Dictamen nº 217/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de octubre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 12 de junio de 2020 (COMINTER 168261/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por la rotura de sus gafas en un centro hospitalario (expte. 114/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 13 de mayo de 2019 D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración sanitaria regional.

En ella expone que es auxiliar de Enfermería en el Hospital Clínico Universitario Virgen de la Arrixaca (HUVA), de Murcia, y que el día 13 de mayo de 2019 "estando en el ejercicio de mis funciones con un niño con una encefalopatía y crisis (...) y en presencia de sus padres y compañeros cogió mis gafas, las rompió y las tiró".

SEGUNDO.- Con fecha 24 de mayo se le advierte a la interesada que debe subsanar su solicitud de indemnización y que, para ello, debiera aportar una copia de la factura de reparación de las gafas dañadas.

TERCERO.- La reclamante presenta el 11 de junio siguiente un escrito con el que acompaña la factura que le fue solicitada, expedida el día 3 de ese mes por una óptica de la pedanía murciana de Llano de Brujas. En ella se alude a la reparación de la montura (30 euros) y a la adquisición de dos lentes progresivas por importe de 300 euros, de modo que el total de la reclamación asciende a 330 euros.

CUARTO.- Admitida a trámite la solicitud de indemnización el 3 de julio de 2019, el día 9 de ese mes se solicita a la Dirección Gerencia del Área I de Salud que remita las declaraciones de los profesionales que se encontraban presentes cuando sucedieron los hechos en los que la interesada fundamenta su reclamación.

QUINTO.- El 7 de octubre de 2019 se recibe el informe elaborado por D. Y, enfermero del Servicio de la Unidad de Escolares del HUVA, en el que confirma que fue testigo "del accidente ocurrido con fecha 13/05/2019 en el que a la Auxiliar de Enfermería X le fueron rotas las gafas en el ejercicio de sus funciones por parte del paciente ingresado Z".

SEXTO.- El 24 de octubre se remite una copia del expediente administrativo a la correduría de seguros del Servicio Murciano de Salud.

De igual forma, ese día se concede audiencia a la reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que crea convenientes.

SÉPTIMO.- Se solicita a la Dirección Gerencia mencionada, el 29 de noviembre de 2019, el parte de accidente de trabajo que se refiera a los hechos sobre los que la reclamante basa su pretensión resarcitoria.

OCTAVO.- El 21 de enero de 2020 tiene entrada el informe realizado por la Supervisora de Unidad fechado el día anterior, en el que manifiesta que, aunque se le ha solicitado que presente la copia del parte de accidente de trabajo, "lo que se tramitó fue la nota con todos los datos de lo que ocurrió y corrobora un compañero de la Unidad donde ocurrieron los hechos, no habiendo un parte de accidente propiamente dicho ya que no generó lesión personal grave".

NOVENO.- Con fecha 11 de junio de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial sanitaria.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 12 de junio de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de interposición de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. La reclamación se ha interpuesto por una persona interesada que es quien alega que sufrió el daño patrimonial por el que solicita una indemnización.

De igual modo, cabe hacer alusión a la doctrina del Consejo Jurídico (a la que se alude, por todos, en los Dictámenes números 75/1999 y 145/2006), en la que se acoge la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostienen que no es admisible excluir del concepto de particulares, a que se refiere el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos sanitarios de su competencia.

II. En relación con el requisito del plazo, se ha constado que la solicitud de indemnización se presentó el mismo día en que se produjo el evento lesivo. Así, es evidente que la acción de resarcimiento se interpuso de manera temporánea, dentro del plazo establecido al efecto.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.

Pese a ello, se advierte que se ha sobrepasado ampliamente el plazo establecido al efecto en el artículo 91.3 LPACAP y que se ha producido una paralización en la tramitación del procedimiento entre la fecha en que se recibió el último informe (enero de 2020) y aquella en que se dictó la propuesta de resolución (junio de ese año) que se encuentra debidamente justificada en el expediente administrativo.

TERCERA.- Caracterización sucinta del régimen de responsabilidad patrimonial relativo a los daños sufridos por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones.

El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial, por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y en el artículo 32 LRJSP, cuando establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

Como ya se ha señalado anteriormente, es cierto que en su momento se planteó la problemática relativa al hecho de si los empleados públicos pueden incluirse dentro del concepto de particulares, cuando sufren un daño con ocasión y como consecuencia del ejercicio de sus funciones, o si la referencia a los particulares afecta a los ciudadanos en general, esto es, como usuarios de servicios públicos o de actividades administrativas, pero no a los funcionarios, que en cuanto ciudadanos que libremente se habrían integrado en un servicio público asumirían voluntariamente los riesgos inherentes al concreto servicio que prestan, por lo que tendrían el deber jurídico de soportar los daños o perjuicios connaturales a dicho servicio público.

