Dictamen nº 43/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 8 de marzo de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Empleo, Investigación y Universidades (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 18 de diciembre de 2020 (COMINTER 372655/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por la mercantil "--", solicitando el reembolso de los costes de la garantía aportada para la suspensión de la ejecución de una sanción impuesta en materia laboral (expte. 255/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 19 de julio de 2006, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social levantó acta de infracción n.º 1647/06 a la empresa "--", a la que se imputa la comisión de dos infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, tipificadas, respectivamente, en los artículos 12.16 f) y 13.10 del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (TRLISOS). La primera consiste en haber generado un riesgo grave de caída de dos trabajadores durante la realización de una obra de construcción, por lo que la infracción se califica como grave y se propone una sanción de 2.000 euros. La segunda infracción consiste en haber generado un riesgo eléctrico grave e inminente para los trabajadores, calificándose de muy grave y proponiendo una sanción de 30.050,62 euros.

Esta segunda infracción se refiere a la realización de trabajos de construcción en proximidad de una línea eléctrica de alta tensión, sin que se respetaran las distancias mínimas de seguridad establecidas por la normativa preventiva. De conformidad con el acta de infracción, el Inspector actuante considera aplicable la distancia "Dprox-2" definida por el Real Decreto 614/2001, de 8 de junio, sobre disposiciones mínimas para la protección de la salud y seguridad de los trabajadores frente al riesgo eléctrico, como aquella distancia que debe existir hasta el límite exterior de la zona de proximidad cuando no resulte posible delimitar con precisión la zona de trabajo y controlar que ésta no se sobrepasa durante la realización del mismo. A tal efecto, el acta recoge que, dados los trabajos de estructura que se realizaban, "no es posible delimitar con precisión la zona de trabajo y controlar que esta no se sobrepasa, puesto que en la realización de la estructura se necesita colocar puntales, sopandas, contrasopandas, encofrado de muros y pilares, elevar con algún equipo de trabajo, viguetas, placas de encofrado, nervios, bovedillas, la ferralla para hacer la armadura, etc., hormigonar, cargar al hombro elementos metálicos, etc. En la diligencia número dos del libro de incidencias se hace referencia a la existencia de un camión grúa. En concreto el día de la visita se comprueba que los dos trabajadores identificados llevaban al hombro las barandillas sin ningún tipo de precaución por si contactaban con la línea eléctrica o saltaba el arco eléctrico".

En la misma acta de infracción se aprecia la responsabilidad solidaria de la empresa "--", conforme a lo dispuesto en el artículo 42.3 TRLISOS).

SEGUNDO.- Instruido el procedimiento sancionador, el Director General de Trabajo dicta resolución el 12 de enero de 2007 por la que se acuerda confirmar el acta de referencia e imponer a las indicadas empresas, como responsables principal y solidaria, respectivamente, una sanción de 2.000 euros por la primera infracción, y otra multa de 30.050,62 euros por la segunda.

Se gira a ambas mercantiles liquidación n.º 120400 991 039103 00032 2007 510 7, por importe total de 32.050,62 euros.

TERCERO.- Notificada la resolución sancionadora y la liquidación a las citadas mercantiles, el 20 de febrero de 2007, ambas interponen conjuntamente recurso de alzada.

CUARTO.- Con fecha 25 de mayo de 2007, y tras conocer que se siguen diligencias informativas en el ámbito penal por los mismos hechos descritos en el Acta de infracción, la Consejera de Trabajo y Política Social acuerda suspender el procedimiento sancionador hasta tanto no exista pronunciamiento judicial al respecto.

QUINTO.- Las empresas interesadas interponen conjuntamente, el 3 de julio de 2007, recurso de reposición contra la suspensión del procedimiento, solicitando que la Orden recurrida se modifique en dos extremos puntuales.

SEXTO.- Mediante sendas Órdenes del Consejero de Empleo y Formación, de fecha 19 de octubre de 2007, se estiman en parte los recursos de reposición presentados contra la Orden de 25 de mayo de 2007.

SÉPTIMO.- Por Auto del Juzgado de Instrucción n.º 3 de Cartagena, de 19 de enero de 2010, se ordena el sobreseimiento provisional y el archivo de las diligencias penales previas correspondientes al procedimiento abreviado 1777/2007, por un delito contra la seguridad e higiene en el trabajo imputado a los representantes legales de las empresas interesadas.

OCTAVO.- El 31 de enero de 2012, el Consejero de Educación, Formación y Empleo, dicta Orden alzando la suspensión del procedimiento administrativo.

NOVENO.- El 8 de marzo de 2012, el Consejero de Educación, Formación y Empleo, dicta Orden desestimando el recurso de alzada interpuesto conjuntamente por las dos empresas contra la resolución sancionadora de 12 de enero de 2007, que se confirma en todos sus términos.

Esta Orden se notifica a ambas mercantiles el mismo día (10 de abril de 2012), junto a la liquidación correspondiente por importe de 32.050,62 euros.

