Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 345/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de septiembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 24 de mayo de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de la Administración de Servicios Sociales (expte. 186/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 30 de diciembre de 2011 D.ª Y presentó solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia (SAAD), siéndole reconocido un grado III, nivel 1 por resolución de 18 de junio de 2012.
SEGUNDO.- Por resolución de 21 de julio de 2015 no se reconoce a la interesada la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, por no concurrir el requisito de que el cuidador ha de estar empadronado y convivir en el mismo domicilio que la persona en situación de dependencia.
Dicha resolución devino firme y consentida.
TERCERO.- Con fecha 11 de septiembre de 2015 la interesada solicita un cambio de recurso al Servicio de Atención Residencial, que le es reconocido por resolución de 16 de febrero de 2017.
CUARTO.- Con fecha 29 de enero de 2016 se dicta resolución por la que se revoca la de 21 de julio de 2015, se aprueba el Programa Individual de Atención (PIA) de la interesada y se le reconoce el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, con efectos retroactivos desde el 1 de julio de 2012 al 14 de julio de 2012 y desde 1 de agosto de 2015 al 31 de enero de 2016.
Contra la anterior resolución interpuso la interesada recurso de alzada, en el que solicita, entre otras pretensiones, ser indemnizada por los daños y perjuicios causados en la tramitación del procedimiento por la demora injustificada en la resolución del mismo.
Desestimado dicho recurso por silencio administrativo, se formuló demanda frente al mismo en la que subsidiariamente se solicita se pronuncie sobre la existencia de daños y perjuicios, cuantificando la indemnización en cantidad equivalente a las mensualidades que van desde el 1 de julio de 2012 hasta el 1 de agosto de 2015.
Con fecha 25 de septiembre de 2017 se dicta Sentencia nº 218/2017 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia que desestima la demanda por ser conforme a derecho la resolución de 29 de enero de 2016 recurrida.
QUINTO.- Con fecha 8 de mayo de 2018, D.ª X y D.ª Z, en representación de D.ª Y, presentan escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de esta Administración, al considerar que la aplicación de la Disposición adicional séptima del Real Decreto Ley 20/2012 al expediente, no excluye a la Administración de responsabilidad por el incumplimiento de plazos y una tramitación negligente.
Considera que no existe prescripción de la acción para reclamar y establece los parámetros para el cálculo de la indemnización en cuantía equivalente al periodo de atrasos comprendido entre el 01/07/2012 y el 01/08/2015, más los intereses legales correspondientes.
SEXTO.- Tras declarar finalizado el procedimiento por Orden, de 25 de septiembre de 2018, de la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades por no haber cumplimentado el requerimiento que les fue efectuado para acreditar su condición de herederas, y tras comprobarse que sí fue presentada dicha documentación, se dicta Orden, de 1 de marzo de 2019, del citado órgano, por la que se acuerda admitir a trámite la Reclamación Patrimonial y se nombra instructora del expediente.
SÉPTIMO.- La Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS emite informe en el que se expone que concurre en el presente caso la "cosa juzgada material", en virtud de la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia que desestima la demanda formulada por las reclamantes.
No obstante, para el caso de que prosperase la acción, cuantifica la indemnización en la cantidad de 8.269,29 euros correspondientes a los atrasos por el periodo comprendido desde el 15/07/2012 y el 31 de julio de 2015.
OCTAVO.- Con fecha 26 de abril de 2019, por la instructora del expediente se procede a la apertura del trámite de audiencia, no constando que las reclamantes hayan formulado alegaciones.
NOVENO.- La propuesta de resolución desestima la reclamación formulada, en virtud del principio de cosa juzgada material.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 24 de mayo de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo y procedimiento seguido.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito presentado el 8 de mayo de 2018 le son plenamente aplicables.
II. En cuanto a la legitimación activa, las reclamantes, en su condición de herederas de un beneficiario de los servicios y prestaciones del SAAD, están legitimadas para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alegan.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.
