Dictamen nº 319/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de agosto de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 12 de abril de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos por rotura de unas gafas en un centro sanitario (expte. 143/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 30 de julio de 2018, D. X, pinche de cocina con destino en el Hospital "Virgen de la Arrixaca" de Murcia, comunica al Servicio de Recursos Humanos de la Gerencia del Área de Salud I - Murcia Oeste que ese mismo día y mientras efectuaba tareas de limpieza en la cocina, "al accionar la manguera de limpieza, con la fuerza del agua ha saltado el cabezal de la manguera dándome en las gafas rompiendo los cristales de las mismas", por lo que solicita que sea el Hospital el que se haga cargo del coste de la reparación, toda vez que el daño se habría producido en el desempeño de las tareas propias de su puesto de trabajo. Acompaña la reclamación de una fotografía de las gafas dañadas.

En la comunicación por la que la Gerencia del Área de Salud remite la reclamación al Servicio Jurídico del Servicio Murciano de Salud se incorpora una "nota interior" de la responsable de cocina, según la cual:

"El trabajador del Servicio de Cocina Hospitalaria, D: X durante el día 30 de julio de 2018 en el turno de mañana, al final de la jornada laboral se dispuso a realizar sus tareas acometidas a la partida número 2 (sic) siendo una de ellas limpiar la basculante.

Durante esta tarea, al accionar la manguera de limpieza y debido a la fuerza del agua provocó que se saltara el cabezal de la manguera dándole a las gafas del propio trabajador, ocasionando con ello la ruptura de los cristales de las mismas.

A la vista de lo expuesto se constata se trataba de un accidente laboral en el ejercicio de las funciones protocolizadas y asignadas por los responsables del Servicio de Cocina".

Con posterioridad se adjunta una copia de factura de establecimiento de óptica por importe de 410 euros, en concepto de dos lentes graduadas.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, que se califica como de responsabilidad patrimonial, por la Dirección Gerencia del Servicio Murciano de Salud se ordena la tramitación del procedimiento al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario, que procede a comunicar al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que recaba del Servicio de Mantenimiento del Área de Salud un informe acerca del estado y funcionamiento de la manguera en cuestión y de su cabezal.

TERCERO.- El 7 de noviembre de 2018 el Ingeniero de Mantenimiento del Hospital informa que, inspeccionada la manguera, a la fecha del informe "no posee ningún tipo de boquilla y según me informan en el servicio de cocina, nunca la ha tenido, ni presenta marcas o deformaciones que pudieran indicar que alguna vez la tuvo. Que se trata de una manguera de varios metros de longitud que se utiliza para limpieza de freidoras y otros elementos de la cocina, haciendo llegar agua caliente a los lugares donde se efectúa la limpieza".

CUARTO.- A la luz del informe de mantenimiento, el instructor solicita a los firmantes de la nota interior trascrita en el Antecedente Primero de este Dictamen que manifiesten si fueron testigos presenciales del accidente y si se ratifican en lo expresado en la indicada nota interior.

El 21 de noviembre de 2018, la Responsable del Servicio de Cocina informa como sigue:

"1. La mañana que sucedió el incidente me encontraba trabajando en el servicio cuando el trabajador entró en el despacho con las gafas rotas explicándome los hechos.

2. La explicación que me dio el trabajador fue que se disponía a la limpieza de las freidoras, desenrolló la manguera y, al accionar la apertura de la llave de paso, la punta de la manguera se levantó hacia atrás con la fuerza del agua y le golpeó accidentalmente las gafas, que se le desprendieron cayendo al suelo. Esta manguera no lleva cabezal y en ningún momento el trabajador me indicó que el incidente fuera con un cabezal.

3. La tarea de la limpieza de las freidoras con esa manguera se encuentra dentro de las tareas habituales del puesto de trabajo asignado y este trabajador se encontraba realizándola dentro de las atribuciones normales de su puesto.