DÉCIMO.- Mediante escritos presentados el 20 de abril de 2012, las dos empresas solicitan la suspensión del pago de la sanción en tanto no se resuelvan por el Juzgado de lo Social sus solicitudes de suspensión de la ejecución, pese a que en ese momento aún no habían presentado recurso ante el órgano judicial.

UNDÉCIMO.- Por requerimientos de 9 y 10 de mayo de 2012, la Dirección General de Trabajo solicita a las interesadas la aportación de justificante de depósito de aval ante la Caja de Depósitos de la Consejería de Economía y Hacienda para el afianzamiento del principal de la sanción, así como copia sellada de la interposición del recurso en vía judicial.

DUODÉCIMO.- Las empresas citadas presentan resguardo de constitución de garantía mediante aval ante la Caja de Depósitos el 8 de agosto de 2012, por la cantidad de 32.050,62 euros, a nombre de "-- (sic), S.C.L.".

DECIMOTERCERO.- Acreditada por las mercantiles interesadas la interposición de las respectivas demandas ante la jurisdicción social contra la Orden de 8 de marzo de 2012, el Consejero de Educación, Formación y Empleo, acuerda suspender la ejecución de la sanción por Orden de 15 de octubre de 2012, prolongando dicha suspensión hasta tanto no exista pronunciamiento judicial al respecto.

DECIMOCUARTO.- El 30 de diciembre de 2016, el Juzgado de lo Social Número Tres de Murcia dicta sentencia n.º 516/16 estimatoria parcial de las demandas, dejando sin efecto la resolución sancionadora únicamente en cuanto a la sanción de 30.050,62 euros correspondiente a la infracción muy grave, y confirmando la sanción de 2.000 euros relativa a la infracción grave.

DECIMOQUINTO.- El 22 de febrero de 2017, el Juzgado de lo Social Número Tres de Murcia dicta diligencia de ordenación en el que acuerda el archivo de las actuaciones y la firmeza de la sentencia de 30 de diciembre de 2016, al haber transcurrido el plazo legalmente previsto sin que conste la interposición de recurso contra la misma.

DECIMOSEXTO.- Por Orden del Consejero de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo, de 14 de marzo de 2017, se acuerda ejecutar la sentencia de 30 de diciembre de 2016.

DECIMOSÉPTIMO.- En cumplimiento de la sentencia de 30 de diciembre de 2016, se gira a las empresas sancionadas nueva liquidación n.º 160500 991 039103 00595 2017 510 0, para el pago de la sanción de 2.000 euros, lo que se les notifica a ambas el 28 de julio de 2017.

DECIMOCTAVO.- El 20 de marzo de 2018, la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social, dicta resolución en la que se hace constar que la empresa "--", ha hecho efectivo el pago de la sanción impuesta, por lo que se comunica a la Caja de Depósitos que procede la devolución de la garantía constituida el 8 de agosto de 2012.

DECIMONOVENO.- Mediante escritos presentados el 4 de abril de 2018 y el 17 de octubre de 2019, la mercantil "--", solicita el reembolso de los costes de la garantía aportada para la suspensión de la ejecución de una sanción; en concreto, reclama la cantidad de 10.204,90 euros, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley General Tributaria y 48.10 del Reglamento General de Recaudación.

VIGÉSIMO.- Por comunicación interior de 3 de febrero de 2020, la Dirección General de Diálogo Social y Bienestar Laboral remite a la Secretaría General de la Consejería consultante las solicitudes de reembolso y el expediente administrativo.

VIGESIMOPRIMERO.- El 3 de noviembre de 2020, el Servicio Jurídico emite informe considerando que los escritos presentados el 4 de abril de 2018 y el 17 de octubre de 2019 por "--", solicitando el reembolso de los costes de la garantía aportada para la suspensión de la ejecución de una sanción en el ámbito laboral, deben ser calificados como reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, pese a no ser esa la denominación dada por la interesada, al prevalecer en ellos una pretensión indemnizatoria, lo que conlleva la necesidad de instruir el oportuno procedimiento de responsabilidad patrimonial y atender a los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para su nacimiento.

VIGESIMOSEGUNDO.- Con fecha de 4 de noviembre de 2020, el Secretario General de la Consejería de Empleo, Investigación y Universidades, por delegación del Consejero, dicta Orden acordando el inicio del procedimiento y designando un instructor, siendo notificado este acto a la mercantil interesada, junto con un escrito del instructor, el día 5 de noviembre de 2020, en el que le da traslado de la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

VIGESIMOTERCERO.- El instructor solicita informe al Servicio de Normas Laborales y Sanciones de la Dirección General de Diálogo Social y Bienestar Laboral, sobre la procedencia o no de estimar la reclamación de reembolso de los costes de la garantía aportada para la suspensión de la ejecución de la sanción impuesta.

