Dictamen nº 14/2022

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de enero de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Cartagena), mediante oficio registrado el día 15 de noviembre de 2021 (Reg. 202100354705), sobre consulta facultativa relativa a la interpretación jurídica de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 16 de la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor, y su aplicación a distintas actuaciones urbanísticas que están incluidas dentro del Área de Exclusión Temporal que se prevé en ella (exp. 2021_313), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 10 de noviembre de 2021 la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Cartagena formula una solicitud de dictamen facultativo a este Órgano consultivo en cumplimiento del acuerdo adoptado, a tal efecto, por el Pleno de dicha Corporación Local, en sesión celebrada el 30 de septiembre anterior.

 

En ella explica, en primer lugar, que en el Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, de Protección Integral del Mar Menor, se establecía la creación de un Área de exclusión temporal de nuevos desarrollos urbanísticos, salvo que se tratara de la ampliación natural de los suelos urbanos consolidados, en tanto no se aprobase definitivamente el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor.

 

Asimismo, precisa que en el artículo 16.1 de dicha norma con rango de ley se disponía lo siguiente:

 

“En tanto no se apruebe definitivamente el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor, y en todo caso durante el plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigor de este Decreto-Ley, se establece un Área de exclusión temporal para nuevos desarrollos urbanísticos que no hayan sido aprobados antes de la fecha de entrada en vigor de este Decreto-Ley. Se exceptúa de esta exclusión la ampliación natural de los suelos urbanos consolidados”.

 

Seguidamente, recuerda que se aprobó después la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor (LRPMM), que suponía que las competencias autonómicas de ordenación territorial y litoral, que se refieren a cuestiones de legalidad y de ordenación supramunicipal, afectasen a los distintos términos municipales (de San Pedro del Pinatar, San Javier, Los Alcázares, Torre Pacheco, Fuente Álamo de Murcia, Cartagena, La Unión, Murcia, Alhama de Murcia y Mazarrón) que se mencionan en el artículo 2 de dicha Ley.

 

De igual modo, resalta que la LRPMM contempla la elaboración de un Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor como instrumento llamado a vertebrar las estructuras territoriales y a disciplinar los usos de manera global. A tal efecto, se impone en el artículo 15, apartado 1, un plazo máximo de tres años desde la entrada en vigor de la Ley para que dicho instrumento se apruebe con carácter definitivo.

 

También expresa su opinión de que, por tanto, se debe estar elaborando dicho plan de ordenación territorial, aunque en el Ayuntamiento no se tiene conocimiento del estado de tramitación en que pudiera encontrarse ni de cuáles pudieran ser sus determinaciones sobre la regulación de los usos y actividades que pudiera ser necesaria para proteger el entorno del Mar Menor, con la perspectiva global e integradora propia de la ordenación territorial.

 

Sin embargo, manifiesta que entiende necesario que en el Ayuntamiento se conozca si las actuaciones que actualmente se encuentran en diversas fases de tramitación urbanística resultan afectadas por la moratoria urbanística impuesta en el artículo 16 LRPMM y pudieran comprometer o ser incompatibles con las determinaciones del futuro plan de ordenación territorial. En ese sentido, destaca que entre los objetivos que se persiguen con su aprobación se pueden citar, entre otros, la determinación de las actuaciones estratégicas y estructurantes, la regulación de la densidad urbanística de los usos residenciales en el entorno del Mar Menor, la evitación de la conurbación del anillo lagunar que impida la urbanización de los intersticios, la protección de suelos en atención a sus valores específicos y la regulación de usos en suelos con protecciones especiales (art. 15.2 LRPMM).

 

A continuación, precisa que el artículo 16.1 LRPMM establece un Área de exclusión temporal -que define en su Anexo II- “para nuevos desarrollos urbanísticos que no hayan sido aprobados antes de la fecha de su entrada en vigor” (18-8-2020), durante el plazo máximo de 3 años.

 

En ese sentido, advierte que no se detalla en la Ley qué se debe entender por “nuevos desarrollos urbanísticos” ni tampoco se concreta, respecto de ellos, la fase de tramitación urbanística a partir de la que se les deba aplicar dicha suspensión temporal. Tan sólo se dispone que “no hayan sido aprobados” antes de su entrada en vigor, sin especificar si ha de referirse a la fase de planeamiento o a la de gestión urbanística, ni tampoco si su aprobación debiera ser definitiva o si resultaría suficiente con que hubieran alcanzado la aprobación inicial.

 

Destaca que el mismo precepto contempla una excepción a la referida suspensión temporal respecto de los denominados “ensanches de los suelos urbanos consolidados”, que define como “aquellos suelos, ya clasificados como urbanos o urbanizables sectorizados en el planeamiento general, que sean inmediatamente contiguos o colindantes a los suelos urbanos consolidados existentes hasta el límite de su clasificación y que tengan aprobado el proyecto de urbanización”. Añade que, no obstante, no se especifica la fase de tramitación a partir de la cual se aplicaría la excepción al citado instrumento urbanístico, de forma que esa indeterminación provoca dudas sobre si considerarlo referido a la aprobación definitiva por la propia naturaleza del suelo para la que está prevista la excepción señalada, aunque reconoce que en el siguiente apartado del artículo sí se especifica para otros supuestos.

 

De ese modo, recuerda que en el apartado 2 del citado artículo 16 LRPMM se añade que “Sin perjuicio de lo determinado en el párrafo anterior, los planes aprobados o en trámite, entendiéndose por tales aquellos que hayan alcanzado la aprobación inicial, podrán continuar con su tramitación”. Se lamenta, pese a ello, de que la redacción sea confusa ya que no se determina a qué clases de suelo resulta aplicable y tan sólo se dice “Sin perjuicio de lo determinado en el párrafo anterior”, que cabe interpretar como que no será aplicable a los “nuevos desarrollos urbanísticos” ni a los “ensanches de suelos urbanos consolidados” que se mencionan con anterioridad.

 

Por esa razón, se pregunta a qué supuestos se aplica el apartado 2 del artículo citado, hasta cuándo “podrán continuar con su tramitación” y si se podría culminar la fase de planeamiento o si cabría extenderla a la fase de ejecución urbanística.

 

La Alcaldesa advierte que lo que ha expuesto genera en el aplicador de la Ley una gran inseguridad jurídica a la hora de acordar la suspensión o continuación de los distintos expedientes que ha de tramitar y resolver, a lo que, además, podría afectar las determinaciones que se pudieran contener en el plan de ordenación territorial que se encuentra en fase de elaboración.