4. Respecto a D.ª Y [persona que firma la nota interior trascrita en el Antecedente Primero del Dictamen como Responsable del Servicio de Cocina], actualmente no está trabajando en el Servicio y en la fecha en la que lo formuló se encontraba sustituyendo en funciones a la Responsable del Servicio (ausente por vacaciones)".

QUINTO.- En respuesta a la solicitud de aclaración y de información complementaria formulada por el instructor, se incorporan al procedimiento los siguientes informes:

- El de la Responsable del Servicio de Cocina, de 4 de diciembre de 2018, que es del siguiente tenor:

"1. La persona Responsable de Cocina que se encontraba desempeñando los servicios efectivos, como tal, el día 30 de julio de 2018 es Z, Nutricionista responsable del Servicio que redactó el informe de 21/11/2018, al que hace mención en su nota interior. Esta persona es la misma que redacta esta nota, por lo que en adelante se redacta en primera persona el resto del documento.

2. Aclarado que fui yo la persona Responsable de Cocina el 30/7/2018, día en que sucedieron los hechos, informo que no presencié personalmente el incidente. Lo que puedo informar es lo que el trabajador me relata, tal y como lo describo en el informe de 21/11/2018, sin ser yo testigo personal del incidente: "el trabajador se disponía a la limpieza de las freidoras, desenrolló la manguera y, al accionar la apertura de la llave de paso, la punta de la manguera se levantó hacia atrás con la fuerza del agua y le golpeó accidentalmente las gafas, que se le desprendieron cayendo al suelo".

Los detalles que puedo yo aportar a los hechos son los ya incluidos en el informe 21/11/2018: "Esta manguera no lleva cabezal y en ningún momento el trabajador me indicó que el incidente fuera con un cabezal. La tarea de limpieza de las freidoras con esa manguera se encuentra dentro de las tareas habituales del puesto de trabajo asignado y este trabajador se encontraba realizándola dentro de las atribuciones normales de su puesto".

4. Como testigo del incidente se encontraba la pinche de cocina Dª M, a la que le he preguntado y declara textualmente "estábamos limpiando las freidoras y X fue a abrir la manguera. Cuando miré las gafas estaban en el suelo y había cristales rotos".

5. No se dio parte al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales porque no hubo daño físico sobre el trabajador.

6. A modo de aclaración sobre el informe de 21/11/2018, la trabajadora D.ª Y, que en él se menciona, es la persona que me sustituyó en el período de disfrute de vacaciones reglamentarias y la que formuló el informe de 10/08/2018".

- El del Ingeniero de Mantenimiento del Hospital, de fecha 7 de diciembre de 2018, según el cual no consta que se hubiera producido avería alguna ni trabajo de mantenimiento que pudiera provocar un cambio en la presión del agua caliente susceptible de generar un movimiento brusco o anómalo de la citada manguera.

- El de la Coordinadora de Prevención de Riesgos Laborales, de 18 de diciembre de 2018, según el cual no existen antecedentes en el Servicio de Prevención dado que no se dio parte al mismo del accidente al no haberse derivado daños para la salud del trabajador.

SEXTO.- Conferido trámite de audiencia al actor no consta que éste haya hecho uso del mismo, presentando alegaciones o justificaciones adicionales.

SÉPTIMO.- Con fecha 5 de abril de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el instructor que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento el servicio público y el daño alegado. A tal efecto, considera que el reclamante no ha conseguido probar que el incidente se produjera en los términos descritos en su escrito de solicitud de indemnización y que tuviera como causa un defecto de funcionamiento de la manguera.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 12 de abril de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La legitimación para reclamar frente a la Administración, cuando de daños materiales se trata, corresponde de forma primaria al titular del objeto perjudicado por la acción u omisión administrativa, en tanto que persona que sufre el detrimento patrimonial que aquéllos comportan.

El reclamante es pinche del Servicio de Cocina del Hospital Universitario "Virgen de la Arrixaca" de Murcia.

