Dictamen nº 253/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de noviembre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de junio de 2021 (COMINTER 197086_2021_06_24-02_45), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de AXA SEGUROS GENERALES, por daños sufridos en un vehículo propiedad de su asegurada D.ª Z (exp. 2021_201), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha 8 de noviembre de 2019, una abogada, en nombre y representación de “Axa Seguros Generales”, presenta escrito de reclamación patrimonial frente a la Consejería de Fomento e Infraestructuras (que no obra en el expediente, salvo el extracto que consta en la solicitud de registro) por los daños sufridos en el vehículo de un asegurado, marca Hyundai IX 35, siendo su propietaria y asegurada Dª. Z, el día 16 de diciembre de 2018, a las 20:10 horas, en la Carretera convencional de calzada única, RM-552, Calasparra, RM714 a RM532 y RM-B27, por el embalse Alfonso XIII, km 8.1, al colisionar dicho turismo contra un jabalí que cruzaba la calzada de izquierda a derecha.
Acompaña a la reclamación, además de los poderes, condiciones particulares de la póliza, atestado de la Guardia Civil de Caravaca, peritación de daños y factura de reparación del vehículo.
Indica que los daños sufridos por el vehículo ascienden a la cantidad de 1.611,05 euros, de los que la aseguradora ha abonado la cifra de 1.431,05 euros, una vez descontados los 180 euros de la franquicia.
SEGUNDO. – Subsanada la solicitud, se solicita informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras, que es emitido con fecha 26 de noviembre de 2019, indicando:
“1.- La carretera RM-552 es de titularidad de la CARM.
2.- En relación con las cuestiones de las que solicita informe:
A.- No se tiene constancia directa del accidente salvo por la documentación presentada por el demandante. Consultados nuestros datos de partes de emergencias, no existe parte por aviso de accidente en el tramo indicado.
B.- Se tiene constancia de accidentes similares en la misma carretera pero no en el mismo punto kilométrico.
C.- Este hecho es accidental y fortuito. La carretera RM-552 es una carretera convencional, y aunque no hay obligación alguna de vallar ningún tipo de carretera, ya que no existe norma técnica o legal que lo imponga, no es tampoco usual el vallado de este tipo de carreteras. Por consiguiente, la irrupción de un animal salvaje en la calzada es un caso absolutamente accidental y fortuito. En conclusión: este siniestro nada tiene que ver con el funcionamiento del servicio público de carreteras, ni se puede establecer relación de causalidad entre el siniestro y el citado servicio.
D.- De acuerdo con el punto anterior, no se considera que pueda existir imputabilidad alguna a la Administración ni responsabilidad atribuible a otras administraciones.
E.- No se ha llevado a cabo actuación alguna porque no era necesaria.
F.- El tramo de carretera, perteneciente al municipio de Calasparra, actualmente tiene señalización de peligro-animales (P-24) en los PK-1, PK-6, PK-10, desde el año 2016.
G.- No procede, en consecuencia con lo informado, la valoración de daños
H.- No existen aspectos técnicos para determinar la producción del daño”.
TERCERO. – Solicitado informe a la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca -Dirección General del Medio Natural- se emite con fecha 5 de diciembre de 2019, en los siguientes términos:
“(…)
2.- Lugar del accidente y relación con terrenos cinegéticos.
El accidente se habría producido en la carretera RM-552, kilómetro 8,1, T.M: de Calasparra, en el paraje "Baños de Gilico", correspondiéndose aproximadamente con las siguientes coordenadas UTM - Uso 30, ETRS89: X: 619.065; Y -4.226.722.
La zona del accidente se encuentra dentro del coto privado de caza MU-12.230-CP "Baño de Gilico y Cañadas Brazos", cuyo titular es (…)MAR. Además muy cercano a este punto (200 m aproximadamente) se ubica el acotado MU-10.325-CP "Los Baños", cuyo titular es (…).
(…)
3.- Espacios Naturales.
Como puede observarse en la imagen previa, el lugar del accidente se ubica dentro de la ZEPA ES0000265 "Sierra del Molino, Embalse del Quípar y Llanos del Cagitán". Además se encuentra a unos 500 m del ZEC ES6200043 "Río Quípar".
4.- Aprovechamiento cinegético.