 

Manifiesta que, debido a esa circunstancia, planteó en nombre del Ayuntamiento las oportunas consultas a la Dirección General del Mar Menor y a la Dirección General de Territorio y Arquitectura pero que no recibió en ningún caso una respuesta clara.

 

Seguidamente, detalla las actuaciones urbanísticas que se encuentran en tramitación en el Ayuntamiento de Cartagena, con distintos grados de ejecución, que estarían incluidas en la citada Área de exclusión temporal y que, según se interpretase el citado artículo 16 LRPMM, podrían quedar suspendidas temporalmente o ser continuadas por suponer la excepción ya mencionada. Dichas actuaciones son las siguientes: 1) El Plan Parcial Los Belones Este, Sector BL2; 2) El Plan Parcial El Vivero; 3) El Plan Parcial Sector CP2-Cabo de Palos, 4) El Plan Parcial Sector San Ginés de la Jara. Novo Carthago y 5) El Plan Parcial Sector La Loma del Mar del Cristal.

 

Concretamente, en relación con el Plan Parcial Los Belones Este, Sector BL2, relata de forma pormenorizada que la Corporación que preside formuló consulta acerca de la interpretación que procedía efectuar del artículo 16 LRPMM a la Dirección General del Mar Menor, dependiente de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, y, por indicación de ese centro directivo, a la de Territorio y Arquitectura, integrada  en la de Presidencia, Turismo y Deportes, que en dos ocasiones alegó que carecía de competencia para emitir el informe solicitado.

 

De igual modo, destaca que el Plan General Municipal de Ordenación de Cartagena contiene la delimitación de distintas Unidades de Actuación que, en el momento actual, se encuentran sin gestionar o no disponen de un Proyecto de Urbanización aprobado en los núcleos urbanos de La Manga, Cabo de Palos, Los Nietos y Los Urrutias, todas ellas incluidas en el Área de exclusión temporal establecida en la LRPMM y situadas de forma contigua o colindante con los suelos urbanos consolidados ya existentes.

 

Así pues, debido a la confusa redacción del artículo 16 LRPMM, en sus apartados 1 y 2, y a la consiguiente indeterminación de los términos que se emplean, se sostiene que se hace preciso adoptar un criterio unificador que concrete con detalle el alcance y el ámbito de aplicación del Área de exclusión temporal que se establece.

 

En consecuencia, se solicita que se emita Dictamen en que se ofrezca contestación a las siguientes cuestiones:

 

“Primera.- Qué se ha de entender por “nuevos desarrollos urbanísticos” a que se refiere indeterminadamente el artículo 16.1 de la Ley 3/2020, así como a partir de qué fase -de planeamiento o de gestión urbanística- les sería aplicable el Área de Exclusión Temporal delimitado en el Anexo II de la norma. En concreto, interesa clarificar si un planeamiento aprobado definitivamente antes de la entrada en vigor de la Ley, o un suelo urbano sin consolidar incluido en una Unidad de Actuación sin gestionar, queda afectado por la moratoria urbanística. Es decir, si la moratoria afecta a las fases posteriores de gestión urbanística, urbanización y edificación de un planeamiento aprobado definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 3/2020.

 

Segunda.- Si la moratoria afecta a aquellos suelos que disponen de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley y que a su vez son inmediatamente contiguos o colindantes a los suelos urbanos consolidados existentes y no tienen aprobado el Proyecto de Urbanización.

 

Tercera.- Si la excepción al área de Exclusión Temporal prevista en el inciso segundo del apartado 1 del artículo 16 de la Ley 3/2020, ha de referirse a ensanches de suelos urbanos consolidados, según están definidos en dicho precepto, que tengan aprobado definitivamente el proyecto de urbanización, o si ha de referirse a aquéllos que tengan aprobado dicho instrumento urbanístico inicialmente.

 

Cuarta.- A qué supuestos es aplicable lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 16 de la Ley 3/2020, y hasta qué fase de tramitación del planeamiento o la gestión urbanística alcanza la posibilidad prevista en dicho precepto de “continuar con su tramitación”.

 

Con la solicitud de Dictamen facultativo adjunta los documentos acreditativos de que se formuló consulta a las Direcciones Generales de la Administración regional ya mencionadas y las respuestas que se recibieron en cada caso.

 

SEGUNDO.- En tal estado de tramitación se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante una comunicación recibida en este Consejo Jurídico el 11 de noviembre de 2021.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen y procedimiento seguido.

 

I. El presente Dictamen se emite con carácter facultativo, con fundamento en lo que se establece en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud este Órgano emitirá su parecer en cuantos asuntos sea consultado, entre otros, por los Ayuntamientos de la Región a través de sus alcaldes.

 

II. En relación con el procedimiento seguido se debe destacar que la consulta formulada no se ha acompañado de los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría que se exigen en el artículo 46.2, apartados b) y c), del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA.- Acerca de la interpretación que procede hacer del apartado 1 del artículo 16 LRPMM y, en particular, del término “nuevos desarrollos urbanísticos” que en él se emplea.

 

I. Constituye un lugar común en el estudio del Derecho reconocer que uno de los problemas más relevantes que provoca la aplicación de una norma consiste en el de su interpretación, ya que toda aplicación requiere la previa interpretación de la norma y, a su vez, toda interpretación se hace en función de su aplicación.

 

Lo que se ha expresado sirve para destacar la importancia de toda interpretación jurídica y para resaltar que, además de ser necesaria en todo proceso de aplicación de una norma, siempre es una actividad compleja, problemática y no exenta de riesgos. Y ello, porque hay que admitir que puede no existir una interpretación de una norma que sea definitiva, absolutamente correcta y plenamente válida para todos los supuestos y en cualquier momento.

 

Para acometer esta labor, conviene llevar a cabo una interpretación dinámica de los textos jurídicos, en la que se indague acerca de la voluntad de la ley (voluntas legis), por medio de la también llamada teoría objetiva de la interpretación, frente a otra posible interpretación estática, que persiga tan sólo averiguar la voluntad del legislador (voluntas legislatoris), a través de la asimismo denominada teoría subjetiva de la interpretación.

 

El seguimiento de esa primera teoría objetiva de la interpretación permite, entre otras posibles consecuencias, emplear diversos criterios interpretativos de manera armónica, de forma que, junto con la indagación sobre lo que quiso el legislador, sea posible hacer valer otros criterios históricos y teleológicos.

 

Todos estos elementos posibles de interpretación deben ser considerados y conjugados de forma coherente porque así lo impone, para el ordenamiento jurídico español, el artículo 3.1 del Código Civil, que establece que “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”.

