Dictamen nº 194/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 11 de mayo de 2021 (COMINTER 146091_2021_05_11-01_40), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de su hijo Y, debida a accidente escolar (exp. 2021_134), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 19 de junio de 2019 D. X, actuando en nombre y representación de su hijo Y, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa regional.
En ella expone que el menor de edad estudia 6º curso de Primaria en el Colegio Público de Educación Infantil y Primaria (CEIP) Las Pedreras de Calasparra. Y añade que el 10 de mayo de ese año el niño “sufrió un accidente en la rampa que da acceso al pabellón de Educación Infantil a consecuencia del cual se rompieron las gafas que llevaba”.
Por ese motivo, solicita que se le sufrague el importe de sustitución de las gafas citadas, y a tal efecto aporta una factura simplificada expedida el 11 de abril de 2019 por una óptica de la localidad citada, debido a la adquisición de una montura de gafa y de dos lentes, por importe total de 155 euros.
SEGUNDO.- El 5 de julio se le solicita al reclamante que aporte una copia del Libro de Familia que sirva para acreditar la filiación que alega y se le advierte de que, en el supuesto de que no subsane su solicitud, se le tendrá por desistido de su petición.
TERCERO.- La solicitud de indemnización se admite a trámite por Orden de la Consejera de Educación y Cultura de 3 de septiembre de 2019 y al día siguiente se requiere de nuevo al interesado para que subsane su solicitud, como ya se le requirió, con la advertencia que asimismo se le hizo.
CUARTO.- El reclamante presenta el 17 de septiembre de 2019 la copia solicita del Libro de Familia de cuya lectura se deduce que, en efecto, es el padre del menor accidentado.
QUINTO.- La instructora del procedimiento solicita a la Dirección del CEIP el 6 de noviembre de 2019 que emita un informe acerca de lo expuesto en la reclamación de responsabilidad patrimonial.
SEXTO.- De igual forma, el órgano instructor del procedimiento solicita el 15 de noviembre de 2019 a la Unidad Técnica de Centros Educativos que informe sobre el estado de la rampa y acerca de sus características técnicas con la finalidad de determinar si se ajusta a la normativa vigente o si, por el contrario, deberían adoptarse medidas al respecto.
SÉPTIMO.- El 8 de enero de 2020 se recibe el informe solicitado a la Unidad Técnica de Centros Educativos, que fue elaborado el 23 de diciembre anterior por el Jefe de dicha unidad administrativa, y que incluye tres fotografías de la rampa de acceso citada.
En dicho documento se analizan las características técnicas de la rampa de acuerdo con las exigencias que se detallan en el Código Técnico de Edificación (CTE), en su Documento Básico DB-SUA: Seguridad de Utilización y Accesibilidad, en lo que se refiere al porcentaje de pendiente, a la existencia o no de un segundo pasamanos y de un zócalo o elemento de protección lateral y a la longitud de las mesetas que hay dispuestas entre los tramos de la rampa.
Así, se precisa que, gracias a la información que pudo obtener en una visita que giró al CEIP el 3 de diciembres de 2019, ha podido constatar:
a) Que la rampa objeto de informe cubre un desnivel de 1,20 m en dos tramos de una longitud de 7,35 m, el primero, y de 7,60 m, el segundo, separados por una meseta de 0,68 m, lo que suma un itinerario con una pendiente del 8,2%, el primero, y del 7,9%, el segundo. Al tratarse de tramos mayores de 6 m, debería tener una pendiente máxima del 6% por lo que no cumple las exigencias impuestas en el CTE.
b) Que la rampa no dispone de un segundo pasamanos que esté colocado a una altura entre 65 y 75 cm y que tampoco existe un zócalo o elemento de protección lateral de 10 cm de altura, como mínimo, de forma que tampoco cumple el CTE en este aspecto.
c) Que la meseta tiene una anchura de 1,20 m (igual que la rampa) y una longitud de 0,68 m (inferior a los 1,50 m que se exigen) por lo que tampoco satisface las exigencias que, a este respecto, se recogen en el CTE.
En consecuencia, se concluye que “La rampa no cumple las condiciones del DB-SUA del Código Técnico de Edificación en cuanto a las condiciones de pendiente, pasamanos y mesetas” y se sugiere que tanto el Ayuntamiento de Calasparra como la Consejería consultante adopten las medidas de corrección que se consideren oportunas.
OCTAVO.- Por Orden de la titular de la Consejería consultante, de 24 de noviembre de 2020 se cambia a la instructora del procedimiento de responsabilidad patrimonial, que se le notifica al reclamante el 1 de diciembre siguiente.
NOVENO.- El 26 de noviembre de 2020 se solicita de nuevo a la Dirección del centro escolar que remita un informe acerca del hecho dañoso que se relata en la reclamación.
De forma concreta, se le pide que explique si los operarios del Ayuntamiento de Calasparra realizan revisiones periódicas del estado en que se encuentran las instalaciones del centro y, por consiguiente, la rampa en cuestión y si le ha solicitado que la revise o repare ante el riesgo de que se puedan producir caídas en ella.