VIGESIMOCUARTO.- El Servicio de Normas Laborales y Sanciones emite informe, de fecha 17 de noviembre de 2020, concluyendo que procede estimar la reclamación presentada.

VIGESIMOQUINTO.- Mediante oficio de 19 de noviembre de 2020, se comunica a la mercantil reclamante la apertura del trámite de audiencia.

VIGESIMOSEXTO.- La interesada solicita que se le remitan los informes del Servicio Jurídico y del Servicio de Normas Laborales y Sanciones. Al mismo tiempo afirma que ya el 28 de febrero de 2017 interesó la devolución del aval prestado, reservándose el derecho a exigir los costes derivados de su constitución, lo que acredita mediante copia de la solicitud (este documento no consta en el expediente que acompaña a la consulta formulada al Consejo Jurídico).

VIGESIMOSÉPTIMO.- Por correo electrónico de 9 de diciembre de 2020, el instructor remite a la empresa los documentos solicitados, respondiendo el mismo día la mercantil, también por correo electrónico, que no presentará más escritos.

VIGESIMOCTAVO.- Con fecha 14 de diciembre de 2020, el instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que habría sido presentada una vez prescrito el derecho de la mercantil interesada a reclamar.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante comunicación interior de fecha 18 de diciembre de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 81.2 LPACAP en concordancia con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud, el Consejo habrá de ser consultado en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional.

SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.

  I. Legitimación.

     La legitimación activa corresponde a la mercantil reclamante, toda vez que es la que debe soportar los costes de constitución del aval, detrimento patrimonial éste que le confiere la condición de interesada para solicitar de la Administración su resarcimiento, conforme a lo establecido en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

     La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, en el supuesto la Administración regional, titular de los servicios que ejercen la potestad sancionadora en el orden social a resultas de cuya actuación la interesada se ve compelida a constituir el aval para suspender la ejecutividad de la resolución punitiva.

II. Procedimiento.

Si bien la reclamante invoca expresamente, como fundamento de su pretensión de reembolso de los gastos habidos por la constitución del aval, el artículo 33 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que prevé un procedimiento específico en dicho ámbito tributario, finalmente se instruye un procedimiento de responsabilidad patrimonial al entender el Servicio Jurídico de la Consejería consultante que tal es la calificación que corresponde a la acción ejercitada.

     Considera el Consejo Jurídico que es acertada dicha calificación porque, si bien en el ámbito tributario, y también en el orden social (artículo 26.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre), se han establecido sistemas de reembolso ex lege del coste del afianzamiento prestado para la suspensión de la ejecución de las deudas tributarias y de la Seguridad Social, no se ha previsto tal sistema con carácter general para el resarcimiento de dichos gastos cuando se dan en otros ámbitos de actuación ajenos a los señalados, como ocurre en el supuesto sometido a consulta, en el que se pretende el reembolso de los gastos del aval necesario para suspender la ejecutividad de una sanción administrativa en materia de trabajo.

     En estos sectores ajenos a los ámbitos tributario y de seguridad social, como ya afirmamos en nuestro Dictamen 334/2014 y reiteramos en el 78/2018, no se advierte obstáculo para que las pretensiones económicas de los interesados sean canalizadas a través del cauce de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, debiendo entonces someterse tanto a los trámites previstos en la normativa reguladora de los procedimientos dirigidos a su eventual determinación como al análisis de los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial.

     Desde esta perspectiva, la tramitación realizada se ha ajustado, en lo sustancial, a lo previsto en la LPACAP, constando el informe preceptivo del Servicio al que se imputa la lesión presuntamente indemnizable y el trámite de audiencia de la reclamante.

TERCERA.- De la prescripción del derecho a reclamar: inexistencia.

  Dispone el artículo 67.1 LPACAP, de forma genérica, que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. Por su parte, el segundo párrafo de este mismo apartado establece una regla específica de cómputo del plazo prescriptivo, cuando la reclamación se base en la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de una resolución, de modo que el dies a quo de dicho plazo anual coincidirá con la notificación de la resolución administrativa o sentencia definitiva anulatoria.

     En el supuesto sometido a consulta, la anulación de la Orden sancionadora se produce por Sentencia del Juzgado de lo Social Número Tres de Murcia, de 30 de diciembre de 2016, la cual era susceptible de ser recurrida en suplicación por la Administración regional, sin perjuicio de que no conste que llegara a materializarse dicho recurso al dejar transcurrir el plazo establecido al efecto sin llegar a formularlo. El 22 de febrero de 2017 se dicta diligencia de ordenación por la que se declara la firmeza de la sentencia.

Para la propuesta de resolución el dies a quo del plazo para reclamar coincide en el supuesto sometido a consulta con la fecha en que la sentencia se notificó a la mercantil reclamante, extremo éste que se desconoce. Tampoco se conoce la fecha en que se produce la firmeza de la sentencia (cinco días tras la notificación a las partes en el litigio sin anunciar el recurso de suplicación), pero aun acudiendo a la diligencia por la que se declara dicha firmeza, el 22 de febrero de 2017, la presentación de la reclamación el 4 de abril de 2018 se habría hecho una vez expirado el plazo de un año con que contaba la mercantil para ejercitar su acción resarcitoria.

