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Dictamen nº 150/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de junio de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 29 de mayo de 2020 (COMINTER 153001/2020), sobre revisión de oficio por acto nulo de la contratación del Servicio de Gestión del XXXIV Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes (expte. 105/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- La Presidenta del Comité Ejecutivo de la Fundación para la Formación e Investigación Sanitaria de la Región de Murcia (en adelante FFIS), mediante escrito de 21 de enero de 2020, solicitó que se iniciara el procedimiento de revisión de oficio de la contratación del servicio de organización y gestión del Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes, celebrado en Murcia en los días 25, 26 y 27 de septiembre de 2019, y que se resolviera sobre la nulidad de las actuaciones y procedencia de compensación o resarcimiento a la empresa que había prestado los servicios, a fin de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración regional.
Exponía en la solicitud que el día 4 de noviembre de 2019, la Dirección de la FFIS tuvo conocimiento de las circunstancias y consecuencias de las gestiones relacionadas con el Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes celebrado en Murcia los días 25,26 y 27 de septiembre de 2019, de lo que se informó a los órganos competentes de la Consejería de Salud, y en reunión de 18 de diciembre de 2019 al Comité Ejecutivo de la FFIS, encomendándose al Departamento Jurídico y de Contratación de la FFIS el análisis de la situación y la elaboración del correspondiente informe. Hechas las averiguaciones oportunas acerca de la adjudicación y provisión de los servicios relacionados con el citado Congreso, a la vista de ambos informes, en reunión de fecha 21 de enero de 2020, el Comité Ejecutivo había acordado proponer el inicio de un procedimiento de revisión de oficio de las citadas actuaciones, por entender que concurrían en ellas causas de nulidad de pleno derecho.
En apoyo de su petición se acompañaba el informe del Director de FFIS, de 16 de enero de 2020, sobre cómo habían ocurrido los hechos y el del Servicio Jurídico de la fundación que apreciaba en la tramitación del procedimiento de contratación la existencia de causas de nulidad de pleno derecho previstas en el 47.1 b) y e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDO.- A tenor del relato de hechos del informe del Director FFIS, en julio de 2019 contactó con él el doctor D. X, Coordinador Regional de Trasplantes de la CARM que verbalmente le informó de que iba a celebrarse en Murcia, en el mes de septiembre, el XXXIV Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes, presidido por él mismo. En ese acto le comentó:
"? Que la subvención concedida para el congreso por la Organización Nacional de Trasplantes (ONT) no había llegado aún a la Consejería de Salud.
? Que él mismo había pedido a la Consejería que la FFIS gestionase la logística del congreso.
? Que sabía, a través D. Y (Responsable de Gestión de Proyectos de la FFIS que se encarga de gestionar las aportaciones que se reciben anualmente en materia de formación relacionada con trasplantes, así como de la justificación a Consejería de los gastos realizados) que la Fundación no puede comprometer gastos mientras no disponga de la correspondiente orden de aportación de los fondos destinados a sufragar dichos gastos.
? Que debido a lo anterior, y para asegurar el proceso, él mismo había contactado y solicitado presupuestos para los distintos servicios necesarios (viajes, comidas, etc.)".
Continúa indicando que "Comentamos la necesidad de buscar los procedimientos adecuados. Dadas las fechas, di por supuesto que se trataría de la gestión de diversos servicios con diferentes proveedores. Le indiqué que se pusiese en contacto con D. Y y con el Departamento de Formación de la FFIS (encargado de gestionar la logística de los congresos organizados a través de la Fundación) para ver los detalles de los servicios necesarios y las posibles dificultades, y llevar a cabo los trámites oportunos para su gestión".
El congreso se celebró los días 25 a 27 de septiembre de 2019 siendo inaugurado por el Consejero de Salud, el Rector Magnífico de la Universidad de Murcia, la Directora de la Organización Nacional de Trasplantes y el Coordinador Regional de Trasplantes, celebrándose en el Paraninfo de la Universidad de Murcia.
