Dictamen 09/20

Dictamen nº 9/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de enero de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de septiembre de 2019 (COMINTER 286016/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 279/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 28 de febrero de 2018 D. X presenta en el Registro General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia una reclamación de responsabilidad patrimonial.

Explica que, sobre las 19:00 horas del 1 de abril de 2017 conducía su vehículo, marca BMW 330, con matrícula --, "[...] por la carretera RM-301 (de la Estación Ferrocarril de Alquerías RM-300 y RM-301 a RM1 Venta de los pinos) que carece de arcén. A la altura del punto kilométrico 0,5, en la localidad de Los Ramos, me encontré, de manera sorpresiva, con un socavón en la citada carretera que ocupaba casi todo el carril por el que yo circulaba. Debido a su tamaño me fue imposible evitarlo, pisándolo con una de las ruedas que se reventó, lo que hizo que perdiera el control del vehículo y que chocara con una arqueta de cemento que actúa de conductor de las tuberías de agua. Como consecuencia de todo ello el automóvil dio vueltas de campana quedando siniestro total". Acompañaba a la reclamación fotografías del punto kilométrico en el que se había producido el accidente y anunciaba la solicitud de declaración testifical de D. Y, que había presenciado el accidente a través del retrovisor de su coche. Indicaba que la Guardia Civil de Tráfico de Murcia había levantado un atestado cuyo número era el 201730030001606, de fecha 1 de abril de 2017.

Según la reclamación, como consecuencia del accidente el automóvil había quedado como siniestro total y tenía un valor venal de 4000 €.

Debido al accidente el conductor había sufrido lesiones de las que había sido atendido por el Servicio de Urgencias del Hospital Universitario Reina Sofía de Murcia (HRS). Posteriormente tuvo que someterse a un tratamiento rehabilitador en la mutua -- y en la clínica -- de Murcia, lo que acreditaba mediante la presentación del informe de alta de dicha clínica y las facturas que había abonado por la resonancia magnética y el tratamiento médico recibido en ella.

Termina su reclamación haciendo la valoración de los daños por los que solicita una indemnización de 11.676,87 € en la que incluye los días de baja laboral sufrida. La cifra reclamada presenta la siguiente composición, derivada de la aplicación del sistema de valoración de daños personales establecido en la Ley 35/2015, de 22 de septiembre:

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, el 9 de marzo de 2018 la Instructora del procedimiento solicita a la Comandancia de la Guardia Civil copia de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente. En la misma fecha comunica al representante del interesado la práctica de la prueba testifical a realizar el día 3 de mayo de 2018 en la sede de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Fomento, para lo que se había procedido a la citación del testigo D. X solicitada por el interesado.

Igualmente, en esa misma fecha por el órgano instructor se acordó requerir al interesado para que subsanara las deficiencias observadas aportando determinados documentos.

TERCERO.- Mediante escrito de 13 de marzo de 2018 la Instructora solicitó el informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras sobre la reclamación presentada, y en la misma fecha a la Subdirección General de Atención al Ciudadano, Ordenación e Inspección Sanitaria de la Dirección General de Planificación, Investigación, Farmacia y Atención al Ciudadano para que emitiera un informe sobre la idoneidad de la valoración de daños personales presentada por el reclamante y cualquier otra cuestión que pudiera ser de interés.

CUARTO.- Mediante escrito de 10 de abril de 2018, el Comandante Jefe del Sector/Subsector de Tráfico de la Guardia Civil remitió copia autenticada del informe número 201730016000201, informe fotográfico y croquis realizado por la unidad que acudió cuando sucedieron los hechos el 1 de abril de 2017, en el punto kilométrico 0,5 de la carretera RM-301. En el apartado de "Características de la vía" del informe consta la siguiente anotación "El factor NO influye en el accidente", y en el relativo al resumen de los factores concurrentes, todos y cada uno de los indicados aparecen con la palabra "No" excepto el de "velocidad inadecuada" en el que consta "Sí". Por último, en la descripción se señala que el conductor del único vehículo implicado realizó una maniobra evasiva errónea para salvar un bache en la calzada perdiendo el control hasta finalizar saliéndose de la vía por el margen izquierdo volcando posteriormente sobre la calzada. Consta asimismo en dicha descripción la siguiente anotación "Causas: maniobra evasiva errónea para salvar supuesto bache y velocidad inadecuada para el trazado de la vía.- Observaciones: la fuerza instructora no observó ningún bache en el tramo previo al lugar del accidente..]".

