Dictamen 19/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 19/00
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Anteproyecto de Ley del Deporte de la Región de Murcia.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Por Decreto nº. 90/96, de 22 de noviembre, se crea el Consejo Técnico Consultivo para el Estudio y Elaboración de Disposiciones Legales y Normas de Desarrollo Reglamentario que se dicten en materia de deportes.
SEGUNDO. Dicho Consejo fue elaborando sucesivos borradores de Anteproyecto de una nueva Ley del Deporte de la Región de Murcia, que sustituyera a la vigente Ley 4/93, de 16 de julio.
TERCERO. Según indica el informe del Director General de Deportes, de 31 de julio de 1998, se remitió el último borrador a 53 Federaciones Deportivas de la Región de Murcia, de las que 4 formularon observaciones al mismo, que fueron analizadas en el referido informe, aceptándose algunas de ellas.
CUARTO. En fechas 4 y 5 de noviembre de ese año se formulan las Memorias económica y de necesidad u oportunidad, respectivamente, a cargo de la Dirección General de Deportes.
QUINTO. El 21 de enero de 1999, el Consejo de Gobierno conoce el borrador de Anteproyecto y acuerda que, a los efectos previstos en el artículo 22 de la Ley estatal 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), se soliciten informes a las Consejerías de Economía y Hacienda, Educación y Cultura, Sanidad y Política Social, así como a la Dirección General de la Función Pública e Inspección de Servicios y a la Imprenta Regional, además de los legalmente preceptivos del Consejo Económico y Social y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEXTO. Solicitados dichos informes, excepto a los dos últimos Organismos citados, así como a los Servicios Jurídicos de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia, son emitidos entre diciembre de 1998 y febrero de 1999, siendo analizadas sus observaciones y admitidas algunas de sus sugerencias, según informe posterior (sin fecha) del Director General de Deportes. El informe de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia es asumido por su Secretario General.
SÉPTIMO. El 27 de enero de 1999 se remitió el Anteproyecto al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, que emite informe el 24 de marzo de 1999, proponiendo introducir algunas modificaciones.
OCTAVO. El 15 de febrero de 1999 se remite el Anteproyecto a este Consejo Jurídico que, al día siguiente, acuerda solicitar al Consejero que complete el expediente con el Dictamen del Consejo Económico y Social, entonces aún no emitido.
Sin perjuicio de lo anterior, el 24 de mayo de ese año el Consejo Jurídico emite el Dictamen nº 29/99, en el que concluye que procede someter el Anteproyecto de Ley al preceptivo informe del Consejo Regional de Cooperación Local, previamente a la emisión de su Dictamen sobre el fondo del asunto, en aplicación de lo dispuesto en el articulo 3.1,a) de la Ley 9/94, de 30 de diciembre, del Consejo Regional de Cooperación Local.
NOVENO. El 9 de septiembre de 1999, el Director General de Deportes emite informe en el que analiza las observaciones efectuadas en el informe del Consejo Económico y Social, aceptando alguna de sus sugerencias.
DÉCIMO. Con fecha 27 de octubre de ese año, el Consejo Regional de Cooperación Local informa favorablemente el Anteproyecto.
UNDÉCIMO. El 26 de noviembre de 1999, el Consejero de Presidencia remite a este Consejo Jurídico el texto final del Anteproyecto, de fecha 23 de ese mismo mes, a los efectos de la emisión del Dictamen preceptivo.
A la vista de estos Antecedentes, procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del dictamen.
Se solicita dictamen sobre un Anteproyecto de Ley regional, por lo que el presente se emite con carácter preceptivo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA. Procedimiento.
La tramitación realizada ha seguido lo dispuesto en el artículo 22 LG, regulador del procedimiento de aprobación de los anteproyectos de ley, y aplicable supletoriamente en nuestra Comunidad al no disponer de regulación propia en esta materia.
TERCERA. Estructura y contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto consta de un Preámbulo, 118 artículos, 4 Disposiciones Adicionales, 8 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 4 Disposiciones Finales, respondiendo sus títulos a los siguientes contenidos:
- Título Preliminar, "Disposiciones Generales".
- Título I, "Competencias y organización", con un Capítulo I, "Administración deportiva de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", y un Capítulo II, "Administración deportiva local".
- Título II, "Educación, Salud y Deporte", con un Capítulo I, "Deporte Escolar", un Capitulo II, " Del Deporte Universitario", un Capítulo III, "De las titulaciones deportivas" y un Capítulo IV, "De la Planificación Sanitaria en materia de salud deportiva".
- Título III, "Control de sustancias y métodos prohibidos".
- Título IV, "Instalaciones Deportivas".
- Título V, "Entidades deportivas", con un Capítulo I, de "Disposiciones Comunes", un Capítulo II, "De las Federaciones Deportivas", un Capítulo III, "De los Clubes Deportivos", un Capítulo IV, "De las Sociedades Anónimas Deportivas" y un Capítulo V, "De las Entidades de Promoción y Recreación Deportiva".