No comparte esta apreciación instructora el Consejo Jurídico. Como ya se apuntara en nuestro Dictamen 78/2018, si bien ya no se exige de forma expresa la firmeza de la sentencia como requisito para comenzar a computar el plazo de prescripción del derecho a reclamar, como sí hacía el derogado art. 4.2 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el supuesto sometido a consulta el dies a quo del referido plazo no comienza en el momento en que se le notifica a la reclamante la resolución judicial, sino cuando se cancela y devuelve el aval constituido, pues hasta dicho momento se está generando el perjuicio al interesado, que ha de continuar subviniendo a los costes de mantenimiento de la garantía.

El Consejo de Estado, en Dictamen 509/2019, recuerda su reiterada doctrina (entre otros, dictámenes números 1.054/2013, de 28 de noviembre, 142/2014, de 10 de abril, o 991/2015, de 14 de enero de 2016) que sostiene que el plazo para reclamar ha de computarse, como regla general, desde la fecha de la notificación de la sentencia que pone fin al procedimiento, puesto que desde ese momento puede el interesado ejercer su derecho a reclamar una indemnización. En consecuencia, y por principio, ese es el momento en el que, de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 67.1 LPACAP, ha de empezar a computarse el plazo de un año allí establecido.

No ha de estarse, por tanto, al auto o providencia que declare la firmeza de la sentencia en cuestión, pues, como afirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 25 de enero de 2011 -recurso de casación 2373/2006-) y recuerdan los dictámenes citados, "lo verdaderamente importante para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración es, tal como ha tenido ocasión de subrayar la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto", pues "es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños". La pretensión indemnizatoria puede, por tanto, ejercitarse aun cuando no se haya declarado la firmeza de la sentencia; y ello porque esa declaración es una "mera constatación" y nada añade a la circunstancia determinante de la firmeza, que no es otra que "la falta de impugnación tempestiva de la sentencia cuando ello sea posible".

En definitiva, la fecha relevante para poder ejercer la acción -y, por tanto, el dies a quo para computar el plazo de prescripción- ha de ser, como regla general, la de la notificación de la sentencia o de la resolución que permite al interesado entablar la acción de responsabilidad (o, como máximo, la de su firmeza, que, conforme a lo dispuesto por el apartado 1 del artículo 89 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se produce en el plazo de diez días, a contar desde el siguiente al de la notificación de la sentencia, sin que se haya preparado recurso de casación, o en el de cinco días sin anunciar el recurso de suplicación cuando se trata de recurrir una sentencia de la jurisdicción laboral, ex artículos 190 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social), "de modo que sólo procederá tomar en consideración otras fechas -la de declaración de esa firmeza o incluso la de notificación del auto de firmeza- cuando concurran circunstancias excepcionales que justifiquen la modulación del criterio legal, tales como la no constancia de la fecha de notificación de la sentencia o el hecho de que los daños se hayan manifestado con posterioridad".

De ahí que el Consejo de Estado se plantee en casos como el presente, qué virtualidad ha de atribuirse, a los efectos de dicho cómputo, a la circunstancia de que el objeto propio de la reclamación dependa en última instancia de una decisión posterior a la sentencia -la devolución del aval- y de la cuantificación final de los costes generados. Y concluye que, en tales supuestos, en los que advierte un "choque interpretativo" entre las reglas contenidas en los párrafos primero y segundo del artículo 67.1 LPACAP, "si bien la regla general hace estar en estos casos a la fecha de notificación de la sentencia, cuando hay efectos lesivos cuya producción depende de un evento posterior -es decir, cuando se trata de daños continuados- debe tomarse esta última fecha como el dies a quo para reclamar la responsabilidad patrimonial" (Dictamen 48/2019).

En consecuencia, si la Administración tardó más de 14 meses en devolver el aval desde que el 30 de septiembre de 2016 se dictó la sentencia anulatoria de la sanción, pues no fue hasta el 20 de marzo de 2018 que la Administración comunica a la Caja General de Depósitos que procede tal devolución, meses durante los que la interesada continuó sufriendo el coste de las comisiones y gastos bancarios asociados al aval constituido (el último abono trimestral realizado por la reclamante a la entidad avalista data del 19 de enero de 2018), la presentación de la reclamación el 4 de abril de 2018 ha de considerarse temporánea.

CUARTA.- La responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de un acto administrativo. Consideraciones generales.

