Dictamen nº 218/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de octubre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 23 de mayo de 2021 (COMINTER_159256_2021_05_21-01_42), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hijo Y, debida a accidente escolar (exp. 2021_149), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El día 7 de noviembre de 2019, Dª. X, presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Educación y Cultura de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a consecuencia del accidente escolar sufrido por su hijo, Y, alumno de 3º de ESO en el Instituto de Educación Secundaria (IES). “Mediterráneo” de Cartagena (Murcia). En la reclamación relata los hechos de la siguiente manera: “Durante el recreo jugando con unos compañeros, estos lo cogieron y lo lanzaron al aire a una altura considerable con la consiguiente caída y fractura de ambos brazos (radios) debido al riesgo de afectación de cartílago de crecimiento por dicha fractura (epifisiolisis) que me indicó el traumatólogo de urgencia decidimos llevarlo a un traumatólogo privado infantil. El centro al que debía ir mi hijo no dispone de dicho especialista”.

Solicitaba que se le indemnizase en la cantidad de 260 €, importe de las facturas expedidas por “Algemur, Servicios Médicos, C.B.” por las consultas de traumatología realizadas por un especialista en Cirugía Ortopédica y Traumatología en fecha 19 y 26 de septiembre de 2019, y 14 de octubre del mismo año.

A dicha reclamación adjuntaba el informe clínico de Alta de Urgencias del Hospital General Universitario Santa Lucía (HSL) e historia clínica del menor; informe clínico del médico especialista en Cirugía Ortopédica y Traumatología (colegiado 30/3007427), de 14 de octubre de 2019 y las facturas correspondientes a las consultas realizadas a dicho especialista; la fotocopia del Libro de Familia; y el Documento Nacional de Identidad (DNI) del padre del menor, D. Z.

Consta en el expediente la solicitud de prestación del seguro escolar dirigida al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) a la que se adjunta el certificado de matriculación del menor expedido por la directora del IES “Mediterráneo” y fotocopia del DNI del menor.

SEGUNDO.- Con fecha 12 de noviembre de 2019, mediante comunicación interior, la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras (Servicio Promoción Educativa), remitió la reclamación al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Cultura.

El día 2 de diciembre emitió un informe sobre el accidente escolar la directora del IES. Según el mismo, “El alumno --, con DNI --, matriculado en 3ºA de ESO, sufrió un accidente el pasado 19 de septiembre. Lo ocurrido fue lo siguiente:

Durante el recreo el alumno estaba en el porche del centro cuando dos alumnos le dijeron que se sentara sobre sus brazos (le estaban haciendo una silla). Y se sentó y los alumnos lo lanzaron al aire con fuerza. Y llegó casi al techo y cayó al suelo haciéndose daño en los brazos y la espalda.

Inmediatamente avisaron al equipo directivo que llamó al 112. Los servicios de emergencias valoraron la situación y decidieron llevarlo al Servicio de Urgencias del Hospital Santa Lucía, donde lo esperaba su madre que había sido avisada previamente por el centro.

Como resultado del golpe el alumno tuvo fractura en ambos brazos, debido a lo cual estuvo varios días sin poder asistir a clase y una vez se incorporó se adoptaron medidas organizativas para poder atenderlo: traslado de su mochila, uso del ascensor, etc.

Los dos alumnos que provocaron el accidente reconocieron su culpa en lo ocurrido y fueron sancionados”.

TERCERO.- El 3 de diciembre de 2019 la Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura, por delegación de la titular de la misma, dictó resolución admitiendo a trámite la reclamación y designando instructora del procedimiento, lo que se notifica a la interesada el siguiente día 17.

El 11 de diciembre de 2020 se designa una nueva estructura en sustitución de la designada por haber cambiado de puesto de trabajo. La resolución de ese cambio fue notificado a la interesada el 3 de febrero de 2021.

CUARTO.- La nueva instructora dirigió un escrito al INSS solicitando información sobre las actuaciones realizadas ante dicho organismo a raíz del accidente sufrido por el alumno, en caso de que se hubieran producido, así como sobre si los daños mencionados tenían la cobertura del seguro escolar, y, por último, se rogaba que se informase sobre si el importe de las facturas presentadas sería íntegramente abonado por el seguro escolar o, en caso contrario, qué cuantía sería satisfecha .

