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Dictamen nº 129/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de mayo de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Empleo, Investigación y Universidades (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 11 de diciembre de 2019 (COMINTER 388331/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, debida a accidente en dependencias universitarias (expte. 354/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 8 de abril de 2019, D.ª X, asistida de Letrada, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que dice haber sufrido por el mal estado de las instalaciones de la Universidad de Murcia.
Relata la reclamante que el 12 de abril de 2018 sufrió una caída en las escaleras situadas a la altura de la cantina de la Facultad de Química de la indicada Universidad, al bajar el último escalón y como consecuencia de la diferencia de altura que éste presentaba respecto al resto de peldaños. Como consecuencia del accidente sufre esguince de tobillo izquierdo cuya recuperación ha sido lenta, precisando de tratamiento fisioterápico y recibiendo finalmente el alta con secuelas. Afirma que fue atendida en un primer momento por personal de la propia Universidad, siendo trasladada posteriormente en ambulancia al Hospital "Virgen de la Arrixaca" de Murcia.
Considera la actora que la escalera presentaba un defecto constructivo que hacía peligrosa la deambulación sobre la misma, defecto que la propia Universidad habría reconocido, pues después del accidente procedió a modificar dichas escaleras corrigiendo la diferencia de altura que el último escalón presentaba respecto a los demás.
Solicita ser indemnizada en una cantidad que no precisa, toda vez que se encuentra a la espera de recibir el oportuno informe de valoración del daño personal, cuya aportación al expediente realizará una vez lo tenga en su poder.
Adjunta a la reclamación sendas fotografías del lugar del accidente (antes y después de la reparación efectuada por la Universidad), reclamación inicial formulada ante la referida institución docente apenas unos días después de los hechos y declaración de siniestro ante la aseguradora de la Universidad. Asimismo, aporta diversa documentación médica acreditativa del proceso clínico de la lesión y de su evolución.
Consta entre dicha documentación el informe de asistencia sanitaria "in situ" por parte del 061, en el que se recoge que el aviso es por torcedura de tobillo izquierdo tras caída por escaleras en la Universidad, sobre las 12 horas del 12 de abril de 2018, y que no es posible proceder a la exploración por dolor, aunque impresiona de esguince grado II-III.
El informe de alta en Traumatología con secuelas (dolor e inestabilidad) data del 28 de noviembre de 2018.
SEGUNDO.- Por Resolución rectoral de 30 de abril de 2019 se admite a trámite la reclamación y se designa secretario e instructor del procedimiento, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que solicita informe al Área de la Unidad Técnica.
TERCERO.- Por el Área de la Unidad Técnica se emite informe con fecha 30 de mayo de 2019, en el que el Jefe de Servicio de Infraestructuras y Desarrollos, manifiesta que las escaleras en cuestión -construidas entre 1988 y 1990-, a la fecha del accidente no cumplían con los requisitos que en cuanto a las dimensiones de los escalones establecen las normas constructivas, en particular la Orden de 15 de octubre de 1991, de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Medio Ambiente, sobre accesibilidad en espacios públicos y edificación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, apartado 8.3.- Escaleras.
Concluye que "procede, pues, dar la razón a Dña. X en cuanto a la desproporción de los escalones y modificar el trazado de la escalera para ajustarla a la normativa vigente, obra que se ejecutó en julio de 2018".
CUARTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento, presentan alegaciones tanto la reclamante como la aseguradora de la Universidad.
La actora reitera las alegaciones ya contenidas en su escrito inicial y procede a cuantificar las lesiones sufridas en la caída objeto de la reclamación, conforme al siguiente detalle que se contiene en el informe pericial que acompaña:
- Perjuicio personal particular moderado: 20 días a 52,96 €/día = 1.059,20 euros.
- Perjuicio personal básico: 208 días a 30,56 €/día = 6.356,48 euros.
- Secuelas funcionales: 5 puntos, por algias traumáticas tobillo izquierdo (3 puntos) y perjuicio estético leve por cicatriz en rodilla derecha (2 puntos): 4.760,89 euros.
Total: 12.176,57 euros.
Aporta, asimismo, las declaraciones de un compañero de prácticas y de la tutora de prácticas curriculares de la lesionada, que acudieron al lugar de los hechos al poco de ocurrir el siniestro.