  En ocasiones anteriores ha manifestado el Consejo Jurídico (Dictámenes 197/02, 36/09 y 334/14 entre otros) que el instituto de la responsabilidad patrimonial nace con la finalidad de compensar a los particulares por los perjuicios derivados del funcionamiento de los servicios públicos y, traduciéndose frecuentemente el quehacer de las administraciones en la emisión de actos administrativos, una parte de los supuestos de responsabilidad patrimonial planteados tendrá su causa en la adopción de actos de tal naturaleza que posteriormente sean anulados por considerarlos contrarios al ordenamiento jurídico. La LPACAP da respuesta a este supuesto de hecho regulándolo de modo específico. Así en el artículo 106.4 (incardinado en el título V donde se regula la revisión de los actos administrativos) establece: "Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 LRJSP, sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma". Por su parte el artículo 32.1, segundo párrafo LRJSP, al regular la responsabilidad patrimonial, dispone: "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

     Dichos preceptos, según reiterada jurisprudencia y doctrina que han venido analizando lo establecido en el precedente legal de aquéllos -el artículo 102.4 LPACAP-, deben interpretarse en el sentido de que el efecto indemnizatorio no se asocia automáticamente a la anulación de una resolución administrativa, de suerte que tal anulación se erija en título por sí suficiente para que surja el derecho a indemnización. La procedencia de ésta se determinará una vez constatada la existencia del daño o lesión patrimonial y la concurrencia de los requisitos que las disposiciones reguladoras de la responsabilidad patrimonial establecen como necesarios para que aquél pueda imputarse a la Administración, lo que exigirá verificar que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que el daño producido sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado o individualizable respecto de una persona o grupo de personas, y que sea antijurídico, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo.

   Estas exigencias o elementos de la responsabilidad patrimonial de la Administración han sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado, y estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes LPAC. Hoy se reiteran por los artículos 32 y siguientes LRJSP; y, en los aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPACAP.

QUINTA.- Del nexo causal y la antijuridicidad del daño.

  I. Del nexo causal: existencia.

     En lo tocante a la relación de causalidad, en doctrina reiterada (dictámenes 1911/2007, 1294/2007 y 1708/2006, de 8 de noviembre, entre otros) el Consejo de Estado ha señalado que, en las reclamaciones deducidas por los daños sufridos como consecuencia de la prestación de avales bancarios para suspender la ejecución de un acto, "la relación de causalidad no se rompe necesariamente por el carácter "voluntario" que tiene la prestación del aval: si se toma el término "causa" en todo su rigor, es evidente que la prestación del aval no viene "causada" por el funcionamiento del servicio público. Pero si se toma en un sentido más amplio, parece claro que no se habría presentado aval alguno si no hubiera existido previamente un acto administrativo.

     La dicción legal consagrada no habla, por lo demás, de causalidad, sino que únicamente exige que la lesión sea "consecuencia" del funcionamiento del servicio público (artículo 139.1 de la Ley 30/1992). Y esta es una expresión mucho más amplia, que comprende no solo los casos de causalidad propiamente dicha -es decir la causalidad física- sino todos aquellos supuestos en que, según la experiencia común, de una conducta humana, se sigue habitualmente otra. De manera que, entendido el término en este sentido, puede admitirse sin demasiada dificultad que la prestación de un aval, al impugnar una liquidación tributaria, sea "consecuencia" de la actuación de la Administración".

   La reproducción literal de dicha regla en el hoy vigente art. 32.1 LRJSP permite extender sin esfuerzo dicha interpretación a la regulación actual.

     Del mismo modo, en el Dictamen 261/1995, señala el Alto Órgano Consultivo que "así como en el sentido fuerte de "causalidad" -possita causa, ponitur effectus- cabría negarla en todo lo referente a decisiones humanas libres, en un sentido amplio, por el contrario, habría siempre que aceptarla, en casos como el presente, si se admite virtualidad causal en cualquier circunstancia concurrente que de no haberse dado hubiera evitado la producción del "efecto" -sublata causa, tollitur effectus-. En este sentido lato es evidente que no se habría presentado aval alguno si no hubieran existido previamente las liquidaciones.

     De ahí, que la pregunta sobre la existencia, o no, de relación de causalidad, no resulte en casos como éste determinante de la existencia o inexistencia de responsabilidad patrimonial. La dicción legal consagrada no habla, por lo demás, de causalidad. Exige que la lesión sea "consecuencia" del funcionamiento del servicio público. Esta expresión es mucho más amplia, pues comprende no sólo los casos de causalidad propiamente dicha -es decir, la causalidad física-, sino todos aquellos supuestos en que, según la experiencia común, de una conducta humana se sigue habitualmente otra. Entendido el término en este sentido -no muy distante del que posee en el artículo 1258 del Código Civil- puede admitirse sin demasiada dificultad que la prestación de un aval, al impugnar una liquidación tributaria, sea "consecuencia" de la actuación de la Administración".

     En virtud de estos argumentos, reiterados de forma más reciente por el Consejo de Estado en sus Dictámenes 179/2017 y 390/2020, entre otros, cabe entender que la prestación del aval puede considerarse "consecuencia" de la actuación de la Administración a efectos de responsabilidad patrimonial.

