Dictamen nº 215/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de octubre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 6 de julio de 2020 (COMINTER 195577/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por Dª. X como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 129/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El día 15 de marzo de 2019 se presentó en el registro de la OCAG de la Consejería de Fomento e Infraestructuras una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por Dª. X contra la referida Consejería, solicitando el resarcimiento de los daños producidos en el vehículo de su propiedad, Marca Mercedes-Benz, modelo E 270 CDI, con matrícula --, cuando, según su relato de hechos, el 8 de septiembre de 2018 sobre las 21:04 horas y siendo conducido por su marido D. Y, al circular por la carretera RM-1 en sentido Santomera, a la altura del punto kilómetro 6,600, en un tramo recto con buena visibilidad, irrumpió en la calzada por el lado derecho un perro de grandes dimensiones con el que chocó al no poder realizar maniobra alguna para esquivarlo. Indica que fueron distintas personas las que habían dado aviso telefónico de la presencia del animal al Servicio de Emergencias "112", sin que se hubiera procedido a su retirada.

Del accidente levantó atestado la Guardia civil del destacamento de Murcia, generando el informe estadístico número 2018300300003891 en el que, según la reclamante, se mencionaba la gravedad del accidente y los daños que habían sido ocasionados.

La reparación del vehículo se realizó en el taller mecánico "--", del que adjuntaba la factura número 89-18, de 2 de octubre de 2018, por un importe total de 1.954,15 €, cantidad de la que solicitaba su ingreso en el número de cuenta que facilitaba.

A la reclamación adjuntaba una fotocopia de su Documento Nacional de Identidad, del permiso de circulación del vehículo, además de la copia del informe estadístico de la Guardia civil y de la factura antes reseñada.

SEGUNDO.- Recibida la reclamación, mediante escrito de 27 de marzo de 2019 se requirió la interesada para que aportara distintos documentos necesarios para su tramitación (declaración suscrita de no haber percibido indemnización por compañía seguros u otra entidad por los daños, la indicación de posibles reclamaciones existentes ante cualquier instancia por los mismos hechos, tarjeta de la Inspección Técnica de Vehículos (ITV), carnet de conducir del conductor y la indicación de un teléfono de la interesada).

Con esa misma fecha, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería se dirigió a la Comandancia de la Guardia civil, Agrupación de Tráfico, Sector Valencia, Subsector de Murcia, para que remitiera copia auténtica de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente por el que se reclamaba.

Con escrito de 1 de abril de 2019 solicitó el informe de la Subdirección General de Carreteras.

TERCERO.- El 4 de abril de 2019 tuvo entrada en el registro un escrito de la interesada respondiendo al requerimiento. Adjuntaba la declaración de no haber percibido indemnización ni haber interpuesto reclamación alguna por los mismos hechos, una copia de la tarjeta de la ITV del vehículo, copia del carnet de conducir de D. Y, facilitando un número de teléfono para agilizar las notificaciones, y autorización para que éstas se practicaran a la dirección de correo electrónico que indicaba.

CUARTO.-Mediante comunicación interior de 9 de abril de 2019, el órgano instructor solicitó el informe técnico del Parque de Maquinaria.

QUINTO.- El 12 de abril de 2019 se remitió por el Comandante jefe de Sector/Subsector de tráfico de la Guardia civil una copia autenticada del informe "Arena número 2018300300003891", correspondiente al siniestro vial ocurrido al vehículo del que era propietaria la reclamante. En el mismo se reconoce la irrupción de un animal en la calzada, y después de describir el lugar y la hora en la que aquella ocurrió se deja constancia de la inexistencia de denuncias formuladas y de que el perro carecía de microchip.

SEXTO.- El día 16 de mayo de 2019 se emitió el informe del Parque de Maquinaria en el que, entre otras cosas, se realizaba un cálculo del valor venal del vehículo en 3.070 €, advirtiendo de que la falta de documentación obligaba a hacer el cálculo teniendo en cuenta el modelo más básico de ese tipo de vehículo y, en cuanto al importe de los daños reflejados en la factura, se estimaban acordes con lo declarado por el interesado en su descripción del accidente.

