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Dictamen nº 89/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de abril de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 13 de diciembre de 2019 (COMINTER 390192/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de su hija Y, debida a accidente escolar (expte. 356/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 7 de agosto de 2018 tiene entrada escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigida a la Consejería de Educación, Juventud y Deportes, presentado por D. X por los daños sufridos por su hija menor de edad, Y, el día 24 de octubre de 2017, en el CEIP "Ramón y Cajal" de Águilas, expresando a tal efecto que "cuando estando en el recreo con dos amigas, un/a alumno/a le propinó un empujón por la espalda que la tiró al suelo y le dañó el tobillo izquierdo".
Solicita una indemnización de 1.325,87 euros.
Aporta junto con su escrito copia del Libro de Familia e informes médicos sobre el tratamiento del esguince que se produjo.
SEGUNDO.- Con fecha 14 de septiembre de 2018 se emite informe de accidente escolar por el Director del Centro, en cuyo relato de los hechos se afirma que "En el tiempo de recreo, durante el desarrollo de un juego un compañero empujó involuntariamente por la espalda a Y, provocándole dolor en el tobillo".
TERCERO.- Con fecha 15 de noviembre de 2018 la Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Consejera) dicta resolución admitiendo a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designando instructora del procedimiento (notificada al interesado el día 21 de noviembre de 2018).
CUARTO.- Mediante oficio de la instructora del expediente se solicitó informe pormenorizado de los hechos al Director del Centro, emitiéndolo el 28 de septiembre de 2018, en el que, como complemento del anterior, manifiesta que el incidente no lo presenció ningún profesor, aunque los maestros estaban distribuidos estratégicamente como hacen a diario para visionar las diferentes zonas del patio de recreo y evitar cualquier punto ciego. Que la alumna se encontraba en el patio de recreo jugando con varios compañeros a un juego de persecución. Que en la zona del accidente no existe ningún obstáculo que provocase o favoreciese la caída de la alumna, ya que dicha caída ocurrió en una zona plana de superficie de hormigón y sin nada alrededor. Los hechos sucedieron de manera fortuita durante el desarrollo de un juego y sin ningún tipo de intencionalidad.
QUINTO.- Mediante oficio de la instructora del procedimiento, de 4 de diciembre de 2018, se acordó la apertura del trámite de audiencia y vista del expediente para el interesado, que formuló alegaciones con fecha 21 de diciembre de 2018 indicando que "si nadie presenció directamente el incidente, cómo se puede afirmar el carácter involuntario, fortuito y sin ningún tipo de intencionalidad del empujón cuando la menor lesionada mantiene lo contrario, por lo que precisamos la testifical del profesor que atendió a la menor tras el accidente para la aclaración de los hechos".
SEXTO.- El 18 de febrero de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo.
SÉPTIMO.- Con fecha 22 de febrero de 2019 se recabó el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, emitiéndose Dictamen 137/2019, de 5 de abril, por el que se concluye que "Procede la retroacción de actuaciones al objeto de que por la instructora del procedimiento se motive la admisión o inadmisión de la prueba propuesta, conforme al artículo 77.3 LPACAP".
OCTAVO.- Con fecha 6 de septiembre de 2019 se resuelve por la instructora del expediente rechazar la testifical de la docente propuesta, ya que "su testimonio solo aportaría datos referidos al resultado dañoso ya producido, (en este supuesto dolor e inflamación del tobillo) sin que se pueda considerar su testimonio aclaratorio de las circunstancias concurrentes y/o causantes del accidente, a efectos de determinar la posible responsabilidad patrimonial de la Administración educativa".
Con fecha 3 de octubre de 2019 el interesado formula alegaciones rechazando la inadmisión de la prueba propuesta.
NOVENO.- El 10 de diciembre de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo.
DÉCIMO.- Con fecha 13 de diciembre de 2019 se ha recabado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando a tal efecto el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Régimen Jurídico, Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito presentado el 7 de agosto de 2018 le son plenamente aplicables.