Desde esta dirección no se autorizó la realización de ninguna batida o montería durante el mes de diciembre de 2018. Por tanto, teniendo en cuenta que el accidente tuvo lugar el 16 de diciembre de 2018, se considera que la irrupción del animal en la calzada no se pudo producir como consecuencia directa de una acción de caza colectiva (batidas o monterías) llevada a cabo el mismo día o en los días anteriores.
Estos cotos no tienen plan de ordenación cinegético, por lo que desde la Dirección General se desconocen las medidas que se llevan a cabo de gestión cinegética”.
CUARTO. - Solicitado informe del Parque de Maquinaria de la citada Consejería, fue emitido el 1 de abril de 2020, indicando:
“-VALOR VENAL DEL VEHÍCULO EN LA FECHA DEL SINIESTRO:
- En base a la Orden HFP-1258/2017 de 5 de diciembre, según modelo y en función de la antigüedad real del vehículo, se le calcula un Valor Venal aproximado de 6.358 €
-VALORACIÓN DE LOS DAÑOS DEL VEHÍCULO ATENDIENDO AL MODO DE PRODUCIRSE EL SINIESTRO:
Aporta Informe de Peritación de CT de Peritaciones López Baño, S.L., referencia 9929117542 de fecha 21/12/2018, por la cantidad de 1.431,05 € (AXA)+180 € (franquicia asegurado).
De acuerdo con el Informe de Peritación aportado, los daños se corresponden con lo declarado en el accidente y se considera que son COMPATIBLES con las circunstancias del siniestro.
- AJUSTE CON LA REALIDAD DE LOS DAÑOS RECLAMADOS EN RELACIÓN A LA REPARACIÓN DEL VEHÍCULO QUE FIGURA EN LA FACTURA PRESENTADA POR EL RECLAMANTE:
No Aporta Factura de reparación del vehículo, por tanto NO PROCEDE aclarar esta cuestión.
- OTRAS CUESTIONES DE INTERÉS:
Consultado el Expediente, y los documentos que se aportan, se considera procedente hacer los siguientes comentarios:
Permiso de circulación: Correcto
Tarjeta de I.T.V.: Correcto
Permiso de Conducir de la conductora involucrada: Correcto
Seguro obligatorio: Correcto
Informe de Atestado: Guardia Civil-Destacamento de Caravaca, Nº 1385/1 BAF (Ref. 201930013000001) de fecha 03/01/2019”.
QUINTO. - Acordado trámite de audiencia (cuyo oficio no consta en el expediente), presenta la reclamante escrito de alegaciones con fecha 17 de marzo de 2021 (dicho escrito tampoco consta, salvo lo expuesto en el escrito de presentación en el registro), alegando:
“Consta probado que el pasado día 16 de diciembre de 2018, sobre las 20:10 horas se produjo un accidente de tráfico en la carretera RM-552, de Calasparra (RM-714) a RM-827 por el embalse de Alfonso XIII; en el punto Km 8.1, como consecuencia de la interrupción de un jabalí en la calzada, de forma inesperada, cruzando la vía de izquierda a derecha, lo que hizo que la visión del animal (dentro del haz de luz), lo fuera cuando ya era imposible evitar el impacto.
Este extremo ha sido probado con el atestado realizado por la GC.
Existe un error en el Informe de Jefe de Servicio de Conservación, pues sí está identificado el punto kilométrico del accidente, como se recoge en el atestado.
También consta probado que los daños del turismo que se reclaman, coinciden con dicha colisión causada por el jabalí, lo que se prueba con la pericial aportada que no ha sido desvirtuada. También dicho Importe reclamado consta abonado por mí mandante al taller.
Este accidente no es fortuito en el sentido utilizado por el Servicio de Conservación, pues es de sobra conocido por dicho servicio que deambulan jabalíes por el lugar del accidente. Cuestión distinta, es que el conductor de un turismo que circula de forma correcta, ante lo imprevisto de la aparición del animal, pueda detener el turismo sin que en algunos casos como el presente, se produzca el impacto contra él mismo.
En consecuencia, se entiende probada la existencia de responsabilidad del órgano público al que nos dirigimos, y debe admitirse nuestra solicitud de indemnización”.
SEXTO. - El 23 de junio de 2021 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, al no constar acreditada, concretamente, la relación de causalidad ente el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
SÉPTIMO. - En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en relación con el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. - Régimen jurídico, legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito de fecha 8 de noviembre de 2019 le son plenamente aplicables.