La aseguradora de la Universidad, por su parte, presenta escrito de alegaciones en el que en síntesis sostiene que no se ha probado el mecanismo causal del daño pues no se ha aportado prueba alguna de que los hechos sucedieran como relata la actora, que ésta con su deambular poco diligente fue la causante de la caída, pues la deficiencia a la que se pretende imputar ésta no sería idónea para provocar el daño y, en cualquier caso, la escalera fue construida antes de la entrada en vigor de la norma constructiva que se ha utilizado para determinar que existía una anomalía en la instalación.
QUINTO.- Conferido nuevo trámite de audiencia, la reclamante presenta nuevo escrito de alegaciones con fecha 26 de julio, para reiterar lo ya alegado con anterioridad y solicitar la ratificación del informe pericial médico. Manifiesta, también, que no se opone a la declaración de los dos testigos propuestos.
Practicada la testifical en presencia del instructor, la tutora de prácticas curriculares de la estudiante accidentada afirma que no se encontraba en el lugar de los hechos cuando se produjo la caída, que se personó posteriormente, que no recuerda si la lesión fue en tobillo derecho o izquierdo y que no apreció ninguna lesión en la rodilla.
El compañero de prácticas de la actora, por su parte, manifiesta que tampoco estaba presente en el momento de la caída, que se personó posteriormente, que la reclamante se quejaba de dolor en el tobillo y tenía un rasguño en la rodilla, asimismo, afirma que las escaleras eran peligrosas y que él mismo había tropezado en varias ocasiones en las mismas.
SEXTO.- El 23 de septiembre, la aseguradora remite valoración de los daños realizada por su gabinete médico, según la cual no procede indemnización por secuelas respecto al perjuicio estético de la rodilla, pues en ningún momento del proceso del accidente se ha realizado mención al mismo, así como tampoco lo han corroborado los testigos del mismo.
No procede indemnización por incapacidad permanente del tobillo, pues no existe la misma.
Respecto a las lesiones personales, admite el perjuicio personal particular moderado propuesto por la lesionada por 20 días, pero el perjuicio personal básico se calcula en 120 días frente a los 208 reclamados.
En consecuencia, la indemnización total ascendería a 4.726,40 euros.
SÉPTIMO.- Conferido nuevo trámite de audiencia, el 17 de octubre de 2019 la actora presenta escrito de alegaciones, donde manifiesta que las declaraciones de los testigos corroboran los hechos objeto de la reclamación, al tiempo que manifiesta su más absoluta disconformidad con la valoración del gabinete médico de la compañía aseguradora, que no está fundamentada ni firmada por un facultativo.
Asimismo, aclara que en la valoración de los daños contenida en su reclamación cometió un error material de cálculo, ya que se calcularon las secuelas funcionales y el perjuicio estético en su conjunto, sumando el total de 5 puntos debiendo calcularse por separado, por un lado las secuelas funcionales y por otro las estéticas, dando un total indemnizatorio que asciende a 11.931,63 euros.
OCTAVO.- El 12 de noviembre la Asesoría Jurídica de la Universidad informa que, examinada la documentación, se encuentra ajustada a Derecho.
NOVENO.- Con fecha 25 de noviembre de 2019, se formula propuesta de resolución estimatoria parcial de la reclamación, al considerar el instructor del procedimiento que concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, cuya antijuridicidad también ha quedado acreditada. Causalidad y antijuridicidad se desprenden del informe del Área de Unidad Técnica, según el cual la escalera donde se produjo el accidente incumplía las normas constructivas vigentes desde hacía décadas.
Se propone una indemnización coincidente con la calculada por la aseguradora de la Universidad, es decir, 4.726,40 euros en concepto de perjuicio personal básico y particular moderado, rechazando los conceptos de secuela por perjuicio estético y por incapacidad permanente.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior de 11 de diciembre de 2019.
Por Acuerdo de este Órgano Consultivo núm. 34/2019, de 18 de diciembre, se solicita a la autoridad consultante que subsane la conformación del expediente remitido. Consta cumplimentado dicho requerimiento con la nueva remisión de aquél mediante comunicación interior de 4 de febrero de 2020.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP.
Con este carácter se ha recabado el Dictamen por parte de la autoridad consultante respecto a la presente reclamación ejercitada frente a la Universidad de Murcia, lo que es acorde con el parecer de este Consejo Jurídico expresado en el Dictamen 74/2002 en relación con las reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a las universidades públicas de la Región.
