conocer la fecha y la hora de su celebración.
UNDÉCIMO.- A pesar de que las testigos propuestas por la interesada son citadas en debida forma, obra en el expediente una diligencia en la que consta que a las 8:30 horas del 10 de abril de 2018 no comparece ninguna de ellas para la práctica de la citada prueba.
DUODÉCIMO.- Ese mismo día 10 de abril de 2018 se incorpora al procedimiento una copia del contrato administrativo celebrado entre el SMS y la empresa Grupo Generala para la prestación del servicio de limpieza de centros de salud del Área VI.
DECIMOTERCERO.- El 11 de abril de 2018 se envía una copia de la reclamación a la mercantil Grupo Generala, en su condición de interesada en el procedimiento, para que pueda formular alegaciones y aportar los documentos y justificantes que estime pertinentes. También se le indica que debe dar parte de la reclamación a su propia empresa aseguradora.
DECIMOCUARTO.- El 24 de agosto de 2018 se concede audiencia a la interesada que presenta el 7 de septiembre siguiente un escrito en el que manifiesta que se reitera en el contenido de su reclamación y que solicita el abono de la indemnización interesada.
DECIMOQUINTO.- El 28 de enero de 2019 se confiere un nuevo trámite de audiencia a la empresa Grupo Generala pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
DECIMOSEXTO.- Sin embargo, el 22 de marzo de ese año D. P, actuando en representación de la mercantil Actúa en su condición de administrador único, presenta un escrito en el que expone que el día 8 de ese mes se le remitió copia de la reclamación presentada por la interesada -de lo que no hay constancia en la copia del expediente que se ha enviado a este Consejo Jurídico-.
Asimismo, añade que la mercantil citada ha cumplido en todo momento con las exigencias y que ha prestado el servicio de limpieza con la frecuencia que se detallan en el Pliego de Prescripciones Técnicas que rigen el contrato citado. De igual forma, manifiesta que en ningún momento se le informó a la empresa de la existencia de la mancha de aceite para actuar de forma inmediata y eliminar así el riesgo. En consecuencia, entiende que no se le puede atribuir ninguna responsabilidad a su mandante por ese lamentable suceso.
DECIMOSÉPTIMO.- Con fecha 3 de abril de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los requisitos legalmente establecidos para poder declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, concretamente, por no haber resultado debidamente demostrada la relación de causalidad que debiera existir para ello entre el funcionamiento del servicio público y el daño que se alega.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 12 de abril de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La reclamación ha sido formulada por una persona, la interesada, que goza de legitimación activa ya que es quien sufre los daños de carácter personal por los que solicita ser indemnizada.
De igual modo, cabe hacer alusión a la doctrina del Consejo Jurídico (a la que se alude, por todos, en los Dictámenes números 75/1999 y 145/2006), en la que se acoge la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostienen que no es admisible excluir del concepto de particulares, a que se refiere el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Por lo que se refiere a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional a pesar de que no se imputa el daño a la prestación de una asistencia médica sino al deficiente estado de mantenimiento, por una mancha de aceite en el suelo, en el que se encontraba el aparcamiento subterráneo del centro de salud donde presta sus servicios profesionales la reclamante.
Acerca de este título de imputación invocado, conviene recordar que cuando el elemento real en el que se produce el daño está dedicado o afecto a un servicio público no cabe considerarlo como un elemento ajeno al desarrollo de esa actividad.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPACAP, como se deduce del análisis de las actuaciones. En este sentido, se debe recordar que la reclamante sufrió la caída el 11 de marzo de 2016 y que, con independencia del momento en que se puede considerar que las lesiones quedaron estabilizadas o curadas, formuló la reclamación el 13 de enero del año siguiente. Así pues, es evidente que interpuso la acción de resarcimiento dentro del plazo legalmente establecido al efecto y, por ello, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. No obstante, se aprecia que se ha sobrepasado en exceso el plazo de seis meses que, en relación con la duración del procedimiento, se establece en el artículo 91.3 LPACAP.