Según el informante, el contacto que había sugerido entre el Sr. X y el Sr. Y no se produjo, no teniendo este último conocimiento de los hechos hasta que la Jefe de Sección de Coordinación Administrativa de la Dirección General de Salud Pública y Adicciones (DGSP) le comentó el 30 de octubre de 2019, "[...] además de la subvención anual para formación relacionada con trasplantes, este año iba a llegar una subvención extraordinaria de la ONT de 75.000 € para "un congreso que se ha celebrado en septiembre", y que se preveía que dicha subvención fuese transferida a la FFIS". Del hecho le dio conocimiento el 4 de noviembre siguiente y "Dado que el congreso ya se había celebrado, supusimos entonces que el propio Coordinador Regional de Trasplantes había debido de realizar directamente los encargos de los servicios a los proveedores correspondientes", entendiendo que "Se había producido pues un malentendido en nuestra conversación con el Coordinador Regional de Trasplantes y de la información facilitada con anterioridad por la FFIS sobre la Ley de Contratos del Sector Público y el Manual de Procedimientos del IMIB, a partir del cual, y sin duda obrando de buena fe, el Dr. D. X había pedido él mismo a la empresa Arán Congresos la gestión del XXXIV Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes, y consecuentemente, sin seguir el procedimiento establecido para ello".
Las gestiones posteriores que hizo el Director FFIS consistieron en dar cuenta de lo ocurrido a la Consejería de Salud y al Comité ejecutivo de la fundación en su reunión del día 18 de noviembre de 2019, así como en celebrar un reunión con la empresa Ara Congresos que "[...] Al parecer [...] había presentado al Coordinador Regional de Trasplantes un presupuesto de alrededor de 104.000 € (que no hemos llegado a ver en la FFIS).
En la reunión nos facilitó una relación de los servicios prestados por dicha empresa, por un importe total de 105.701,48 €. Este resumen económico incluye, entre otros, gastos de ponentes, labores de secretaría técnica, y servicios subcontratados con terceros (sede del congreso, restauración y servicios de azafatas) abonados por la propia empresa Arán Congresos mediante los ingresos por inscripciones al congreso (25.850,20 €), que también había gestionado directamente, así como con fondos propios.
Como resultado de este resumen económico, la empresa Arán Congresos nos comunicó que se le deben 79.851,28 € más IVA. Señalaron también que el presupuesto presentado en su momento al Coordinador Regional de Trasplantes no incluía el IVA".
El día 9 de diciembre de 2019 se recibió en la fundación la comunicación de DGSP sobre la repercusión en su presupuesto de la aportación de 75.000 € "[...] correspondiente a la subvención concedida a la Consejería de Salud para el Congreso objeto de este informe", trasladándole el siguiente día 30 la orden de pago de dicha cantidad a favor de la fundación".
TERCERO.- En la reunión del Comité ejecutivo de la FFIS del día 21 de enero de 2020 se acordó solicitar al titular de la Consejería de Salud el inicio del procedimiento de revisión de oficio del contrato, adjuntando informe de la Dirección de la FFIS, el informe del Servicio Jurídico, el resumen económico presentado por la empresa, el acta de la reunión del Comité Ejecutivo de 18 de diciembre de 2019 así como de la de ese día.
CUARTO.- Recibida la solicitud en la Secretaria General de la Consejería de Salud, su titular dirigió un escrito a la DGSP en demanda del informe del Coordinador Regional de Trasplantes sobre el asunto comunicado.
El 11 de febrero de 2020 el doctor X evacuó el informe, según el cual, en la reunión celebrada el 18 de noviembre de 2018 de la Organización Nacional de Trasplantes (ONT), se acordó la celebración en Murcia del XXXIV Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes, a financiar por la ONT a través de la orden anual de Subvenciones del Ministerio de Sanidad para el fomento de la Donación y Trasplantes en España, como se venía haciendo todos los años de forma rotatoria entre las diferentes CCAA. La convocatoria de las subvenciones se publicó en abril de 2019 y a ella concurrió la Consejería de Salud a través del Coordinador Regional de Trasplantes, solicitando la concesión de una subvención de 75.000 € junto con la petición de financiación para otros dos cursos de formación de donación de órganos. En julio de 2019 se publicó la resolución provisional de concesión de las subvenciones, elevándose a definitiva en octubre siguiente y recibiéndose los fondos en diciembre.
En el apartado del informe "Tramites realizados", después de dar cuenta de la gestión relativa a la solicitud de la subvención para financiar el congreso, relata que "En previsión de que el dinero de la Subvención, como ocurre todos los años, iba a llegar en diciembre de 2019, después de la fecha de Celebración del Congreso, el Presidente del Congreso, Coordinador Regional de Trasplantes, y antes de la concesión de la Subvención, previa entrevista y acuerdo con D. Z, Gerente de la FFIS, asumió las tareas de selección de proveedores y organización de servicios, para después, según lo acordado en la entrevista de julio, el Gerente de la FFIS encargarse de las cuestiones procedimentales.