La condición de empleado público (no se sabe si con nombramiento funcionarial o contratado laboral) del perjudicado plantea la cuestión de la aplicación a los trabajadores públicos del instituto de la responsabilidad patrimonial. En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico, como los números 75/1999, 99/2006, 220/2012 y 152/2016, entre otros muchos, se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostiene que no es admisible excluir del concepto de "particulares" a que se refiere el artículo 139 LPAC (hoy art. 32 LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración; derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto sometido a consulta, la Administración regional, titular del servicio de atención sanitaria, con ocasión de cuya prestación se produjo el daño alegado.

II. Acaecido el incidente el 30 de julio de 2018, el interesado solicita el resarcimiento de los daños el mismo día, por lo que es evidente que se ejercita la acción dentro del plazo anual de prescripción del derecho a reclamar establecido por el artículo 67.1 LPACAP.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que la instrucción realizada se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido en la LPACAP, constando la realización de todos los trámites preceptivos.

TERCERA.- Sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ejercitadas por los servidores públicos.

I. Reconocida la legitimación activa del reclamante para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños que dice haber sufrido en el ejercicio de su labor, ha de recordarse la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictamen número 175/2009) que ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados a los empleados públicos en el desempeño de su trabajo:

   1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare todos los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes números 75 y 76 del año 1999): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 32.1 LRJSP).

   2. Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: singularmente el trabajo o función desempeñados, las instalaciones o los elementos materiales implicados en el servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

  3. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el funcionario perjuicio patrimonial o personal alguno, de modo que aquél no debe soportar un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.

4. Con arreglo a reiterada doctrina del Consejo de Estado, las normas propias de la relación funcionarial son de aplicación preferente respecto del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración en orden a obtener el pretendido efecto indemnizatorio, pero a falta de un régimen específico de cobertura que pueda garantizar el principio de indemnidad y en orden a su salvaguarda, cabe acudir a la vía indemnizatoria a título de responsabilidad patrimonial, de modo que quien sufra por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser indemnizado, siempre que, a su vez, concurra un título específico de imputación del hecho lesivo a la Administración.

5. Cabe señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une al funcionario reclamante con su Administración puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de la responsabilidad patrimonial, necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño. Por otra parte, dicho título de resarcimiento opera en un plano distinto al específico relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener cada uno de ellos un fundamento y un alcance distinto, así como un régimen jurídico propio.

Así, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72, b, respectivamente), sin que su desarrollo reglamentario en el ámbito de nuestra Región prevea supuestos como el planteado como susceptibles de indemnización. En idéntico sentido, el artículo 17.1, letra b) del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre, y los artículos 14 y 28 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), prevén el derecho de los funcionarios a percibir las indemnizaciones por razón del servicio que se establezcan.

Si bien el reclamante no califica expresamente su solicitud de resarcimiento como de indemnización por razón del servicio o de responsabilidad patrimonial, calificación esta última que le otorga la Administración sanitaria, lo cierto es que tampoco se opone a la misma con ocasión del trámite de audiencia conferido, por lo que no se aprecia obstáculo alguno para la consideración de la acción ejercitada como de responsabilidad patrimonial.

Ahora bien, en tal caso, para poder declarar el derecho del interesado a ser indemnizado será preciso que concurran todos los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda la generación de la responsabilidad patrimonial, conforme se razona en la siguiente Consideración, siendo preciso distinguir, a tal efecto, entre los daños sufridos por los empleados públicos con ocasión del cumplimiento de sus funciones y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio, de forma que, en principio, sólo  estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

CUARTA.- De los elementos de la responsabilidad patrimonial: inexistencia.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), habiendo sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. Hoy vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y, en los aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPACAP.

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la Ley.

II. La calificación de la pretensión económica efectuada por el interesado como una reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas obliga a recordar que ésta sólo cabe declararla cuando se cumplen los requisitos legales antes expuestos, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño, así como la antijuridicidad de éste.