III. En cuanto al plazo para reclamar, el artículo 67.1 LPACAP establece que "El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo".
En su sentencia de 29 de enero de 2013, que cita otras anteriores, el Tribunal Supremo ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Sala sobre el cómputo del plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, "ésta no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal del principio de la «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad".
Este Consejo Jurídico se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre la interrupción de la prescripción. Así, en nuestro Dictamen nº 22/2016 ya dijimos que "La LPAC ha configurado el requisito temporal para ejercitar el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial como un plazo de prescripción (artículo 142.5 LPAC), lo que supone que ciertas actuaciones pueden interrumpirlo y en este sentido cabe traer a colación el artículo 1.973 del Código Civil, de aplicación supletoria, que dispone que «la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor».
La prescripción de la acción constituye un obstáculo al ejercicio tardío de los derechos que se impone en beneficio de la certidumbre y de la seguridad jurídica y no en beneficio o con fundamento en la justicia intrínseca, razón por la que debe merecer un tratamiento restrictivo, acogido en la doctrina de este Consejo Jurídico sobre la base del principio pro actione (Dictámenes 21/2008, 142/2010 y 251/2013), que obligaría a ser flexible en cuanto al rigor en la estimación de los defectos procesales o formales, reflejo también del artículo 24 CE y de la necesidad de evitar que se produzcan situaciones de desamparo".
En igual sentido, la doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en su sentencia núm. 1994/2017, de 18 de diciembre, considera que "tal distinción carece de trascendencia, a efectos de apreciar la prescripción, cuando el perjudicado, aun tratándose de daños permanentes, dirige o ejercita dentro del plazo cualquier acción o reclamación idónea para obtener la indemnización de los perjuicios causados, que ponga de manifiesto su voluntad de obtener la reparación patrimonial correspondiente. Así lo viene estableciendo nuestra jurisprudencia, caso de la sentencia de 2 de marzo de 2011 (RJ 2011, 1890), (rec.1860/2009), que en relación con la prescripción de la acción el art. 142.5 de la Ley 30/1992 y con referencia a la sentencia de esta Sala Tercera Sección Cuarta de veintiuno de marzo de dos mil (RJ 2000, 4049), recurso 427/2006, señala que se produce la interrupción de la prescripción en virtud de cualquier «reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello»".
En nuestro caso, y coincidiendo con la propuesta de resolución, las reclamantes han ejercitado una acción idónea en vía contencioso-administrativa para intentar obtener la reparación de los daños y perjuicios que, según exponen, les ha causado la actuación administrativa, mostrando en todo momento su voluntad de ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, por lo que, comoquiera que la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia es de fecha 25 de septiembre de 2017, la reclamación presentada el 8 de mayo de 2018 es temporánea.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses) previsto en el artículo 91 LPACAP.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto. Cosa juzgada material.
I. Como se deduce del examen del expediente administrativo remitido a este Consejo Jurídico, y se expone en los hechos de este Dictamen, la madre de las reclamantes presentó, con fecha 30 de diciembre de 2011, una solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD, siéndole reconocido, por resolución de 18 de junio de 2012 un grado III, nivel 1 de dependencia.
Con fecha 21 de julio de 2015 se dicta resolución por la que no se reconoce el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, al no cumplir el cuidador los requisitos establecidos en la Ley 6/2013, de 8 de julio, de medidas en materia tributaria del sector público, de política social y otras medidas administrativas.
Con posterioridad, se dicta resolución, de 29 de enero de 2016, por la que se revoca la anterior resolución, se aprueba el PIA y se reconoce el derecho de la interesada a percibir la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. En dicha resolución se especificó que, de acuerdo con los antecedentes que obraban en ese centro directivo, la prestación se reconocía con efectos desde el 01/07/2012 al 14/07/2012 y desde el 01/08/2015 al 31/01/2016 y en adelante.
