Dictamen nº 318/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de agosto de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 7 de junio de 2019 (COMINTER 187812/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en nombre y representación de su hijo menor de edad Y, por los daños y perjuicios sufridos en el centro escolar (expte. 199/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 12 de noviembre de 2018 D. Z formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa en la que expone que el alumno Y sufrió el día 8 de ese mes, en el Colegio Público (CEIP) Mediterráneo, de La Manga del Mar Menor, el siguiente accidente:

"Realizando juegos en la clase de educación física, le tiraron una pelota de las que utilizan para esta actividad, dándole en la cara y a consecuencia de esto le rompieron las gafas".

Por ese motivo, solicita que se le indemnice en la cantidad de 35 euros. Con esa finalidad aporta una factura expedida el citado 8 de noviembre de 2018, a nombre del menor, por una óptica de la población cartagenera de Cabo de Palos, por el importe reseñado, debido a la adquisición de una montura para adaptar las lentes.

SEGUNDO.- La Directora del CEIP remite una comunicación interior el 8 de enero de 2019 al Servicio de Promoción Educativa, dependiente de la Dirección General de Atención a la Diversidad y Calidad Educativa de la Consejería consultante, con la que acompaña una fotocopia del Libro de Familia aportada por la parte reclamante.

TERCERO.- Los documentos se envían el 16 de enero de 2019 al citado Servicio de Promoción Educativa. En la comunicación interior con la que se adjuntan se dice que la reclamación de daños fue presentada y firmada por D.ª X, madre del alumno Y.

Con fecha 25 de enero el referido servicio administrativo remite la reclamación al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería para su tramitación.

CUARTO.- La Secretaria General de la Consejería, por delegación de la Consejera, dicta una orden el 1 de febrero de 2019 por la que acuerda admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada -según se dice- por D.ª X y designa a la instructora del procedimiento.

Dicho acuerdo se le comunica a la Sra. X el 4 de febrero de dicho mes junto con un escrito del órgano instructor en el que, aunque le informa del plazo de duración del procedimiento y del efecto negativo del silencio administrativo, no le da a conocer la fecha en la que la reclamación tuvo entrada en el registro del órgano competente para su tramitación, como exige el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

QUINTO.- El 12 de febrero de 2019 se solicita a la Dirección del Colegio público citado que emita un informe acerca de los hechos que se exponen en la solicitud de indemnización, complementario del que -al parecer- emitió el 12 de noviembre de 2018.

Sin embargo, se ha podido constatar que ese último informe de accidente escolar realizado por la responsable del CEIP no se contiene en la copia del expediente que se ha remitido a este Consejo Jurídico para que emita informe.

No obstante, su contenido sí que se reproduce en la propuesta de resolución que aquí se analiza, lo que permite transcribirlo a continuación:

"Fecha: 08/11/2018.

Hora: 12:30.

Lugar: CEIP Mediterráneo.

Actividad: Educación Física.

Personas presentes: Maestro de Educación Física y alumnos 6º B

Daños sufridos: Gafas rotas.

Relato de los hechos: Realizando una actividad por parejas en la pista polideportiva, una pelota de plástico procedente de otra pareja impactó sin querer contra las gafas de Y. Las gafas se rompieron por la montura, cayendo un cristal al suelo.

No precisó asistencia médica".

SEXTO.- El 21 de febrero se recibe el informe elaborado por la Directora del Colegio Público el día anterior, en el que se ratifica el contenido del informe fechado el 12 de noviembre de 2018, en particular en lo que se refiere al carácter fortuito del incidente.

Asimismo, incorpora el testimonio acerca de lo ocurrido ofrecido por el maestro de Educación Física que estaba presente cuando sucedieron los hechos, que es del siguiente tenor: "En la clase de Educación Física, estábamos practicando un ejercicio de pase por parejas con pelotas pequeñas de plástico. Una pelota procedente de otra pareja impactó en las gafas de Y, rompiendo la montura de sus gafas antes de que cayeran al suelo".

Por último, se expone que en aquel momento "Se estaba realizando un ejercicio de pases típico de una sesión de Educación Física con total normalidad".

SÉPTIMO.- El 25 de febrero de 2019 se concede audiencia a la Sra. X pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.