Acreditada la realidad del daño, toda vez que tanto la pinche de cocina que trabajaba junto al actor como la responsable de cocina afirman que vieron las lentes rotas de las gafas, resta por determinar si puede considerarse probado que tal daño resulte imputable a la Administración a título de responsabilidad patrimonial.

A tal efecto, es indudable que los elementos materiales afectos al servicio, como lo sería la manguera de agua caliente que se utiliza para la limpieza de la cocina del hospital y de los utensilios y máquinas allí ubicados, son inseparables del propio servicio, de modo que los perjuicios que puedan causarse como consecuencia de su utilización pueden relacionarse causalmente, en términos físicos como relación causa-efecto, con el funcionamiento del servicio público.

Ahora bien, no basta esta causalidad meramente física para considerar que, ahora ya en el ámbito jurídico, se da la causalidad adecuada que es necesaria para concluir que fue precisamente el servicio público el que causó el daño y no otras circunstancias ajenas al mismo. Es decir, se precisa un título de imputación del hecho lesivo al servicio público para poder hacer a éste, y por extensión a su titular, responsable del perjuicio padecido, pues de lo contrario, como ya se ha señalado, se instauraría un sistema providencialista en el que la Administración se convertiría en una suerte de aseguradora universal de cualquier daño que pudiera ocasionarse durante el desenvolvimiento del servicio del que aquella es titular, lo que excedería ampliamente los límites de la responsabilidad patrimonial configurada por nuestro ordenamiento.

De la lectura del expediente cabe considerar acreditado que la rotura de las lentes se produjo durante la realización por el actor de las funciones propias de su trabajo de pinche de cocina, pues así lo declara su compañera, que compartía labores de limpieza con él y que manifiesta que el reclamante fue a abrir la manguera, y cuando miró las gafas estaban en el suelo rotas.

Y ahí acaban las certezas, pues ni la testigo afirma haber visto cómo la manguera golpeaba en el rostro al actor ni puede darse crédito a la versión de éste, según la cual fue golpeado por un "cabezal" que salió despedido, pues la intervención de ese accesorio de la manguera en el hecho lesivo no puede darse por probada, cuando su mera existencia ha sido categóricamente negada por el Ingeniero de Mantenimiento y por la Responsable del Servicio de Cocina.

Por otra parte, nada se ha acreditado acerca de que existiera un funcionamiento anómalo del servicio. Al margen de la nula actividad probatoria del actor, quien tenía el onus probandi, la instrucción solicita a Mantenimiento que se informe si hubo alguna actuación que hubiera podido generar un repentino y anormal cambio de la presión del agua que sorprendiera al operario de la manguera al abrir la llave de paso, obteniendo una respuesta negativa.

En tales circunstancias, en presencia de un funcionamiento normal y ordinario de la manguera de agua caliente, todo hace presumir que si como le relata el actor a la Responsable del Servicio de Cocina (informe de 21 de noviembre de 2018) fue el movimiento de la manguera de agua caliente la que generó el daño, ello vino causado por un descuido del operario que abre la llave de paso sin sujetar firmemente el extremo distal de la manguera, actuación ésta de prudencia elemental que no debió haber omitido el empleado público, máxime cuando éste ya debía de conocer la presión a la que salía el agua, pues la limpieza que estaba efectuando el día de los hechos formaba parte de sus tareas ordinarias y habituales.

Esta falta de diligencia, unida a la ausencia de un título de imputación específico del daño al servicio público obligan a rechazar la pretensión indemnizatoria del actor, pues si bien el evento lesivo se habría producido con ocasión del servicio no lo habría sido a causa del mismo, viniendo el empleado público obligado a soportar el perjuicio causado por su inexcusable falta de cuidado en el manejo de los utensilios propios de su trabajo.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que no se ha acreditado la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, así como la antijuridicidad de éste.

No obstante, V.E. resolverá.