Dictamen nº 28/2022
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de febrero de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 4 de noviembre de 2021 (COMINTER 321973 2021 11 04-09_54), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, por daños sufridos como consecuencia de la excesiva carga de trabajo en su puesto de trabajo (exp. 2021_304), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 12 de junio de 2019 D. X, asistido por un abogado, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional.
En ella expone que es funcionario de dicha Administración y que desempeña sus funciones en la Dirección General de Transportes, Costas y Puertos y, en concreto, en la Subdirección General de Transportes.
También explica que tomó posesión de su puesto de trabajo en el año 2007-2008 y que en ese momento había 13 funcionarios para tramitar unos 25.000 expediente anuales. Añade que le dieron la baja laboral el 18 de junio de 2018 por limitación de la capacidad funcional y que en su Servicio sólo hay actualmente 6 funcionarios, algunos de ellos con escasa experiencia porque son interinos o de reciente incorporación. En consecuencia, a cada uno de ellos les corresponde la gestión de unos 4.166 expedientes.
Manifiesta que esta situación ha provocado que se le haya concedido la baja laboral por bloqueo mental, psíquico y transgresivo de tipo metabólico, aunque en un principio se le dio por ansiedad.
También relata que ya el 21 de enero de 2007 se le diagnosticó un episodio depresivo y ansiedad comórbida crónica relacionada con su falta de adaptación al puesto de trabajo. Y, asimismo, se refiere a una asistencia que se le prestó de urgencia el 24 de enero de 2019, en el Hospital General Universitario Morales Meseguer de Murcia, en la que se le diagnosticó “dolor torácico atípico para isquemia, síndrome depresivo ansioso en relación a problemática laboral”.
De otra parte, destaca que cuatro días más tarde, 28 de enero, se le facilitó un informe clínico del Servicio de Psiquiatría de dicho hospital en el que se detalla lo siguiente: “Paciente en tratamiento en nuestro Servicio desde el año 2006 hasta el año 2009. Presentaba sintomatología depresiva así como ansiedad relacionados con problemas en su puesto de trabajo. Acude de nuevo a la consulta en septiembre del 2018, refiriendo la misma clínica: ansiedad y sintomatología depresiva cronificada en relación a conflictiva en su puesto de trabajo. Solicita apoyo psicológico”. Añade que el Juicio Clínico es de “Distimia mixta, conflictiva laboral”.
Asimismo, declara que tiene informes parecidos realizados en la medicina privada.
Por otro lado, manifiesta que a la tramitación de los expedientes citados se suma el tiempo que debe dedicar a resolver las consultas de los usuarios, que son unas 30 o 40 diarias, así como a otras tareas.
Explica que esta situación le exige realizar un gran sobreesfuerzo que le provoca depresión, ansiedad, estrés y alteración del metabolismo, hasta el punto de que en el momento en que presenta la reclamación no se le ha concedido el alta médica. Por esta razón, solicita que se le reconozcan las lesiones y los daños morales que se le han ocasionado por la gran carga de trabajo que ha acumulado durante décadas, que ha concluido con su cese laboral por prescripción médica. Sostiene que la causa de ello ha sido la falta de celo, de vigilancia laboral y de inoperancia administrativa en la distribución del trabajo.
Por este motivo, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial “previa al alta médica” por lesiones médicas, producidas por el exceso de carga de trabajo ya expuesta, “sirviendo esta reclamación, como todavía no peticionada en su totalidad, dado que todavía no h[a] sido dado de alta, y no se puede evaluar los daños producidos por la Administración”.
Con la solicitud de indemnización, que no cuantifica, aporta los tres informes clínicos citados.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, el 29 de julio de 2019 se le solicita que presente una declaración de que no ha percibido ninguna indemnización por parte de una compañía de seguros o de otra entidad y de que no ha presentado ninguna otra solicitud por los mismos hechos.
En otro sentido, se le requiere para que presente una copia de los partes de alta y baja y un informe médico que determine los daños causados en su salud y la relación que puedan guardar con el desempeño de su puesto de trabajo en la Consejería. A tal efecto, se le explica que para que se pueda plantear una reclamación es necesario que el proceso médico haya terminado o sea posible la determinación del daño causado. Por último, se le advierte que de no aportar esos documentos no resultaría posible la tramitación de la reclamación porque no se habría iniciado el plazo para interponerla.