- Título VI, "Del Registro de Entidades Deportivas".
- Título VII, "De las Actividades Deportivas", con un Capítulo I, "Las Tipologías de Actividades" y un Capítulo II, "Las Competiciones Deportivas".
- Título VIII, "Del Deporte de Alto Nivel y Deporte de Alto Rendimiento Regional".
- Título IX, "La Inspección Deportiva y Régimen Sancionador", con un Capítulo I, "De la Inspección Deportiva" y un Capítulo II, "Del Régimen Sancionador".
- Título X, "La Disciplina Deportiva", con un Capítulo I, "Infracciones y Sanciones" y un Capítulo II, "Del Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia".
- Título XI, "El Arbitraje Deportivo".
- Título XII, "La Junta de Garantías Electorales del Deporte de la Región de Murcia".
CUARTA. Cuestiones competenciales.
El artículo 10.Uno,17 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, tras su reforma en virtud de la Ley Orgánica 1/98, de 15 de junio, le atribuye competencia exclusiva en materia de "Promoción del Deporte y de la adecuada utilización del ocio". Fruto de esta asignación competencial, ya existente en la redacción originaria del Estatuto (entonces, en el artículo 10.1,ñ), se aprobó la Ley 4/93, de 16 de julio, del Deporte de la Región de Murcia, en cuya Exposición de Motivos, se dice: "ello implica la plenitud de la función legislativa, la cual habrá de ejercerse, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, teniendo en cuenta no sólo los límites del espacio territorial propio y, en su caso, personales, sino también los que resulten de otros títulos competenciales asignados al Estado que tienen relación directa o indirecta con las materias adjudicadas con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas".
A partir de estas premisas constitucionales y estatutarias, la Ley 4/93 diseña el marco normativo básico del deporte regional, manteniéndose la vigencia de las anteriores disposiciones reglamentarias que no la contradijeran. Disposiciones que, curiosamente, siguen constituyendo la normación de desarrollo de la Ley a la vista de la escasa regulación posterior a la misma. Destacan el Decreto 47/83, de 1 de julio, por el que se crea el Registro de Clubes y Asociaciones Deportivas, el Decreto 54/85, de 6 de septiembre, por el que se regula la actividad de las Federaciones Deportivas de la Región, y dos Órdenes que lo desarrollan, de 26 de febrero de 1986. Todo ello, claro está, sin perjuicio de las disposiciones ordenadoras de los programas de deporte escolar dictadas periódicamente por la Consejería competente y las relativas a la actividad subvencional en el ámbito del deporte.
La sustitución de la vigente Ley se pretende justificar con los argumentos que se contienen en los diferentes informes emitidos, en especial, en la Memoria de oportunidad, en comentarios a las observaciones realizadas por los diversos alegantes e informantes y en la Exposición de Motivos del Anteproyecto, a los que hemos de remitirnos. Cabe decir, no obstante, que los motivos esenciales del nuevo texto son su actualización a las nuevas necesidades que demanda la política deportiva regional, completando la regulación vigente con disposiciones que abordan aspectos no regulados o regulados insuficientemente en el texto vigente y su perfeccionamiento técnico.
Afirmada la competencia de la Comunidad para legislar en materia de deporte, hemos de examinar algunos artículos que motivan ciertas consideraciones en relación con su ajuste al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
I. Sobre la competencia en el asociacionismo deportivo (artículos 3,e), 61 y 65.1).
La regulación que puede realizar la Comunidad Autónoma no puede incidir sobre el asociacionismo deportivo en general, sino sólo sobre el que sea objeto de reconocimiento oficial a los efectos de la legislación deportiva regional, es decir, respecto de asociaciones deportivas que voluntariamente soliciten ser reconocidas por la Administración Deportiva regional para participar en las competiciones federativas u organizadas por la Comunidad y beneficiarse de sus medidas de fomento.
Como se desprende de las Sentencias del Tribunal Constitucional 157/92 y 173/98, el Estado es el competente para regular los aspectos esenciales del derecho fundamental de asociación previsto en el artículo 22 CE, en virtud de los artículos 81.1 y 149.1,1º de la Norma Fundamental, y las Comunidades Autónomas que ostenten competencias en materia de "asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares" (incluidas las deportivas) lo son para la regulación del régimen jurídico de éstas a partir de lo establecido con carácter general por el Estado. El resto de Comunidades Autónomas (como la de la Región de Murcia) que no tienen aquella competencia general, pero sí la relativa a sectores en los que el asociacionismo es pieza importante (consumo, juventud o, como en este caso, deportes), sólo ostentan competencia para regular las asociaciones a los efectos de su fomento, entendido en sentido amplio, incluyendo aquí lo relativo a su participación en estructuras públicas (por ejemplo, en el deporte, su participación en competiciones oficiales). En otras palabras, estas Comunidades no pueden desarrollar lo que el Tribunal Constitucional denomina "régimen jurídico general" de estas asociaciones, entendiendo por tal el que se dirige a regular asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 CE e inscritas simplemente en el Registro General de Asociaciones y que no desean acogerse a los beneficios que depara su reconocimiento oficial vía inscripción en Registros sectoriales, pues su regulación pertenece no a la competencia sectorial correspondiente (juventud o deportes) sino a la más genérica de asociación, ya en su núcleo esencial y general, que corresponde al Estado, ya al título de asociaciones docentes, culturales, artísticas y similares a que se ha hecho referencia, que corresponde a las Comunidades Autónomas que la tengan atribuida.
