Dictamen nº 46/2022

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de febrero de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Jumilla, mediante oficio registrado el día 27/12/2021 (Reg 202100404020 27-12-2021), sobre revisión de oficio del acuerdo de Junta de Gobierno Local de 16 de noviembre de 2015, por el que se acuerda conceder a D.ª X una comisión de servicios para el desempeño del puesto de Jefa de Limpiadoras del Ayuntamiento de Jumilla (exp. 2021_352), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 16 de noviembre de 2015, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Jumilla acuerda autorizar una comisión de servicios a D.ª X, funcionaria municipal del grupo de clasificación funcionarial AP (Agrupación Profesional), para desempeñar el puesto de Jefa de Limpiadoras del Ayuntamiento, adscrito al Subgrupo C2.

SEGUNDO.- El 1 de junio de 2020, el Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales de la Dirección General de Administración Local de la Comunidad Autónoma evacua informe en contestación a la consulta formulada por un Grupo Político de la Corporación Municipal de Jumilla. El informe alcanza la siguiente conclusión:

“Que la comisión de servicios es una forma de provisión provisional de puestos de trabajo, cuya finalidad es cubrir temporalmente vacantes respecto de las que concurra una urgente e inaplazable necesidad de cobertura por parte de la Administración; debiendo ocuparse, tal y como indica textualmente el art. 64.1 del RGI [Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo], por funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo.

Respecto a esta última cuestión, la mayor parte de la doctrina y jurisprudencia viene entendiendo que no basta con que el funcionario comisionado tenga la titulación exigida por la RPT para el desempeño del puesto, sino que además debe poseer el Grupo y Subgrupo de clasificación profesional exigido por la misma.

Por lo tanto, considera este SAEL que, a priori, y desconociendo las circunstancias concretas del caso que fundamentan la solicitud de este informe por el Grupo Municipal Popular del Ayuntamiento de Jumilla, no sería posible que un funcionario perteneciente al grupo de clasificación profesional AP (agrupación profesional), pudiera desempeñar en comisión de servicios un puesto para el que la RPT requiere que sea provisto por funcionario perteneciente al grupo de clasificación C2”.  

El 3 de junio de 2020, el referido Grupo Político presenta recurso extraordinario de revisión frente al acuerdo reseñado en el Antecedente primero de este Dictamen, al considerar que la funcionaria comisionada carecía del requisito de pertenencia al subgrupo C2 al que está adscrito el puesto, lo que determinaría la nulidad del acuerdo.

TERCERO.- Con fecha 10 de agosto de 2020, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Jumilla acordó inadmitir el recurso extraordinario de revisión, dado que no concurría ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 125 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), así como iniciar un procedimiento de revisión de oficio del acuerdo de 16 de noviembre de 2015, por el que se nombraba en comisión de servicios a D.ª X como Jefa de Limpiadoras del referido Ayuntamiento, al considerar que dicho acto podría estar incurso en la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra f) de la misma Ley, en la medida en que se autorizó la comisión de servicios aun cuando la funcionaria no pertenecía al mismo grupo de clasificación que el puesto de trabajo a ocupar, en contra de lo prevenido en el artículo 71.2 RGI.

CUARTO.- Tramitado el indicado procedimiento de revisión de oficio, finalizó por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 25 de octubre de 2021, que declaró su caducidad y acordó la iniciación de uno nuevo con idéntico objeto y fundamento que el caducado, otorgando trámite de audiencia a la funcionaria interesada.

QUINTO.- El 17 de noviembre de 2021 la Sra. X presenta alegaciones para señalar que la comisión de servicios autorizada en el año 2015 finalizó en diciembre de 2020, por lo que el procedimiento de revisión de oficio incoado carecería de objeto. Alega, asimismo, indefensión, toda vez que en el acuerdo de incoación del procedimiento revisorio no se especifica la causa de nulidad que invoca el Ayuntamiento como fundamento de la revisión. En cualquier caso, la interesada niega que la vulneración del ordenamiento invocada por la Administración alegada sea constitutiva de causa de nulidad alguna, calificándola como de anulabilidad, por lo que no procede acudir a la vía del artículo 106 LPACAP.

SEXTO.- Con fecha 1 de diciembre de 2021, la Secretaria General Accidental evacua informe en el que, con desestimación de las alegaciones formuladas, considera que procede revisar de oficio el acuerdo municipal de autorización de la comisión de servicios al estar incurso en la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1, letra f) LPACAP.