II. I. La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, en quien ostenta su propiedad, dado que éste será el que sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos.
Si bien, en el presente caso no reclama la propietaria del vehículo, sino su compañía aseguradora. En estos casos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro “el asegurador, una vez pagada la indemnización, podrá ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro corresponderían al asegurado frente a las personas responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización”.
En el presente caso, la compañía aseguradora reclama la cantidad de 1.431,05 euros por los daños sufridos por el vehículo asegurado en virtud de póliza todo riesgo con franquicia suscrita por la propietaria del vehículo siniestrado, constando en el expediente factura a nombre de la aseguradora por este importe, por lo que consta acreditado que se ha producido la subrogación de la aseguradora en la posición del tomador del seguro, quedando legitimada activamente en este procedimiento.
En lo que atañe a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo la Consejería consultante la competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de carreteras.
III. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 8 de noviembre de 2019, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, en el que se establece que “El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo”. Dado que el accidente que ocasionó el daño se produjo con fecha 16 de diciembre de 2018, puede afirmarse que la reclamación de responsabilidad patrimonial se halla dentro del plazo anteriormente descrito.
IV. En cuanto al procedimiento, se han seguido, en lo sustancial, los trámites establecidos por la normativa aplicable a este tipo de procedimientos, a excepción del plazo de resolución (seis meses).
No obstante, se echa en falta que no se haya dado traslado de la reclamación a los titulares de los cotos ubicados en el lugar del accidente, para que pudieran alegar lo que consideraran oportuno.
TERCERA. - Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP, y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de tod os los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA. - Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.
Acreditada la realidad de unos daños causados por el impacto del vehículo de referencia con un jabalí en una carretera regional, según se infiere de lo expresado en el informe de la Guardia Civil de Tráfico, ha de traerse a colación la doctrina expresada por este Consejo Jurídico en numerosos casos similares al presente.
En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal que irrumpe en dicha vía, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los citados artículos LRJAP completados, para el caso, como el presente, de que se trate de una especie cinegética, con lo establecido, en su día, en la Disposición Adicional Novena (DA9ª) del RDL 339/1990, de 2 de marzo, en la redacción dada por la Ley 6/2014, de 7 de abril, y hoy en la DA9ª del RDL 6/2015, de 30 de octubre, aplicable al caso que nos ocupa, dedicada a la responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas; precepto que, además de determinar la responsabilidad del conductor o del titul ar del aprovechamiento cinegético o del terreno en los supuestos que allí contempla, establece que “también podrá ser responsable el titular de la vía pública en que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”.
Por ello, el Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes la doctrina expresada por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
“En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Lo anterior es extensible, incluso con mayor motivo, al presente caso, en el que se trata de una carretera convencional, es decir, una vía a la que pueden tener acceso las propiedades colindantes, con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan, pero sin que conste que deban disponer de vallado o similar (art. 3.2, III Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).
Por otra parte, la responsabilidad patrimonial se daría en casos de tramos con acreditada alta accidentalidad por atropello de animales sueltos (incluso no cinegéticos, cabría decir) y ausencia de la correspondiente señalización. Como señala el informe de la D.G. de Carreteras sobre el tramo de carretera de que se trata, “se tiene constancia de accidentes similares en la misma carretera pero no en el mismo punto kilométrico”, pero a continuación se añade que: “El tramo de carretera, perteneciente al municipio de Calasparra, actualmente tiene señalización de peligro-animales (P-24) en los PK-1, PK-6, PK-10, desde el año 2016.
Por ello, si bien se tiene constancia de atropello de animales en dicha carretera, aunque no en el mismo punto kilométrico, la Administración, desde el año 2016 (por tanto, con anterioridad al accidente) ha colocado en la misma tres señales de “peligro-animales” (P-24), que debieron ser advertidas y respetadas por la conductora del vehículo, por lo que ningún incumplimiento de sus obligaciones puede achacársele.
En igual sentido, al tratarse de una carretera convencional, y según el mencionado informe de la Dirección General de Carreteras, no es preceptivo el control regulado de accesos ni vallas metálicas de cerramiento.
III. Por otra parte, conviene añadir, tal y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto cinegético que irrumpe en la calzada).
Por ello, en fin, no puede aceptarse la alegación sobre la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, como parece desprenderse del escrito de reclamación, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las carreteras a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.
IV. Por todo ello no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que no procede estimar acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