Precisamente por tal circunstancia, las leyes deportivas de muchas Comunidades Autónomas incluyen la cláusula "a los efectos de esta ley" para indicar que la regulación que efectúan respecto de las asociaciones deportivas no pretende establecer un régimen jurídico general aplicable a cualquier asociación que se constituya con objeto deportivo, sino sólo para aquellas que pretendan voluntariamente su reconocimiento oficial a los indicados efectos de participación en competiciones oficiales, subvenciones, etc.., lo que se suele instrumentar a través de su inscripción en un Registro Especial, como hace el Anteproyecto.
Por todo ello, y en relación con éste, han de hacerse las siguientes observaciones:
a) Sería conveniente que se incorporara a la definición de los entes deportivos regulados en los diferentes capítulos del Titulo V el hecho de estar inscritos en el Registro de Entidades Deportivas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y que en el artículo 3,e) se añadiera "objeto de reconocimiento oficial a los efectos de la legislación deportiva regional", o similar.
b) En el artículo 61 debería especificarse que la solicitud de inscripción es voluntaria, y que la inscripción supondrá "su reconocimiento oficial a los efectos de esta ley" (mejor que la referencia sobre el "carácter constitutivo a efectos deportivos", que es confuso para los no iniciados).
c) En esta misma línea, y relacionado con la regulación de las competiciones efectuada en el Capítulo II del Título III, debe precisarse en el artículo 65.1 que las competiciones a las que se refiere son "a los efectos de esta ley", y sin perjuicio de las competiciones celebradas fuera de las estructuras federativas. De lo contrario, vistos los términos del artículo 61.3, se podría interpretar que toda competición deportiva necesitaría el reconocimiento de la respectiva Federación. Sin embargo, es evidente que, en un sentido amplio, y fuera del marco de esta ley, también son competiciones no oficiales las que se desarrollan al margen de cualquier reconocimiento público o federativo, realizadas en ejercicio del derecho al deporte y al libre desarrollo de la personalidad que tienen todos los ciudadanos; lo que dicho artículo quiere decir es que, dentro de las competiciones federativas, la federación puede distinguir entre las formalmente calificadas de oficiales y las que, organizadas por ella o bajo su tutela, no tienen tal carácter, pero nada más.
II. Sobre la autorización de competiciones deportivas supracomu-nitarias (artículos 6,d), 66.2) y 67.2)).
En los dos primeros preceptos se establece que la Administración regional, por medio del Director General de Deportes, debe autorizar la celebración de competiciones oficiales de carácter superior al regional en el ámbito territorial de la Región de Murcia. Sin embargo, tal autorización no es posible exigirla porque interferiría en el ámbito de competencias deportivas del Estado.
En efecto, como se desprende de la legislación vigente y de la doctrina constitucional, la delimitación del ámbito competencial deportivo entre el Estado y las Comunidades Autónomas tiene como factor esencial el territorio. Pero ello no quiere decir que cualquier actividad deportiva que se practique en la Región pueda ser regulada (incluyendo la exigencia de una autorización) por la Comunidad Autónoma, pues existen actividades deportivas, organizadas por el Estado o, por delegación, por la correspondiente federación deportiva española (y calificadas, por tanto, de oficiales) que son reguladas exclusivamente por el Estado en ejercicio de su competencia deportiva. A pesar de que no existe atribución constitucional expresa al Estado en esta materia, es precisamente el carácter territorial de las competencias autonómicas y la presencia de otros títulos como el de relaciones internacionales los que han justificado, sin discusión jurisprudencial y doctrinal alguna, que el Estado puede regular el deporte para organizar competiciones deportivas oficiales de ámbito estatal. Así lo prevé el artículo 33.1,a) de la vigente Ley 10/90, de 15 de octubre, del Deporte (en adelante, Ley 10/90).
Es, pues, el ámbito de la competición, estatal o autonómico, el criterio territorial delimitador de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas cuando de competiciones oficiales se trata. Y ello por la ineludible estructuración piramidal de las federaciones (encargadas, por delegación, de esta organización), ya que las de ámbito territorial inferior han de integrarse en las de ámbito territorial superior si quieren que los deportistas y clubes integrados en aquéllas puedan participar en las competiciones oficiales de ámbito estatal o internacional.