QUINTO.- El día 3 de mayo de 2018 se tomó declaración al testigo don X según consta en la diligencia extendida al efecto que obra en el expediente. A la pregunta "Puede contar lo que ocurrió" respondió lo siguiente: "Ibamos a la playa a un cumpleaños y a la altura del restaurante Santa Ana. Y yo circulaba antes que mi amigo. Yo pasé por el bache antes que él y al ver que mi coche se movía un poco y miré si mi amigo estaba bien y observé que mi amigo perdía el control". En el acto aportó las fotografías originales que se corresponden con los documentos 1, 2 y 3 adjuntados a la reclamación.

SEXTO.- El informe de la Inspección Médica fue remitido por escrito de 17 de mayo de 2018. En sus conclusiones finales deja constancia de que en la documentación aportada con el expediente de la reclamación se incluyen los partes de alta y baja por incapacidad temporal que acreditan que había sufrido un perjuicio personal moderado por pérdida temporal de la calidad de vida de 66 días.

SÉPTIMO.- Reiterada la solicitud de informe a la Dirección General de Carreteras mediante escrito de 21 de junio de 2018, ante su silencio, el órgano instructor volvió a solicitarlo con un posterior escrito de 4 de octubre del mismo año. El Jefe del servicio de Conservación de dicha la Dirección, emitió su informe el 29 de octubre de 2018 en el que exponía que la carretera RM-301 es de titularidad autonómica, que estaba formada por una calzada de 7,35 m, arcén derecho de 1,30 m e izquierdo de 1,50 m y que "[...] En el día en el que se produce el evento existía en la calzada, como figura en las fotografías aportadas, una peladura por desprendimiento de la capa de rodadura, de 4 cm de profundidad, que ocupaba 1,15 m, en el margen derecho, del carril por donde circulaba el vehículo. Una peladura no es un socavón, concepto que hace referencia a un hundimiento de la calzada por fallo las capas inferiores del firme o explanada. La arqueta en donde impacta el vehículo se encuentra situada en el P.K 1 432, es decir a una distancia de 157 metros de la peladura, y está situada en el margen izquierdo de la calzada". Y añade que por la distancia existente entre la peladura y la arqueta "[...] puede presumirse distracción y/o velocidad excesiva, del conductor del vehículo siniestrado". Por último, en cuanto a la relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras señala que "el deterioro existente en el firme de la carretera el día en el que se produce el accidente tiene incidencia en la comodidad de la conducción pero no tiene suficiente entidad para ser la causa del siniestro", no pudiendo imputarse a la Administración por falta de diligencia en la corrección del deterioro.

Señalaba que el deterioro existente en la carretera se había corregido pero que en la fecha del evento existía un contrato para su conservación con la empresa "--".

OCTAVO.- El día 4 de julio de 2018 se recibió la documentación requerida al interesado: certificado de titularidad de su cuenta bancaria, recibo de no haber percibido indemnización ni de existir reclamación judicial o administrativa pendiente, póliza de seguro, carnet de conducir, permiso de circulación, tarjeta de la ITV y documento de baja del vehículo.

NOVENO.- El órgano instructor solicitó la emisión de un informe técnico al Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras mediante escrito de 8 de noviembre de 2018. El informe fue evacuado el 21 de diciembre de 2018. El valor venal del vehículo siniestrado ascendería a 7.276 € según dicho informe, informe que no entraba en la valoración de los daños ni otros aspectos porque no se había aportado ni informe pericial ni presupuesto que los detallara.

DÉCIMO.- Emplazada la empresa contratista para que se personara en el procedimiento por escrito de 20 de noviembre de 2018 no compareció. No obstante, abierto el trámite de audiencia se le notificó por escrito de 30 de noviembre de 2018, sin que conste que compareciera ni realizara alegaciones.

DECIMOPRIMERO.- Por su parte, el interesado que había comparecido ante la Instructora el día 27 de noviembre de 2018 solicitando y obteniendo copia de determinada documentación (Documento número 18), fue notificado de la apertura del trámite de audiencia por acuerdo del día 30 del mismo mes, presentando el día 3 de enero de 2019 un escrito de alegaciones acompañado de documentación acreditativa de la asistencia sanitaria que había recibido. En ellas discrepa del informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras que según él viene a admitir la realidad del accidente y del estado de la calzada, discrepando en cuanto a la calificación de "peladura por desprendimiento" en lugar de socavón pues, "[...] en todo caso la causa principal del siniestro, fue el estado del firme que provocó que el conductor perdiera el control del vehículo y chocara con la arqueta del margen izquierdo", y admitiendo que "en el caso de que se demostrase que es cierto [el exceso de velocidad] nos llevaría a una concurrencia de culpas en el siniestro y no a una exención de responsabilidad". Terminaba reiterando la petición formulada en la reclamación inicial. Posteriormente se le requirió para que presentara nueva documentación, lo cual hizo mediante escrito registrado el 24 de enero de 2019.