 

Es decir, las normas deben interpretarse empleando para ello los criterios gramatical, lógico y sistemático, histórico y teleológico.

 

II. Expuesto lo anterior, procede comenzar -porque puede servir para aclarar esta necesaria labor de interpretación- con el empleo del criterio histórico, que en este caso se reconduce a tres cuestiones distintas:

 

En primer lugar, al análisis de la norma inicial, el Decreto-ley referido, que fue aprobada por el Gobierno regional por entender que el proceso de degradación ambiental que experimenta el Mar Menor exigía servirse de esa norma con rango de ley dado que concurría el presupuesto de la “extraordinaria y urgente necesidad” al que se refiere el artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia. En segundo lugar, a la indagación sobre el proceso de elaboración parlamentaria que se siguió para la aprobación de la LRPMM. Y, finalmente, en tercer lugar, acerca de lo que pueda exponer en los preámbulos de dichas normas y, de modo particular, en de la Ley cuya interpretación se solicita.

 

A) Pues bien, por lo que se refiere al estudio del proceso de elaboración procede comenzar recordando que la LRPMM encuentra su justificación en el Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, de Protección Integral del Mar Menor, que fue convalidado por acuerdo de la Diputación Permanente de la Asamblea Regional de Murcia, de 10 de enero de 2020, en el que también se dispuso su tramitación como proyecto de ley.

 

En lo que aquí interesa, en dicha norma con rango de ley se contenía un artículo 16, titulado Área de exclusión temporal, que, en su primer apartado, era del siguiente tenor literal:

 

“1. En tanto no se apruebe definitivamente el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor, y en todo caso durante el plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigor de este Decreto-Ley, se establece un Área de exclusión temporal para nuevos desarrollos urbanísticos que no hayan sido aprobados antes de la fecha de entrada en vigor de este Decreto-Ley. Se exceptúa de esta exclusión la ampliación natural de los suelos urbanos consolidados.

 

2. Sin perjuicio de lo determinado en el párrafo anterior, los planes aprobados o en trámite, entendiéndose por tales aquellos que hayan alcanzado la aprobación inicial, podrán continuar con su tramitación”.

 

De su lectura se desprende que se imponía la suspensión de la actividad urbanística, durante el plazo que determinaba, en el Área de exclusión temporal que asimismo se precisaba. De esa moratoria sólo se excepcionaban los desarrollos urbanísticos que se hubiesen aprobado antes de la fecha de entrada en vigor de ese Decreto-ley (28 de diciembre de 2019) y los que se estuviesen promoviendo sobre terrenos que constituyesen ampliación natural de los suelos urbanos consolidados.

 

B) Como se ha advertido, en la sesión celebrada el 10 de enero de 2020 por la Diputación Permanente de la Cámara representativa autonómica se acordó, asimismo, la tramitación del citado Decreto-ley como proyecto de ley (Proyecto de Ley de protección integral del Mar Menor, X-PL-0001).

 

Pues bien, al artículo 16, apartado 1, del Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, ya citado, se formularon (Boletín Oficial de la Asamblea Regional de Murcia núm. 33, de 9 de julio de 2020), en lo que aquí interesa, las siguientes enmiendas parciales:

 

1) X-5652, del Grupo Parlamentario Vox, en la que se proponía añadir al final del apartado 1, como excepción de la exclusión temporal que se impone en el artículo, el siguiente texto: “Se exceptúa de esta exclusión los ensanches de los suelos urbanos consolidados. A estos efectos se entenderán como ensanche aquellos suelos, ya clasificados como urbanos o urbanizables sectorizados en el planeamiento general, que sean inmediatamente contiguos o colindantes a los suelos urbanos consolidados existentes, hasta el límite de su clasificación”.

 

Se justificaba la presentación de la enmienda en la necesidad de corregir la ambigüedad de la que adolecía el texto del Decreto-ley y de garantizar la seguridad jurídica de los propietarios de los terrenos incluidos en el Área de exclusión temporal.

 

2) X-5746, del Grupo Parlamentario Socialista, en la que se proponía incluir en el apartado 1 del citado artículo, la siguiente redacción: “...se establece un Área de exclusión temporal para nuevos desarrollos urbanísticos que no hayan sido aprobados y cuenten con obras de urbanización ya iniciadas antes de la fecha de entrada en vigor de esta Ley. Se exceptúa de esta exclusión el suelo urbano consolidado”(transcripción literal del texto de la enmienda).

 

La propuesta de modificación se justificaba en el “respeto a los derechos urbanísticos adquiridos a la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia, que señala el inicio de las obras de urbanización como umbral a partir del cual se consolidan los citados derechos”(transcripción literal).

 

El estudio de la documentación que hace pública la Cámara regional permite conocer que estas enmiendas no se debatieron en la sesión de la Comisión de Política Territorial, Medio Ambiente, Agricultura y Agua de la Asamblea Regional de Murcia que se celebró el 16 de julio de 2020 (Acta de la sesión nº 24).

 

Además, en el Dictamen de la Comisión que se contiene en el acta mencionada se recoge ya la redacción del artículo 16, en sus apartados 1 y 2, que constituye el texto final de la LRPMM, que es la siguiente:

 

“1. En tanto no se apruebe definitivamente el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor, y en todo caso durante el plazo máximo de tres años desde la entrada en vigor de esta ley, se establece un Área de exclusión temporal para nuevos desarrollos urbanísticos que no hayan sido aprobados antes de la fecha de entrada en vigor de esta ley. Se exceptúa de esta exclusión los ensanches de los suelos urbanos consolidados. A estos efectos se entenderán como ensanche aquellos suelos, ya clasificados como urbanos o urbanizables sectorizados en el planteamiento general, que sean inmediatamente contiguos o colindantes a los suelos urbanos consolidados existentes hasta el límite de su clasificación y que tengan aprobado el proyecto de urbanización.

 

2. Sin perjuicio de lo determinado en el párrafo anterior, los planes aprobados o en trámite, entendiéndose por tales aquellos que hayan alcanzado la aprobación inicial, podrán continuar con su tramitación”.

 

Lo que se ha expuesto sólo puede significar que, con seguridad, la primera enmienda reseñada (dado que el texto que se proponía en ella se recoge en el artículo 16 del Dictamen de la Comisión) fue debatida en el seno de la Ponencia que se constituyó al efecto con carácter previo (Diario de Sesiones de la Comisión ya citada, nº 18, de 18 de junio de 2020) y que se reunió y emitió su informe el 9 de julio de 2020. Y muy previsiblemente (salvo que hubiese sido retirada por su proponente) también la segunda enmienda referida.