La petición fue contestada  con un escrito de 9 de febrero de 2021 del Director Provincial del INSS en el que daba cuenta de que no existían antecedentes en dicho organismo de solicitud de prestación de accidente escolar a nombre del estudiante y de que no se disponía de datos suficientes para determinar si era posible considerarlo como accidente escolar, mencionando que la reclamación debía presentarse en el plazo de un año, junto con la documentación y facturas aportadas, para que la Asesoría Médica de la entidad determinarse si procedía el abono de cantidad económica alguna.

QUINTO.- Por acuerdo del órgano instructor de 22 de febrero de 2020 se solicitó la emisión de un nuevo informe a la dirección del centro para que se pronunciara sobre determinados aspectos de cómo ocurrieron los hechos.

No evacuado en el plazo concedido el informe solicitado, se formuló un nuevo requerimiento el 8 de marzo de 2021. Como respuesta a tal requerimiento, la directora evacuó su informe el día siguiente dando respuesta a todas las cuestiones que se le planteaban.

El informe explica cómo se organizaba la vigilancia del alumnado en el tiempo de recreo indicando que eran cinco los profesores encargados de esa vigilancia durante el recreo que se desarrollaba en todos los espacios exteriores tales como patios, pistas y porche, lugar en el que ocurriera accidente. Consideraba que la vigilancia se había realizado de forma correcta y que no hubo negligencia alguna aquel día por parte de los profesores. Afirmaba que los hechos fueron presenciados por una trabajadora del centro que observó lo que estaban haciendo los alumnos y se dirigió hacia ellos para impedir que lanzaran a Y pero que no llegó a tiempo. Inmediatamente, le dijo al alumno que no se moviera tras la caída y avisó al equipo directivo que reclamó la presencia del Servicio 112. En cuanto a si los alumnos podían permanecer en el porche durante el tiempo de recreo afirmaba que así era en el curso en el que ocurrieron los hechos pero que siempre estaban bajo la vigilancia de los profesores. Negaba la existencia de otros accidentes similares. Se trataba de un supuesto aislado. A la pregunta de si participaba voluntariamente el menor en la actividad que le ocasionó el daño, respondía que sí, aunque no sabía lo que se proponían sus compañeros. Según la directora, los alumnos estaban jugando sin ánimo de causar daño. A los dos que habían lanzado a Y, se les abrió un expediente disciplinario por falta muy grave dada la importancia de las lesiones, siendo sancionados con la prohibición de asistencia al centro durante 16 días lectivos pues, aunque había quedado probado que su intención era lanzarlo también quedó demostrado que no hubo en cambio intencionalidad de causarle daño. Los alumnos que habían participado en el incidente no tenía antecedentes de conducta agresiva o inapropiada. El dañado no asistió durante una semana al colegio aunque estuvo asistido por correo electrónico y teléfono por los profesores para que continuara su formación desde casa y, por último, consta en el informe que no se había observado ningún cambio o limitación en el comportamiento de Y a raíz del accidente.

SEXTO.- El día 6 de abril de 2021 se notificó a la interesada la apertura del trámite de audiencia para que pudiera tomar vista del expediente, entregar documentación o realizar las alegaciones que considerara convenientes.  El día 8 de abril de 2021 compareció el padre del alumno ante el órgano instructor solicitando y obteniendo copia de la documentación integrada en el expediente. No consta la formulación de alegaciones.

SÉPTIMO..- El 18 de mayo de 2021 se formula propuesta de resolución, desestimatoria de la reclamación, con fundamento, en síntesis, en la ausencia de antijuridicidad del daño y de la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización.

OCTAVO.- En la fecha y por el órgano señalados en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública (LPACAP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La reclamación se ha presentado por persona legitimada para ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en relación con el artículo 162 del Código Civil al tratarse de la persona que sufrió el detrimento patrimonial provocado por el accidente.

En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público educativo, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.

II. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que la tramitación realizada se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido en la LPACAP, si bien debe llamarse la atención por la excesiva dilación en su tramitación.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que señala: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos actualmente en los artículos 32 y siguientes LRJSP y por abundante jurisprudencia y doctrina de los órganos consultivos del Estado recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Como ha señalado este Consejo Jurídico en numerosos casos análogos al presente, la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia sobre reclamaciones por daños acaecidos en centros escolares destaca que debe partirse del hecho de que la Administración no tiene el deber de responder sin más de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros escolares de su titularidad, sino que para que proceda la responsabilidad patrimonial deberán darse los requisitos que la caracterizan recogidos en el artículo antes citado.