TERCERO.- La instructora del procedimiento solicita al Servicio de Régimen Interior de la propia Consejería consultante, el 12 de septiembre de 2019, que informe sobre los puestos de trabajo en los que ha prestado sus servicios el interesado, las fechas de alta y baja y respecto de cualquier tipo de incidencia que conste respecto de su desempeño laboral.
Ese mismo día requiere, asimismo, a la Dirección General de Transportes, Costas y Puertos que emita un informe acerca de los siguientes extremos: Puestos de trabajo desempeñados por el funcionario reclamante durante el tiempo que haya dependido de ese Departamento; relación de las tareas que hubiese desempeñado y explicación acerca de la problemática que su ejercicio pudiera suponer; composición del equipo de trabajo del que formaba parte, en su caso, y posición de ese Centro directivo respecto de las manifestaciones realizadas por el reclamante y cualquier otra cuestión que se estime de interés.
Por último, el día 26 de ese mes de septiembre demanda al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería que se aporten los siguientes documentos:
1.- Un cuadro con la información obtenida de las bases de datos del Programa de Gestión Integrada de Personal (GESPER), con la denominación de los puestos desempeñados, código y centros de trabajo.
2.- En relación con las altas y bajas del referido funcionario, un listado digitalizado de Incapacidad Temporal (IT), obtenido mediante la utilización del programa de Gestión Integrada de Personal de la Administración regional (FIGESPER).
CUARTO.- El 4 de octubre de 2019 se recibe una comunicación interior del Servicio de Transportes de la Dirección General ya mencionada con la que se adjunta un informe realizado, ese día, por el Subdirector General de Movilidad y Logística, en el que se expone lo siguiente:
“1.- Según la documentación facilitada por el Servicio de Personal de la Secretaría General de esta Consejería, los puestos de trabajo desempeñados por el funcionario reclamante en este centro directivo iniciando el computo a partir de su desempeño del puesto AA00360, que él mismo señala en el petitum de la reclamación, han sido los siguientes:
- Auxiliar Administrativo, código -----, desde 17/04/2008 a 30/10/2010.
- Auxiliar Especialista, código ----, desde 01/11/2010 hasta 31/10/2016.
- Auxiliar Coordinador, código ----, desde 01/11/2016 hasta la actualidad.
Se adjunta como Anexo 1, documento facilitado por Secretaría General de Fomento e Infraestructuras sobre este punto.
2.- Las tareas desempeñadas y problemáticas de las mismas:
• Como Auxiliar administrativo, D. X, realiza las tareas propias asignadas a su cuerpo conforme a lo dispuesto en el apartado 15 del artículo 4 de la Ley de Ordenación de Cuerpos y Escalas aprobada por el Decreto Legislativo 1/2000, de 15 de diciembre. Específicamente, pueden destacarse las siguientes tareas:
- Funciones de atención al público, personalizada, telefónica y mediante gestor de colas.
- Mecanización de trámites en expedientes para la obtención de certificado de conductor, para la realización de la actividad de transporte por conductores no pertenecientes a la Unión Europea, así como las bajas de dichos certificados.
- Recepción y remisión de Fax.
- Liquidación de tasas públicas.
• Como Auxiliar Especialista en 2011, el funcionario reclamante realiza las tareas específicas que se señalan a continuación, según los datos obrantes en las estadísticas obtenidas en la aplicación del Ministerio de Fomento, SITRANGESTION, (se adjuntan como anexo 2), dado que todo su trabajo, como sucede con el resto de componentes de la Sección, se realiza en dicha plataforma electrónica:
- Mecanización de todos los trámites para la expedición de toda clase de autorizaciones, visado de autorizaciones, expedición de certificados de tráfico para matricular o transferir, expedición de certificado de conductores de terceros países, expedición de tasas y diligenciado de libros de ruta y reclamaciones.
• Como auxiliar coordinador, realiza las mismas funciones que se han
relacionado en el punto anterior, si bien la automatización y tramitación electrónica se incrementa debido a la entrada en vigor de la ley 39/2019, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Respecto a la problemática de las tareas descritas, que son comunes para todos los componentes de la Sección, derivan, por una parte, del volumen de expedientes que se tramitan, que ha de calificarse de muy alto, de la atención personalizada o telefónica a los interesados en dichos expedientes, y de la complejidad de la tramitación electrónica de los mismos, por variada y compleja, que requiere de un cierto conocimiento y experiencia para poder realizarla correctamente”.