Por ello, las competiciones oficiales de ámbito superior al autonómico son de competencia del Estado, y su régimen jurídico es exclusivamente el derivado del ordenamiento deportivo estatal y el de la Federación Española correspondiente. La autorización de la Administración Autonómica no tiene razón de ser porque no puede fiscalizar el cumplimiento de un ordenamiento que no puede aplicar, como es el estatal. Ello, claro está, sin perjuicio de las autorizaciones que hubiera de otorgar, no ya sobre la organización de la competición, sino sobre las instalaciones en las que ésta se celebre, las cuales, si están ubicadas en la Región, deben obtenerla y ajustarse a la normativa al respecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 29 del Anteproyecto.
Por lo que se refiere al artículo 67.2, y por las mismas razones indicadas al comentar los artículos 6.d) y 66.2, la Comunidad Autónoma carece de competencia para decidir cuándo una licencia expedida por una federación deportiva regional habilita para participar en competiciones ajenas a su competencia, como son las estatales. Tal prescripción corresponde a la Ley 10/90 (concretamente, a su artículo 32.4).
III. Sobre las titulaciones deportivas (artículo 17.1).
Teniendo en cuenta que la "legislación general en la materia" a la que se refiere el precepto es la estatal relativa a titulaciones deportivas y que dicha legislación configura todos los títulos con carácter académico y profesional (universitarios, de formación profesional y los especiales regulados por el Real Decreto 1913/97, de 19 de diciembre), la competencia normativa en esta materia es exclusiva del Estado. En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 149.1.30 CE, la determinación de las actividades sujetas a titulación acádemica y profesional entra dentro de la competencia exclusiva estatal sobre regulación de las condiciones de obtención de estos títulos, sin que las Comunidades Autónomas tengan potestad normativa de desarrollo. Por ello, debe eliminarse el último inciso de este artículo.
IV. Sobre aseguramiento (artículos 20 y 30.2).
No procede incluir el artículo 20 porque la Comunidad Autónoma carece de competencias normativas en materia de Seguridad Social y seguros, aspectos sobre los que incide.
La exigencia de un seguro que cubra riesgos por fines no deportivos (artículo 30.2) es una cuestión ajena a la competencia deportiva y, en su caso, debería ser establecida en el seno de la normativa que regule los diferentes sectores (seguridad pública, espectáculos públicos, etc). Debe eliminarse.
V. Sobre régimen de responsabilidad (artículos 39 a 41).
La determinación de las obligaciones de las entidades deportivas, sus cargos y sus miembros, así como la de los que suscriban un contrato de patrocinio con las primeras (artículo 39.2), es materia perteneciente a la legislación civil y mercantil, que corresponde al Estado (artículo 149.1.8º CE). Hay que recordar una vez más la doctrina constitucional sobre la incorrecta técnica legislativa que supone el que las Comunidades Autónomas repitan en sus normas preceptos derivados de títulos competenciales exclusivos del Estado.
En este punto, lo único que ha de hacer la legislación deportiva autonómica, de conformidad con lo establecido en la Disposición Adicional Quinta, en relación con el artículo 15.4, ambos de la Ley 10/90, y para que las entidades deportivas constituidas o inscritas en los Registros deportivos autonómicos puedan participar como clubes en competiciones de ámbito estatal o internacional, es establecer que en los Estatutos de las citadas entidades se prevea un régimen de responsabilidad de los directivos y socios, y así se hace en el artículo 56.2,i). Por lo demás, la responsabilidad de las entidades deportivas se regirá por lo dispuesto con carácter imperativo en las normas civiles y, en lo que no se oponga a éstas, por sus Estatutos.
VI. Sobre régimen de autorizaciones (artículo 44.4).
La Comunidad Autónoma carece de competencia para exigir la obtención de autorizaciones de órganos estatales, como es el Consejo Superior de Deportes. Debe suprimirse el último inciso y, a lo sumo, hacer referencia a que lo dispuesto es "sin perjuicio de otras autorizaciones legalmente procedentes", o expresión similar.
VII. Sobre las sociedades anónimas deportivas (artículo 58).
Resulta extraña la dedicación de un capítulo para un sólo artículo, denominado "objeto", cuando la regulación versa sobre la forma jurídica que deben adoptar los equipos profesionales en competiciones oficiales en el ámbito estatal. Como hemos expuesto en el comentario a los artículos 6.d) y 66.2, la Comunidad Autónoma carece de competencia para establecer requisitos para participar en competiciones oficiales de ámbito estatal. Por ello, este artículo, debería suprimirse.