DÉCIMO.- El 1 de diciembre de 2020 se recibe el informe elaborado el día anterior por el Director del CEIP en el que explica que “Los hechos ocurrieron el día 10 de mayo de 2019 cuando el alumno se encontraba jugando a la hora del recreo. Según se nos indicó, el alumno accidentado cayó en la rampa y como consecuencia de la caída se le rompieron las gafas. Aunque en ese momento había profesores en el patio vigilando el recreo, ninguno presenció el accidente. La rampa de acceso al pabellón de Educación Infantil no presenta ninguna irregularidad u obstáculo que pudiera propiciar la caída, no habiéndose producido más accidentes en la misma.
No se han realizado por parte del Ayuntamiento de Calasparra revisiones de la citada rampa. Dado que se encuentra en buen estado, no se ha solicitado al ayuntamiento ninguna reparación.
El hecho del accidente cabe calificarlo como algo fortuito”.
UNDÉCIMO.- El 25 de febrero de 2021 se concede audiencia al interesado para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes, pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
DUODÉCIMO.- Con fecha 7 de mayo de 2021 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación por existir nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño sufrido por el alumno.
De este modo, se entiende que procede indemnizar al reclamante con la cantidad de 155 euros, que deberá ser actualizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
En tal estado de tramitación y una vez incorporados un índice de documentos y el correspondiente extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 11 de mayo de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello ya que es quien sufre el detrimento patrimonial causado por la necesidad de tener que comprar gafas nuevas a su hijo y porque, asimismo, ostenta la representación legal del menor ex articulo 162 del Código Civil, lo que acredita mediante la presentación de una copia del Libro de Familia. Por ello, goza de la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP.
En relación con la legitimación pasiva, resulta necesario recordar que en el asunto del que aquí se trata se ha valorado la posibilidad de que el accidente escolar se hubiese producido como consecuencia del mal estado de conservación en que pudiese encontrarse la rampa de acceso a las instalaciones del CEIP.
El análisis de la cuestión relativa a la determinación de la Administración pública a la que ha de imputarse el funcionamiento del servicio causante del daño debe partir de lo que establece la Disposición adicional decimoquinta, apartado 2, de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que determina que “La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo...”.
Pues bien, ya en nuestro Dictamen núm. 128/2003, de 4 de agosto, se reconoció la posibilidad de que el particular lesionado pudiera plantear en estos casos la reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional (que gozaría, en consecuencia, de legitimación pasiva) puesto que, como prestadora habitual del servicio público educativo, es la persona pública que se encuentra en mejor situación para prevenir o evitar los daños que puedan producirse, y si no despliega con eficacia esa labor de supervisión incurre en una clara falta in vigilando o in omitendo que puede provocar, si concurren lo elementos necesarios para ello, la consiguiente responsabilidad administrativa.
Estas consideraciones se reproducen en los Dictámenes de este Órgano consultivo núms. 72/2004, de 5 de julio; 93/2004, de 26 de julio, 33/2007, de 12 de marzo y 381/2016, de 28 de diciembre; se citan asimismo en el reciente núm. 286/2020, de 21 de diciembre, y son las que sirven para reconocer la legitimación pasiva de la Administración regional en relación con la pretensión indemnizatoria formulada por el reclamante.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP, como se deduce del análisis del expediente administrativo. En este sentido, se debe recordar que el hecho lesivo se produjo el 10 de mayo de 2019 y que la acción de resarcimiento se interpuso el 19 de junio siguiente, dentro del plazo legalmente establecido al efecto y, por ello, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado con exceso el plazo que establece el artículo 91.3 LPACAP para resolver el procedimiento.
De hecho, es fácil constatar que entre el momento en que se recibió el informe elaborado por la Unidad Técnica de Centros Educativos, el 8 de enero de 2020, hasta aquellos en los que se acordó el cambio de instructora del procedimiento y se reiteró la solicitud de información que se había ya cursado a la Dirección del CEIP, transcurrieron casi 11 meses de práctica inactividad administrativa, sin que parezca existir una razón que pueda justificarlo.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Del contenido de los artículos 106.2 de la Constitución Española y 32 LRJSP se desprende el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración correspondiente de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, el daño sea real, efectivo, evaluable económicamente en relación con una persona o grupo de personas, y que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con ley.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el núm. 229/2001, de 1 de marzo, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que “deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC”.
En relación con el supuesto que aquí se analiza, hay que resaltar que no fue presenciado directamente por ninguno de los profesores que en aquel momento de recreo vigilaban en el patio del colegio público. A pesar de ello, el Director no ha cuestionado en ningún momento ni la realidad del hecho lesivo -que ha admitido, aunque haya sido de forma implícita- ni la circunstancia de que se hubiera producido en la rampa mencionada, durante ese período de tiempo reservado para el esparcimiento de los escolares. En este sentido, ha expuesto en su informe, con cierta imprecisión pues no indica quién informó a los responsables educativos, que “Según se nos indicó, el alumno accidentado cayó en la rampa y como consecuencia de la caída se le rompieron las gafas”.