Por otro lado, se advierte que se ha traído al procedimiento a las empresas concesionarias (cedente y cesionaria) del servicio de limpieza, como exige el artículo 32.9 LRJSP. Pese a ello, se observa que se ha llamado al procedimiento como interesada a la mercantil Actúa que, según se deduce de la documentación que se contiene en el expediente administrativo, no ostenta esa condición porque no era la empresa que desarrollaba el servicio de limpieza en el momento en que se produjo el hecho lesivo.
Si se atiende a la explicación que ofreció el Director Gerente del Área de Salud citada (Antecedente tercero de este Dictamen), el día 1 de febrero de 2013 se suscribió un contrato entre el SMS y el Grupo Generala para la prestación, entre otros, del servicio de limpieza en el Centro de Salud ya mencionado. La duración del contrato era de dos años, con posibilidad de prórroga por otros dos, y por resolución del Director Gerente del SMS de 22 de junio de 2016 se autorizó la cesión del contrato por parte de la mercantil citada en favor de la empresa Actúa, aunque se debía formalizar la cesión en escritura pública y remitirse una copia a la Administración sanitaria y acreditarse el mantenimiento de las garantías definitivas que se habían constituido y de los seguros que se habían concertado.
Por lo tanto, cuando se produjo el accidente del que aquí se trata, en marzo de 2016, la empresa que prestaba el servicio era el Grupo Generala y no la empresa Actúa. Esta misma conclusión se alcanza si se tiene en cuenta que los partes de trabajo que aportó la Directora Gerente en su momento (Antecedente octavo) fueron expedidos por un trabajador de la primera mercantil citada, esto es, el Grupo Generala (folios 47 y 48 del expediente administrativo).
En consecuencia, no se entiende bien por qué se trajo al procedimiento a la mercantil Actúa ni cómo es que ha presentado alegaciones en relación con lo que pudo suceder el día de los hechos y, de la misma forma, cómo es que no han ofrecido la menor explicación los responsables del Grupo Generala, que era la empresa que prestaba el servicio de limpieza en aquel momento.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y en el artículo 32 LRJSP, cuando establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha establecido en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Ya se ha indicado que en la reclamación no se imputa el daño a una actuación médica de los servicios de salud sino a la existencia de una mancha de aceite en el aparcamiento del centro de salud donde trabaja la reclamante, que incrementaba el riesgo de que alguien pudiera sufrir una caída. Cualquier deficiencia en el mantenimiento de una instalación o dependencia de un centro sanitario no se puede considerar ajena al funcionamiento del servicio desde el momento en que ese elemento material está dedicado o se encuentra afecto a él.
II. Ya se ha expuesto con anterioridad que la reclamante es miembro del personal médico del SMS y que presta sus servicios profesionales en el Centro de Salud Profesor Jesús Marín, de Molina de Segura, que fue donde, según alega, se produjo el hecho dañoso por el que aquí demanda un resarcimiento económico.
De igual forma, se ha constatado que sobre las 16:51 horas del 11 de marzo de 2016 acudió al Servicio de Urgencias del HURS donde se le diagnosticó una fractura no desplazada del extremo distal del radio derecho. Sin embargo, resulta extraño que las dos compañeras médicas -las Doctoras Z y M- de la interesada que, al parecer, la atendieron después de que cayera al suelo no llegaran a testificar más adelante, a pesar de que el órgano instructor estimó procedente la práctica de esa prueba y que se las citó en la forma debida. En ese mismo sentido, no se ha informado al órgano instructor de que pudieran haber sufrido algún inconveniente que lo hubiera impedido ni la parte interesada ha demandado que se volviera a repetir la citación.
La ausencia de esa prueba impide que se pueda conocer con seguridad cómo y por qué razón se produjo el accidente y si, en realidad, tuvo lugar en el centro sanitario, como sostiene la interesada.
