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Dictamen nº 153/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 25 de junio de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 9 de marzo de 2020 (COMINTER72965/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 61/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El día 15 de noviembre de 2018 tuvo entrada en el Registro General de la Comunidad Autónoma una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por D. X, por los daños sufridos en su vehículo Renault Megane, matrícula --, cuando circulando sobre las 22,40 horas del día 6 de marzo de 2018, por la autovía Murcia-Caravaca "RM-15", a la altura del kilómetro 37,2, impactó con un palet de madera con el que ya habían chocado otros automóviles previamente. Después de avisar al teléfono de emergencias "112" se puso en contacto con la mercantil "Autovía del Noroeste Concesionaria de la CARM, SA" (en adelante "Aunor") personándose en el lugar de los hechos un representante suyo que realizó, a su solicitud, el informe que acompañaba junto con un informe pericial de la compañía aseguradora "--" valorando en 752,55 euros la reparación a efectuar, una fotografía del estado en que quedó el vehículo, copia de la carta de 17 de mayo de 2018 de la compañía aseguradora a "Aunor" en demanda de pago de los daños o de comunicación de la compañía de seguros con la que tendría concertada la cobertura de tal riesgo para ponerse en contacto con ella, y nueva carta de 18 de junio siguiente reiterando la petición al no haber recibido respuesta. Unía también la contestación que el día 28 de junio de 2018 remitió Aunor a dicha compañía en la que, al tratarse de una vía pública, el procedimiento a seguir debía ser el establecido para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. También acompañaba la documentación acreditativa de la propiedad del vehículo.
SEGUNDO.- Mediante oficio de 5 de diciembre de 2018 se comunicó al interesado la recepción de su reclamación y el inicio del procedimiento.
En esa misma fecha se dirigió escrito emplazando a Aunor para que compareciera y se personara en el procedimiento dada su condición de interesada.
Igualmente con esa fecha se ofició a la Comandancia de la Guardia Civil, Agrupación de Tráfico, Sector de Valencia, Subsector de Murcia, para que remitiera copia autenticada de las Diligencias instruidas como consecuencia del accidente que tuvo lugar el día 06/03/18 en la carretera RM.15, a la altura del P.K. 37.
TERCERO.- El día 21 de octubre de 2019 se dirigió escrito al Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras en solicitud de informe sobre el valor venal del vehículo en la fecha del accidente, la valoración de los daños del vehículo atendiendo al modo de producirse el siniestro, el ajuste con la realidad de los daños reclamados en relación al informe pericial aportado con la reclamación, así como cualquier otra cuestión que se estimara de interés.
El día siguiente se recabó el informe del Servicio de Conservación de esa misma Dirección General sobre la realidad y certeza del evento lesivo, la existencia de fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero, la constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar, la presunta relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras, la imputabilidad a la administración y responsabilidad atribuible a otras administraciones, las actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha y sobre la conservación de la vía por entidad distinta a la administración.
En esa misma fecha, 22 de enero de 2019, se remitió un segundo escrito al Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras en el que, tras reproducir el texto del primero, se solicitaba información sobre si la carretera se hallaba con señalización (limitación de velocidad, obras, peligro ... etc.) u otra consideración que estimase pertinente significar; la valoración de los daños alegados; aspectos técnicos en la producción del daño y cualquier otra cuestión que se estimase de interés.
Se acompañaba copia de la reclamación y de la documentación remitida por el reclamante, así como el documento expedido por AUNOR confirmando la ocurrencia del evento dañoso.
CUARTO.- La respuesta del Subsector de Murcia de la Agrupación de tráfico de la Guardia Civil se produjo el 19 de marzo de 2019 comunicando que consultados los archivos obrantes en dicha Unidad, no existía constancia de la instrucción de diligencias o auxilio con motivo de siniestro.
QUINTO.- El reclamante presentó un nuevo escrito, el 1 de marzo de 2019, al que adjuntó la certificación de la entidad bancaria relativa a la cuenta código de cliente en que realizar el pago de la indemnización; la copia compulsada del permiso conducir (Documento nº 2); la autorización temporal para conducir (documento nº 3) y copia compulsada de su DNI. Además comunicaba que no había percibido indemnización alguna de ninguna compañía de seguros, ni de cualquier otra entidad por el mismo suceso que estaba en el origen del expediente, así como que por estos mismos hechos no se seguían otras reclamaciones civiles, penales o administrativas.
SEXTO.- El 6 de marzo de 2019 fue evacuado el informe del Parque de Maquinaria en el que se asignaba un valor venal de 1.989 euros al vehículo accidentado y se mostraba conformidad con el informe pericial aportado por el interesado que evaluaba los daños en 752,55 euros.