El Presidente del Congreso no fue advertido previamente por la FFIS de que existían requisitos o condiciones especiales por razón de la cuantía, o exigencias formales específicas para contratar, ni tampoco si resultaba procedente diferenciar prestaciones para contratarlas de forma independiente. De tal manera que el Presidente del Congreso realizo gestiones con diversos proveedores, llegando finalmente a la conclusión que la mejor oferta por precio, calidad, y características del servicio era la formulada por la empresa Aran, con la que finalmente se concertó la prestación de servicios dado que además era exclusivamente la única que disponía de los medios técnicos integrales y completos para llevarla a cabo. Esta empresa también aceptaba las condiciones de pago por parte de la FFIS ya que la subvención para financiar el Congreso no llegaría del Ministerio hasta después de la fecha de celebración del mismo".
Por último en el informe dejaba constancia del éxito que supuso la celebración del congreso, de su discrepancia con el coste descrito en el resumen económico presentado por la empresa cuya cuantía pasaba a ser la que indicaba en su anexo 3 (que no se ha remitido) y de que el plazo para justificar el empleo de los fondos al Ministerio de Sanidad terminaba el 30 de abril de 2020 aunque existía la posibilidad de solicitar una prórroga de 15 días.
QUINTO.- El anterior informe fue remitido a la Secretaría General de la Consejería junto al elaborado el 18 de febrero de 2020 por el titular de la DGSP en el que estimaba la procedencia de iniciar el procedimiento de revisión de oficio de la contratación del Servicio de Gestión del XXXIV Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes, celebrado en Murcia los días 25, 26 y 27 de septiembre de 2019, y el reconocimiento de una indemnización a la empresa "Arán Congresos" por importe de 75.000,00 euros. Se hacía referencia en él a la existencia de una certificación de la División de Dirección, Planificación y Gestión de la CARM, según la cual,
"[...] a fecha 12-02-2019 figuraba como derecho reconocido neto la cantidad de 96.436, 00 euros (12.000,00 para el "I Encuentro nacional entre Profesionales de Social Media y Coordinadores de Trasplantes; 13.500,00 para el "XIV Estado actual del proceso de donación y trasplante de órganos y tejidos: implicación de estudiantes y profesionales de las ciencias sociales y de la salud"; y 75.000,00 para el "el XXXIV Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes 25-27 de septiembre)". La citada certificación no se ha incluido en el expediente remitido.
SEXTO.- El 4 de marzo de 2020, el Servicio Jurídico de la Consejería de Salud evacuó un informe en el que sosteniendo la concurrencia de dos causas de nulidad de pleno derecho terminaba proponiendo el dictado de la orden de inicio del procedimiento de revisión de oficio de la referida contratación. La citada Orden se dictó el 9 de marzo de 2020 decretando el inicio de dicho procedimiento de conformidad con los artículos 39 y 41 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), en relación con el artículo 106 LPACAP.
SÉPTIMO.- Como quiera que en la orden de inicio se había dispuesto dar audiencia a la empresa que prestó el servicio así fue y, en respuesta, se presentó un escrito de 12 de marzo de 2020, de la directora general del "Grupo Aran de Comunicación", reconociendo los contactos mantenidos con el doctor D. X para la organización del congreso en septiembre de 2019, desglosando el contenido de los servicios que había asumido la empresa, y que el importe total ascendía a la cantidad de 75.000 €, manifestando su conformidad con la no suspensión de plazos por la declaración del estado de alarma.
Esta última afirmación originó que por el Servicio Jurídico de la Consejería se evacuara un informe el día 22 de abril de 2020 sobre la posibilidad de que el plazo para la tramitación del procedimiento no quedara suspendido por efecto de lo previsto en la Disposición adicional tercera, apartado primero, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el covid-19, toda vez que en su apartado tercero expresamente admitía tal hecho al decir que "No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo". A la vista de dicho informe el titular de la Consejería dictó la orden de 22 de abril de 2020 decretando la no suspensión del procedimiento. La misma fue notificada electrónicamente al día siguiente según consta en el certificado obrante en el expediente (folio número 85).