Interpuesto recurso de alzada frente a la anterior resolución, es desestimado por silencio administrativo, frente al cual interpusieron demanda que dio lugar al Procedimiento Abreviado nº 58/2017, tramitado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia.
Con fecha 25 de septiembre de 2017, dicho Juzgado dicta Sentencia nº 218/2017 que desestima íntegramente la demanda.
En la reclamación que da lugar al presente procedimiento, las reclamantes solicitan una indemnización por los daños y perjuicios causados por el retraso en la tramitación del expediente que le ha impedido percibir la prestación desde el 1 de julio de 2012 (en realidad es desde el 15/07/2012) hasta el 01/08/2015 (en realidad es hasta el 31/07/2015), lo que supone un perjuicio individualizable que se concreta en aquellas mensualidades no reconocidas en la resolución de 29 de enero de 2016 que no tienen el deber jurídico de soportar.
Como podemos comprobar, tanto en el proceso judicial como en el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial, la "causa de pedir" es la misma (que el retraso en la tramitación del procedimiento le ha provocado unos perjuicios que se concretan en las mensualidades dejadas de percibir), por lo que consideramos que en el presente caso concurre cosa juzgada material que impide entrar a conocer sobre el fondo del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 222 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC).
El concepto de cosa juzgada material lo encontramos, a nivel jurisprudencial, por ejemplo, en la Sentencia núm. 1068/2007 de 5 octubre, del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección1ª), cuyo fundamento jurídico 1º y 2º nos indican:
"Se plantea, pues, en el recurso la cuestión relativa a la cosa juzgada material, y en particular, el efecto de la sentencia firme, vinculante para un posible proceso ulterior; que, en su dimensión negativa o excluyente, conlleva evitar un segundo proceso sobre una cuestión ya resuelta, poniéndole fin, una vez incoado, sin entrar en el fondo, aplicando el principio non bis in idem, evitando no ya la posibilidad de sentencias contradictorias, sino esencialmente una duplicidad de pleitos, cualquiera que sea el contenido del fallo. En este sentido, dice la Sentencia de 23 de marzo de 1993, que «ha de tenerse en cuenta que el fundamento de la cosa juzgada material radica en la necesidad de evitar la reproducción indefinida de litigios y de conseguir la estabilidad y seguridad jurídica», añadiendo que también afecta al prestigio de unos órganos estatales, un prestigio que estaría comprometido si se permitiera ilimitadamente cuestionar lo decidido. Es doctrina pacífica que, mientras la cosa juzgada formal extiende sus efectos al mismo proceso, impidiendo que pueda recurrirse la sentencia; la cosa juzgada material despliega sus efectos sobre un nuevo pleito, generando una vinculación en el órgano jurisdiccional al que se le formula el segundo proceso, que le impide resolver sobre el mismo objeto, los mismos sujetos y la misma causa petendi enjuiciada en el primer pleito, tres identidades de la cosa juzgada que se constituyen en presupuestos de la misma, según exige el artículo 1252 del Código civil, que ha desarrollado la doctrina y la jurisprudencia y ha precisado la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil en su artículo 222. Según la Jurisprudencia, la llamada autoridad de la cosa juzgada supone que la sentencia firme sobre el fondo dictada en un primer pleito excluya un nuevo juicio «entre los mismos sujetos, con idéntico objeto y causa petendi», vedando de este modo la posibilidad, en caso de iniciarse, de que se dicte una nueva resolución, al margen del sentido del fallo, por lo que, si se inicia, se le pone fin acogiendo la excepción de cosa juzgada sin necesidad de entrar en el fondo. Del tenor del artículo 1252 del Código Civil, que es el aplicable a este proceso, se desprende que «para que la presunción de cosa juzgada surta efecto es necesario que, entre el caso resuelto por la sentencia y aquel en que ésta sea invocada, concurra la más perfecta identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron», a sensu contrario, faltando alguna de esas tres identidades, y en concreto, faltando la causa petendi -que es lo que se discute por el recurrente- no sería posible extender el valor vinculante de la cosa juzgada (STS de 18 de septiembre de 1999 «no se puede apreciar la excepción, aunque se dé identidad de personas y cosas, por no existir una misma causa de pedir»), y en el mismo sentido, Sentencias de 6 de abril de 1999 y 28 de junio de 2001.