Seguidamente, en el punto 3 del informe, se detalla la composición del actual equipo de trabajo, que se compone de una jefa de sección de autorizaciones de transportes; de un técnico de apoyo del servicio de transportes; de dos auxiliares de apoyo a la información del servicio de transportes; de un auxiliar coordinador servicio transportes (el reclamante), y de tres auxiliares administrativos del servicio de transportes.
A continuación, acerca de la posición de la Subdirección General de Movilidad y Logística respecto a las manifestaciones efectuadas por el reclamante, se explica que “el funcionario reclamante no ha tenido una sobrecarga de trabajo en relación al conjunto de los demás funcionarios que integran la Sección de Autorizaciones, y más allá del alto volumen de expedientes que se tramitan en conjunto por toda la Sección, no habiéndose producido ningún otro caso, hasta donde tiene conocimiento esta Subdirección General de perjuicio o daño en la salud de ninguno de ellos”.
Con el informe se adjuntan, según se ha adelantado, 3 anexos. En el primero se relacionan los puestos de trabajo desempeñados por el funcionario reclamante en la referida Subdirección General. Y en los dos siguientes se desglosan los expedientes que ha tramitado y los trámites en los que ha participado desde el 1 de enero de 2006 hasta el 18 de junio de 2018, así como un resumen nacional de la distribución, por tipo de trámite, de los expedientes cerrados.
QUINTO.- El 12 de diciembre de 2019 se concede audiencia al reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedentes.
SEXTO.- El reclamante presenta el 3 de enero de 2020 un escrito en el que se ratifica en el contenido de su pretensión resarcitoria y rechaza las consideraciones que se contienen en el informe del Subdirector General de Movilidad y Logística el 4 de octubre del año anterior.
Asimismo, argumenta que los problemas que padece podrían solucionarse si pudiese desempeñar su trabajo por vía telemática y advierte que va a efectuar una valoración de la indemnización que solicita tan pronto como disponga de los documentos que componen su historial clínico.
SÉPTIMO.- Con fecha 7 de febrero de 2020 presenta el reclamante un nuevo escrito con el que adjunta la copia de un correo electrónico que le remitió el Subdirector General de Movilidad y Logística el 21 de enero de 2019.
Expuesto de forma sintética, en esa comunicación le explica al interesado, con respecto a una solicitud de teletrabajo que debía haber presentado previamente, que encontraba dificultades para informarla de manera favorable porque en la Sección de Autorizaciones había puestos de atención e información al público que están excluidos de esa forma de desempeño según la orden que regula el teletrabajo.
No obstante, le indica que no habría inconveniente en hacerle ese informe favorable para que prestase sus servicios en régimen de teletrabajo si se encargase de la gestión de las plataformas SAE y MONETICA en el Servicio de Transportes, que tiene por objeto el control de información y de datos estadísticos para la correcta administración, por parte de los órganos directivos, de los contratos de concesión de las líneas regulares de transporte de viajeros de uso general.
Con fundamento en el contenido de ese correo electrónico, solicita que se le formulen al Subdirector General de Movilidad y Logística 7 preguntas que se refieren, en exclusiva, al contenido de la citada plaza de gestión de SAE y MONETICA en el Servicio de Transporte y al ofrecimiento que le hizo para que la aceptara.
OCTAVO.- El 17 de febrero de 2020 se remite copia de dicho escrito al Subdirector General de Movilidad y Logística para que emita un informe.
NOVENO.- El 28 de febrero se recibe el informe elaborado el día anterior por el mencionado Subdirector General en el que da respuesta a las preguntas planteadas por el reclamante. De manera concreta, explica que le ofreció esa plaza al reclamante por un doble motivo: Porque se le podría asignar un puesto para la realización de estas tareas en la Subdirección General y porque, de esa forma, se facilitaba claramente que se pudiera informar favorablemente la solicitud de teletrabajo del interesado.
DÉCIMO.- El reclamante presenta el 12 de marzo de 2020 un escrito con el que acompaña un Informe médico pericial realizado el 28 de febrero anterior por el Dr. Y.
En dicho informe se estima que procede reconocer al interesado, por lesiones temporales, 375 días de perjuicio personal particular moderado. Y que por lo que se refiere a las lesiones permanentes, se le ha ocasionado un perjuicio psicofísico [01161. Otros trastornos neuróticos (1 a 5 puntos)] que procede valorar con 5 puntos.
En consecuencia, realiza la siguiente valoración del daño ocasionado, y es la cantidad que solicita que se le reconozca como indemnización:
a) 375 días, a razón de 53,81 €/día, 20.178,75 €.
b) Secuelas. 5 puntos por perjuicio básico: 4.172,65 €.
c) Total de la valoración (20.178,75 + 4.172,65): 24.351,40 €.
