Dictamen nº 151/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de junio de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Vicepresidenta y Consejera), mediante oficio registrado el día 2 de marzo de 2020 (COMINTER 63440/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de su hijo Y, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 52/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO. - Con fecha 30 de diciembre de 2016, D. X, en nombre y representación de su hijo menor de edad Y, presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia (SAAD); siéndole reconocido, por resolución de 20 de junio de 2017, un grado III de dependencia.

Por resolución de 25 de mayo de 2018 (notificada con fecha 26 de julio de 2018), se aprueba el Programa Individual de Atención (PIA) del dependiente y se le reconoce el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, por importe de 387,64 euros y efectos desde el 1 de junio de 2018 en adelante.

Contra la anterior resolución el interesado interpone recurso de alzada fundamentado en que se ha omitido del período reconocido el que va desde el 30 de junio de 2017 al 31 de mayo de 2018 sin motivación alguna.

Dicho recurso fue desestimado por orden de 11 de febrero de 2019.

SEGUNDO. - Con fecha 26 de julio de 2019, D. X (en adelante el reclamante), en nombre y representación de su hijo menor de edad, beneficiario del derecho a las prestaciones SAAD, presenta escrito en el que formula reclamación de responsabilidad patrimonial de esta Administración, relativa esta última a los perjuicios sufridos por la negligente actuación administrativa al concurrir en el caso un retraso culpable en la tramitación del procedimiento administrativo destinado a la determinación del servicio o prestación del SAAD que hubiera podido corresponderle según el grado y nivel de dependencia reconocido, en la que formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

"La Administración está obligada a resolver sobre PIA en el plazo señalado, por lo que cualquier demora en este sentido carece de justificación, siendo contraria a Derecho e imputable a la Administración. De igual modo, cabe destacar que el plazo para resolver en materia de dependencia tiene el carácter de esencial por la propia naturaleza de la prestación y atendiendo a la finalidad perseguida por la ley, máxime cuando, por ende, nos encontramos ante un supuesto reconocido como de Gran Dependiente.

CUARTO.- Más allá del plazo de resolución de 6 meses previsto en la normativa de aplicación y con casi un año de retraso, el pasado 26 de julio, fue notificada Resolución de 25 de mayo de 2018, en virtud de la cual se aprobaba el Programa individual de Atención correspondiente al Solicitante, reconociéndole el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, como modalidad de intervención más adecuada de entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la normativa de aplicación para su grado de dependencia, con efectos desde 1 de junio de 2018 y cuantía mensual equivalente a 387,64 €.

(...)

si la Administración hubiese sido diligente y hubiese resuelto el expediente en el plazo legalmente establecido, la resolución que reconociese el derecho a las prestaciones económicas se tendría que haber dictado dentro del periodo comprendido entre el 30 de diciembre de 2016 -dies a quo: fecha de solicitud y el 30 de junio de 2017-dies ad quem - transcurridos 6 meses desde la solicitud.

(...)

...ha producido un daño económico evaluable, que se concreta en la petición de aquellas mensualidades no reconocidas en la resolución de 25 de mayo de 2018, ...

...se trata de un retraso imputable a la administración en cuanto a que ésta resuelve transcurridos casi 17 meses desde la solicitud, excediéndose, por tanto, en casi un año del tiempo marcado como límite para resolver".

Acerca de la valoración económica del daño, lo cuantifica en 4.264,04euros.

TERCERO. - Mediante Orden, de 11 de septiembre de 2019, de la Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) (por delegación de la Consejera de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social) se admite a trámite la reclamación y se nombra instructora del expediente.

CUARTO. - Con fecha 18 de septiembre de 2019 se emite informe por la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS, en el que expone, que el periodo de atrasos que se reclaman no se incluye por aplicación de lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición adicional séptima del Real Decreto Ley 2012012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que establece:

"2. A partir de la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley. las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, reconocidas a favor de las personas mencionadas en el apartado anterior quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de la prestación o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".

Esto viene a poner de manifiesto que desde el transcurso del plazo de seis meses desde la solicitud inicial (plazo que finalizaría el 30 de junio de 2017), realmente no ha existido demora en el percibo de la prestación reconocida, pues el derecho de acceso a ésta se daría a partir del 1 de julio de 2019, mientras que la resolución impugnada reconoce el derecho desde el 1 de junio de 2018, por lo que falta por lo tanto el elemento de antijuridicidad del daño.