II. De la antijuridicidad: existencia.

   De conformidad con lo establecido por el artículo 34.1 LRJSP, "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".

     Esta exigencia de la antijuridicidad del daño -uno que no se tenga el deber de soportar- subraya el carácter objetivo de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, "pues el perjuicio jurídicamente no tolerable se independiza de la índole de la actividad administrativa, normal o anormal, correcta o incorrecta, para vincularlo con la posición que el administrado ocupa frente al ordenamiento jurídico, en la que no influyen las características de aquella actividad", de modo que éste "únicamente se encontraría jurídicamente obligado a arrostrar el daño si concurre algún título que se lo imponga. Tal sería el caso de la existencia de un contrato previo, la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme o el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria que atribuya cargas a la generalidad de los ciudadanos" (línea tradicional de la jurisprudencia que resume la Sentencia del TS de 23 de marzo de 2009).

     Cuestión ampliamente debatida, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, es la referente al deber jurídico de soportar los daños causados por la anulación de un acto administrativo cuando ésta se produce por la valoración, por parte del órgano judicial, de conceptos jurídicos indeterminados en los que existe un margen de apreciación que hace compleja la interpretación y aplicación de las normas al caso concreto, y que ha sido analizada, entre otros, en nuestros Dictámenes 124/07 y 179/08. Sigue aquí el Consejo Jurídico aquella línea jurisprudencial, que, superando la clásica doctrina del margen de tolerancia,  destaca cómo -en especial en aquellos casos donde entren en juego conceptos jurídicos indeterminados o márgenes de apreciación para la Administración- la procedencia de indemnizar debe girar sobre el análisis de ciertos criterios en la resolución anulada: si ésta cumple o no los estándares de suficiencia probatoria, motivación, racionalidad y razonabilidad, de forma que su anulación no produzca la obligación de reparar los perjuicios producidos al particular, los cuales se entienden, así, lesiones no indemnizables (en esta línea, SSTS de 31 de enero y 14 de julio de 2008 y de 15 de junio de 2010). Cabría plantearse, entonces, si la imposición de la sanción derivó de una actuación de la Administración que, en la interpretación de conceptos jurídicos indeterminados (zona de trabajo delimitada con precisión, trabajos en proximidad) utilizados por la Administración para subsumir los hechos apreciados en la visita de inspección en los tipos infractores aplicados, se habría movido en unos márgenes razonados y razonables y no arbitrarios.

   Sin embargo, los términos en los que se expresa la Sentencia del Juzgado de lo Social núm. 3 de Murcia, de 30 de diciembre de 2016, dificultan la aplicación de dicha doctrina en el supuesto sometido a consulta. Y es que la resolución judicial aprecia la existencia de cosa juzgada material con fundamento en una previa Sentencia, ésta del Juzgado de lo Social núm. 8 de Murcia, de 1 de septiembre de 2015, que ya analizó en otro proceso los mismos hechos en los que se basa la resolución sancionadora y que declaró expresamente que no se había cometido la infracción relacionada con el riesgo eléctrico, pues de las pruebas practicadas en las actuaciones se desprendía que no se estaba construyendo un nuevo forjado para edificar una nueva planta, por lo que no habría encofrado de muros, pilares, puntales, sopandas ni contrasopandas. Y que, en consecuencia y a diferencia de lo que apreció tanto la Inspección de Trabajo como la resolución sancionadora, la zona de ejecución sí se podía delimitar con precisión en relación con el elemento en tensión, debiendo aplicarse la distancia Dprox1 y no, como entendió la Administración, la Dprox2, de lo que se desprende que "no se invadía la zona de seguridad y que, por ende, no se trataba de trabajos en proximidad a una línea eléctrica de alta tensión por lo que no constan acreditados los hechos por los que se sanciona y la sanción debe ser dejada sin efecto".

Ha de señalarse que la sentencia del Juzgado de lo Social núm. 8 de Murcia, de 1 de septiembre de 2015 a la que se refiere el Juzgado de lo Social núm. 3 de Murcia y que determina el efecto de cosa juzgada material que lleva a anular la sanción por riesgo eléctrico impuesta a la hoy actora, se encuentra en el origen de otra reclamación de responsabilidad patrimonial anterior, la ejercitada por la empresa "--", también en solicitud de resarcimiento de los costes del aval que hubo de constituir para suspender la ejecutividad de la sanción que se le impuso por los mismos hechos, anulada por aquella sentencia de 2015, y que fue objeto del Dictamen 78/2018 de este Consejo Jurídico, cuyas consideraciones son sustancialmente aplicables en el supuesto ahora sometido a consulta.