UNDÉCIMO.- El anterior informe del Subdirector General de Movilidad y Logística se le traslada al interesado, el 17 de septiembre de 2020, para que exponga lo que convenga a su derecho.
DUODÉCIMO.- El reclamante presenta un escrito el 3 de octubre de 2020 en el que formula 13 preguntas, asimismo relacionadas con el posible desempeño del puesto de trabajo asociado con la gestión de las plataformas SAE y MONETICA en el Servicio de Transportes.
El día 8 de ese mes de octubre se remite ese escrito al Subdirector General de Movilidad y Logística para que emita informe.
DECIMOTERCERO.- El 28 de octubre de 2020 se recibe el informe elaborado por el Subdirector General de Movilidad y Logística ese mismo día en el que ofrece contestación a las preguntas formuladas por el interesado.
DECIMOCUARTO.- El 3 de noviembre de 2020 se da traslado al reclamante del anterior informe del Subdirector General de Movilidad y Logística para que formule las alegaciones que considere oportunas, pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
DECIMOQUINTO.- Con fecha 3 de noviembre de 2021 se formula propuesta de resolución de la reclamación en la que, en primer lugar, se cuestiona si la legitimación para la resolución del presente procedimiento le correspondería a la Consejería consultante o, en su caso, a la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Digital, que tiene atribuidas en este momento las competencias en materia de Función Pública.
En segundo lugar, se plantea la reflexión sobre si se está en presencia de un supuesto de responsabilidad patrimonial o si, por haber reclamado el interesado por daños morales, dentro del ámbito propio de la relación funcionarial que le une con la Administración podría encontrar en esa regulación la cobertura del daño sufrido, para lo que cita el Dictamen núm. 2309/1998 del Consejo de Estado. De igual modo, se cuestiona si, por esas mismas razones, pudiera haberse buscado el resarcimiento por medio del sistema de cobertura de daños propio de la Seguridad Social o a través de la Mutualidad correspondiente.
Por último, se propone la desestimación de la solicitud de indemnización planteada por no concurrir los requisitos exigidos en la legislación para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, concretamente, una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 4 de noviembre de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. El reclamante está legitimado para interponer la acción resarcitoria de la que aquí se trata puesto que es la persona que sufrió los daños de carácter psicológico por los que reclama una indemnización.
En este sentido, procede recordar la doctrina del Consejo Jurídico (a la que se alude, por todos, en los Dictámenes números 75/1999 y 145/2006), en la que se acoge la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostienen que no es admisible excluir del concepto de particulares, a que se refiere el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
De otra parte y como ya se ha expuesto con anterioridad, en la propuesta de resolución se plantea la posibilidad de que no sea la Consejería consultante sino la de Economía, Hacienda y Administración Digital, dado que en la actualidad ejerce competencias en materia de Función Pública, la que esté legitimada pasivamente en este caso concreto.
Pese a ello, conviene recordar que en la solicitud de indemnización se imputa el mal funcionamiento causante del daño alegado a la Consejería de Fomento e Infraestructuras, porque no se puso fin a la situación de estrés y ansiedad que sostiene el interesado que sufría debido a una mala distribución de los asuntos administrativos que se debían gestionar por cada funcionario del servicio administrativo ya referido.
A tal efecto, hay que destacar que en el artículo 3 del Decreto 175/2019, de 6 de septiembre de 2019, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Fomento e Infraestructuras, se señala que la Secretaría General ejercerá las funciones que le atribuye el artículo 17 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Este último artículo, en su apartado 2, atribuye a los titulares de las secretarías generales la competencia, entre otras, de desempeñar la jefatura del personal de la Consejería [letra d)]. Por lo tanto, no cabe duda de que correspondía a dicho órgano directivo la competencia para tratar de resolver las quejas que pudiera haber planteado su funcionario, aquí reclamante, acerca del mal funcionamiento del referido servicio público de transportes.
Sin perjuicio de la legitimación que cabría reconocer a la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Digital respecto de las reclamaciones que pudiesen plantear los funcionarios que presten en ella sus servicios, tan sólo gozaría de legitimación frente a las solicitudes de indemnización que formularan los funcionarios de otros Departamentos cuando se imputase el daño al mal funcionamiento o a la inactividad del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, adscrito a la Dirección General de Función Pública, que de ella depende.