OCTAVO.- El Servicio Jurídico de la Consejería de Salud evacuó su informe propuesta de 24 de abril de 2020, para el dictado de orden del consejero acordando la revisión de oficio de la contratación a la luz de la constatación de la concurrencia de dos causas de nulidad de la contratación consistentes en haber sido acordada por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y haberlo hecho prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, causas reguladas en el artículo 47.1, b) y c) LPACAP, al que remitía el artículo 39 LCSP, así como el reconocimiento de una indemnización de 75.000 euros a la empresa "Arán Congresos" (sic).
NOVENO.- Redactada la propuesta de orden en los términos sugeridos por el Servicio Jurídico de la Consejería fue remitida junto con el resto del expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos solicitando la emisión del informe preceptivo a que se refiere el artículo 7.1.l) de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
El informe fue evacuado el día 21 de mayo de 2020 siendo remitido a la Consejería el siguiente día 25. En él se hace una detenida exposición de los hechos examinados y de los fundamentos jurídicos sobre competencia y procedimiento a seguir, afirmando que se coincide con la propuesta en lo que respecta a la concurrencia de las dos causas de nulidad de pleno derecho invocadas y considera correcta la indemnización propuesta.
DÉCIMO.- Redactada definitivamente la propuesta de orden resolutoria fue remitida en la fecha y por el órgano que constan en el encabezamiento, acompañada del extracto de secretaría e índice reglamentarios y el resto del expediente, en demanda de dictamen preceptivo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo y habilitante, de conformidad con lo establecido en el artículo 106 LPACAP en relación con el 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al versar sobre una propuesta de resolución formulada por la Administración regional para la declaración de la nulidad de pleno derecho de un contrato de servicios sujeto a la LCSP.
SEGUNDA.- Sobre la identificación del centro de imputación de la actuación a revisar.
I. La identificación de la entidad responsable de la actuación que se propone revisar es presupuesto de cualquier juicio a emitir. Decimos esto porque la inserción orgánica de la persona que según consta en el expediente asumió personalmente la gestión de la contratación, el doctor D. X, en el entramado organizativo de la CARM, al margen de su doble vinculación profesional como personal propio del Servicio Murciano de Salud (SMS) y de la Universidad de Murcia (UM), se presenta también con una doble articulación. Nos referimos al hecho de que en su persona reúne simultáneamente la doble condición de Coordinador Regional de Trasplantes, y, a la vez, Director del Instituto Murciano de Investigación Biosanitaria "Virgen de la Arrixaca" (IMIB). La relación de servicio que mantiene con el SMS o con la UM por la prestación de sus servicios profesionales despliega sus efectos internamente, siendo generadora de derechos y obligaciones entre él y ambos centros. Sin embargo, la relación orgánica nacida de su adscripción a uno u otro órgano (la Coordinación Regional de Trasplantes o la Dirección del IMIB) puede producir efectos externos, frente a terceros. A esta última es a la que hay que atender para dilucidar a cuál de los órganos se entiende imputable su actuación y, en consecuencia, qué entidad se responsabilizará de sus efectos. Veamos.
1º. El Dr. X podía actuar en ejercicio de las competencias propias de un órgano de la actual Consejería de Salud, del que era titular, la Coordinación Regional de Trasplantes (CRT). Este órgano fue creado por Orden de 15 de abril de 1993, posteriormente derogada por la Orden de 19 de diciembre de 1997, que la adscribió a la Dirección General de Salud, referencia orgánica del programa presupuestario 412M "Coordinación Regional de Trasplantes" dentro del servicio 02 "Dirección General de Salud" de la sección correspondiente a la Consejería de Sanidad y Política Social del año 1998. A pesar de que normas reguladoras de la estructura de la Consejería competente en materia de sanidad, incluidas las actualmente aplicables a la Consejería de Salud, han guardado silencio sobre él, no cabe duda de su subsistencia al no haber sido derogada la orden expresamente, ni tampoco tácitamente, pues no puede interpretarse como tal su preterición en los sucesivos decretos de estructura que ha sido la norma desde el inmediatamente siguiente a su creación (Decreto número 64/1996, de 2 de agosto) hasta el actualmente vigente. Al contrario, en favor de su pervivencia acude la subsistencia del programa presupuestario de la Coordinación Regional de Trasplantes, 412M, con la misma denominación y dentro del mismo servicio presupuestario 02, "Dirección General de Salud Pública y Adicciones", del presupuesto de la Consejería de Salud de 2020, dotado con 27.852 € de créditos iniciales.