SÉPTIMO.- Con escrito de 18 de septiembre de 2019 la instructora del expediente reiteró a la Subdirección General de Carreteras su petición de evacuación de informe que no había sido atendida. En respuesta, mediante comunicación interior de 26 de febrero de 2020, se recibió dicho informe en el que se reconocía la titularidad de la vía en la que había ocurrido el accidente pero de cuya realidad y certeza nada se podía decir al no tener constancia del mismo en el Servicio de Conservación, indicando que no se recibieron avisos alertando de la presencia de un animal vivo, ni de la Dirección General de Tráfico ni del teléfono "112" requiriendo la retirada del animal muerto en el lugar en el que presuntamente se había producido el evento. Tras indicar que no se tenía constancia de la existencia de accidentes en el mismo lugar y fecha, ni en los días precedentes, negaba la relación existente entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y el accidente. Terminaba indicando que "El hecho de que un animal haya accedido al tronco de la carretera RM-1, clasificada como autovía, no es consecuencia de la deficiente conservación de los elementos de cerramiento de la carretera ya que el animal pudo acceder al tronco de la autovía a través de los carriles de aceleración y deceleración de los enlaces. En este caso, el presunto evento lesivo se ha producido a 400 m del enlace de salida a Avileses. Por consiguiente no se puede imputar a la administración la falta de diligencia en la función pública".

Por último, en el apartado relativo a las actuaciones llevadas a cabo en la conservación de la vía se señala que "En la fecha en la que el reclamante señala que se ha producido el evento lesivo, 8 de septiembre de 2018, en el parte diario de vigilancia figuran un aviso de la COTA de la Guardia Civil, a las 23:17, de un perro muerto en el arcén próximo a la mediana en el P.K. 6+200 de la carretera RM-1, el servicio de atención a incidencias se persona a las 23:42, y el animal muerto es retirado a las 23:46.

Así mismo en esa fecha se recibió un aviso del CECOP, a las 14:05, sobre la presencia de un perro, en el P.K. 17+000 de la Carretera RM-1. Personado el servicio de atención a incidencias a las 14:26, el animal se encontraba fuera de la autovía.

En la fecha del accidente había finalizado el contrato para la conservación de esta vía y se encontraban en tramitación la adjudicación de un nuevo contrato".

OCTAVO.- Abierto el trámite de audiencia por acuerdo de 6 de marzo de 2020, y notificado a la reclamante el siguiente día 12, no consta ni su comparecencia ni la presentación de alegaciones.

NOVENO.- El 3 de junio de 2020 se eleva propuesta por la instrucción del expediente en el sentido de desestimar la reclamación formulada al no constar acreditada la relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.

DÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y con el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.

I. La reclamante está legitimada para solicitar indemnización por los daños causados al vehículo de su propiedad, según la documentación presentada.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.

II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67 LPACAP si se considera la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.

III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legalmente al respecto.

TERCERA.- Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 32 y siguientes LRJSP, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.

I. Procede la desestimación de la reclamación conforme a consideraciones reiteradamente expresadas por este Consejo Jurídico en casos similares al presente.

Así, en materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 32 y siguientes de la LRJSP, y anteriormente por los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la jurisprudencia.

Así, este Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:

"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

En la misma línea, y como hemos señalado en diversos Dictámenes, siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada).

En el caso planteado no se acredita la existencia de deficiencia alguna en el tramo de la autovía en cuestión, incluyendo su vallado perimetral, además de constar que cerca del lugar del accidente existe un ramal de acceso y salida de la autovía por el que es inevitable que puedan penetrar animales sueltos, lo que impide apreciar la pretendida responsabilidad, conforme a la doctrina antes expuesta.

Por último, no podría aceptarse la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las autovías a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.

II. Por todo ello no existe, en todo caso, la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- No se acredita que, entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, exista la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.

SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto del presente Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la reclamación de referencia por dichos motivos, se dictamina favorablemente.

No obstante, V.E. resolverá.