En consecuencia, la legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que es titular del servicio público de transportes a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. En relación con el requisito del plazo, el artículo 67.1 LPACAP establece que, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Pues bien, en este caso el interesado ha aportado al procedimiento muy poca documentación clínica que sirva para sustentar su pretensión resarcitoria. Así, junto con la reclamación sólo presentó un informe del Servicio de Psiquiatría del año 2007 y un informe clínico de Urgencias de 24 de enero de 2019. El único documento relevante acerca de la solicitud de información que aportó inicialmente fue el informe de una facultativa del Servicio de Psiquiatría del Hospital General Universitario Morales Meseguer de Murcia, fechado el 28 de enero de 2019, en el que se alude a una distimia o trastorno depresivo persistente relacionado con la situación conflictiva que padecía en su trabajo.
Más adelante presentó un denominado Informe médico pericial, en realidad un informe de valoración del daño corporal (Antecedente décimo), en el que se dice que el médico que lo realiza ha tenido a la vista los siguientes documentos que, sin embargo, no incorpora de ninguna forma a su valoración escrita: a) Fotocopia de parte de baja laboral con fecha 18/06/18. Diagnóstico: ansiedad; b) Fotocopia de Informe de 24/09/18 en el que se habla de depresión cronificada relacionada con problemática laboral. Emitido por Salud Mental; c) Fotocopia del citado Informe con fecha 28/01 /19. Salud Mental. Distimia mixta y conflictiva laboral, d) Fotocopia de Informe Pericial Psiquiátrico Dra. Z con fecha 5/7 /19 y e) Baja laboral por depresión 15/01/2020.
Tan sólo incorpora una copia de la Resolución dictada el 9 de julio de 2019 por el Director Provincial en Murcia del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) de cuya lectura de deduce que el 23 de junio anterior se emitió el alta médica del proceso de incapacidad temporal que el reclamante tenía reconocido, una vez agotada la duración máxima del mismo de 365 días. También se desprende de dicha resolución que el interesado manifestó su disconformidad con el alta médica pero que el Servicio Público de Salud no se había pronunciado ni conformado la decisión de esa Entidad Gestora por lo que se resuelve elevar a definitiva el alta mencionada y reconocerle una prestación de incapacidad temporal durante un plazo máximo de 11 días.
En consecuencia, y por lo que se refiere al elemento temporal de la reclamación planteada, en este supuesto se sabe que al interesado se le concedió la baja laboral el 18 de junio de 2018 y que en el momento en que presentó la reclamación (12 de junio de 2019) todavía se encontraba en esa situación, que se prolongó durante el plazo máximo legalmente establecido de un año.
El propio interesado reconoce en su escrito inicial que formula una reclamación de responsabilidad patrimonial “previa al alta médica” por lesiones médicas, producidas por el exceso de carga de trabajo ya expuesta, “sirviendo esta reclamación, como todavía no peticionada en su totalidad, dado que todavía no h[a] sido dado de alta, y no se puede evaluar los daños producidos por la Administración”.
En este sentido, interesa destacar que, con carácter general, la jurisprudencia y la doctrina consultiva atribuyen a los perjuicios psíquicos la condición de daños permanentes, que pueden definirse, de acuerdo con la más reiterada doctrina del Tribunal Supremo, como aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota (en el sentido de producir sus efectos) en un momento concreto, resultando inalterable y permanente el resultado lesivo.
Sin embargo, no cabe duda de que por lo que se refiere al daño psíquico alegado, éste se encontraba perfectamente estabilizado en el momento en el que se presentó la reclamación puesto que se habían emitido ya dos diagnósticos de la enfermedad psíquica que padecía el interesado y no consta que hubiera sufrido un empeoramiento posterior.
Otra cuestión distinta es que en aquel momento no se supiera el alcance de la lesión temporal (perjuicio personal particular) dado que no se le había concedido el alta y no se conocía toda la extensión del daño por el que se podía reclamar. Está claro que la acción así ejercitada resultaba prematura respecto de las lesiones temporales. Pero también es evidente que el alcance de esos daños se pudo concretar muy poco tiempo después -gracias a la Resolución del INSS de 9 de julio de 2019-, y que, aunque sea de forma indirecta, ese documento se ha traído a las presentes actuaciones, de modo que en la resolución del procedimiento se podría efectuar un pronunciamiento acerca de la realidad y efectividad de dichas lesiones temporales.