 

Por otra parte, la adición de la coletilla en la redacción final del artículo “y que tengan aprobado el proyecto de urbanización” encuentra su explicación en el hecho de que se incluyó como consecuencia de la presentación en la Ponencia de un texto transaccional que tenía por objeto propiciar un acuerdo respecto de las enmiendas formuladas -y esas dos en concreto- y el texto inicial (Artículo 134.2 del Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia).

 

Sin embargo, el carácter reservado de los trabajos de las Ponencias parlamentarias impide que se pueda conocer la justificación que motivó la presentación de un texto transaccional en orden a la aprobación de las enmiendas que se habían presentado al artículo 16 del Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, ya mencionado.

 

No hace falta decir que la aprobación de la LRPMM provocó de manera implícita la derogación del citado Decreto-ley, ya que éste no se cita en la Disposición derogatoria de la Ley.

 

Lo que es evidente es que, fruto de la tramitación parlamentaria, se produjo una modificación del texto inicial del artículo 16, que afecta, en primer lugar, al plazo de la suspensión -o como se dice, de exclusión- de nuevos desarrollos urbanísticos, que ahora se reduce a un período máximo de tres años.

 

Aunque en lo que aquí importa la suspensión se mantiene en relación con los (nuevos) desarrollos urbanísticos que se hubiesen aprobado antes de la fecha de entrada en vigor de la LRPMM (2 de agosto de 2020), se produce en ella un cambio significativo. Y es que en el Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, se excluía de la suspensión a los desarrollos urbanísticos que se hubiesen promovido en terrenos que supusiesen “ampliación natural de los suelos urbanos consolidados”. Sin embargo, en la LRPMM se excluyen los que se hayan acometido en los “ensanches de los suelos urbanos consolidados”, como en ella se definen, siempre que, además -limitación importante que antes no existía-, tuviesen “aprobado el proyecto de urbanización”.

 

Así pues, la circunstancia de que la protección jurídica integral del Mar Menor se hubiese acometido inicialmente por medio de un Decreto-ley y, con posterioridad, por medio de un proyecto de ley consecuente a dicha norma con rango de ley, impide que se pueda acceder a algún anteproyecto o a algún informe que se hubiera elaborado a tal efecto, y que pudiese servir para conocer las razones que justifican ese último cambio, de gran trascendencia. A mayor abundamiento, el hecho de que la redacción del precepto legal que se pretende interpretar se hubiese alcanzado tras la aprobación de un texto transaccional en Ponencia impide, asimismo, que se puedan conocer las razones y las justificaciones que pudieron haberlo motivado.

 

De este modo, resulta evidente que para llevar a cabo la labor de interpretación que se requiere no ayuda estudiar, en este caso, los procesos de elaboración, tanto en sede administrativa (anteproyecto y proyecto) como propiamente parlamentaria, ni de la norma inicial, el Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, ni de la norma en vigor, la LRPMM.

 

C) A esto hay que añadir, en tercer lugar, que tampoco arrojan luz sobre esta cuestión los preámbulos de las dos normas citadas, dado que no aportan ninguna explicación sobre cómo deben interpretarse esas previsiones y cómo se incardinan con el resto del ordenamiento jurídico y, en particular, del urbanístico.

 

III. Así pues, conviene acometer el análisis de este precepto mediante el empleo de otros criterios de interpretación que pueden ser más aconsejables, como el gramatical, el lógico y, particularmente, el sistemático, sin abandonar nunca el teleológico.

 

Según la interpretación que se desarrollará más adelante, basada en el criterio lógico, cabría entender que el artículo 16.1 contiene dos excepciones a la suspensión urbanística que se acuerda en él.

 

Y la primera de ellas, la única que se aborda en esta Consideración del Dictamen, es la que se refiere al concepto “nuevos desarrollos urbanísticos”, que se menciona en el artículo 16.1 LRPMM, pero también en los siguientes artículos 17 y 24, de forma coincidente con lo que ya se hacía en el Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre.

 

En virtud de lo que se señala en ese precepto, se impone la suspensión de cualquier nuevo desarrollo urbanístico que no se hubiese aprobado antes de la entrada en vigor de la citada Ley. Por tanto, si el desarrollo urbanístico ya estuviese aprobado, se debería entender que no estaría afectado por la suspensión y se podría seguir ejecutando.

 

La duda surge entonces acerca de lo que pueda entenderse por nuevos desarrollos urbanos. Pues bien, a pesar de la importancia que reviste, de que su interpretación y resolución constituyen cuestiones principales sobre las que versa la consulta y de que resultan, asimismo, determinantes del resto de las cuestiones sobre las que se solicita respuesta, se constata que ningún texto legal de nuestro ordenamiento jurídico entra a definirlo. Aunque esta circunstancia tampoco debe extrañar ya que lo más propio de las normas es servirse de enunciados prescriptivos.

 

Para tratar de solucionar esta cuestión, conviene partir de la constatación, en la práctica, de que siempre existen conceptos oscuros en las normas, y que lo normal es que dichas normas tengan un origen y un rango diversos. Sin embargo, esa pluralidad de normas puede ayudar de manera indirecta a construir un concepto mediante la agrupación sistemática de esos preceptos dispersos cuya interpretación pueda arrojar luz sobre el sentido último del concepto. A esta labor de indagación sobre lo expresado, en realidad, en la norma ayuda el examen de la jurisprudencia y de la doctrina.

 

Esta introducción metodológica obedece a la evidencia de que la locución nuevos desarrollos urbanísticos constituye lo que, en Teoría del Derecho, se entiende como un concepto jurídico indeterminado, es decir, un concepto empleado en una norma del que no puede deducirse con facilidad su sentido y alcance. Por tanto, no puede saberse con absoluta claridad, certeza y seguridad, lo que el autor ha pretendido disponer en ella. Eso conlleva, además, que no se pueda alcanzar una solución, no sólo inequívoca y exacta, sino meramente plausible y comúnmente aceptable.

 

Por lo que se refiere en concreto al ámbito urbanístico, el Tribunal Supremo ha señalado que un concepto jurídico indeterminado, como el de modificación sustancial de un plan, ha de acotarse en cada supuesto concreto o, dicho de otro modo, que su determinación debe llevarse a cabo en función de los elementos propios de cada actuación concreta (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de ese Alto Tribunal de 16 de diciembre de 2014, rec. nº 392/2012).

 

Precisamente, en el Derecho Administrativo es función, entre otras, de los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes identificar tales conceptos genéricos y particularizarlos y concretarlos. No obstante, no es este el supuesto de la LRPMM, para la que no se ha previsto ni se ha aprobado hasta la fecha desarrollo reglamentario alguno y sobre la que, dada su reciente promulgación, tampoco ha recaído algún pronunciamiento judicial que pueda ayudar a ofrecer una solución al respecto.