SÉPTIMO.- El 14 de diciembre la Alcaldesa formula propuesta de resolución al Pleno que, el 20 de diciembre de 2021, adopta el siguiente acuerdo:

“Primero.- Desestimar las alegaciones formuladas por Dña. X, con DNI 29.047.692-A, mediante escrito presentado ante este Ayuntamiento el 17 de noviembre de 2021, de conformidad con el informe emitido por la Secretaria General Accidental el 1 de diciembre de 2021 y cuyo contenido se incorpora al presente acuerdo.

Segundo.- Acordar la revisión de oficio del acuerdo de Junta de Gobierno Local de 16 de noviembre de 2015, declarando la nulidad del mismo de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 47.1, f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Tercero.- Declarar que no concurre ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 32 y 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, no procediendo indemnización alguna derivada de la declaración de nulidad, de conformidad con el informe emitido a tal efecto por la Secretaria General Accidental el 1 de diciembre de 2021.

Cuarto.- Solicitar dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dando traslado de copia completa del expediente, de conformidad con lo establecido en los artículos 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y artículo 46 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

Quinto.- Notificar el presente acuerdo a Dª X para su conocimiento y efectos oportunos”.  

OCTAVO.- En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos se remitió el expediente al Consejo Jurídico, que el 28 de diciembre de 2021 adoptó acuerdo por el que se instaba al Ayuntamiento consultante a subsanar determinadas deficiencias advertidas en el modo en que se había remitido el expediente.

El 14 de enero de 2022 se envía de nuevo el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, acompañado del preceptivo índice de documentos.  

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicios que se alegan en el presente expediente, en relación con el 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

De igual modo, el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), señala: ”Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”, remisión que ha de entenderse realizada a los artículos 106 y ss. de la LPACAP, en relación con el artículo 47 de la misma Ley, que establece las causas de nulidad.

No obstante, y dado que se pretende declarar la nulidad de un acuerdo dictado en el año 2015, procede distinguir entre el régimen jurídico que habrá de aplicarse al aspecto formal del procedimiento revisorio, que será el vigente a la fecha de incoación del mismo, es decir, la LPACAP (Disposición transitoria tercera, b), del régimen material de las causas de nulidad, que habrá de ser el previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en tanto norma que regulaba las causas de nulidad (artículo 62) de los actos y disposiciones administrativas en el tiempo en que fue dictado el acto administrativo objeto de la revisión de oficio.

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento de revisión de oficio.

I. El artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en su artículo 47.1.

Sobre el procedimiento seguido, este Órgano Consultivo ha puesto de manifiesto reiteradamente sobre la base de la doctrina consolidada del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 5 de diciembre de 2011), que el trámite de la revisión de oficio por parte de la Administración de los actos considerados nulos de pleno derecho ha de ajustarse a un procedimiento distribuido en dos fases: la apertura del expediente que ha de tramitarse con arreglo a las disposiciones del Título VI de la LPAC (ahora el Título IV LPACAP), sin excluir la intervención del Consejo de Estado o del Órgano Consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, y la fase resolutiva de la pretensión de declaración de nulidad.

En el supuesto sometido a consulta consta que tras un primer procedimiento de revisión de oficio que terminó por caducidad se incoó uno nuevo, habiéndose practicado el trámite de audiencia a la interesada, la evacuación de los informes preceptivos (en particular el de la Secretaría General del Ayuntamiento) y se ha formulado la necesaria consulta a este Órgano Consultivo. 

Ha de observarse, no obstante, que consta un acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Jumilla que, acogiendo la propuesta de resolución formulada por la Alcaldesa, la aprueba y acuerda revisar de oficio el acuerdo objeto de revisión.

En efecto, de conformidad con la certificación expedida por la Secretaria General Accidental del Ayuntamiento el 23 de diciembre de 2021, se adoptó acuerdo plenario, de 20 de diciembre de 2021, que declara en su apartado segundo la revisión de oficio del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 16 de noviembre de 2015, sin esperar a la evacuación de este Dictamen. En la medida en que ni la certificación ni el acuerdo establecen excepciones o precisiones a los concretos extremos que fueron adoptados por el Pleno, ha de considerarse que la propuesta de resolución formulada por la Alcaldesa fue aprobada en su integridad y, en consecuencia, también en el aspecto relativo a la declaración de nulidad del acuerdo objeto de revisión.