Pero la jurisprudencia y la doctrina consultiva más reiterada -y particularmente la de este Consejo Jurídico- han puesto término a esa controversia y han aplicado el principio comúnmente admitido en el seno de la relación de prestación de servicios funcionariales en cuya virtud el empleado público debe resultar indemne por todos los gastos que le ocasione el desempeño de sus funciones.

De otro lado, cabe reseñar que en esta clase de asuntos este Consejo Jurídico también ha considerado procedente utilizar el mecanismo de la responsabilidad patrimonial cuando, como sucede en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no existe una vía específica de reparación para garantizar el principio de indemnidad ya mencionado, como ya se dejó explicado en el Dictamen núm. 175/2009.

Además, la doctrina consultiva acerca del resarcimiento por los daños que se hayan podido causar a los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones se ha consolidado en el tiempo, de manera particularmente significativa, en el ámbito educativo, donde se plantean este tipo de reclamaciones con mucha frecuencia.

Explicado brevemente, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente en esos casos por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y el de antijuridicidad, dado que se trataba de daños que no tenían el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible a alguno de los factores que integran su prestación, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, que no pueden ser considerados terceros ajenos al servicio, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del propio docente.

En fechas muy próximas, este Órgano consultivo ha tratado, en su Dictamen núm. 22/2019, el régimen de responsabilidad patrimonial relativo a los daños sufridos por funcionarios públicos en el ejercicio de funciones sanitarias y, a título de ejemplo, en el núm. 322/2019 ha admitido expresamente el nacimiento de esa responsabilidad en un supuesto de esta naturaleza.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

I. Según se ha expuesto con anterioridad, la reclamante, auxiliar de enfermería del HUVA, solicita que se le indemnice con 330 euros por la rotura de las gafas que llevaba puestas cuando un paciente menor de edad, que padece encefalopatía y que en ese momento sufría una crisis, se las cogió, las rompió y las tiró al suelo.

En la propuesta de resolución de la que aquí se trata se recuerda que la única prueba de la realidad del relato de la reclamante que consta en el expediente es la declaración escrita de su compañero. También se resalta que la actividad probatoria de la reclamante es deficitaria por no haber traído al procedimiento testigos presenciales de los hechos relatados y se concluye que no se ha acreditado la realidad del daño. Esa interpretación conduce al instructor a proponer la desestimación de la reclamación.

De manera particular, se argumenta que tan sólo se ha traído al procedimiento la declaración testifical "por escrito" de dicho compañero de trabajo. Y a este respecto se formulan, asimismo, dos consideraciones adicionales. De acuerdo con la primera de ellas, la práctica de la prueba por escrito vulneraría los principios de oralidad e inmediación que deben presidir la práctica de las pruebas testificales. De conformidad con la segunda, las declaraciones por escrito sólo pueden tener valor como prueba documental, no testifical, y además carecen de fuerza probatoria suficiente por sus limitaciones, ya que ofrecen una fiabilidad muy reducida al ser aportadas unilateralmente por una de las partes interesadas en el procedimiento.

II. Acerca de lo que se acaba de exponer resulta necesario hacer varias matizaciones.

Así, es verdad que la interesada no ha llevado a cabo ninguna clase de actividad probatoria para acreditar la realidad de los hechos que alega (concretamente, la efectividad de la rotura de las gafas y su alcance, es decir, si afectó a la montura o uno de los cristales o a los dos) pese a que disponía de medios para hacerlo. En este sentido, no ha propuesto la prueba testifical de los padres del paciente que le quitó y le rompió las gafas. Ni tampoco ha identificado convenientemente a los compañeros que se encontraban presentes en el momento del accidente ni ha propuesto que declarasen como testigos.

Acerca la práctica de la prueba hay que recordar que el artículo 77.2 LPACAP dispone que "Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados... el instructor... acodará la apertura de un período de prueba".

En ese sentido, se debe destacar la relevancia que en la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial cobra el principio sobre distribución de la carga de la prueba. Así, no resulta necesario hacer hincapié en el hecho de que "Corresponde al actor ... la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda...", según se establece en el artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC). En consecuencia, constituye una carga para el reclamante demostrar la realidad y efectividad del daño que alega, la relación de causalidad que la pueda vincular con el funcionamiento del servicio público y la valoración de ese perjuicio.