Cuestión distinta es la regulación que la Comunidad Autónoma puede y debe hacer para dar respuesta al problema que se plantearía cuando una Sociedad Anónima Deportiva, constituida en su día como tal Sociedad para participar en competiciones oficiales profesionales de ámbito estatal, ha de participar, por las razones que fuesen (básicamente, por descenso de categoría deportiva), en competiciones de competencia autonómica. El Anteproyecto debe regular estos supuestos reconociendo que tales sociedades puedan participar en estas últimas, definiendo qué requisitos deben cumplir al efecto, pues en ese momento ya no estarían bajo la órbita de la Federación Española, sino de la Autonómica, evitando así el vacio legal que podría producirse.
VIII. Sobre medidas de apoyo a deportistas (artículo 73,d) y f)).
Para los deportistas regionales de alto rendimiento se reserva (en el apartado d), un cupo adicional del 5% de plazas para estudios universitarios directamente relacionados con el deporte y la educación física, que no está contemplado en el Real Decreto 704/99, de 30 de abril, por el que se regulan los procedimientos para el ingreso en los centros universitarios. Su artículo 23, de carácter básico, sólo permite reserva de plazas para los estudiantes que el Consejo Superior de Deportes califique y publique como deportistas de alto nivel, sin prever que las Comunidades Autónomas puedan disponer lo propio con deportistas calificados por ellas como de alto nivel. Esta reserva, junto a otras establecidas en dicho Real Decreto, tienen un carácter tasado o cerrado, pues no se prevé habilitación para su aumento por las Comunidades Autónomas. Antes al contrario, su artículo 17.2 dispone que la determinación exacta de las plazas reservadas, "dentro de los límites marcados por los artículos 18 y siguientes de este Real Decreto" (esto es, incluyendo el citado artículo 23), corresponderá a las Comunidades Autónomas. Por ello, en este punto la competencia educativa universitaria regional se limita a una mera ejecución del Real Decreto, sin que pueda desvirtuarlo añadiendo un supuesto no previsto en el mismo sobre reserva de plazas.
Por lo que se refiere a los estudios deportivos no universitarios (formación profesional de grado medio y superior, reguladas por los RRDD 2048 y 2049/95, de 22 de diciembre, y enseñanzas especiales de técnicos deportivos, reguladas por el R.D. 1913/97, de 19 de diciembre) hay que decir que en estas normas no aparece prevista reserva alguna para los deportistas de alto nivel, porque el artículo 53.2,a) de la Ley 10/90 sólo la establece para estudios universitarios.
Por ello, si la legislación estatal no ha previsto tal reserva, no parece que pueda establecerla la autonómica, pues en esta materia no se está ejerciendo propiamente una competencia deportiva, sino educativa, que debe operar en el marco básico de la normativa estatal.
La exención de requisitos para las pruebas de acceso a estudios conducentes a la obtención de títulos técnicos deportivos (apartado f) también excede del ámbito de competencias autonómicas. Por lo que se refiere a estudios universitarios, la Disposición Adicional 1ª.1,c) del R.D. 704/99 sólo prevé tal exención para los deportistas calificados como de alto nivel por el Consejo Superior de Deportes. Respecto de los estudios no universitarios regulados en el Real Decreto 1913/97, de 19 de diciembre, por el que se configuran como enseñanzas de régimen especial las conducentes a la obtención de titulaciones de técnicos deportivos, se aprueban las directrices generales de los títulos y de las correspondientes enseñanzas mínimas, su artículo 10 sólo exime de ciertas pruebas de acceso a los deportistas de alto nivel previstos en la Ley 10/90, sin extender tal beneficio a otros que puedan ser calificados por las Comunidades Autónomas. Estas normas han sido dictadas por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva para regular las condiciones de obtención de títulos académicos y profesionales atribuida por el artículo 149.1,30º CE, por lo que no cabe que las Comunidades Autónomas incidan normativamente sobre esa regulación.
IX. Sobre las infracciones muy graves (artículo 79,a) y e)).
La tipificación como infracción muy grave de la realización de actividades o la prestación de servicios relacionados con el deporte en condiciones que puedan afectar gravemente a la salud y a la seguridad de las personas y, en especial, con ocasión de desórdenes públicos en instalaciones deportivas o sus accesos, plantea problemas de tipicidad de la conducta que están relacionados con la cuestión competencial.
En efecto, la indeterminación de la conducta tipificada en la letra a), "afectar gravemente" contra la salud y la seguridad de las personas, a los efectos de su sanción administrativa (distinto, pues, de la responsabilidad civil o penal por daños, exigible por los particulares ante los Tribunales ordinarios), pasa necesariamente por la infracción de deberes impuestos por la Administración en las correspondientes normas sectoriales de sanidad, seguridad o espectáculos públicos, es decir, por la integración del tipo legal con conductas definidas en normas sectoriales, de modo que, en realidad, la infracción no sería tanto a la legislación deportiva regional sino a la integrante de esos sectores. Ello supone en cierta medida un tratamiento asistemático e incongruente de la sanción de dichas conductas, en la medida en que debería ser en el seno de estos ordenamientos sectoriales en donde se castigara la contravención de las normas que establecieran los deberes administrativos tendentes a la protección de la salud y la seguridad de las personas.