Por tanto, cabe entender que la acción de resarcimiento, aunque formulada prematuramente en un inicio respecto de las lesiones temporales, se planteó, en lo que se refiere a la secuela que se alega, dentro del plazo legalmente establecido al efecto y, por ello, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado con exceso el plazo al que se refiere el artículo 91.3 LPACAP.
De otra parte, se plantea en la propuesta de resolución, según ya se ha anticipado, la posibilidad de que no sea adecuado utilizar la vía de la responsabilidad patrimonial para solicitar el resarcimiento de los daños que se alegan puesto que podrían existir otros mecanismos más idóneos para ello, como el sistema de cobertura que estuviese previsto en la normativa propia de la relación profesional de servicio público en cuyo ámbito se hubiese producido el daño. O que se pudiese haber empleado, asimismo, el sistema complementario de cobertura propio de la Seguridad Social o la indemnización de los daños producidos en acto de servicio, contemplado en el régimen del mutualismo administrativo.
Para resolver esta cuestión conviene analizar dos cuestiones diferentes.
Así, en primer lugar, se debe destacar que en la Memoria del Consejo de Estado del año 1986 se analiza de manera concreta el supuesto de que se pueda reconocer el derecho a recibir una indemnización cuando el perjuicio se produzca en el seno de una relación jurídica específica (de sujeción especial de carácter estatutario). Se dice allí que “Si el funcionario, al prestar sus servicios como tal, sufre lesión, material o corporal, la obligación indemnizatoria que pesa sobre la Administración se define y sustancia en el seno de la relación funcionarial; y, en tanto en cuanto se trate, no de prestaciones o de ayudas asistenciales a que tenga derecho, sino de un resarcimiento consiguiente a la efectiva responsabilidad de la Administración, la obligación de ésta se fija de acuerdo con el principio de indemnidad”.
Se añade, asimismo, que “en el seno de la relación jurídica funcionarial, de carácter estatutario, han de hallar cobertura las contingencias a que se refiere el Régimen de Clases Pasivas, así como en las previsiones indemnizatorias han de hallarla los eventuales daños o perjuicios que puedan seguirse al funcionario como consecuencia o con ocasión de la prestación de su servicio”. Y se insiste en que “puesto que el Estado empleador y asegurador puede ser también responsable y, si su responsabilidad se produce al margen de la relación funcionarial o desbordando las previsiones estatutarias que disciplinan dicha relación, puede serle exigida la consiguiente indemnización de los daños ocasionados”.
Pues bien, ya ha expuesto este Órgano consultivo en numerosos Dictámenes (por todos, en el núm. 75/1999) que la utilización del instituto de la responsabilidad patrimonial por los empleados públicos sólo es posible cuando no exista una regulación específica o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre que concurra el resto de los requisitos.
Como se explica en ese Dictamen, “el instituto de la responsabilidad no es una vía de cobertura que atraiga a su seno toda suerte de reparaciones, pues cuando el daño surge en el marco de una relación jurídica como es, por ejemplo, la relación funcionarial, podrán operar las previsiones propias de esta relación como adecuada para restablecer la situación conculcada (Dictamen del Consejo de Estado 1.373/91)”.
En este sentido, el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, establece que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio. Además, los artículos 14, d) y 28 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establecen que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio y, en el mismo sentido, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, también recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan [artículos 21.3, 68.2, 72,b) y 73], cuyo desarrollo no recoge en el ámbito de nuestra Región, y esto es lo que se debe destacar, supuestos como el que aquí se analiza como susceptibles de in demnización.
En segundo lugar, según se explica asimismo en nuestro Dictamen núm. 181/2007, en supuestos de daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquéllos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, pero causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (Dictamen del Consejo de Estado núm. 936/1997, de 17 de abril). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida.
Precisamente, en el Dictamen núm. 278/2012 de este Consejo Jurídico se considera procedente utilizar la vía de la responsabilidad patrimonial porque los daños que había sufrido el reclamante en su vehículo se habían ocasionado por la acción de los alumnos del centro en el que prestaba sus servicios profesionales, que no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público. Esa circunstancia motivó que se entendiese que los daños se habían causado como consecuencia del funcionamiento del servicio público y no con ocasión de él.
De acuerdo con lo expuesto, no cabe duda de que nos encontramos ante un supuesto en el que el daño al que se refiere el interesado se debe entender producido como consecuencia del funcionamiento del propio servicio administrativo, debido a la concurrencia de los factores que lo integran y no a otros elementos ajenos a él, y que se puede atribuir a la acción o a la inactividad, según se entienda, de la Administración regional como persona jurídica. Por lo tanto, resulta de aplicación, sin duda, el régimen propio de la responsabilidad patrimonial administrativa.