En efecto, la aprobación por el Pleno de la propuesta formulada por la Alcaldesa, incluido el apartado segundo de la misma, en tanto que adoptada por el órgano competente para declarar la nulidad del acto objeto de revisión, parece constituir un acto administrativo que, lejos de limitarse a proponer la resolución del procedimiento de revisión de oficio, lo resuelve por sí mismo. De ser así, la decisión municipal de declarar la nulidad del acuerdo por el que se autorizó la comisión de servicios se habría adoptado ya, lo que convertiría en innecesario este Dictamen.

Ahora bien, ello supondría la adopción de un acuerdo prescindiendo del procedimiento legalmente establecido para ello, pues el acto revisor se habría dictado con anterioridad a la emisión de este Dictamen preceptivo, determinando su invalidez. Por ello, la Corporación debería proceder a la revocación parcial del referido acto administrativo (artículo 109.1 LPACAP), dejando sin efecto su apartado segundo.

 II. Cuando de la declaración de nulidad de un acto o disposición administrativos se trata, la Administración no se ve constreñida por un plazo limitativo de sus facultades revisoras, transcurrido el cual tenga vedado su ejercicio, pues señala el artículo 106.2 LPACAP que la Administración podrá efectuar dicha declaración “en cualquier momento”, independientemente del tiempo transcurrido desde la aprobación de la disposición en cuestión.

   Una vez incoado el procedimiento revisor por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 25 de octubre de 2021, ha de atenderse a lo establecido en el artículo 106.5 LPACAP, en cuya virtud el transcurso de seis meses sin que se haya dictado resolución producirá la caducidad del procedimiento.  

III. La competencia para resolver el procedimiento de revisión de oficio corresponde al Pleno de la Corporación conforme a la interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,k) y j) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes núm. 98 y 168 del año 2006 y 268/2020. En igual sentido el Consejo de Estado (Dictamen 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen 722/2014) y de Canarias (Dictamen 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen 196/2010) y el Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen 25/2012).

TERCERA.- De la causa de nulidad invocada por el Ayuntamiento: acto contrario al ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

I. El artículo 62.1, letra f) LPAC (hoy 47.1, letra f, LPACAP) establece que serán nulos de pleno derecho los actos administrativos “contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”.

La tesis del Ayuntamiento consultante se resume en el siguiente párrafo del informe de la Secretaria General Accidental que da soporte a la propuesta de resolución:

“… no se tuvo en cuenta en el otorgamiento de la comisión de servicios uno de los requisitos exigidos por la normativa, para poder ocupar un puesto en comisión de servicios, cual es pertenecer al mismo grupo de clasificación que el puesto a ocupar.

Artículo 71.2 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo: “2. En ningún caso los funcionarios podrán obtener puestos de trabajo no incluidos en los niveles del intervalo correspondiente al Grupo en el que figure clasificado su Cuerpo o Escala.”

 Se deduce del expediente que la funcionaria no tenía el grupo de clasificación del puesto para el que fue nombrada en comisión de servicios, careciendo por tanto de los requisitos necesarios para su adquisición, pudiéndonos encontrar ante un acuerdo nulo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47.1 f) de la LPAC”.

En efecto, según se desprende del expediente, en el momento de autorizarse la comisión de servicios la funcionaria municipal pertenecía a la categoría de limpiadoras, ocupaba un puesto asimilado al de conserje, y su clasificación en grupos de titulación funcionarial era el de AP (Agrupación Profesional, el antiguo Grupo E en la normativa funcionarial previa al Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre). El puesto que pasó a ocupar en comisión de servicios, de Encargada o Jefa de Limpiadoras del Ayuntamiento, sin embargo, no estaba abierto en su provisión a los funcionarios de AP, sino a los del subgrupo C2 (antiguo Grupo D).

II. De conformidad con el artículo 75.1 TREBEP, los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. Dichos cuerpos y escalas, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, se clasifican, a su vez, en los Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera que prevé el artículo 76 del indicado Estatuto Básico. La Disposición adicional sexta TREBEP prevé, asimismo, que además de los Grupos clasificatorios establecidos en dicho artículo 76, las Administraciones Públicas podrán establecer otras agrupaciones diferentes de las enunciadas anteriormente, para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo.

Del mismo modo, en el ámbito local, el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, dispone en su artículo 131 que los funcionarios de carrera que no ocupen puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional se integrarán en las escalas, subescalas, clases y categorías de cada Corporación, las cuales, a su vez, quedarán agrupadas conforme a la legislación básica del Estado en los grupos que ésta determine, de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso.