La entrada en vigor de la LPACAP y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) ha incidido en la caracterización de dichas Universidades Públicas, que a diferencia de lo que ocurría en la normativa anterior -art. 2.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC)- son incluidas de forma expresa en el sector público institucional (art. 2.2 LPACAP y LRJSP), aunque negándoles, por omisión, la condición de Administración Pública (art. 2.3 de ambas leyes). Además, de conformidad con el artículo 2.2, letra c), también de ambas leyes, y acentuando ese distanciamiento de la categoría de Administración que ahora se les niega, las Universidades se regirán por su normativa específica y sólo supletoriamente por las previsiones de las indicadas leyes 39 y 40/2015.
Ello no obsta, al menos mientras la legislación universitaria no establezca una regulación específica al respecto, para que sigan siendo plenamente vigentes las consideraciones contenidas en el referido Dictamen 74/2002 acerca de la preceptividad de la consulta al Consejo Jurídico en los supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas frente a las Universidades Públicas de la Región:
"Debe descartarse que la Universidad dependa de otra Administración, como sucedería si fuese un ente institucional típico [que recibe órdenes e instrucciones de la Administración territorial de referencia en cuya estructura se integra mediante su adscripción jerárquica a un órgano de la indicada Administración], ya que el ámbito de su autonomía académica lo impide, pero sí es necesario también advertir que su estatus no es el de una administración independiente, ya que realiza un servicio público (el de la educación superior, art. 1 Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre) competencialmente atribuido a la Comunidad Autónoma, que es el ente a quien corresponde el desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles, modalidades o grados, de acuerdo
con el artículo 27 CE, según expresa el artículo 16 EA. Este vínculo entre Universidad y Administración regional se establece a partir del Real Decreto 948/1995, de 9 de junio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Región de Murcia en materia de Universidades, cuyo Anexo, apartado b), 1, dice literalmente: "se traspasa a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la Universidad de Murcia". Es decir, la Administración universitaria es un servicio transferido a la Administración regional y, como consecuencia de ello, una reclamación de responsabilidad patrimonial deducida ante una Universidad de la Región, es presentada "ante la Administración Regional" (art. 12.9 LCJ), lo que convierte a la consulta en preceptiva".
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Cuando de daños de carácter físico se trata, la legitimación para exigir su resarcimiento corresponde de forma primaria a quien los sufre en su persona, a quien resulta obligado reconocer la condición de interesado a los efectos previstos en el artículo 32.1 LRJSP.
La legitimación pasiva corresponde a la Universidad de Murcia, titular de las instalaciones en las que se produce el accidente y a cuya configuración constructiva se imputa el daño reclamado.
II. La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo de un año que el artículo 67.1 LPACAP establece para la prescripción del derecho a reclamar.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin que se aprecien carencias esenciales, constando todos los trámites preceptivos.
Ha de señalarse, no obstante, que la declaración testifical que se practicó no se realizó conforme a las exigencias rituarias de esta prueba, pues no consta que se notificara a los interesados (actora y aseguradora) el
lugar, fecha y hora de la toma de declaración (art. 78 LPACAP), para permitirles acudir y someter a los testigos a las oportunas preguntas y repreguntas, conforme a las normas de la Ley de Enjuiciamiento Civil que disciplinan esta prueba. En cualquier caso, no consta que la interesada formulara protesta o alegación alguna en relación con esta forma de practicar la prueba.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública establecidos por el artículo 32 LRJSP, son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (por todas, la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998):
a) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica.
b) Que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla.
c) Que la lesión sea imputable a la administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
d) Que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.
En el supuesto sometido a consulta se imputa el daño a las instalaciones de la UMU en donde se presta el servicio público de educación superior, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la Sentencia anteriormente citada: "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean
diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...". Desde este punto de vista no ofrece duda que la escalera en la que cayó la interesada se integra instrumentalmente en el servicio público.
Ahora bien, el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que se responda de forma automática, por el mero hecho de constatar la realidad de la lesión. La Sentencia del TS de 13 de septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando: "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que
puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".
CUARTA.- De la no concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial: falta de acreditación del nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
En el supuesto sometido a consulta la realidad del accidente y de su mecanismo causal han sido aceptados como ciertos por la instrucción. También se ha contrastado y admitido por la Universidad que existía un defecto constructivo en las instalaciones universitarias al que la interesada imputa el daño por el que reclama.