2º. Pero, de igual modo, podía hacerlo en su condición de Director del IMIB. Éste se constituyó el 23 de abril de 2011 por acuerdo del Consejo de Gobierno al amparo de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud, que propició la creación de los Institutos de Investigación Sanitaria. Se formalizó por convenio firmado entre la CARM (a través de la Consejería de Sanidad y Política Social y la Consejería de Educación, Cultura y Universidades), la Universidad de Murcia, el Servicio Murciano de Salud, la Universidad Politécnica de Cartagena y la FFIS. De él se desligó la Universidad Politécnica de Cartagena el 31 de julio de 2014, por acuerdo de su Junta de Gobierno (BORM nº 151 de fecha 3 de julio de 2015).
El IMIB, de acuerdo con sus estatutos, carece de personalidad jurídica propia, por lo que los actos jurídicos necesarios para la consecución de sus fines son adoptados por la FFIS, a la que se designa en el convenio de creación como su órgano de gestión, sin perjuicio de las competencias de cada una de las instituciones que se asociaban.
En el análisis de la actuación que se propone revisar ha de contemplarse, por tanto, la incidencia del régimen jurídico propio de esta fundación en la que queda enmarcado el IMIB. Aquélla, en primer lugar, debe atenerse en el ejercicio de sus competencias a la asignación orgánica que sus estatutos establecen y en sus actividades jurídicas externas principalmente por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de fundaciones, y la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo. Además, como consecuencia de estar integrada en el sector público autonómico deberá ajustar su actuación a las normas que puede dictar la CARM.
Una primera conclusión se extrae de lo hasta ahora dicho: nos encontramos con órganos integrados en dos personas jurídicas diferentes, siendo imprescindible clarificar a cuál de ambas imputar los efectos de los actos examinados, si a la propia Administración General de la CARM en la que queda encuadrada la Consejería de Salud y a la que pertenece la CRT (artículo 2.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LORMU)) o a la FFIS, en la que se integra el IMIB.
II. La complejidad de la cuestión de a quien imputar la actuación del doctor D. X, si a la Consejería o a la fundación, ya fue puesta de manifiesto por la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe. A su conclusión de que los actos estuvieron viciados de incompetencia manifiesta por razón de la materia, antecede lo siguiente: "Los informes obrantes en el expediente sostienen que la competencia para la tramitación del contrato para la gestión del XXXIV Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes correspondía a la FFIS. El problema de esta afirmación es que el expediente no consta ningún encargo a la FFIS para que llevara a cabo esta contratación. Los informes obrantes en el expediente de la propia FFIS, del Coordinador Regional de Trasplantes y del Director General de Salud Pública y Adicciones de la Consejería de Salud resultan confusos al no aclarar quién pidió y a quién se concedió (si a la FFIS o a la Consejería) la subvención concedida por el Ministerio de Sanidad y si la Consejería después encomendó a la FFIS la gestión del Congreso. No se quiere decir que la FFIS no podía encargarse de tal gestión. Al contrario, conforme a sus fines fundacionales, puede llevar a cabo este tipo de actividades de modo directo o a través de terceros. Lo que se quiere exponer es que no consta documento alguno encomendando la gestión de aquel Congreso a la FFIS y los informes de unos y otros no sirven para aclarar esta cuestión".
Cierto es que el criterio de los órganos preinformantes es que era la FISS la competente para celebrar el contrato, teniendo en cuenta que esa actividad encontraba acomodo en sus fines institucionales. Pero, a esa consideración se percibe que se superpone otra, de no menor peso en su juicio, cual es que los fondos concedidos para su financiación por el Ministerio iban a ponerse a disposición de ella, como finalmente ocurrió.
No es esa la conclusión a que cabe llegar a la vista de la documentación remitida. Veamos por qué consideramos que los actos del Dr. X se presentan prima facie como imputables a la Consejería y no a la FISS.