Clasificados los funcionarios en cuerpos y escalas y éstos a su vez en grupos en atención a la titulación exigida para el ingreso en los mismos, dicha clasificación incide de forma determinante en la provisión de los puestos de trabajo, pues de conformidad con el artículo 72.1 RGI, en ningún caso los funcionarios podrán obtener puestos de trabajo no incluidos en los niveles del intervalo correspondiente al Grupo en el que figure clasificado su Cuerpo o Escala.

No consta en el expediente la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Jumilla ni el nivel que en dicha Corporación tiene asignado el puesto objeto de la comisión de servicios, si bien de los informes obrantes en el expediente sí que puede deducirse que el puesto de encargada o Jefa de Limpiadoras del Ayuntamiento estaba abierto en su provisión únicamente a los funcionarios del Subgrupo C2, estando vedado a los de las Agrupaciones Profesionales a que se refiere la Disposición adicional sexta TREBEP, que era a la que pertenecía la funcionaria municipal comisionada.

Así, según informe de la unidad competente en materia de recursos humanos del Ayuntamiento obrante en el expediente de autorización de la comisión de servicios, la Sra. X era “funcionaria municipal con la categoría de limpiadora, adscrita provisionalmente a conserje de colegio, perteneciente a la escala de Administración especial, subescala subalterno, y la plaza vacante está definida en la plantilla municipal como “encargada de limpieza Grupo C2, Escala de Administración Especial, Subescala de servicios especiales, grupo de personal de oficios”.  

Ello es relevante desde el momento en que el artículo 64.1 RGI exige, para poder acceder a un puesto de trabajo en comisión de servicios, que el funcionario reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo.

Corolario de lo expuesto es que, si la interesada no pertenecía a una categoría clasificada en el Subgrupo C2, que era el grupo de clasificación al que estaba abierta la provisión del puesto para el que se autorizó la comisión de servicios por ella solicitada, no procedía autorizar dicha comisión de servicios, pues resultaba contraria a las exigencias reglamentarias que rigen la provisión de los puestos de trabajo de las Corporaciones Locales.

No parece necesario insistir en la vulneración de las normas reglamentarias de provisión de puestos de trabajo que supone la utilización de la comisión de servicios como forma de asignar un puesto de trabajo de nivel superior a un funcionario perteneciente a un grupo de clasificación inferior, en la medida en que ello resulta contrario a la exigencia de que el funcionario que ocupa un puesto de trabajo en comisión de servicios debe cumplir los requisitos exigidos para su desempeño, entre los cuales se encuentra el de pertenencia al grupo de clasificación al que se adscribe el puesto. De hecho, esta cuestión no ha sido controvertida ni siquiera por parte de la funcionaria comisionada, y ha sido ampliamente justificada por los informes de la Secretaría Municipal y del Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales, que contiene un extenso repertorio de jurisprudencia menor que confirma la ilegalidad de tal actuación.

III. Afirmada y acreditada la contrariedad a Derecho del acto administrativo objeto de revisión, procede ahora determinar si los requisitos de que carecía la funcionaria comisionada para la ocupación del puesto de trabajo en cuestión pueden ser calificados de esenciales, en los términos establecidos en el artículo 62.1, letra f) LPAC.

La doctrina de los órganos consultivos, y en particular la del Consejo de Estado, que antes incluso de su positivización en el artículo 62.1 LPAC ya abogó en sus Dictámenes por la incorporación de este motivo o circunstancia al tasado grupo de las causas de nulidad de pleno derecho, propugna una interpretación del mismo especialmente estricta en orden a evitar el riesgo de que una interpretación amplia -dada su potencial ”vis expansiva”- pudiera provocar una desnaturalización del régimen mismo de la invalidez de los actos administrativos (por todos, Dictamen 2407/2002).

   Esta causa de nulidad tiene su centro de gravedad en la determinación de cuáles son los requisitos esenciales del acto, cuestión ésta que sólo puede resolverse caso por caso, como ha manifestado este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, Dictámenes núm. 118/11 y 123/18).

   Profundizando en la determinación de cuáles son los requisitos esenciales de los que debe carecer el afectado para la aplicación de tal supuesto, la doctrina del Consejo de Estado ha señalado que ”para que el vicio se produzca no resulta suficiente una vulneración objetiva del ordenamiento, con independencia de la gravedad que revista, sino que es preciso que esta vulneración consista precisamente en la carencia en la persona que adquiere una facultad o un derecho de un requisito esencial de carácter subjetivo” (Dictamen del Consejo de Estado núm. 1530/2002).