DECIMOSEGUNDO.- El día 1 de febrero se solicitó un informe técnico complementario al Parque de Maquinaria remitiendo la documentación que había sido omitida en la primera petición. El informe fue evacuado el día 6 de marzo de 2019. En él se rebaja el valor venal del vehículo a 3.400 € pero, ante la falta de documentación que lo permitiera se vuelve a denegar opinión sobre los daños, solicitando la remisión del informe pericial que le sirviera de base, en su caso. A tal fin se dirigió nueva solicitud al interesado para que lo adjuntara. La contestación a tal requerimiento no incluyó el citado informe.

DECIMOTERCERO.- El órgano instructor elevó propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación el día 23 de agosto de 2019, al no concurrir los requisitos exigidos para reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

DECIMOCUARTO.- Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 24 de septiembre de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. La reclamación ha sido formulada por una persona, D. X, que goza de legitimación activa ya que consta en el expediente ser propietario del vehículo que sufrió el siniestro por el que solicita la indemnización.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-301), como se ha acreditado en el procedimiento.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP como se deduce de la lectura del expediente administrativo.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP se refiere exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

El análisis del expediente administrativo permite tener por acreditado en el presente supuesto que el reclamante circulaba con su vehículo el 1 de abril de 2018, sobre las 19 horas, por la carretera RM-301 cuando al realizar una maniobra de evasión de una irregularidad existente en el firme de la calzada el conductor perdió el control del vehículo impactando contra una arqueta y dando vueltas de campana que causaron daños determinantes de su declaración como siniestro total así como heridas al conductor que requirieron asistencia sanitaria. El interesado identifica como causa el mal estado de conservación de la carretera por lo que solicita una indemnización de 11.676,87 €.

La realidad de ese hecho es incuestionable y se deduce de diversos documentos obrantes en el expediente: la propia reclamación, la declaración del testigo propuesto por él y, especialmente, del atestado levantado por la Unidad de la Guardia Civil. Existe, sin embargo discrepancia en cuanto a la causa del accidente, entre lo afirmado por el reclamante y el testigo, de una parte, y el atestado de la Fuerza actuante, de otra. Se deben tener en cuenta, además, los datos aportados por el informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras, traído al procedimiento por el órgano instructor.

En la versión del reclamante y el testigo fue la existencia de un socavón la causa directa del accidente. Sin embargo, la idoneidad de ese desperfecto en la carretera como causante de los daños denunciados no ha sido reconocida expresamente por la Dirección General de Carreteras que, además de contradecir la afirmación de que la carretera RM-301 no dispone de arcén, lo califica no como socavón sino como "peladura por desprendimiento", que, de por sí, hace más incómoda la conducción pero no es generador de riesgo de accidente. Ese es también el criterio sostenido en el apartado relativo a las características de la vía del atestado de la Guardia Civil pues, tal como se recoge en el Antecedente Segundo, allí se consigna "El factor NO influye en el accidente", marcando la casilla "SI" alusiva al exceso de velocidad o velocidad inadecuada. En coherencia con ello, en el apartado "Descripción" del atestado, la que se hace no permite sostener la versión dada por el interesado en su reclamación. Allí se dice: "Toma de datos 235/17 AF.- Conductor del único vehículo implicado realiza maniobra evasiva errónea para salvar bache en calzada perdiendo el control hasta finalizar saliéndose de la vía por el margen izquierdo volcando posteriormente sobre la calzada.-Manifestación del conductor: que al ver un bache en la calzada ha realizado maniobra de giro brusco para no pasar por encima y no causarle daños al vehículo ya que tenía apalabrada su venta, perdiendo el control de la parte trasera saliéndose de la vía por la izquierda y volcando. Que viajaba solo.-Causas: maniobra evasiva errónea para salvar supuesto bache y velocidad inadecuada para el trazado de la vía.-Observaciones: la fuerza instructora no observó ningún bache en el tramo previo al lugar del accidente. Existen daños en una señal vertical del fin de la prohibición de adelantamiento perteneciente a Dirección General de Carreteras. Comunidad Autónoma Región Murcia".

De acuerdo con lo informado por la Dirección General de Carreteras, por lo que consta en el expediente y, en especial, por el atestado de la Guardia Civil de Tráfico, en el que figuran fotografías y croquis, Unidad que ostenta la condición de autoridad según el artículo 283, apartado noveno, del Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y no habiéndose acreditado lo contrario por el reclamante, a la vista del mismo, que señala la velocidad inadecuada como causa determinante del accidente, no es posible admitir la existencia de responsabilidad de la Administración por la mala conservación de la carretera. En consecuencia, al no existir relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños padecidos, no puede admitirse el deber de indemnizarlos.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño alegado por el interesado.

No obstante, V.E. resolverá.