1º. En primer lugar, porque se entiende que el órgano al que cabe imputar sus actos es a la CRT, no al IMIB. Lo demuestran, entre otros, los siguientes argumentos:
La primera consecuencia que extraemos es que la actuación del Dr. X en relación a la organización del congreso siempre estuvo amparada en su condición de titular de la CRT, con independencia de que, siguiendo la práctica, al parecer habitual, entendiese que todo lo referente a los pagos que se derivaran de ella, serían asumidos por la FISS dada su condición de órgano gestor del IMIB del que, a la vez, era Director. Ahora bien, que esa fuese su convicción interna no altera el régimen competencial de cada órgano por cuya cuenta actuaba, régimen que ha de ser determinado por la norma que lo cree según la previsión del artículo 5.3, b) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
2º. La atribución de competencias a los órganos no debe entenderse derivada de que se pongan a su disposición determinados fondos. Es al contrario. Éstos deben seguir al título competencial material cuyo ejercicio los exige. La creación de los órganos administrativos precisa, como hemos visto, la dotación de los créditos necesarios para su funcionamiento. Lógico, pues han de disponer de los recursos financieros necesarios y suficientes para la prestación de los servicios correspondientes a las competencias que asumen, que de lo contrario devendrían meramente nominales.
Ahora bien, el razonamiento no puede funcionar a la inversa, es decir, no es posible considerar competente a un determinado órgano por el mero hecho de que pueda disponer de créditos. Y no puede ser porque la atribución o posterior consumo de los créditos en que se traduce el gasto público debe hacerse respetando la triple clasificación a que están sujetos según el artículo 30 del Texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH), demandando una total identificación con el destino que les corresponda en atención a su naturaleza económica (en qué se gasta), funcional (para qué se gasta) y orgánica (quién gasta). Es este último criterio el que conecta la competencia financiera con la material haciendo imposible la atribución o posterior empleo de créditos por un órgano que no tenga atribuida competencia sobre la materia generadora del gasto público a atender. Así pues, el hecho de que la financiación a conceder por el Ministerio pudiera finalmente quedar a disposición de la FISS no se puede entender método adecuado para una atribución inicial de competencia material a ella. Lo prueba que quien solicitó la subvención, por ostentar la competencia material, fue la CRT a través de la Consejería (así consta en el informe del Director General de Salud obrante al folio 64), no la FISS a través del IMIB. Sin embargo, el modo en que se ha instruido el procedimiento, a instancia de la fundación, trasluce la idea de que ese hecho ha generado en los órganos de la FISS el convencimiento de que las obligaciones nacidas habían de ser necesariamente asumidas por la fundación.
Todo lo dicho permite afirmar que la actuación del Dr. X debe entenderse realizada en su condición de Coordinador Regional de Trasplantes y, por tanto, las obligaciones que pudiera generar caen en la esfera de responsabilidad de la Consejería de Salud, no de la FISS. Esto, a su vez, sirve para identificar el órgano competente para resolver el presente procedimiento que no es otro que el titular de la Consejería. En esto hay plena coincidencia con los órganos que han intervenido en él. Sin embargo, aun basándose en el mismo precepto (el artículo 33.1 b) LORMU, lo hacen atendiendo a la condición de titular de la Consejería a la que se adscribe FISS, en el caso del Servicio Jurídico de la misma, o en esa misma posición pero respecto de la CRT, caso de la Dirección de los Servicios Jurídicos. De acuerdo con lo hasta ahora indicado es el criterio de esta última el que ha de sustentarse a la hora de fundar la decisión final que, para no suscitar dudas, podría ampararse también en el artículo 16.1 g) de la misma que se refiere a las funciones de los consejeros como titulares de una Consejería diciendo que les corresponde "La declaración de lesividad de los actos administrativos anulables, así como la revisión de oficio de los actos nulos, emanados de los órganos integrados en la Consejería".
TERCERA.- Sobre el expediente remitido.
Lo instruido tiene un doble objetivo: declarar la nulidad de la contratación por las dos causas invocadas en la propuesta y, además, reconocer el derecho a una indemnización a la empresa que prestó los servicios. Tal dualidad es posible pues en términos claros se expresa el artículo 106.4 LPACAP que dispone: "Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma". Es una posibilidad de la que en este caso se quiere hacer uso, contra la que nada hay que oponer salvo que en cuanto supone la contracción de obligaciones por cuenta de la hacienda será necesario incorporar al expediente todo lo que su grupo normativo exige para su reconocimiento.