   Siguiendo la línea doctrinal del Consejo de Estado, en el Dictamen 200/2002 de este Consejo Jurídico expresamos que aquel Alto Órgano Consultivo entiende que, a estos efectos, esencialidad es “lo que verdaderamente es inherente, estructural del acto” (Dictamen de 25 de marzo de 1999). Y, ahondando en su exégesis, afirma que “la noción de requisitos esenciales para la adquisición de derechos o facultades a que se refiere el precepto legal incluye, de una parte, los presupuestos de los actos y, de otra los requisitos de los actos. Presupuestos son las circunstancias de orden fáctico o jurídico que, siendo independientes, anteriores y externos al acto mismo, deben concurrir para que también sea posible y eficaz. Sin los presupuestos legales, el acto carece de sustento y fundamento de razón de ser, precisamente por faltar aquéllos” (Dictamen de 4 de noviembre de 1999).

   La Comisión Jurídica Asesora de Cataluña, en su Dictamen 11/2009, señala que ello ocurre cuando el contenido de la resolución que ampara nuevas situaciones o derechos se fundamenta en hechos o requisitos inexistentes o inadecuados para dar lugar a esta adquisición de posiciones, y que la esencialidad de los requisitos se encuentra en la función determinante para dar lugar al nacimiento de los derechos o de las situaciones mencionadas, teniendo presentes los supuestos de hecho que, en cada caso, tienen que concurrir necesariamente en el sujeto, de acuerdo con la normativa aplicable.

   Quiere decirse, pues, que lo decisivo en la interpretación del artículo 62.1,f) LPAC y hoy 47.1, f) LPACAP es la trascendencia del presupuesto o requisito, fáctico o jurídico, exigido por la norma sectorial aplicable, lo que exigirá realizar un “juicio de relevancia” del mismo, tomando como elementos de dicho juicio el contexto jurídico en que el acto se enmarca y atendiendo a la finalidad del requisito en cuestión y su incidencia en la finalidad del acto en sí. Ello requerirá poner en relación la trascendencia de la carencia del requisito con el fin público perseguido con su exigencia.

En cualquier caso, cabe recordar que, como dijimos en nuestro Dictamen 284/2012, aunque no es posible determinar a priori y para todos los casos cuándo debe entenderse que un requisito es esencial (Dictamen del Consejo de Estado 402/2010), en el ámbito del acceso a la función pública los requisitos que, además de necesarios, suelen calificarse de esenciales a efectos de declarar la nulidad del acto adquisitivo de derechos son aquellos de orden subjetivo, anteriores y externos al nombramiento en sí mismo considerado y que afectan a la aptitud o capacidad personal y profesional para el desempeño de la función, siendo clásica en la jurisprudencia y en la doctrina de los órganos consultivos (por todos, Dictamen del Consejo de Estado 351/1996) la referencia al requisito de titulación y habilitación profesional (STSJ Cataluña 421/2016, de 14 de junio) o a las condiciones psicofísicas de los aspirantes (STSJ Castilla La Mancha, 72/2000, de 20 de enero).

El supuesto ahora sometido a consulta no se enmarca en el ámbito del acceso a la función pública, sino en el de la provisión de puestos de trabajo por quienes ya ostentan la condición de funcionarios, pero cabe apreciar una cierta identidad de razón al menos de principio, de modo que la carencia del requisito que se pretenda calificar como esencial debería referirse también a la aptitud y capacidad para el desempeño de las concretas funciones asignadas al puesto de trabajo.

Del expediente se deduce que el requisito del que carece la interesada es la pertenencia al grupo de clasificación al que se encuentra adscrita la plaza, y en esta única carencia se pretende sustentar la declaración de nulidad de la comisión de servicios. Pero, de conformidad con lo expuesto en el informe del Servicio de Personal del Ayuntamiento de 1 de diciembre de 2020, en el momento de autorizarse la comisión de servicios “la empleada pública reunía los requisitos académicos para poder desempeñar el puesto, poseía la experiencia profesional suficiente dado que había sustituido en diversos periodos a la titular del mismo, mediante nombramientos accidentales, así como superó el proceso selectivo convocado en el BORM del 6 de abril del 2011, si bien accedió a la plaza el aspirante con mayor puntuación”.    

Es decir, la funcionaria comisionada tenía la titulación académica correspondiente al Subgrupo C2 y contaba con experiencia en la realización de los cometidos para los que se la comisionó, toda vez que en ocasiones anteriores había sustituido a la titular del puesto. De hecho, llegó a superar el proceso selectivo convocado por el Ayuntamiento para la cobertura definitiva de la plaza, si bien no llegó a ser seleccionada al verse superada en puntuación por otro aspirante.