 

Por tanto, procede ahora comenzar esa labor indagatoria acerca del que pueda ser el sentido último del término nuevos desarrollos urbanísticos. Y conviene iniciarla con el establecimiento del siguiente criterio, y es que a pesar de que en la redacción de la norma se haya empleado un concepto jurídico indeterminado eso no habilita a la Administración a efectuar una interpretación discrecional ni mucho menos arbitraria. Pues lo propio de la discrecionalidad, hay que añadir, es que consiste en la autorización que el autor de la norma concede al intérprete, en este caso a la Administración, para que ella pueda conformar su actuación dentro de ciertos límites.

 

El carácter dificultoso de esa labor condujo al nacimiento de la doctrina del margen de apreciación, que atribuye cierta libertad, o al menos tolerancia jurídica, para que al tratar de aclarar un concepto normativo se puedan seguir varias opciones, pero todas ellas incluidas en lo que los tratadistas denominan el halo del concepto jurídico indeterminado.

 

Una vez expuesto lo anterior, queda claro que, ante un concepto jurídico indeterminado, que exige una labor de interpretación más exigente de lo habitual, la Administración no puede actuar como estime conveniente en cada momento, sino que ha de esforzarse por alcanzar una interpretación correcta, que en todo caso debe revestir, de forma acentuada, los rasgos de previsibilidad, razonabilidad y coherencia.

 

En este caso, para tratar de hallar un concepto comprensivo de lo que se deba entender por nuevos desarrollos urbanísticos la utilización del criterio gramatical o terminológico no ofrece ninguna ayuda. De hecho, con fundamento en la legislación regional que incide en esta cuestión, esto es, la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (LOTURM), cabe atribuir a la expresión desarrollo urbanístico su significado más común. Así, en el Diccionario de la Lengua Española se define el término desarrollo como la “Acción y efecto de desarrollar o desarrollarse”. Y, por desarrollar, entre otros, “Aumentar o reforzar algo de orden físico, intelectual o moral” o “Realizar o llevar a cabo algo”.

 

Por tanto, como se ha apuntado ya, se debe recurrir al empleo del criterio sistemático, que permite poner en relación este precepto con otras normas jurídicas que incidan en el mismo ámbito material de regulación.

 

Ello permite advertir que se pueden localizar al menos cinco supuestos en la LOTURM en los que se emplea el término desarrollo urbanístico en esa acepción común y general de crecimiento, incremento, aumento, progreso o desenvolvimiento a la que se aludía con anterioridad: Así, en el artículo 26, en el que se apunta “a un desarrollo urbanístico racional coherente con el modelo de ocupación y usos del territorio”; en los artículos 102 y 103 cuando se refieren, particularmente en el segundo de ellos, al “futuro desarrollo urbanístico”, y en el 136, en el que se habla de “encauzar un desarrollo urbanístico sostenible”.

 

Un quinto caso en el que se alude al desarrollo urbanístico es el que se contiene en el artículo 119.1,a) LOTURM, con relación a las previsiones que debe contener cualquier Plan General Municipal de Ordenación en relación con el suelo urbanizable sectorizado. En este supuesto, se exige que dicho Plan contenga, entre otras determinaciones, la delimitación de las áreas de suelo urbanizable sectorizado para su desarrollo urbanístico a las que se vincularán o adscribirán los sistemas generales necesarios para su ejecución.

 

No obstante, en la LOTURM se pueden localizar dos referencias ulteriores que pueden servir para desentrañar el sentido de ese término.

 

La primera, en el apartado Dos del preámbulo, en la que se señala lo siguiente: “… se hace preciso modificar la regulación de la clasificación de suelo, de la reserva para vivienda protegida, de los derechos y obligaciones en las actuaciones de transformación urbanística, es decir, de la promoción inmobiliaria; la incorporación a los instrumentos urbanísticos de un informe de sostenibilidad económica que analice el coste económico para las arcas municipales del mantenimiento de los servicios urbanísticos en los nuevos desarrollos; la mejora de la participación ciudadana en la tramitación de los instrumentos de planificación y gestión urbanística así como de la transparencia”.

 

La segunda, en el artículo 178 LOTURM, relativo a la Publicidad de desarrollos urbanísticos, que en su apartado 1 establece que “La publicidad comercial en los medios habituales, incluidos los electrónicos, de venta de desarrollos urbanísticos solo podrá llevarse a cabo en suelo clasificado como urbano o urbanizable en el plan general vigente, y su ordenación pormenorizada deberá haber superado al menos la aprobación inicial.

 

La publicidad deberá expresar la fecha de aprobación del plan correspondiente y la de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia y no podrá contener indicaciones en contra de lo dispuesto en el citado plan”.

 

A pesar de lo que se ha señalado, resulta necesario puntualizar que la promoción de la que se habla no debe limitarse a los desarrollos de carácter residencial que se puedan acometer, sino que se debe referir, también, a aquéllos otros que resulten compatibles con los usos del suelo que estén previstos en cada caso, como pueden ser el económico-industrial, el de servicios o el de equipamientos, por citar sólo los que presentan relevancia en este caso.

 

En este mismo sentido, se debe recordar que el artículo 25 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, permite, aunque sea de modo excepcional, el emplazamiento en la zona de servidumbre de protección de edificaciones destinadas a residencia o habitación y de instalaciones industriales, lo que confirma el hecho de que la promoción en estas zonas puede no limitarse a lo residencial sino acomodarse al resto de usos que están permitidos o que puedan resultar debidamente autorizados.

 

En consecuencia, en la LOTURM el término desarrollo urbanístico es sinónimo de promoción inmobiliaria o de viviendas de acuerdo con lo que se dispone en el artículo 9.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, sobre la base de lo que señala en él para la figura del promotor inmobiliario. Por esa razón, se puede definir la promoción inmobiliaria como el conjunto de actuaciones de impulso, programación y financiación, con recursos propios o ajenos, de las obras de edificación para sí o para su posterior enajenación, entrega o cesión a terceros bajo cualquier título.

 

Pero no sólo se restringe a ello, sino que también puede comprender las obras de otras edificaciones no necesariamente residenciales, sino destinadas al comercio, a la restauración, al espectáculo, al ocio, al hospedaje o al equipamiento deportivo, educativo o sanitario. Y la realización de instalaciones industriales, de almacenes o de talleres, por mostrar sólo algunos ejemplos.