SÉPTIMO.- El Servicio de Explotación de la Dirección General de Carreteras remitió al órgano instructor un informe el día 8 de marzo de 2019. Comienza reconociendo la titularidad de la carretera RM-15 así como la veracidad del relato de hechos de la reclamación. Igualmente señalaba que de la descripción que aportaba el reclamante en el escrito presentado no se deducía actuación negligente del mismo y venía a decir que sí podría deberse a una negligencia de un tercero al no haber revisado convenientemente la carga que portaba el vehículo o su remolque del que debió caer el palet de madera. Concluía señalando que en ninguna de las rondas de vigilancia anteriores se detectó la presencia de obstáculos en la zona, según consta en los partes y que, a excepción del propio aviso en sala de control por parte del operario de vigilancia, no se produjeron con anterioridad otras comunicaciones informando de obstáculos en la calzada en el tramo en el que se produjo la colisión.
Al informe adjuntaba el escrito de 5 de marzo de 2019 que había recibido de la empresa Aunor sobre su intervención en el incidente que era la base del suyo pues reproducía prácticamente su texto.
OCTAVO.- El 9 de julio de 2019 se dictó acuerdo de apertura del trámite de audiencia notificado al reclamante el día 16 siguiente. No consta la formulación de alegaciones.
NOVENO.- Por el órgano instructor, el 3 de marzo de 2020, se elevó propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada por no concurrir los requisitos legalmente exigibles.
DÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento se solicitó la emisión de Dictamen preceptivo acompañando el extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. El reclamante está legitimado para solicitar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, según la documentación aportada.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados, incluyendo a la entidad concesionaria del servicio, cuya existencia no enerva el deber de la Administración de pronunciarse sobre la existencia o no de su propia y directa responsabilidad frente al reclamante, según la doctrina jurisprudencial, sin perjuicio de que se pueda determinar en la misma resolución la responsabilidad última del contratista si así procediera, conforme en este punto con lo razonado por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes análogos al presente, a los que nos remitimos; doctrina aplicable, como es el caso, a las relaciones entre Administración y contratista en interpretación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (art. 196.3)
En el presente caso, la intervención del contratista se ha producido a través del informe remitido a la Dirección General de Carreteras, que asume lo expresado en él, junto con la documentación que sólo éste le ha podido facilitar en defensa de sus derechos. Ello hace que no pueda hablarse de que dicha entidad hubiera sufrido efectiva indefensión a pesar de no habérsele otorgado el trámite de audiencia final (lo que procedía al tratarse de un interesado de los previstos en el artículo 4.1,b) en relación con el 8 de la LPACAP), pues tras su intervención, vía la citada Dirección General, no se produjo ningún acto de instrucción hasta la formulación de la propuesta de resolución. Además, de lo anterior se infiere la procedencia de que se le notifique en forma la resolución final del procedimiento.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 32 y siguientes LRJSP, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración o su contratista, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.
Para poder apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración debe haberse producido un daño que, cumpliendo los requisitos antes dichos, lo convierten en lesión resarcible. Ahora bien, la causa de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión en el funcionamiento de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa el reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto, sin decirlo expresamente, considera que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional no actuaron diligentemente al no haber retirado el obstáculo (un palet de madera) de la vía, de forma que quedara garantizada en todo caso la seguridad en la circulación.
Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras o caída de árboles u otros elementos adyacentes a la vía, o de existencia de baches u otras deficiencias en la calzada sin suficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede vincular con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración, en principio (sin perjuicio siempre de las circunstancias del caso concreto) ha de ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales circunstancias. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico).
Para un supuesto similar al que nos ocupa, el Consejo de Estado, en su Dictamen nº 992/2005, afirmó lo siguiente:
"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo (...) no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".
Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa y, a la vista de los diversos informes evacuados constatando la realidad del accidente en la citada autovía regional y los daños producidos a causa del mismo, es esencial destacar que los órganos informantes aluden simplemente a la existencia de un "palet de madera" en la calzada, lo que impide pensar en que pudiera tratarse de la posible falta de conservación de un elemento estructural generador de riesgo para la circulación. Como señala el informe de la empresa concesionaria asumido por la Dirección General de Carreteras, cabe razonablemente extraer de ello que se trataba de un elemento transportado por un vehículo y que cayó del mismo, presumiblemente por no adoptar el conductor las necesarias medidas de seguridad. Y el hecho de que se acredite en el expediente, mediante los partes de trabajo de los operarios de la empresa, que las rondas realizadas en esa vía se ejecutaron en la fecha del accidente con intervalos de tiempo razonables, denota que la caída se debió producir poco tiempo antes de que transitara por ella el reclamante, pues de lo contrario se hubiera tenido noticia del mismo antes de su accidente. En ese caso, la presumible brevedad del lapso de tiempo transcurrido entre la caída del palet y el accidente, permite considerar que la actuación del servicio de conservación no infringió el estándar exigible y, en consecuencia, no puede reconocerse la relación de causalidad entre su actuación y el resultado dañoso por el que se reclama.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en cuanto es desestimatoria de la reclamación por considerar que no existe la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