   Y es que, de la sentencia que deja sin efecto la sanción impuesta a la mercantil hoy reclamante se desprende que su anulación se debió a que la Administración partió de una premisa fáctica errónea como es que los trabajos que se realizaban en la obra que fue objeto de inspección eran de estructura, para la construcción de un nuevo forjado, cuando no era así, lo que dejaba sin soporte fáctico las apreciaciones inspectoras acerca de la necesidad de utilizar elementos constructivos y técnicas que determinaban que la zona de trabajo hubiera de considerarse como no delimitada, con la consiguiente aplicación de una distancia de seguridad más amplia. Es decir, el error de apreciación se produce antes de la labor hermenéutica del concepto jurídico indeterminado "zona de trabajo delimitada" y se refiere a una realidad estrictamente material y no jurídica como es que no se ejecutaban trabajos para la construcción de un nuevo forjado.

   A tal efecto, cabe recordar que la construcción jurisprudencial invocada se refiere a la falta de antijuridicidad del daño derivado de actos administrativos que, aun anulados, fueron dictados previa la interpretación, dentro de unos márgenes de razonabilidad, de conceptos jurídicos indeterminados que fueron determinantes del sentido de la resolución. Así,  la STS, 3ª, de 19 de mayo de 2010, tras aludir a que su ámbito natural es el del ejercicio de potestades discrecionales, afirma que "ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración".

   Ya hemos señalado que, en el supuesto sometido a consulta, el error de apreciación no está en la interpretación de un concepto jurídico indeterminado, sino en un dato objetivo ajeno a cualquier interpretación jurídica, cual es la naturaleza de los trabajos que se realizaban en la obra.

Consecuencia de lo expuesto es que la mercantil reclamante fue sancionada en su día sin un título jurídico adecuado que la obligara a soportar los daños derivados de la constitución de una garantía para evitar la inmediata ejecución de la resolución punitiva, pues no cabe considerar probada la infracción en la que aquélla se basaba, concurriendo así la nota de antijuridicidad de dicho daño.

   Al margen de la ya argumentada inaplicabilidad en el supuesto sometido a consulta de la doctrina del margen de razonabilidad de la decisión administrativa, cabe recordar que el Consejo de Estado ha establecido una línea doctrinal consolidada en relación con las reclamaciones de los gastos de aval constituidos para suspender la ejecutividad de una sanción administrativa anulada que también abogaría por la apreciación de antijuridicidad del daño cuando la anulación de la resolución sancionadora se adoptara con fundamento en argumentos de fondo y no meramente formales.

     Así, entiende el Alto Cuerpo Consultivo que la consideración del perjuicio sufrido -el mantenimiento de un aval bancario, para suspender la ejecutividad de una sanción anulada- como daño antijurídico, no depende tanto de la libertad de apreciación de que gozara el órgano sancionador, cuanto de la consideración de la conducta de los sancionados como lícita o ilícita. En otras palabras, y como señala el Consejo de Estado en su Dictamen 2324/2010, "para calibrar la existencia del daño, no es preciso ponderar si la resolución del órgano administrativo fue más o menos antijurídica, sino si la conducta del sancionado fue más o menos ilícita: si no lo fue en absoluto, éste no tiene el deber de soportar el daño. En el ámbito del Derecho administrativo sancionador, especialmente, la clave no está en la resolución anulada sino en el mantenimiento o no de reproche a la conducta infractora.

   Así lo ha establecido con claridad alguna jurisprudencia, al declarar que "existirá "lesión resarcible", por el coste del aval constituido para obtener la suspensión de una resolución sancionadora, si la anulación de ésta trasciende a la ilicitud de la conducta infractora apreciada inicialmente por la Administración, de suerte que resulte que el particular actuó lícitamente, no en cambio, por lo general, cuando la anulación de la sanción sea por completo ajena a la infracción cometida, pues en tal caso, y en tanto no se produjo aquélla, pesaba sobre el infractor el deber jurídico de soportar los efectos normales del principio de ejecutividad de los actos administrativos (art. 44 LPA, hoy art. 56 Ley 30/1992), entre ellos, los gastos de constitución y mantenimiento del aval prestado para conseguir la suspensión del acto sancionador, solo posteriormente anulado por unos motivos que dejan incólume la infracción cometida. Por lo demás, así lo exige el principio de solidaridad que está en la base del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que difícilmente una conducta infractora podría merecer una contraprestación indemnizatoria a cargo de toda la colectividad" (Sentencia del TS de 17 de mayo de 1996)".

   En aplicación de esta doctrina, el Consejo Jurídico ha descartado la antijuridicidad del daño consistente en los costes de constitución de aval para suspender la ejecutividad de una sanción administrativa cuando la anulación judicial de ésta se basó en motivos "simplemente formales, al limitarse a apreciar la caducidad del procedimiento sancionador por la tardanza de la Administración en tramitarlo y notificar la resolución a los interesados, sin llegar a efectuar una valoración jurídica de la conducta de los sujetos hoy reclamantes. Así pues, la anulación de la sanción impuesta no trascendió a la actuación de los infractores, cuya licitud o adecuación al ordenamiento no fue declarada por la sentencia y respecto de la que, por el contrario, existe otro pronunciamiento judicial, el de la instancia (sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia, de 8 de abril de 2011), que sí efectuó ese análisis de las conductas de los sancionados y consideró que resultaban típicas, es decir, constitutivas de las infracciones que se les habían imputado e impuesto y, en consecuencia, ilícitas" (Dictamen 334/2014).