 

Por tanto, resulta posible entender que en el artículo 16.1 LRPMM se impone la suspensión de desarrollos urbanísticos, esto es, de cualesquiera actuaciones urbanísticas que tengan por objeto final la realización de obras de edificación en el Área de exclusión que en ella se concreta. Y que el adjetivo “nuevos” que acompaña al término desarrollos urbanísticos se refiere al hecho de que dichas actuaciones deben ser posteriores a su entrada en vigor.

 

A juicio de este Consejo Jurídico, esta interpretación es la única que garantizaría que la suspensión edificatoria, más que propiamente urbanística, como luego se explicará, cobre sentido. No se trataría entonces de poner el acento en el hecho de que las actuaciones de promoción inmobiliaria con las que se persiguiese la realización de actos de edificación fuesen nuevas, y entonces se pudiesen seguir ejecutando, porque no se sabe ni se explica en el precepto desde qué momento o por qué razones podrían considerarse nuevas, sino que las nuevas serían las actuaciones que se pretendiese llevar a cabo, en tal sentido, a partir de la entrada en vigor de la LRPMM. El adjetivo nuevas, por consiguiente, debe ser interpretado en el sentido de posteriores o siguientes a dicha entrada en vigor.

 

TERCERA.- Sobre la interpretación que procede hacer del resto del apartado 1 del artículo 16 LRPMM.

 

Seguidamente, procede interpretar el resto del precepto que se contiene en el artículo 16.1 LRPMM, operación para la que tan sólo resulta de aplicación el criterio lógico o lógico-conceptual -además del teleológico- que se sirve del desglose de los elementos particulares que se contienen en la norma para pasar después, con ese fundamento, a extraer las conclusiones jurídicas que procedan.

 

Pues bien, ya se dejó apuntado con anterioridad que cabe entender que en el precepto en cuestión se contienen, en realidad, dos excepciones a la suspensión urbanística que se impone en él.

 

Por un lado, la que atañe a los desarrollos urbanísticos que se hayan aprobado antes de la entrada en vigor de la LRPMM, cualquiera que sea el lugar -eso sí, dentro del Área de exclusión temporal que se contempla- en el que se encuentren ubicados. Una segunda excepción se refiere a los desarrollos que se emplacen en los ensanches de los suelos urbanos consolidados, siempre que en este caso se hubiera aprobado ya el proyecto de urbanización.

 

La dificultad se plantea entonces en hacer compatibles entre sí las dos excepciones que se contendrían en este artículo, y que se refieren a los desarrollos que se acometan sobre suelos que se ubiquen o no en zonas de ensanche de los suelos urbanos consolidados. Y es que hay que insistir en el hecho de que en el precepto se distingue entre estos dos tipos de ubicación para que se pueda considerar, con las condiciones que se imponen, que los desarrollos que se acometan sobre ellos estén excluidos de la suspensión urbanística mencionada.

 

En este sentido, se exige que los desarrollos sobre suelo que no se ubique en zonas de ensanche se hayan aprobado antes de la entrada en vigor de la LRPMM. Para el desarrollo sobre las citadas zonas de ensanche se requiere, por su parte, que se haya aprobado el proyecto de urbanización correspondiente.

 

Lo cierto es, sin embargo, que parece que los requisitos que se establecen para considerar excluidos de la suspensión cualquier desarrollo urbanístico pudieran ser los mismos en uno y otro caso. Así, en el primero, se requeriría que estuviesen aprobados, lo que es una expresión muy poco precisa en términos jurídicos, que se une a otro término asimismo escasamente concreto, como es desarrollo urbanístico, aunque en este caso su sentido último ya ha sido aclarado.

 

Si se utiliza un criterio lógico, hay que insistir, cabría entender que se trataría de aquellos desarrollos en los que se hubiera concluido la fase de planeamiento urbanístico en su integridad (incluido el planeamiento de desarrollo), así como la de su ejecución, esto es, la de gestión al completo, y permitieran acometer ya las obras de edificación posteriores. Y está claro que eso se produce cuando se ha aprobado ya de manera definitiva el proyecto de urbanización necesario, aunque no existe obligación de que se haya iniciado alguna obra de edificación.

 

En este punto, conviene recordar que la presentación de la enmienda X-5746 por parte del Grupo Parlamentario Socialista, que ya se citó, tenía por objeto exigir que la excepción operase respecto de ese tipo de desarrollo urbanístico no sólo cuando se hubiese meramente aprobado, sino cuando también se hubiesen iniciado las obras de urbanización subsiguientes, pues entonces, se habría producido para los promotores la patrimonialización, hasta ese momento, de los derechos urbanísticos correspondientes, si -conviene añadir- se hubiesen cumplido además los deberes y asumido las cargas propias del sistema de gestión correspondiente.

 

Por lo tanto, si también se considerase que la excepción a la moratoria urbanística sólo se produciría respecto de los desarrollos que se ubiquen en zonas de ensanche cuando el proyecto de urbanización se hubiese aprobado con carácter definitivo, las exigencias serían las mismas en uno y otro caso y no habría lugar a la distinción que, en atención a la posible localización de los suelos sobre los que emplazasen los desarrollos urbanísticos, se contiene en el precepto.

 

Para solventar la igualdad de requisitos que parece que se imponen a los desarrollos urbanísticos que se ubiquen, sin embargo, en dos zonas distintas, sólo cabe interpretar que la aprobación del proyecto de urbanización al que se refiere la LRPMM en el segundo caso debe ser la inicial. De este modo, la excepción a la suspensión urbanística se produciría, en los dos casos, por la concurrencia de requisitos también distintos, la aprobación definitiva del proyecto de urbanización en el primer caso y la aprobación inicial de dicho proyecto en el segundo supuesto.

 

CUARTA.- Acerca de la interpretación que procede hacer del apartado 2 del artículo 16 LRPMM.

 

I. En este caso, la interpretación del artículo 16.2 LRPMM también resulta dificultosa.

 

De manera inicial, se debe apuntar que no existen diferencias en la redacción de este precepto legal respecto del que se contenía en el apartado 2 del mismo artículo del Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, por lo que los dos textos normativos son idénticos y del siguiente tenor:

 

“Sin perjuicio de lo determinado en el párrafo anterior, los planes aprobados o en trámite, entendiéndose por tales aquellos que hayan alcanzado la aprobación inicial, podrán continuar con su tramitación”.

 

Y, asimismo, conviene indicar que no se ofrecen explicaciones sobre el sentido de la inclusión de esta disposición en la norma, y acerca de su engarce con el resto del ordenamiento jurídico, ni en el preámbulo del Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, ni en el de la LRPMM.