Por lo tanto, no cabe duda que se produjo en esa ocasión un daño real y efectivo, perfectamente individualizado en la persona de la interesada y debidamente valorado, pero hay que destacar que no ha quedado debidamente demostrada la existencia de una relación de causalidad entre ese daño y el funcionamiento del servicio sanitario regional. Como se dice en la propuesta de resolución que aquí se analiza, la documentación clínica que se ha unido al expediente administrativo sirve para acreditar la realidad de los daños pero no prueba la relación de causalidad entre éstos y el funcionamiento del servicio público.
A ello hay que añadir que tampoco existe constancia absoluta de que la fotografía que la interesada aportó al procedimiento, en la que parece reflejarse la existencia de una mancha de aceite en un aparcamiento, se hubiese obtenido, precisamente, en el parquin del centro de salud en el que trabaja.
Y también resulta necesario formular dos consideraciones adicionales que guardan relación con otro de los elementos de la responsabilidad patrimonial como es el de la antijuridicidad.
Así, en virtud del primero de ellos, resulta evidente que la interesada debió haber adoptado todas las precauciones oportunas para prevenir lo que luego sucedió, pues se ha informado que habitualmente hay manchas de aceite en el aparcamiento del centro de salud, como suele suceder en cualquier otro espacio destinado al estacionamiento de vehículos.
Por lo tanto, no resulta necesario incidir en el hecho de que existen ciertos riesgos que guardan relación con el desarrollo de la actividad laboral diaria de los miembros del personal sanitario que presta sus servicios en los centros asistenciales y que, además, no se producen como consecuencia de la intervención de la Administración. Entre ellos cabe citar el de deambular por el aparcamiento subterráneo de la propia dependencia, donde eventualmente puede haber elementos o sustancias (aceite, agua, grasa, etc.) que pueden propiciar o incrementar el riesgo de sufrir caídas.
Pero más aún cabe recordar que en el Anexo I del Pliego de Prescripciones Técnicas que rige la contratación del citado servicio de limpieza se impone la limpieza del garaje del centro de salud citado (folio 106 del expediente), pero que se le atribuye la condición de zona general o de bajo riesgo de carácter interior ("Aparcamiento subterráneo") (folio 92) y que, en consecuencia, se le asigna una frecuencia de limpieza de carácter trimestral (folio 98 vuelto).
En ese mismo sentido, el Director Gerente del Área de Salud VI ya tuvo ocasión de informar (Antecedente tercero de este Dictamen) que "La frecuencia de la limpieza del garaje del citado Centro de Salud establecida en el Pliego de Prescripciones Técnicas era trimestral en la fecha de los hechos objeto de reclamación, constando como fecha de limpieza más próxima a la caída que refiere la reclamante la correspondiente al día 16 de marzo de 2016".
Lo cierto es que la limpieza del suelo antes de la caída se realizó en diciembre del año anterior y que volvió a llevarse a cabo en el propio mes de marzo en que se debió de producir el percance, concretamente el citado día 16. Por lo tanto, las labores de limpieza y mantenimiento se ajustaron plenamente al estándar de rendimiento del servicio (limpieza en cada trimestre) que se había establecido contractualmente, de modo que no cabe hablar de funcionamiento anormal o anómalo (por inactividad) del servicio público. Así pues, tampoco cabe entender que el daño que supuestamente se causó fuese antijurídico sino que la reclamante tiene la obligación legal de soportarlo.
De acuerdo con lo expuesto, no resulta posible declarar que la Administración sanitaria haya incurrido en un supuesto de responsabilidad que deba ser objeto de reparación económica sino que procede desestimar la reclamación presentada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación dado que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, de manera concreta, la relación de causalidad que debiera existir para ello entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado, cuya antijuridicidad tampoco se ha demostrado.
No obstante, V.E. resolverá.