   No obstante, en el supuesto ahora sometido a consulta, como ya se señaló en nuestro Dictamen 78/2018, la situación es muy diferente, pues la anulación de la resolución sancionadora encuentra su fundamento, precisamente, en la inexistencia de conducta infractora por parte de la mercantil sancionada.

   Siguiendo nuevamente al Consejo de Estado, en tales circunstancias "no cabe duda de que debe tenerse en cuenta la resolución anulada y, en particular, si esta cumple ciertos criterios en cuanto a los estándares de suficiencia probatoria, motivación, racionalidad y razonabilidad (dictamen nº 2.324/2010 antes citado); pero también han de ponderarse otros elementos, entre los que cabe destacar el relativo a la propia conducta del sancionado y, en última instancia, a la existencia misma de la infracción (en igual sentido, Sentencias de la Audiencia Nacional de 14 de marzo de 2012 y de 26 de diciembre de 2013, así como el ya mencionado dictamen nº 494/2016). Todos estos elementos han de valorarse conjuntamente en cada caso concreto que se plantee, sin que proceda ponderar únicamente la razonabilidad de la resolución sancionadora con el único argumento de que puede verse afectada la actividad del órgano de supervisión y sin que tal valoración conduzca necesariamente a una decisión estimatoria. Como se dijo en el Dictamen nº 1.408/2011, "no se trata de que la anulación de la sanción conlleve en supuestos como el presente de forma automática la procedencia de la indemnización..., sino que han de examinarse fundamentalmente los motivos de dicha anulación en el caso" (Dictamen 179/2017).

   Señala el Consejo de Estado, en su Dictamen 177/2017, que, como en el caso ahora sometido a consulta, "la propuesta de resolución parte de toda una jurisprudencia que sitúa la valoración del daño antijurídico en la razonabilidad o irrazonabilidad de la decisión administrativa anulada. No es esta, sin embargo, la línea que ha seguido este Consejo en supuestos muy similares al presente (dictámenes números 2.324/2010, de 27 de enero de 2011; 1.408/2011, de 17 de mayo; 688/2013, de 28 de noviembre; 55/2016, de 7 de abril; y 494/2016, de 21 de julio) ni en otros anteriores relativos a devoluciones de avales en materia sancionadora regulatoria, no por tanto en materia tributaria ni de seguridad social, donde existen reglas legales expresas al respecto (...). En todos ellos, el acento se ha puesto en estos casos, no en la razonabilidad, motivación y razonamiento de la resolución sancionadora (como hace la propuesta de resolución), sino más bien en los motivos por los que aquella resultó anulada en vía judicial; esto es, en definitiva, sobre el reproche dirigido a la licitud o ilicitud de la conducta del sancionado".

   Concluye el indicado Dictamen que "A la vista de las anteriores consideraciones y con independencia de los principios de ejecutividad y presunción de validez de los actos administrativos, si con posterioridad a que se dicte un acto de tal naturaleza, como es en este caso una resolución de imposición de sanción, queda esclarecido que tal resolución fue dictada sobre la base de pruebas que, a juicio del órgano judicial, no permitían afirmar la existencia de la conducta sancionada, puede concluirse que no existe el deber jurídico de soportar los efectos de la ejecutividad del actuar administrativo que posteriormente resultó anulado total o parcialmente".

   Corolario de lo expuesto es que el daño alegado ha de ser considerado antijurídico dado que no existe título válido para imponer a la mercantil interesada el deber jurídico de soportarlo.

SEXTA.- Quantum indemnizatorio.

Concurrentes los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial resta por determinar la cuantía de la indemnización a satisfacer a la interesada. A tal efecto, solicita una indemnización coincidente con el coste de constitución y mantenimiento del aval bancario, que cuantifica en 10.204,90 euros.

Dicha cantidad ha sido acreditada en el expediente mediante la aportación de los oportunos apuntes bancarios relativos a los costes de constitución del aval (907,75 euros) y su mantenimiento entre el 19 de julio de 2012 y el 19 de enero de 2018 (9.297,15 euros), de modo que en ausencia de impugnación o discusión de las mismas por parte de la Administración, procede indemnizar a la reclamante en la cantidad reclamada de 10.204,90 euros, que habrá de ser debidamente actualizada conforme a lo establecido en el artículo 34.3 LRJSP.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que el Consejo Jurídico no advierte la prescripción del derecho a reclamar en que se basa la indicada propuesta y sí aprecia, por el contrario, la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, cuya antijuridicidad también es de apreciar en el supuesto sometido a consulta. Procede, en consecuencia, estimar la reclamación.

   SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de calcularse conforme a lo señalado en la Consideración Sexta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.