Así, en su dictamen número 1747/1997, de 24 de abril, el Consejo de Estado manifiesta que “cualquier efecto dañoso que se produzca en los centros escolares (o como consecuencia de actividades extraescolares) no genera automáticamente una conexión causa-efecto con la prestación del servicio educativo que permita declarar la responsabilidad de la Administración, sin que, por lo demás, sea viable interpretar el referido deber de vigilancia (de los alumnos) de una manera tan extensa que convierta de hecho el servicio público educativo en una especie de actividad absolutamente controlada en cualquiera de sus manifestaciones, lo que llevaría, de admitirse, a convertir (lo cual es improcedente, según se ha señalado) el instituto de la responsabilidad patrimonial en una especie de seguro a todo riesgo, con la desnaturalización que ello comportaría”.

Es abundante la doctrina sentada por el Consejo Jurídico que, reiteradamente, ha propugnado la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (por todos, Dictámenes 40/2002 y 8/2003, 342/18).

En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente el Consejo de Estado en relación con daños producidos con ocasión de tropiezos o caídas en centros escolares, considerando que, en estos supuestos, cuando los hechos se producen fortuitamente, sin que concurran elementos adicionales generadores de riesgo, como un defecto en las instalaciones o la realización de actividades programadas y ordenadas que, por su propia naturaleza, exijan una mayor vigilancia por parte de los profesores que la efectuada, no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para reconocer la pretendida indemnización (entre otros, Dictamen del Consejo de Estado nº 2099/2000). Doctrina también compartida por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes similares al presente (entre otros, los números 8/2003 y 25/2004).

En el asunto consultado puede afirmarse que ese grado de diligencia no demandaba mayores medidas de prevención y protección que las adoptadas, dado que el accidente se produjo durante el recreo y como consecuencia del infortunio. La reclamante no ha alegado la concurrencia de circunstancias determinantes de riesgo, peligro, falta de vigilancia o mal estado de las instalaciones, que hubieran podido causar el daño, que tuvo su origen en una acción propia que realizaban los alumnos, por lo que no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para estimar la pretensión indemnizatoria formulada. Ha de recordarse que en supuestos en que los daños se producen como consecuencia de actuaciones de otros alumnos tales como zancadillas o empujones, en un contexto de actividades lúdicas o libres, en los que el ánimo de los niños no es dañar ni agredir, y en el que los daños son una consecuencia involuntaria y fortuita, es doctrina asentada tanto por el Conse jo de Estado como por este Consejo Jurídico que no existe el necesario nexo causal entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos docentes. En este sentido se expresan, entre otros, los Dictámenes 2432/2000, 3860/2000, 1581/2001 y 2573/2001 del Consejo de Estado y, entre otros muchos que la Consejería consultante ya conoce, el 143/2011, 169/2012 y 28/2019 de este Consejo Jurídico.

En el mismo sentido se ha manifestado la jurisprudencia, de la que podemos citar, por todas, la Sentencia núm. 137/2007 de 2 abril (JUR 2007\212907) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª), que se expresa en los siguientes términos: “En efecto, nos hallamos en presencia de un accidente producido en el patio de un colegio , con intervención, exclusivamente, de dos menores de edad, sin participación de educadores ni responsables directivos del centro, ni por falta acreditada de vigilancia sobre parámetros distintos de los usuales en un recreo entre menores. Ni hubo, en ese sentido, acontecimiento extraordinario que hubiera obligado a intervenir y cuya omisión propiciase la responsabilidad del centro. Porque una cosa es que la responsabilidad patrimonial de la Administración se haya objetivado en considerables proporciones, y otra muy distinta que por el mero hecho de haberse producido una lesión en el recreo de un colegio público, en el curso de juegos infantiles más o menos normales y habituales y aparentemente desprovistos de una evidente y palmaria peligrosidad, tenga que responder la Administración Pública. De igual manera, el hecho de que la caída fuera presenciada por los educadores presentes en el patio -señal, precisamente, de que la vigilancia general sobre los menores era en principio adecuada-, no supone relación de causalidad alguna. Ni se ha probado una deficiente conservación de las instalaciones que pudiera haber provocado el daño que, desgraciadamente, se produjo. No se puede anudar, así, el daño a la gestión pública (SSTS de uno de julio de 2004, EDJ 2004/83010 y trece de septiembre de 2002, EDJ 2002/35965), al tratarse de una actividad ordinaria pero fuera de una especial programación.”

En conclusión, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el procedimiento objeto de consulta, si bien es cierto que el daño existe, se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo impiden que tales hechos desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución consultada en cuanto es desestimatoria de la reclamación, al no existir, entre el funcionamiento de los servicios educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, la relación de causalidad que es jurídicamente adecuada y necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.