 

De acuerdo con ello, se puede entender que, al margen de la suspensión temporal que se impone a los nuevos desarrollos urbanísticos en el párrafo anterior de ese artículo -en realidad, en el apartado anterior-, se podrá continuar la tramitación de los planes que estuviesen aprobados o que se encontrasen en trámite cuando se produjo la entrada en vigor de la LRPMM.

 

No cabe duda de que cuando se alude a planes tan sólo puede tratarse de instrumentos de planeamiento urbanístico y no de alguno de los instrumentos ordinarios de ordenación del territorio a los que se refiere el artículo 20 LOTURM, esto es, Directrices de Ordenación Territorial; Planes de Ordenación Territorial, Programas de Actuación Territorial y, excepcionalmente, Actuaciones de Interés Regional. De hecho, la moratoria urbanística citada se impone en el artículo 16.1 LRPMM, precisamente, hasta que se apruebe definitivamente el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor.

 

Además, en consonancia con lo que se previene en el apartado 3 de la Disposición transitoria primera de la LOTURM se establece que se deben entender por planes en trámite aquellos que hayan alcanzado la aprobación inicial. Así, se determina en ella que “se entiende iniciados los instrumentos de planeamiento cuando son aprobados inicialmente”.

 

Por lo tanto, no cabe duda de que los planes aprobados definitivamente o que hayan sido aprobados, al menos, inicialmente, podrán seguir su tramitación.

 

Esta previsión, que se refiere a los instrumentos de planeamiento (de carácter general, se podría añadir), se impone asimismo a los instrumentos que los particulares [arts. 31, 142,j), 147, 164 y 169 LOTURM] hayan promovido (iniciativa particular) por estar legitimados para ello conforme al sistema de actuación que se haya previsto, que no se mencionan expresamente en este apartado 2 del artículo 16 LRPMM. En la Disposición transitoria citada de la LOTURM se añade, en ese caso, que esos instrumentos de iniciativa particular se deben entender iniciados “en la fecha de la solicitud de inicio del procedimiento y siempre que se acompañe de la documentación exigida legalmente para su aprobación en esta ley”.

 

Pese a esa circunstancia, conviene insistir que en este caso debe considerarse que los instrumentos de desarrollo del Plan General que se hubiesen promovido a iniciativa particular estarían en trámite, a los efectos de la LOTURM, y en consecuencia se podrían seguir tramitando cuando, asimismo, hubiesen alcanzado la aprobación inicial.

 

Y cabe alcanzar esta interpretación por dos razones: La primera, porque la impone la LRPMM como ley especial y posterior que es de la LOTURM y, en consecuencia, se debe estar a la determinación particular que contiene. Y la segunda, porque la previsión de la Disposición ya citada de la LOTURM se refiere, específicamente, al régimen transitorio de tramitación de los procedimientos de elaboración de los instrumentos de planeamiento (y también de gestión y ejecución urbanística), que es algo que no guarda relación directa con lo que se regula en este apartado de la LRPMM.

 

Una vez que se esto se ha aclarado, se puede seguir avanzando en un sentido lógico. De este modo, no cabe tampoco duda de que se puede continuar la tramitación de los planes que se encontrasen en tramitación en el momento en que entró en vigor la LRPMM. Hasta que se aprueben definitivamente, ya se trate del planeamiento general con el Plan General Municipal de Ordenación (arts. 113.1 y 145 LOTURM) o de los instrumentos de planeamiento de desarrollo, que consisten en planes parciales, planes especiales y, en su caso, estudios de detalle (art. 113, apartados 2 y 4, LOTURM).

 

Además, la determinación de que los planes aprobados “podrán continuar con su tramitación” sólo puede ser entendida en el sentido de que resulta plenamente posible desarrollar y ultimar hasta sus últimos detalles el plan general por medio del planeamiento de desarrollo que resulte necesario. Y cabe aplicar esta misma previsión a los planes que se encontrasen en tramitación, que se podrán aprobar definitivamente pese a la moratoria urbanística citada y que, a su vez, podrán ser objeto del oportuno desarrollo de planeamiento.

 

Por decirlo con más claridad, en la LRPMM se permite expresamente llevar a cabo el planeamiento urbanístico que sea necesario, que podrá comprender los desarrollos que sean pertinentes hasta que esa actividad planificadora resulte completamente concluida. Y ello, porque siempre podrían modificarse en el supuesto que fuese necesario en virtud de las determinaciones que contuviese el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor que definitivamente se aprobase.

 

II. Una última cuestión que podría suscitarse, y que de hecho se plantea en la consulta que se ha formulado, es si la actividad planificadora a la que se refiere el artículo 16.2 LRPMM incluye también la de ejecución de dicho planeamiento, es decir, la actividad denominada comúnmente gestión urbanística, que tiene por objeto materializar la ordenación que se haya proyectado.

 

Acerca de esta cuestión, conviene recordar que el artículo 179.1 LOTURM precisa que “La gestión urbanística es el conjunto de actuaciones y procedimientos establecidos legalmente para la transformación del suelo, y, en especial, para su urbanización y edificación en ejecución del planeamiento urbanístico”.

 

Se debe insistir en el hecho, por tanto, de que la gestión urbanística reviste, como aspecto esencial, la ejecución del planeamiento por medio de la transformación del suelo (urbano y del suelo urbanizable en urbano) y de manera especial, a través del ejercicio de la actividad urbanizadora, aunque la LOTURM también se refiere a la actividad edificatoria, que, en realidad, excede de la mera gestión urbanística, aunque deba considerarse integrada en ella.

 

Así pues, la gestión urbanística requiere, en primer lugar y expuesto de una manera general, de una serie de actuaciones de naturaleza jurídica que tienen por objeto conseguir la adaptación del derecho de propiedad del suelo y de los derechos reales y situaciones jurídicas preexistentes a las determinaciones establecidas en el planeamiento que procede ejecutar. Para ello, los propietarios deben cumplir los deberes urbanísticos que se hayan impuesto en atención a cada clase de suelo (que incluyen la cesión de suelo y de aprovechamiento urbanístico), conseguir su equidistribución y asumir las cargas urbanísticas que ese proceso conlleve, incluido el coste de urbanización de todo el ámbito de gestión.

 

Para cumplir esa finalidad, y de conformidad con el artículo 198.1 LOTURM, se deben emplear, como instrumentos de carácter eminentemente técnico, los programas de actuación (integrada) en los sistemas de concertación -directa e indirecta-, compensación, cooperación y concurrencia, o el correspondiente proyecto de expropiación en los de expropiación y de ocupación directa. Y también los proyectos de urbanización (artículo 183 LOTURM). Con respecto a éstos últimos se debe recordar que las obras de infraestructura, vialidad, servicios y otras, una vez aprobado el proyecto de urbanización, no requieren del otorgamiento posterior de licencias de obras [artículo 263.2,b) LOTURM].