En tales circunstancias y atendida la estricta interpretación que la causa de nulidad invocada demanda, considera el Consejo Jurídico que no procede declarar la nulidad del acto de autorización de la comisión de servicios por carencia en la funcionaria interesada de un requisito esencial para la ocupación del puesto de trabajo. La exigencia de pertenencia al grupo de clasificación al que se adscribe el puesto es un requisito necesario en la medida en que así se dispone por las normas rectoras de la comisión de servicios (art. 64.1 RGI) y no debió autorizarse ésta por la Junta de Gobierno Local. Ahora bien, dicho requisito no alcanza la caracterización de esencial que exige la causa de nulidad invocada.

En análogo sentido se expresa el Consejo de Estado en el Dictamen 2059/1995, cuando ante un supuesto en el que se pretende declarar la nulidad del nombramiento de sendos funcionarios pertenecientes a Cuerpos clasificados en los Grupos B y C, respectivamente, para proveer dos puestos de trabajo correspondientes al Grupo A, en aplicación de la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, f) LPAC, afirma que “no puede concluirse que la falta de uno de los requisitos señalados en la relación de puestos de trabajo -como es el Grupo y titulación académica para determinados puestos de trabajo- constituya un vicio de nulidad absoluta o de pleno derecho del acto administrativo afectado. Lo mismo puede decirse de la asignación de un nivel superior al que les corresponde reglamentariamente. Una y otra determinación constituyen, ciertamente, infracciones jurídicas, pero no tienen la entidad jurídicamente requerida para ser calificadas como vicios esenciales del acto administ rativo, determinantes de su nulidad de pleno derecho”.

En consecuencia, ante una infracción jurídica que no encuentra acomodo entre los estrechos confines de la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra f) LPAC (47.1, letra f, LPACAP), sólo procedería anular el acto de autorización de la comisión de servicios a través del mecanismo previsto en el artículo 107 LPACAP, declarando la lesividad del acto administrativo y acudiendo después a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues el acto estaría incurso en causa de anulabilidad. No obstante, el tiempo transcurrido desde la adopción del acuerdo cuya revisión se pretende y la limitación temporal que dicho precepto establece para la declaración de lesividad, que no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde el dictado del acto ilegal, impiden en este momento dejar sin efecto el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Jumilla de 16 de noviembre de 2015.

Esta limitación temporal, sin embargo, no concurriría respecto del acuerdo del mismo órgano de gobierno municipal que el 12 de noviembre de 2018 prorrogó la comisión de servicios autorizada para el mismo puesto de trabajo de Jefa de Limpiadoras del Ayuntamiento por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de noviembre de 2017, ni respecto de la resolución núm. 1226/2019, de 20 de noviembre de 2019, de la Alcaldesa de Jumilla, que previa avocación de la competencia, autoriza una nueva comisión de servicios a la Sra. X para la misma plaza, cuya declaración de lesividad podría resultar procedente al incurrir en la misma infracción jurídica que el Acuerdo de 16 de noviembre de 2015.

Corolario de lo expuesto es que no procede declarar la nulidad del acto objeto del procedimiento de revisión de oficio al no concurrir la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1, letra f) LPAC.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA. - De conformidad con lo indicado en la Consideración segunda de este Dictamen, procede revocar la declaración de nulidad adoptada por el apartado segundo del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Jumilla de 21 de diciembre de 2021.

SEGUNDA.- No procede declarar la nulidad del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Jumilla de 16 de noviembre de 2015 por el que se autoriza una comisión de servicios a D. X al no concurrir la causa de nulidad invocada en la propuesta de resolución, pues aunque la funcionaria carecía de un requisito necesario para poder ocupar el puesto asignado, dicho requisito no alcanza el calificativo de esencial que exige el artículo 62.1, letra f) LPAC, conforme se razona en la Consideración tercera de este Dictamen.

TERCERA.- Según se indica en la Consideración tercera in fine, si bien por el tiempo transcurrido no puede acudirse a la vía prevista en el artículo 107 LPACAP para dejar sin efecto el Acuerdo objeto de la revisión de oficio pretendida, dicho obstáculo no operaría respecto de los actos señalados en la referida consideración por los que se prorrogó y concedió, respectivamente, nuevas comisiones de servicios con el mismo objeto y beneficiaria. 

No obstante, V.S. resolverá.