Pero es que, además, y como argumento de refuerzo, se tiene que acudir a dicha vía de la responsabilidad extracontractual de la Administración porque en el Derecho regional sobre Función Pública no se previene tampoco un mecanismo indemnizatorio particular que pudiera emplearse en un supuesto como el que aquí se analiza, como ya se ha apuntado.
Y ello, con independencia de que procediera el reconocimiento de ayudas o de prestaciones asistenciales, con cuya regulación se persigue una finalidad diferente de la puramente resarcitoria. En este sentido, hay que destacar que en el propio Dictamen del Consejo de Estado que cita el instructor del procedimiento, esto es, el núm. 2309/1998, se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por un guardia civil como consecuencia de los daños que le causó un tercero porque el Alto Cuerpo Consultivo consideró que se daban las circunstancias y los requisitos exigibles para que se le concediese una ayuda, no en concepto de responsabilidad patrimonial sino como mecanismo asistencial que le cubriese el daño sufrido.
Finalmente, cabe reseñar que este Consejo Jurídico ya analizó y admitió en su Dictamen núm. 159/2018 que existía compatibilidad entre la indemnización reconocida en concepto de responsabilidad patrimonial y las reparaciones o pensiones asimismo declaradas en aplicación del Régimen de Clases Pasivas y las prestaciones que se hubiesen percibido como consecuencia de la acción protectora de la Seguridad Social. E igualmente, que también era posible servirse del mecanismo de la responsabilidad extracontractual siempre que no resultase suficiente para procurar una reparación integral el sistema de protección frente a daños causados en acto de servicio que estuviese previsto en algún régimen de mutualismo administrativo, como el que de modo singular presta la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE).
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Según el artículo 32 LRJSP, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).
En consecuencia, resulta evidente que se necesita acreditar convenientemente la concurrencia de los distintos elementos de la responsabilidad patrimonial para que se pueda declarar que la Administración regional ha incurrido en un supuesto de responsabilidad extracontractual que deba ser resarcido.
II. Como ya se ha señalado con anterioridad, el interesado solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 24.351,40 € como consecuencia de los daños psicólogos (depresión, ansiedad, estrés y alteración del metabolismo) que le ha ocasionado la excesiva carga de trabajo que se le asignó durante décadas en el servicio de transportes de la Administración autonómica, en el que trabaja como funcionario. Sostiene que ese daño se le ha causado como consecuencia del anormal funcionamiento del referido servicio público, en el que se lleva a cabo una mala distribución o encomienda del trabajo burocrático.
Con carácter inicial, resulta necesario hacer dos puntualizaciones. La primera consiste en destacar que el reclamante ya se encontraba en tratamiento psiquiátrico desde el año 2006, es decir, dos años antes de que se incorporara a la Administración regional. La segunda tiene por objeto resaltar que es falso, como el interesado sostiene, que hubiera tomado posesión de su puesto de trabajo en el año 2007 sino el 17 de abril de 2008, como se deduce de la información que se ha traído al procedimiento.
Pues bien, a pesar de que el reclamante ha podido acreditar mínimamente que ha sufrido, en efecto, un estado de depresión crónica, no ha demostrado de ninguna forma que ese síndrome que padece obedezca a la encomienda de una carga de trabajo que resulte excesiva y, por ello, imposible de llevar adelante y, mucho menos, que eso lo haya estresado hasta tal punto que le haya provocado, como consecuencia, esa grave afección psicológica o psiquiátrica.
De hecho, resulta necesario destacar, con carácter previo, que lo que subyace en el fondo de la reclamación es que se le ha tratado de una manera distinta que al resto de miembros del personal administrativo que presta sus servicios en dicho servicio, y que ese tratamiento como funcionario no sólo era diferente del que se les dispensaba a los otros compañeros, sino que asimismo era arbitrario y absolutamente irrazonable y, por tanto, lesivo de su derecho a la igualdad.
Para tratar de demostrarlo, era necesario que hubiese aportado, desde un inicio, un tertium comparationis o término de comparación que hubiera servido para declarar, en su caso, la existencia de un trato injusto y desigual respecto del que se le dispensaba a los otros funcionarios que debían realizar un trabajo similar. Y, además, no puede olvidarse, que esa mayor carga de trabajo no justificada, que no era ni objetiva ni razonable, le había causado los daños psicológicos a los que se refiere, de forma que entre ellos y el deficiente funcionamiento del servicio público existiera una necesaria y adecuada relación de causalidad.