OCTAVO.- El 3 de junio siguiente se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por considerar que no existe nexo causal alguno entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado por la parte reclamante, que tampoco reviste carácter antijurídico.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados el preceptivo índice de documentos -aunque no el extracto de secretaría-, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 7 de junio de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 LPACAP y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación pasiva, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante dado que es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.

II. Por lo que se refiere al plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento, el artículo 67.1 LPACAP establece que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.

En el presente supuesto la reclamación se presentó cuatro días después de que se produjera el hecho lesivo y, por lo tanto, de manera temporánea, dentro del plazo legalmente establecido.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien resulta necesario formular las siguientes observaciones formales:

a) En primer lugar, se debe dar por reproducida aquí la alusión al defecto que se ha mencionado en el Antecedente cuarto, párrafo segundo, anterior.

b) En segundo lugar, y como ya se ha adelantado también, se advierte que el expediente no está completo ni se ha acompañado del correspondiente extracto de secretaría, como exige el artículo 46.2, apartados b) y c), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.

De igual modo, se aprecia que tampoco se han foliado de manera consecutiva todas sus páginas, sino de forma parcial y en relación con cada uno de los documentos que integran el expediente administrativo, lo que dificulta la cita de los documentos los que resulta necesario hacer alusión en este Dictamen y puede inducir a algún posible error de identificación.

TERCERA.- Acerca de la falta de legitimación activa del reclamante.

Como se ha indicado en el Apartado primero de este Dictamen, la reclamación fue presentada y firmada por D. Z, que no explica en ella el carácter (padre o representante legal del menor) con el que interviene.

La lectura del Libro de Familia (página 6 del documento 1, titulado Reclamación, que forma parte del expediente administrativo) permite entender que D. Z es el padre de Dª X y, por tanto, el abuelo del joven perjudicado.

En consecuencia, no se entiende que la Directora del CEIP y los órganos correspondientes de la Consejería consultante coincidan en decir que la solicitud de indemnización fue firmada y presentada por la madre del alumno porque eso no es cierto, como se deduce con claridad de la mera lectura de la reclamación, de la comprobación de la firma que aparece estampada en ella y del hecho de que D. Z solicitara que se le indemnizase a él por el daño sufrido por el menor, muy probablemente porque fuese él quien comprara la nueva montura de gafas.

Por lo tanto, no consta que la reclamación haya sido presentada por una persona debidamente legitimada para ello, ya sea por ostentar la representación legal del menor en virtud de lo que se estable en el artículo 162 del Código Civil o por haber acreditado debidamente ser la persona que sufrió el perjuicio patrimonial por el que solicita un resarcimiento económico, dado que la factura aportada está emitida a nombre del propio alumno (página 3 del citado documento integrante del expediente administrativo).

Este defecto insubsanable debe conducir, inexorablemente, a la desestimación de plano de la reclamación presentada por falta de legitimación activa del reclamante, y así se debe declarar expresamente en la resolución que ponga término a este procedimiento de responsabilidad patrimonial.

De otra parte, se debe, además, rectificar esa resolución para que no se diga en ella que fue la Sra. X la que interpuso la acción de resarcimiento que motivó la incoación del citado procedimiento.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

I. Con independencia de lo que se ha señalado en el apartado precedente, también hay que recordar que según el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.

Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el sólo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).

Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan".

En ese mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél" y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él" (Dictamen núm. 289/94).

Resulta, pues, necesario analizar las circunstancias que se hayan producido en cada caso para determinar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP y se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. En lo que aquí nos interesa, es decir, en orden a determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, se ha de tener en cuenta, como se dejó apuntado con carácter general en nuestro Dictamen núm. 89/2014, de 31 de marzo, que no todos los accidentes sufridos en el seno de una clase de Educación Física han de revestir el mismo tratamiento.

Debe partirse de la idea de que las clases que se imparten de esa asignatura no constituyen por sí mismas actividades generadoras de riesgo o, por lo menos, de riesgos que vayan más allá de los inherentes a la práctica de cualquier actividad deportiva que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias. Por esa razón, resulta constante y reiterada la doctrina de los consejos consultivos que excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el ejercicio se desenvuelve en los márgenes del riesgo que en sí mismo encierra la práctica deportiva.

Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse como hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por aquellos que la practican.

Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlos al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su sentencia de 28 de octubre de 1998).

Nos referimos a aquellos supuestos en los que los daños pudiesen producirse como consecuencia de la realización de un ejercicio deportivo ordenado por el profesor siempre que fuese irrazonable o imprudente por no ser adecuado a las características personales del alumno, especialmente de edad o de complexión física; cuando las instrucciones que se hubiesen cursado fuesen incorrectas, inadecuadas o inoportunas, o siempre que la realización del ejercicio pudiese comportar un riesgo significativo para los escolares y no se hubiese observado un especial deber de cuidado o vigilancia o no se hubiesen adoptado las medidas de precaución que resulten habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un buen padre de familia. De ese modo, para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración resulta necesario tomar en consideración la posible conjunción de circunstancias tales como la peligrosidad de la actividad, la falta de supervisión por parte del profesorado y la edad de los propios alumnos.

II. Establecido este planteamiento, interesa poner de manifiesto que el estudio de la documentación que obra en el expediente administrativo no permite apreciar la concurrencia de una causa de imputación adecuada y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa. De hecho, se puede destacar que la supuesta reclamante no efectúa una imputación expresa del daño a una determinada acción u omisión del servicio público docente, por lo que cabe deducir que su reclamación se basa tan sólo en el hecho de que el accidente se produjo en un centro de titularidad pública.

Así, como se desprende del contenido de los informes emitidos por la Directora del IES, y concretamente del último de ellos, en el que se recoge el testimonio del maestro de Educación Física que dirigía la actividad, el daño en cuestión se produjo de forma accidental, sin que conste que concurrieran circunstancias de especial peligrosidad en las actividades deportivas que llevaban a cabo los menores que permitieran imputar el daño, de forma jurídicamente adecuada, a la Administración educativa. Conviene destacar que la Sra. X no ha contradicho esta versión de los hechos mediante prueba en contrario.

Mientras realizaban el ejercicio de pases por parejas, el menor sufrió el impacto de una pelota de plástico que fue lanzada por otra pareja, que impactó por accidente en las gafas del menor. Eso provocó que se rompiera la montura y que un cristal cayese al suelo. En consecuencia, es evidente que la pelota se lanzó de manera fortuita y accidental, sin que se haya apreciado que los alumnos que lo hicieron pudieran tener intención alguna de dañar al hijo de la reclamante. Además, la actividad deportiva se estaba desarrollando de acuerdo con las reglas establecidas por el profesor de la asignatura que, además, se encontraba presente en ese momento. Por lo tanto, no se daba ninguna circunstancia que permitiera entender que se estaba en presencia de un riesgo para los alumnos que, por esa razón, debiera ser evitado.

Nos encontramos, pues, ante una situación que, por incontrolable e imprevisible, resulta inevitable, de modo que este tipo de accidentes se produce por la materialización de unos riesgos que resultan inherentes al desenvolvimiento de los menores en el centro escolar, sin que el deber de vigilancia del profesorado pueda extenderse a todos y cada uno de los movimientos de cada alumno y durante todo el tiempo de permanencia en el centro educativo.

Conviene destacar que resulta muy abundante la doctrina sentada por otros órganos consultivos autonómicos y por este Consejo Jurídico que propugna la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos dañosos se producen de modo fortuito, dentro del riesgo que suponen las actividades deportivas que realizan los escolares durante las clases de Educación Física, y no por la falta de vigilancia exigida al profesorado o por el mal estado de las instalaciones.

Lo que se ha señalado permite entender que si bien es cierto que el daño existe y se acredita, y que además se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio educativo habrían impedido, asimismo, que los hechos aquí examinados pudiesen desencadenar la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Procede desestimar la reclamación por falta de legitimación activa de su promotor, debiendo además, rectificar la resolución que se dicte para que no se diga en ella que fue la Sra. X la que interpuso la acción de resarcimiento.

SEGUNDA.- En cuanto al fondo del asunto, el Consejo coincide con la propuesta de resolución en que no se ha acreditado la existencia de relación de causalidad alguna entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por el alumno, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.

No obstante, V.E. resolverá.