Visto así nos encontramos con un expediente que, para que esté completo, y sea dictaminado por este Consejo Jurídico tal como dispone el artículo 46.2, c) del Decreto número 15/1998, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, debe integrarse con la documentación requerida a la hora de adoptar un acto con efectos múltiples, demandando la constatación documental del cumplimiento de requisitos exigidos en procedimientos distintos pero complementarios. Simplificando podríamos decir que se trata de obtener un expediente único para dos procedimientos diferentes aunque complementarios. Nada de particular presenta esta posibilidad si pensamos que el procedimiento de ejecución del gasto público se apoya en distintos procedimientos sustantivos según la naturaleza del gasto que generen (procedimiento de contratación, de responsabilidad patrimonial, de otorgamiento de subvención, etc.). Lo que ocurre es que, así como en unos casos la norma aplicable al procedimiento sustantivo incorpora remisiones al de ejecución del gasto (procedimiento de contratación es el caso paradigmático), en otros no es así, no significando su silencio que no precise ser observado para evitar el vicio del acto resolutorio.
Es desde esta perspectiva desde la que se aprecia la falta entre la documentación remitida de los demostrativos del cumplimiento de las condiciones que permitan el reconocimiento de obligaciones económicas a la Administración. Por lo cual, además de considerar necesaria la incorporación de los precisos para atender la indicación hecha por el Director de los Servicios Jurídicos en su comunicación interior de 25 de mayo de 2020, en cuanto a lo que a la estricta esfera del procedimiento de ejecución del gasto respecta, se echa en falta, al menos, el documento que acredite la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender el pago de la indemnización (artículos 22, 36 y 48 TRLH), las facturas de los servicios prestados que está obligada a emitir la empresa (artículo 29.2.e) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria; artículo 164, apartado Uno, número 3º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, y artículo 2.1 del Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación aprobado por el artículo primero del Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre), y la fiscalización previa del gasto (artículo 92 TRLH).
Se comprende que la forma de proceder de la Consejería instructora omitiendo el certificado de existencia de crédito y la fiscalización es consecuencia de entender que se trata de reconocer una obligación de FISS, entidad con presupuesto estimativo y no sujeta a función interventora. Pero no es así, como hemos dicho. Esto aconseja ya dar nueva redacción a la propuesta para eliminar dudas. A lo dicho se añade que su parte dispositiva no se acomoda al efecto que se pretende, esto es, no se trata de que, después de tramitado hasta su fin el presente procedimiento, se pueda "acordar la revisión de oficio", sino de declarar el efecto que el ejercicio de dicha potestad provoca cuando se ejerce, que no es otro que la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos sobre los que recaiga.
En consecuencia, no procede entrar en el fondo de la cuestión suscitada hasta tanto no se complete el expediente con las actuaciones referidas. Ahora bien, y sin prejuzgar la decisión final, sí es conveniente realizar una modificación de la actual redacción de la propuesta para lograr su congruencia con la imputación del acto a un órgano de la Consejería, no a la FISS, y de su parte dispositiva en el sentido advertido. A tal efecto se sugiere como texto de dicha parte el siguiente: "Se declara nulo de pleno derecho el contrato celebrado entre el Coordinador Regional de Trasplantes y la empresa "Grupo Arán de Comunicación" para la gestión del XXXIV Congreso Nacional de Coordinadores de Trasplantes ...", o cualquier otro que se estime adecuado al efecto.
Para finalizar conviene tener presente que el plazo para tramitar y resolver el procedimiento es de 6 meses (artículo 106.5 LPACAP). Iniciado por orden de 9 de marzo de 2020 concluiría el mismo día del mes de septiembre próximo, si bien, ha de añadirse el tiempo cuya tramitación ha estado suspendida por aplicación del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma pero solo por los días transcurridos desde el 14 de marzo hasta su reanudación por orden de 22 de abril dictada por el titular de la Consejería una vez que la empresa mostró su conformidad con la misma. Igualmente, así como sí se ha considerado suspendido el procedimiento por el tiempo transcurrido desde la solicitud hasta la recepción del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se llama la atención sobre el hecho de que no consta acuerdo de suspensión dictado por el órgano instructor ni tampoco en la solicitud del presente Dictamen se ha invocado la suspensión del plazo por el tiempo que media entre la petición de Dictamen preceptivo y su recepción (plazo máximo de tres meses), conforme a lo dispuesto en el artículo 22.1,d) LPACAP. Por tanto tampoco debe excluirse del cómputo total el tiempo transcurrido desde la solicitud hasta su recepción por la Consejería.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se debe completar el expediente instruido con la documentación a que se refiere el Antecedente Quinto y la Consideración Tercera y, una vez hecho, remitirse nuevamente para emisión de Dictamen sobre la cuestión suscitada.
No obstante, V.E. resolverá.