Según se explica en la propuesta de resolución que aquí se analiza, lo que se debe valorar en este caso es si el trabajo que desempeñaba el reclamante le provocaba, de modo directo, esa situación de ansiedad y, por ello, de depresión a la que alude en su escrito. De tal suerte, se añade, que cualquier individuo que hubiera realizado las tareas que desempeñaba el interesado habría desarrollado los mismos síntomas por los que él reclama. De forma, se apunta asimismo, que la actividad laboral desempeñada sería objetivamente la causante de la merma de su estado de salud psicológico.
Pese a ello, el reclamante no ha efectuado esa labor de prueba que pesaba sobre él dado que, de conformidad con lo que se establece en el artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable asimismo en el ámbito administrativo, corresponde al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda.
De manera contraria, la Administración regional ha reconocido con carácter inicial que los problemas que se suscitan en el desempeño de los puestos de trabajo de todos los funcionarios que prestan sus servicios en la citada Subdirección General de Transportes -y no sólo respecto del puesto del reclamante- obedecen a una carga de trabajo muy alta, a la necesidad de atender a los usuarios de manera personalizada o telefónica y al hecho de tener que realizar una tramitación de los expedientes de forma electrónica, que exige un cierto conocimiento y experiencia para poder desempeñarla correctamente.
Y la circunstancia de que para el desempeño de los puestos de trabajo de todos los funcionarios se empleen unas plataformas electrónicas ha permitido al Subdirector General de Movilidad y Logística informar (Antecedente cuarto) que, con arreglo a los datos obtenidos de la aplicación Sitrangestión, que se contienen en las tablas que ha presentado, “el funcionario reclamante no ha tenido una sobrecarga de trabajo en relación al conjunto de los demás funcionarios que integran la Sección de Autorizaciones”, y que más allá del alto número de expedientes que se tramita en conjunto por toda la Sección, no se ha producido ningún otro caso de daño o perjuicio para la salud del resto de sus compañeros.
Así pues, la Administración regional sí que ha aportado el término de comparación que exige el tratamiento de la presente reclamación. Pero es que, a mayor abundamiento, del estudio de los datos que se ofrecen en dichas tablas, y que no han sido contestados por el interesado, cabe entender que el número de expedientes y de trámites de los que se responsabilizó durante 7 años fue el más bajo o el segundo -o en algún caso, el tercero- más bajo de todo el servicio. Así sucedió en 2011 (con 161 expedientes y 453 trámites); 2012 (con 951 expedientes y 3.259 trámites); 2013 (con 554 expedientes y 2.772 trámites); 2014 (con 779 expedientes y 5.530 trámites); 2015 (con 1.032 expedientes y 5.264 trámites) y 2017 (con 283 expedientes y 6.521 trámites).
Sólo en 2016 ocupó una posición algo destacada (con 1.090 expedientes y 453 trámites), puesto que 4 funcionarios tramitaron menos expedientes que él.
Por último, se debe destacar que es cierto que en el año 2018 (en el que se le concedió la baja a mediados de junio) fue el segundo funcionario que más expedientes tramitó (150) aunque no lo fue, ni de lejos, en el número de trámites realizados (4.450). Pero no parece que ello fuese suficiente para motivar, por sí sólo, la situación de estrés a la que alude ni tampoco sirve para demostrar que la carga de trabajo, aunque alta, fuese desproporcionada en relación con la que se les había encomendado a otros empleados públicos, ni tampoco que obedeciese a una asignación discriminatoria -por excesiva, irrazonable e injustificada- con respecto a la que correspondió al resto de funcionarios del servicio.
En consecuencia, resulta evidente que no se produjo esa desigual y excesiva carga de trabajo a la que se refiere el interesado, que hubiera podido provocarle una clara situación de estrés laboral y consistir, de manera razonable, en la causa del trastorno adaptativo que dice sufrir. Así pues, no cabe entender que existir una relación de causalidad adecuada entre el daño citado y el funcionamiento normal del servicio público de transportes, lo que debe conducir a la desestimación de plano de la reclamación formulada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no apreciarse la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, singularmente un nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de transportes y el daño psicológico alegado, cuyo carácter antijurídico tampoco se ha demostrado convenientemente.
No obstante, V.E. resolverá.