Pues bien, acerca de esta cuestión, el Arquitecto de la Unidad Técnica de Centros Educativos emitió un informe (Antecedente séptimo de este Dictamen) en el que se reconoce que la rampa en la que tuvo lugar el hecho dañoso no cumple las condiciones que impone el Código Técnico de Edificación en lo que se refiere a las condiciones de la pendiente, del pasamanos y de las mesetas que hay.
Por lo tanto, como ya puso de manifiesto el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 3.364/2000, de 2 de noviembre, las instalaciones escolares deben reunir las condiciones de seguridad necesarias para evitar cualquier tipo de riesgo a la integridad física de los alumnos, de manera que se acentúa notablemente la objetividad del sistema administrativo de responsabilidad patrimonial.
Por esta razón, el mal estado de las instalaciones en la génesis del daño es un criterio utilizado por ese Alto Cuerpo consultivo para imputar la responsabilidad a la Administración titular del centro (Dictamen núm. 51.045, de 29 de diciembre de 1989), como también ha reconocido este Consejo Jurídico (por todos, en sus Dictámenes núms. 21/2002 y 120/2003).
Cabe, además, apuntar que el daño sufrido por el menor como consecuencia del funcionamiento del servicio público es, en este caso, antijurídico ya que el riesgo inherente a su utilización ha rebasado manifiestamente los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social.
II. Por último, resulta necesario hacer alusión a las consecuencias que se derivan del hecho de que, por omisión, tanto la Administración autonómica como la municipal han intervenido en la producción del daño sobre el que aquí se trata.
La posibilidad de que exista una responsabilidad compartida o concurrente entre estas Administraciones Públicas (en el primer caso como titular de la competencia de prestación de la docencia no universitaria en sus diversos niveles y en el segundo como entidad pública competente en materia de conservación, mantenimiento y vigilancia de las instalaciones en las que se presta el servicio público educativo) no quita -sino que más bien impone, precisamente- que la fijación de la responsabilidad se realice en atención a las específicas circunstancias que puedan concurrir en el caso concreto, como se dejó señalado in extenso, entre otros, en los Dictámenes de este Consejo Jurídico núms. 381/2016, 73/2018 y 286/2020.
En estos casos, el artículo 33.2 LPACAP impone que cuando se hayan producido supuestos de actuación concurrente no encuadrables en fórmulas conjuntas de actuación, se debe fijar la responsabilidad de cada Administración atendiendo a criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Sólo cuando no sea posible efectuar dicha determinación se considerará que la responsabilidad es solidaria.
Acerca de esta cuestión, el Director del CEIP ha informado que no se ha solicitado en ningún momento al Ayuntamiento de Calasparra que realice alguna reparación o labor de conservación de la rampa, y que tampoco sus operarios han llevado a cabo revisiones de esta instalación. También he declarado que la rampa se encuentra en buen estado, lo que se corrobora con las fotografías que se incluyen como anexo en el informe de la mencionada Unidad Técnica. En consecuencia, es evidente que ninguna de las dos Administraciones ha realizado alguna intervención en esta estructura porque, a pesar de que se ha demostrado que no es adecuada técnicamente, se encuentra en buen estado.
En consecuencia, parece claro que el criterio de competencia se muestra especialmente idóneo para llevar a cabo este deslinde de responsabilidades y que su aplicación lleva aparejada que se deba atribuir o imputar el efecto dañoso de manera exclusiva a la Administración regional, por omisión de su deber de evitar el daño (culpa in vigilando). No en vano, es la persona pública que goza de la titularidad del servicio público educativo y la que disfruta de la competencia más evidente para poder prevenir o evitar el daño que se ha causado.
En este sentido, conviene traer a colación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2010 en la que se declara la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración educativa autonómica porque la causa origen del resultado lesivo acaecido, tanto en el sentido de ser la inicial, como en el más importante de ser la que permitió que tal resultado acaeciera, de suerte que sin ella no se hubiera producido, pertenece, se integra o se sitúa en el ámbito del funcionamiento del servicio público educativo, y no es ajena a él. Pero no de la Administración municipal, pese a los deberes que pesan sobre el municipio de conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros dependientes de las Administraciones educativas.
Por lo tanto, lo que se ha expuesto permite concluir que existe el necesario nexo de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público educativo, ya que correspondía a sus funcionarios vigilar y promover lo necesario para garantizar el mantenimiento de las debidas condiciones de seguridad de las instalaciones del CEIP, y que existe un título de imputación suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial exclusiva de la Administración regional.
CUARTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.
Admitida la efectividad de la lesión y su conexión causal con el servicio público educativo, procede, como se señala en el artículo 91.2 LPACAP, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización.
En relación con ello, tan sólo resulta necesario destacar que la valoración del daño (155 euros) ha de entenderse no discutida puesto que no consta en el expediente que por parte de la Administración educativa se haya cuestionado de algún modo o en algún sentido, por lo que se debe aceptar el importe reclamado.
Por último, debe tenerse en consideración que la cuantía de la indemnización que se ha dejado apuntada debe ser actualizada de acuerdo con lo que se establece en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, dado que ha quedado acreditada la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño sufrido, cuya antijuridicidad también ha resultado debidamente constatada.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a abonar al reclamante debería ajustarse a lo que se indica en la Consideración cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