QUINTO. ? Mediante oficio de la instructora del expediente de 23 de octubre de 2019 se procede a la apertura del trámite de audiencia, sin que conste que el interesado haya presentado alegaciones.

SEXTO. - Con fecha 27 de febrero de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada, por considerar que no concurren los requisitos necesarios para poder apreciar la existencia de la responsabilidad patrimonial, como es la existencia de un daño antijurídico.

SÉPTIMO. - En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 2 de marzo de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA. - Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA. - Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) ha sido derogada por LPACAP y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Dado que la entrada en vigor LPACAP se produjo el 2 de octubre de 2016, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el contenido en estas dos nuevas leyes, al haberse presentado la reclamación de responsabilidad patrimonial el día 26 de julio de 2019.

II. Por lo que se refiere a la legitimación activa, el reclamante, en su condición de representante legal de su hijo, beneficiario de los servicios y prestaciones del SAAD, está legitimado para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.

III. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 67.1 LPACAP puesto que, en virtud del principio de la actio nata, el reclamante no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que en fecha 26 de julio de 2018 se le notificó la resolución, de 25 de mayo de 2018, de aprobación del PIA, en la que se concretaba asimismo la cantidad correspondiente en concepto de prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la fecha de efectos de dicho reconocimiento.

En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 26 de julio de 2019 fue temporánea, al no haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.

IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses).

TERCERA. - Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss LRJSP, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

CUARTA. - Sobre el fondo del asunto. Inexistencia de antijuridicidad del daño.

Como se expuso en los antecedentes de hecho, con fecha 30 de diciembre de 2016 se presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD. Por resolución de 20 de junio de 2017 le es reconocido el grado III de dependencia, dictándose con posterioridad resolución, de 25 de mayo de 2018 por la que se aprueba el PIA y se le reconoce la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, con efectos desde el día 1 de junio de 2018 en adelante.

En virtud de lo establecido en el apartado 2 de la Disposición final primera de la Ley de Dependencia (ley 39/2006, de 14 de diciembre), en la versión vigente a partir del 15 de julio de 2012, "En el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones". En nuestro caso, el plazo de seis meses finalizaba el día 30 de junio de 2017; plazo que para las prestaciones de la dependencia se considera esencial como hemos indicado en numerosos Dictámenes.

Dicho esto, en principio, podríamos concluir que, efectivamente, ha habido retraso en la resolución de reconocimiento de la prestación puesto que la resolución debió dictarse antes del 30 de junio de 2017 y no se hizo hasta el 25 de mayo de 2018. Ahora bien, el apartado 3 de la Disposición final primera de la Ley de Dependencia (según redacción dada por la disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio), establece que "3. El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".

Es decir, para las prestaciones económicas para el cuidado en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales se establece un plazo suspensivo de dos años a contar desde la fecha de la resolución o, si no se hubiese dictado antes, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud; plazo suspensivo que no es facultativo para la Administración en función de las circunstancias, sino que es de aplicación automática para las solicitudes presentadas con posterioridad al día 15 de julio de 2012 (el precepto dice "quedarán sujetas" y no "podrán quedar sujetas") y, además, ha sido tenido en cuenta, entre otras, por las Sentencias 463/2015, de 30 de junio y 632/2016, de 30 de noviembre de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares. También, en cuanto a la exclusión de atrasos por aplicación de la citada norma, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia núm. 1017/2015, de 20 de noviembre.

A mayor abundamiento, no puede reconocerse a título de responsabilidad patrimonial como daño el periodo excluido por la normativa de aplicación que no hubiera podido ser reconocido respecto a la solicitud inicial, sin que haya sido declarada inconstitucional o ilegal tal medida suspensiva para reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

En consecuencia, realmente no podría hablarse de demora en la resolución del procedimiento y en el percibo de la prestación hasta el día 1 de julio de 2019, mientras que la resolución de 25 de mayo de 2018 que se la reconoce, le atribuye efectos económicos desde el 1 de junio de 2018 en adelante, por lo que, coincidiendo con la propuesta de resolución, no existe daño antijurídico que pueda ser resarcible y, en consecuencia, no puede apreciarse relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público de la dependencia.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al considerar que no concurren en ella los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, singularmente, la existencia de un daño antijurídico, de acuerdo con los razonamientos expuestos en nuestra Consideración Cuarta.

No obstante, V.E. resolverá.