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente el Consejo Jurídico en relación con daños producidos con ocasión de tropiezos o caídas en centros de titularidad pública, considerando que, en estos supuestos, cuando los hechos se producen fortuitamente, sin que concurran elementos adicionales generadores de riesgo, como un defecto en las instalaciones, no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para reconocer la pretendida indemnización. Por el contrario, cuando sí existen tales circunstancias, de modo que un inadecuado diseño de los elementos constructivos o bien un defectuoso mantenimiento o conservación, elevan el nivel de riesgo para los usuarios y se materializa dicho riesgo, sí cabe vincular causalmente el daño con el funcionamiento del servicio público al que se destina la instalación defectuosa.
Ya se ha señalado que la Universidad, a través del informe de su Área de Unidad Técnica, admite que la escalera en cuestión y, en particular la altura o tabica del escalón al que la interesada imputa el accidente, no cumplía los requisitos fijados por la norma constructiva reguladora de tales elementos edificatorios, la Orden de 15 de octubre de 1991, de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Medio Ambiente, sobre
accesibilidad en espacios públicos y edificación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Para la aseguradora, dicha Orden no resultaba aplicable a las escaleras donde se produce el accidente, toda vez que fueron construidas entre uno y tres años antes de la entrada en vigor de dicha norma, pero ha de rechazarse esta alegación desde el punto y hora en que los requisitos constructivos allí establecidos constituyen un estándar de cumplimiento que, si bien no puede resultar inmediatamente exigible a las instalaciones construidas con anterioridad a la aprobación de la norma, sí que se impone un deber diferido de adecuación al mismo, como prevé la Disposición adicional primera, apartado 1, de la indicada Orden, que conmina a las Administraciones, organismos públicos e instituciones a adoptar "las previsiones necesarias para la progresiva adaptación a la presente Normativa, de sus edificios e instalaciones ya existentes, destinados a un uso que implique la concurrencia o utilización general...".
En consecuencia, ha de considerarse acreditada la existencia de un defecto constructivo en las escaleras en las que se afirma que se produjo el accidente, pero no basta esta circunstancia para que el daño pueda ser imputado a la Administración, pues es necesario que se acredite debidamente que la interesada se cayó en la escalera. A tal efecto, consta en el expediente que la Sra. Escolar fue atendida por los servicios sanitarios en las instalaciones universitarias (en la hoja de asistencia in situ del 061 únicamente constan como referencias de localización de la asistencia las de "Universidad" y "Facultad de Químicas") de un esguince y han depuesto en el procedimiento dos testigos que sitúan el siniestro en las escaleras en cuestión.
Ahora bien, sin negar que la interesada padeció un esguince en las instalaciones de la Universidad, no puede considerarse acreditado que tuviera lugar en las referidas escaleras y a causa del defecto constructivo, pues los testigos propuestos por la interesada no presenciaron la caída, sino que se personaron después. Tampoco se ha llamado al procedimiento a las personas que atendieron a la interesada en los momentos inmediatos
posteriores al accidente, aun cuando su identificación no habría revestido mayor dificultad para la reclamante con el auxilio de la Universidad, pues según sus propias manifestaciones, fue ayudada por personal perteneciente a la Unidad Técnica de la referida institución docente y por el responsable de su trabajo de final de Grado. Tales testigos podrían haber arrojado luz acerca del mecanismo causal del daño y las circunstancias de distinta índole que pudieron contribuir a la producción de la lesión.
En ausencia de tales testimonios, únicamente se cuenta con la declaración de la propia interesada y con meros indicios de que el accidente pudo producirse en el lugar por ella indicado, pero que resultan insuficientes para llevar a la convicción de que el esquince por el que solicita ser indemnizada se produjera por el defecto constructivo existente en las instalaciones universitarias.
En tales circunstancias, no puede considerarse acreditado de forma suficiente que el accidente que motivó la lesión por la que se reclama acaeciera en el modo referido por la actora, a quien corresponde la carga de su prueba ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, lo que impide apreciar la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio público que presta la Universidad de Murcia y el daño alegado, por lo que procede desestimar la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución en la medida en que estima parcialmente la reclamación, toda vez que no concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, según se razona en la Consideración Cuarta de este Dictamen, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño reclamado.
No obstante, V.E. resolverá.