Como regla general, la legislación deportiva debe tipificar como infracciones las conductas que supongan contravención de las normas deportivas. Así, lo correcto es que la protección a la salud y seguridad de las personas se consiga en el sector deportivo mediante el establecimiento de normas de salud y seguridad exigidas específicamente a las instalaciones deportivas, como hace el artículo 28 del Anteproyecto, que tiene su correcta traducción en el ámbito sancionador en la letra b) de este artículo 79. Si en el Anteproyecto no se prevén más medidas de protección a las personas que las que se refieren a las instalaciones deportivas, los daños causados por otros motivos han de ser objeto de regulación y sanción en las leyes sectoriales correspondientes.
Por otra parte, si bien es cierto que la Comunidad Autónoma tiene competencia en materia de espectáculos públicos (artículo 10.Uno.24 del Estatuto) y que la Disposición Final Segunda de la Ley Orgánica 1/92, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, otorga base suficiente para entender que las Comunidades Autónomas que ostenten tal competencia puedan dictar disposiciones de prevención de la violencia y de garantía de la seguridad de las personas en espectáculos públicos (incluidos los deportivos), siendo en estos supuestos el título competencial predominante uno diferente al deporte, y al no existir en el Anteproyecto más regulación sobre estos temas que la ya citada sobre instalaciones deportivas, sería aconsejable que las conductas objeto de los preceptos analizados se tipificaran en una futura ley regional de espectáculos públicos.
X. Sobre la potestad disciplinaria (artículo 93.3).
Por lo dicho en el comentario a los artículos 6 d), 66.2 y 67.2), las competencias deportivas autonómicas no pueden extenderse a todas las competiciones deportivas celebradas en la Región. Por ello, la potestad disciplinaria a que se refiere este artículo no alcanza a todas esas competiciones. Así, debe suprimirse la referencia a que se celebren en la Comunidad por otra que se refiera a competiciones de carácter federativo regional y a las organizadas por la Administración regional, determinando concretamente si se quiere incluir el ámbito del deporte escolar y universitario.
XI. Sobre sanciones (artículos 99.1, f) .2, a) .3, a) y 4, b).
La referencia a la inhabilitación para el desempeño de cargos y funciones debe completarse precisando que ello será en federaciones de ámbito regional y clubes que participen en sus competiciones, por las razones comentadas sobre el alcance territorial de la competencia autonómica.
QUINTA. Análisis del resto del Anteproyecto.
Sin perjuicio de lo anterior, se han de realizar diversas consideraciones al resto del Anteproyecto, dirigidas, en la mayoría de los casos, a precisar y perfeccionar el tenor de sus preceptos.
- Exposición de Motivos.
Párrafo primero.
La Ley 10/90 no dio amparo a la Ley regional 4/93, pues la competencia autonómica en materia deportiva es exclusiva. Por ello, tras "decretos de transferencia de competencias y", debe añadirse "a la vista" o expresión similar.
Párrafo tercero.
Es incorrecto hablar de otorgar cobertura normativa a las "deficiencias y problemas constatados". Debe sustituirse por "solucionar" éstos, o expresión similar.
Párrafo cuarto.
La redacción es confusa. Debería introducirse una coma tras "desequilibrios territoriales" y suprimir la "y", situándola tras "específico interés federativo".
Párrafo séptimo.
La expresión "ubicación" debe sustituirse por "distribución".
Párrafo once.
Corregir "En él se contempla ......".
- Artículo 3, primer párrafo.
Sobra el término "respectiva".
- Artículo 5, c).
Debe precisarse que la competencia es la de "aprobar" la normativa técnica, según se desprende del articulo 28 y de la ausencia de atribución de tal facultad al Consejo de Gobierno.
- Artículo 5, g).
El problema de esta atribución es que en el Anteproyecto no se contienen criterios básicos sobre la organización de actividades deportivas (en sentido estricto) que puedan ser desarrollados reglamen-tariamente. Debería precisarse a qué se refiere concretamente esta facultad, y tener presente que este artículo no puede suponer una habilitación en blanco al Consejero para regular la organización de actividades deportivas.
- Artículo 6, b).
Debe precisarse que ejecutará dicho programa cuando afecte a más de un Municipio.
- Artículo 6, h).
Debe sustituirse "autorizar" por "otorgar". La financiación de las federaciones debe ser competencia del Consejero mediante la correspondiente Orden de subvención. Cuestión distinta puede ser el control de dicha financiación, aspecto ya indicado en el precepto.
- Artículo 9, d).
La expresión "control" plantea la duda de si con ella se les atribuye competencias sancionadoras al respecto, y no se sabe si para fiscalizar la normativa deportiva y/o la de protección al consumidor. En materia de deporte, la ley atribuye la competencia en exclusiva a la Consejería competente (artículo 89), y en materia de protección al consumidor no es esta ley la que debe asignar competencias, pues, aunque en estos aspectos las competencias tengan una evidente conexión, ello corresponde regularla a la legislación sobre tal título competencial.