Pero tampoco cabe olvidar que el artículo 217.3 LEC previene que "Incumbe al demandado (en este caso, a la Administración reclamada) la carga de probar los hechos que, conforme a las normas que les sean aplicables, impidan, extingan o enerven la eficacia jurídica" que se desprendan de dichas alegaciones. Así, pues, corresponde a la Administración probar los hechos impeditivos, obstativos o extintivos que enerven la eficacia jurídica de los hechos que se alegan.

De este modo, este Órgano consultivo aplica la regla general en materia de carga de la prueba según la cual podría decirse que quien afirma debe probar, si bien introduce alguna matización desde el momento que el artículo 217 LEC establece en su apartado 7º que se debe tener en cuenta la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes.

Pues bien, la Administración sanitaria, que no ha tenido por ciertos los hechos alegados por la interesada, sí que ha desplegado por su parte una labor inquisitiva (que no probatoria propiamente, como seguidamente se expone) que ha concluido, efectivamente, con la declaración por escrito de un compañero de la afectada, que también es miembro del personal sanitario del HUVA, que sirve para corroborar dos extremos del relato que ha presentado. Uno, que él fue testigo de lo que sucedió y que, efectivamente, se produjo la rotura de las gafas citadas como consecuencia de la acción violenta de un paciente menor de edad que se encuentra afectado por una encefalopatía y que sufrió una crisis en aquel momento. Y dos, que el daño se ocasionó durante el desempeño normal de esas funciones sanitarias y que la interesada no actuó de forma negligente o culposa, de forma que hubiese propiciado o favorecido con su propia conducta o ausencia de ella el daño que luego se produjo.

Resulta evidente, por tanto, que no se ha practicado más prueba en este caso que la documental consistente en la factura de reparación de la montura y de adquisición de los dos cristales presumiblemente rotos y la citada declaración del enfermero. Sin embargo, no se cuenta con ningún informe del responsable del Servicio administrativo en el que se pudiera haber tenido un conocimiento directo de las circunstancias concretas que motivaron la producción del hecho lesivo.

Pero a eso hay que contestar que si el órgano instructor hubiese entendido que existían elementos de duda u oscuridad en el relato ofrecido, debería entonces haber propuesto y practicado los medios de prueba que resultasen necesarios para desvirtuar los hechos que ha alegado la interesada. En esta ocasión, esos medios hubieran podido consistir en la prueba testifical de los padres del paciente y, sobre todo, en la del propio compañero de la interesada, que tendrían que haber ofrecido cumplidas respuestas a las preguntas que les hubiera formulado el instructor del procedimiento.

Puesto que eso no se ha hecho, no resulta necesario entrar en este caso en consideraciones sobre que la reclamante hubiera aportado la declaración escrita de un compañero -lo que no es cierto, ya que se obtuvo a instancia del propio instructor-, o acerca de que esa prueba se hubiese practicado con infracción de los principios de inmediación y oralidad ya reseñados, que son los que deben presidir la realización de las testificales. Lo cierto es que, en relación con lo sucedido, es la única prueba de la que se dispone, aunque goce del simple carácter de prueba documental. Pero, hay que insistir, en ausencia de otros elementos de prueba que hubieran podido traerse a las actuaciones, es la que debe cobrar virtualidad en este caso.

En consecuencia, si se atiende a la tramitación que ha seguido el procedimiento, sólo procede entender que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa de la Administración sanitaria, concretamente una relación de causalidad entre el funcionamiento normal del servicio público regional y los daños alegados, cuya antijuridicidad ha quedado debidamente demostrada.

QUINTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.

Admitida la realidad y efectividad de la lesión y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio público regional, procede analizar la valoración de los daños producidos y la cuantía y el modo de la indemnización.

En este sentido, se debe advertir que la interesada ha solicitado un resarcimiento de 330 euros por el perjuicio sufrido, que ha acreditado en debida forma y que no ha sido cuestionado de ningún modo por la Administración regional a lo largo del procedimiento administrativo. En consecuencia, esa es la cantidad con la que deberá indemnizarse a la reclamante.

Por último, conviene recordar que dicha cuantía deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 34.3 LRJSP.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por entender que concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, de modo concreto, la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado, cuya antijuridicidad también ha sido acreditada.

SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a satisfacer a la interesada debiera ajustarse a lo que se determina en la Consideración quinta este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.