 

Y para hacer efectivo el principio de equidistribución o justo reparto de beneficios o cargas entre todos los propietarios ocasionado por la ejecución material del planeamiento, y antes de que se lleve a efecto, se debe elaborar, tramitar y aprobar el correspondiente proyecto de reparcelación. Y es en este momento de aprobación final en el que se producen una serie de efectos jurídicos inmediatos, que se detallan en el artículo 203.1 LOTURM, y que son los siguientes:

 

a) Transmisión al ayuntamiento, en pleno dominio y libres de cargas, gravámenes y ocupantes, de los terrenos que deban ser objeto de cesión, para su afectación a los usos previstos en el planeamiento y su incorporación al patrimonio municipal de suelo, en su caso.

 

b) Subrogación, con plena eficacia real, de las antiguas fincas por las nuevas siempre que quede establecida su correspondencia.

 

c) Afectación real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos inherentes al sistema de actuación correspondiente.

 

A su vez, cada uno de esos efectos puede ser objeto de un análisis jurídico pormenorizado que, no obstante, no es necesario abordar aquí. Tampoco resulta necesario mencionar las destacadas implicaciones de índole fiscal y registral que la aprobación de la reparcelación trae también consigo.

 

Tan sólo conviene recordar, por la relevancia que puede cobrar en estos casos, que, en el caso de actuaciones de iniciativa privada, el transcurso del plazo de tres meses desde la aprobación inicial de un proyecto de reparcelación sin que el promotor haya recibido la notificación del acto se entenderá recaída la aprobación definitiva (artículo 202.5 LOTURM).

 

De este modo, por medio de la tramitación y aprobación de los proyectos de reparcelación se produce una auténtica transformación jurídica de los derechos de propiedad del suelo y de otros derechos reales y la afectación de situaciones jurídicas previas que presentarían una notable relevancia jurídica:

 

En primer lugar, porque los efectos se producirían, como se ha señalado, de manera inmediata y ex lege, de forma que en el caso de que los desarrollos urbanísticos resultasen incompatibles con las previsiones del Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor, su rectificación posterior, aunque jurídicamente posible, resultaría muy probablemente dificultosa, además de claramente antieconómica. Un elemental criterio de prudencia justificaría, por tanto, una interpretación restrictiva de la posibilidad de que se pueda considerar incluida la ejecución dentro de la actividad de planeamiento de la que se viene hablando.

 

En segundo término, porque con su aprobación se propician las operaciones de transformación física del suelo que resultarían claramente incompatibles con la suspensión urbanística que se ha impuesto en el artículo 16.1 LRPMM. Y es que no se puede olvidar que a esas operaciones de naturaleza jurídica que ya se han señalado bien se podrían agregar otras labores de naturaleza material de urbanización (mediante la realización de obras de infraestructura, la pavimentación de viales, el establecimiento de conexiones y de redes de distribución de aguas de abastecimiento y saneamiento, gas o electricidad, por poner unos ejemplos) que tendrían por objeto la transformación física del suelo.

 

Pero aún cabe formular una tercera y última consideración que abonaría la idea de que no cabe entender incluida en el ámbito de la actividad planificadora, entendida en sentido amplio, la de ejecución de dicho planeamiento, esto es, la de gestión.

 

Y ello, porque no puede olvidarse que si la Administración permitiese que, impuesta por ley la suspensión de la actividad urbanística en los términos que se han explicado, se llevaran a cabo actuaciones de gestión urbanística, podría incurrir en supuestos de responsabilidad patrimonial en el caso, no improbable, de que se hubiese patrimonializado algún tipo de  aprovechamiento urbanístico, por haberse iniciado la urbanización, cumplido los deberes urbanísticos básicos y asumido las cargas correspondientes.

 

En este sentido, no puede olvidarse que el artículo 11 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, referente al Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo, determina que “1. El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

 

2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.

 

Así pues, el elemental principio de prudencia al que ya se hizo mención serviría para confirmar la interpretación que ya se dejó apuntada.

 

Por esas razones se debe entender que en el apartado 2 del artículo 16 de la Ley se permite que se lleve a cabo el planeamiento urbanístico del suelo incluido en el Área de exclusión que en ella se concreta, ya sea general o de desarrollo, pero no se autoriza que se realicen actos de gestión de dicho planeamiento, ya sean de carácter material o jurídico.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- Que por desarrollos urbanísticos, término que se emplea en el artículo 16.1 de la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor, se debe entender cualquier actuación urbanística que tengan por objeto final la realización de obras de edificación en el Área de exclusión que se define en su Anexo II. Y que el adjetivo nuevos, que acompaña a la expresión mencionada, sirve para indicar que dichas actuaciones deben ser posteriores a la entrada en vigor de la Ley citada.

 

SEGUNDA.- Que la suspensión urbanística que se ha mencionado afecta a aquellos desarrollos urbanísticos que se ubiquen en suelos incluidos en el Área de exclusión temporal que dispongan de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley citada y que, además, sean inmediatamente contiguos o colindantes con los suelos urbanos consolidados existentes pero que no tengan aprobado, sin embargo, el proyecto de urbanización correspondiente.

 

TERCERA.- Que de la suspensión que se impone en el artículo 16.1 de la Ley citada respecto de los ensanches de suelos urbanos consolidados, según están definidos en dicho precepto, se exceptúan los desarrollos urbanísticos que se ubiquen sobre ellos siempre que tengan aprobado, al menos con carácter inicial, el proyecto de urbanización.

 

CUARTA.-  Que en el apartado 2 del artículo 16 de la Ley se permite que se lleve a cabo el planeamiento urbanístico del suelo incluido en el Área de exclusión ya referida, ya sea general o de desarrollo, pero no se autoriza que se realicen actos de ejecución de dicho planeamiento, esto es, de gestión urbanística, ya revistan carácter jurídico o material.

 

QUINTA.- Que este Consejo Jurídico considera que, dada la trascendencia de las decisiones urbanísticas que deben adoptar los distintos Ayuntamientos a los que afecta el Área de exclusión temporal ya citada, se debería establecer un mecanismo de comunicación y facilitación con los órganos directivos de la Administración regional competentes en materia de urbanismo que permita dar a conocer los sucesivos avances que se vayan produciendo durante la elaboración del referido Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor.

 

No obstante, V.E. resolverá.