- Artículo 9, f).
La expresión "en su ámbito territorial" es supérflua, pues ello ya se indica en el párrafo inicial del artículo.
- Artículo 16.
Tal como dice el epígrafe del artículo, es más correcto hablar de competiciones oficiales federadas.
- Artículo 19.1.
Sobra la expresión "preceptivo".
- Artículo 27.
Debe eliminarse la referencia al "interés social de", pues se trata propiamente de utilidad pública. Tras instalaciones deportivas debe ponerse un punto y seguido.
- Artículo 28.2.
Debe completarse "normas federativas, sanitarias, de protección civil y espectáculos públicos".
- Artículo 30.1.
Si no se establece que reglamentariamente se determinarán las cuantías mínimas de cobertura, los titulares pueden defraudar la finalidad del precepto concertando seguros con cuantías insuficientes. Por otra parte, debería exigirse un seguro al organizador de competiciones que no estuvieran cubiertas por el inherente a la licencia federativa (artículo 69), ni por el del titular de instalaciones deportivas de uso público (artículo 30.1) Por ejemplo, en el supuesto de una carrera popular por vías públicas que no tenga carácter federado.
- Artículo 38.2.
Dicho precepto sobra si, como hemos indicado en la Consideración Cuarta sobre el artículo 3,e), se introduce en el concepto de entidad deportiva la inscripción en el Registro de Entidades Deportivas.
- Artículo 42.
Es supérfluo, pues ello se desprende de la Disposición Final Segunda.
- Artículo 43.
La definición de federación deportiva ha de configurarse atendiendo a dos criterios:
a) No debe construirse en función de sus integrantes. Es notorio que la Federación Murciana de Deportes de Invierno la integran deportistas que no practican deporte en la Región de Murcia. Lo que determina su integración en la federación es estar en posesión de licencia de ésta. Por ello, el concepto debe definirse por la función que la federación desempeñe, sin perjuicio de que se pueda hacer referencia a los miembros que la integran en razón de tener dicha licencia.
b) Junto a las funciones de promoción y contribución al desarrollo de una modalidad deportiva dentro del ámbito de la Comunidad, lo que define a las federaciones deportivas es que ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo (artículo 43.2), tal como son configuradas las federaciones españolas en la ley estatal con fundamento en la doctrina de la STC 67/85. Si leemos el artículo 43.1 proyectado, observamos que su definición podría coincidir con una federación de clubes y deportistas que funcionase al margen de su reconocimiento oficial, organizando competiciones en ejercicio de su derecho de asociación y al deporte, como ya hemos indicado en la Consideración anterior. Por ello, debe unirse al concepto incluido en el número 1, el hecho de ejercer, por delegación, funciones públicas deportivas, y no contemplarlo separadamente en el nº 2.
- Artículo 46.
Sustituir la expresión "a cuyo tenor se podrá" por "necesarios para", o similar.
- Artículo 49.1,h).
Debe precisarse que la delegación o encomienda se hará por Orden del Consejero competente, de igual modo que es el Consejero el que puede realizar esa encomienda en el supuesto del número 3 del artículo.
- Artículo 51.3.
Es supérfluo.
- Artículo 53,c).
Corregir infracciones administrativas o disciplinarias de carácter grave "o" muy grave.
- Artículo 54.
Suprimir la coma tras "Murcia".
- Artículo 55.2.
Ha de incorporarse al concepto de club deportivo, a los efectos de esta ley, el requisito de estar inscrito como tal en el Registro de Entidades Deportivas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Además, debe indicarse que su objeto será la promoción de una o varias modalidades deportivas "y/o" la práctica de las mismas por sus asociados, para evitar que se exija que los socios de un club tengan necesariamente que practicar deporte, cuando ello no tiene por qué ser así.
- Artículo 56.1.
Debe precisarse que la constitución de los clubes será "de conformidad con la legislación general aplicable en materia de asociaciones" (que es algo distinto y anterior a su reconocimiento oficial a los efectos de esta ley).
- Artículo 56.2.
La expresión "para su constitución a efectos deportivos" debe sustituirse por "para su reconocimiento oficial a los efectos de esta ley" o expresión similar, por ser más correcto. Asimismo, el epígrafe debe titularse "reconocimiento oficial".
El párrafo que empieza "reglamentariamente", debe ser el número 3 de este artículo, y no el 2, como por error se establece.
- Artículo 56.2,a).
Debe precisarse que la denominación del club no podrá ser igual a la de otro ya existente "inscrito en un Registro que legalmente otorgue protección al nombre".
Por otra parte, se echa en falta una referencia a la revocación de su reconocimiento oficial, que, según se desprende del número 2, se produciría mediante la revocación de su acto de inscripción cuando se incumpla alguna de las condiciones exigidas para su inscripción (o aquellas otras que se determinasen). Debe completarse el régimen jurídico de los clubes en este aspecto.