En cuanto al concepto mismo de causa de pedir, recuerda la sentencia de 31 de diciembre de 1998 que la causa de pedir es «aquella situación de hecho jurídicamente relevante y susceptible, por tanto, de recibir por parte del órgano jurisdiccional competente, la tutela jurídica solicitada», y, entendida como conjunto de hechos, que sirven de fundamento a la pretensión, dice la reciente Sentencia de 8 de mayo de 2006 que «no desaparece cuando en el segundo pleito se pretenden subsanar o suplir errores alegatorios o de enfoque jurídico acaecidos en el primero».
De lo dicho hasta ahora se deduce que la vinculación a este segundo pleito, de la eficacia negativa de la cosa juzgada material de la sentencia firme dictada por la Audiencia Provincial de Guipúzcoa en autos de menor cuantía 769/97, presupone necesariamente, no sólo que la precedente sentencia firme, de la que se derivan tales efectos negativos vinculantes, ha resuelto el fondo del asunto, como en efecto acontece en el caso enjuiciado (pues sólo así cabe entender juzgada, decidida y resuelta definitivamente la pretensión) sino además, que el órgano judicial que conoce de este segundo pleito, verifique, igualmente, que concurren las tres identidades mencionadas, y que aquel se trataba del mismo asunto que posteriormente ha sido planteado, dándose plena identidad entre lo resuelto en el primer pleito y lo planteado en el segundo, labor de comparación a la que se refiere la Sentencia de 15 de julio de 2004, con cita de otras de 3 de abril de 1990, 31 de marzo de 1992, 25 de mayo de 1995 y 30 de julio de 1996: «el juicio sobre la concurrencia o no de la cosa juzgada ha de inferirse de la relación jurídica controvertida, comparando lo resuelto en el primer pleito con lo pretendido en el segundo», juicio comparativo, que en cuanto a la causa petendi se refiere, dirigido a determinar si es la misma, habrá de tomar en cuenta, no la clase de acción ejercitada, que puede ser distinta en uno y otro pleito, sino que los hechos que sirvieron de base a la reclamación en cada caso dirigida al órgano judicial fueran los mismos...".
La anterior doctrina es plenamente aplicable al supuesto sometido a Dictamen puesto que en la demanda que dio lugar a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia, las demandantes solicitan, subsidiariamente, que se pronunciara el Juzgado sobre la existencia de daños y perjuicios, con fundamento en el retraso culpable en la tramitación del procedimiento, sin causa que lo justifique, que adquiere la condición de daño antijurídico, cuantificando la indemnización en cantidad equivalente a las mensualidades que van desde el 01/07/2012 hasta el 01/08/2015. La referida Sentencia, que es firme, desestima íntegramente la demanda.
Ahora, en el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial que inician mediante escrito de 8 de junio de 2017, solicitan indemnización por los daños y perjuicios causados, al igual que en el caso anterior, por el retraso injustificado en la resolución del procedimiento (el mismo que en el procedimiento previo) que concreta, igualmente, en las mensualidades no percibidas desde el 01/07/2012 a 01/08/2015.
Por lo expuesto, consideramos que se da una duplicidad de reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las que es aplicable la institución de la cosa juzgada material, por lo que, en consecuencia, la solicitud de responsabilidad patrimonial que es origen del expediente que se examina debe ser desestimada por esta causa sin entrar a conocer de otras consideraciones.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta desestimatoria de la reclamación patrimonial formulada, en cuanto que aprecia la existencia de cosa juzgada material.
No obstante, V.E. resolverá.