I. El reclamante ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 LRJSP.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público educativo, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.
III. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 7 de agosto de 2018, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, puesto que el hecho causante de la reclamación se produjo el día 24 de octubre de 2017.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo para resolver, que excede del previsto en el artículo 91.3 LPACAP.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Ahora bien, el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999). Como ha señalado la doctrina, la limitación de ese carácter objetivo hay que buscarla en el discernimiento de los títulos y modalidades de imputación objetiva que permitan atribuir a la Administración las consecuencias de un hecho dañoso antijurídico, según resulta del artículo 34 LRJSP: "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".
Como ha señalado este Consejo Jurídico en numerosos casos análogos al presente, la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia sobre reclamaciones por daños acaecidos en centros escolares destaca que debe partirse del hecho de que la Administración no tiene el deber de responder sin más de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros escolares de su titularidad, sino que para que proceda la responsabilidad patrimonial deberán darse los requisitos que la caracterizan recogidos en el artículo antes citado.
También es abundante la doctrina sentada por el Consejo Jurídico que, reiteradamente, ha propugnado la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (por todos, Dictámenes 40/2002 y 8/2003).
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente el Consejo de Estado en relación con daños producidos con ocasión de tropiezos o caídas en centros escolares, considerando que, en estos supuestos, cuando los hechos se producen fortuitamente, sin que concurran elementos adicionales generadores de riesgo, como un defecto en las instalaciones o la realización de actividades programadas y ordenadas que, por su propia naturaleza, exijan una mayor vigilancia por parte de los profesores que la efectuada, no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para reconocer la pretendida indemnización (entre otros, Dictamen del Consejo de Estado nº 2099/2000). Doctrina también compartida por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes similares al presente (entre otros, los números 8/2003 y 25/2004).
En el asunto consultado puede afirmarse que ese grado de diligencia no demandaba mayores medidas de prevención y protección que las adoptadas, dado que el accidente se produjo en el horario de recreo, durante el desarrollo de un juego cuando un compañero empujó involuntariamente por la espalda a la alumna Y, ocasionando que ésta cayera al suelo y se dañase el tobillo, y, en fin, en circunstancias que no suponían un riesgo específico de la actividad educativa que, previsto, pudiera ser evitado. El reclamante no ha alegado la concurrencia de circunstancias determinantes de riesgo, peligro, falta de vigilancia o mal estado de las instalaciones, que hubieran podido causar el daño que, según todos los indicios, tuvo su origen en una caída debida a un empujón, sin que conste que existiese ninguna situación de enfrentamiento previo entre los menores que, por haberse exteriorizado con anterioridad, hubiese demandado que el profesor hubiese actuado de manera activa y diligente para evitarla, por lo que no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para estimar la pretensión indemnizatoria formulada.
En conclusión, para que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas sea exigible es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el procedimiento objeto de consulta, si bien es cierto que el daño existe, se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo impiden que tales hechos desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa. Así, como se desprende del informe del centro sin prueba en contrario, el daño en cuestión se produjo de forma fortuita y accidental, sin que conste que concurrieran circunstancias de especial peligrosidad o anormalidad de las instalaciones que permitieran imputar el daño, de forma jurídicamente adecuada, a la Administración educativa. Nos encontramos, pues, ante una situación que, por incontrolable, resulta inevitable, constituyendo este tipo de accidentes unos riesgos inherentes al desenvolvimiento de los alumnos en el centro escolar, sin que el deber de vigilancia del profesorado pueda extenderse a todos y cada uno de los movimientos de cada alumno y durante todo el tiempo de permanencia en el centro.
Por todo ello, al no concurrir los requisitos que legalmente determinan la responsabilidad patrimonial administrativa, no procede declararla, debiendo desestimarse la pretensión indemnizatoria de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución consultada en cuanto es desestimatoria de la reclamación, al no existir, entre el funcionamiento de los servicios educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización la relación de causalidad que es jurídicamente adecuada y necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