- Artículo 59.
Al igual que lo señalado para las federaciones y los clubes, debe incluirse en el concepto de entidad de promoción y recreación deportiva el hecho de que estén inscritas como tales en el Registro de Entidades Deportivas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Por otra parte, si se caracterizan por promover actividades deportivas con exclusiva finalidad lúdica, formativa o social, debería precisarse el concepto excluyendo expresamente la finalidad competitiva, tal como para sus antecedentes, las "agrupaciones deportivas", se disponía, con mayor claridad, en el artículo 17.2,b) de la Ley 4/93.
En el apartado 1, sobra la coma despues de "exclusiva".
- Artículo 61.2.
Debe precisarse: la inscripción no eliminará las infracciones de que adolezcan los actos que tengan acceso al mismo, ni dará presunción de certeza a los datos de los documentos inscritos.
- Artículo 62.1.
Sustituir "quienes no podrán" por "no pudiendo ser utilizadas".
- Artículo 63.
Debe incluirse también como objeto de anotación la resolución administrativa de reconocimiento de una federación deportiva regional, en correspondencia con el acto de revocación previsto en la letra h).
En consonancia con lo dicho en el comentario al artículo 56.2, debe incluirse aquí la resolución de revocación del reconocimiento de todas las entidades deportivas, no sólo de las federaciones.
- Artículo 69.
En el expediente no aparece justificado por qué se suprime de la cobertura del seguro federativo la de responsabilidad civil frente a terceros, establecida en el artículo 6.1,c) de la vigente ley, por lo que, salvo que existan motivos fundados para ello, tal exigencia debería mantenerse.
- Artículo 70.
Debería determinarse si procede algún recurso contra la resolución federativa otorgando o denegando la licencia y, en su caso, ante quién. Obviamente, ello requiere partir de la determinación de la naturaleza jurídica de la licencia federativa.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 49.1,d) del Anteproyecto, es función pública de carácter administrativo, ejercida por las correspondientes federaciones mediante delegación "bajo la coordinación y tutela" de la Comunidad Autónoma, "emitir y tramitar las licencias federativas". En virtud de ello, la ley tiene que decidir si la tutela alcanza o no a la revisión de los actos federativos sobre otorgamiento o denegación de licencias. En la medida en que el régimen jurídico de la licencia esté configurado por normas de Derecho Administrativo, su cumplimiento debería ser fiscalizado por la Administración delegante, como sucede en el caso de las Corporaciones de Derecho Público de base asociativa, con las que las federaciones deportivas tienen más de una similitud. Por otra parte, el hecho de que los requisitos de fondo de la licencia suela remitirse a los correspondientes estatutos federativos (como sucede en el caso del Anteproyecto, en el artículo 45.2,k) y que en muchas legislaciones no está claro que las infracciones en materia de licencias tengan carácter disciplinario (en cuyo caso las leyes disponen el recurso ante la Administración), ha llevado a diversos tribunales a entender que se trata de cuestiones de orden civil, relativas exclusivamente a la organización interna entre las federaciones y los clubes. Así, por ejemplo, las Sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Cataluña y Galicia de 31 de diciembre de 1998 y 16 de junio de 1999, respectivamente. A favor del carácter administrativo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 31 de julio de 1998.
En el Anteproyecto, si bien la definición que se da sobre el alcance de la disciplina deportiva permitiría albergar dudas sobre su inclusión en ella (véase el artículo 92.1), en el artículo 97,e) se tipifica como infracción grave a la disciplina deportiva "la no expedición o el retraso, sin causa justificada, de las licencias", lo que permite afirmar su carácter disciplinario deportivo y, por tanto, sujeto al conocimiento de la Administración a través de su Comité de Disciplina Deportiva, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 108 del Anteproyecto.
Por esta razón, y para evitar interpretaciones erróneas, es necesario indicar en el comentado artículo 70.1 que los actos federativos en esta materia serán recurribles ante el Comité Superior de Disciplina Deportiva, agotando así la vía administrativa previa a la contencioso-administrativa.
- Artículo 72.
Sustituir "deportistas regionales de alto rendimiento".
- Artículo 76.
La inclusión del inciso "actividades no competitivas" implica que se excluyan las infracciones cometidas con ocasión del desarrollo de una competición. Sin embargo, es claro que, visto el listado de infracciones incluido en este Capítulo II, muchas pueden cometerse con ocasión de la celebración de competiciones, aun cuando de modo directo no se refieran a la competición en sí. Como el inciso puede suscitar dudas interpretativas, es conveniente sustituirlo y hablar simplemente de "materia deportiva, sin perjuicio de lo establecído en el Título X", o expresión análoga.
- Artículo 79,f).
Este deber no ha sido establecido en el capítulo dedicado a las federaciones y sólo se alude a él cuando se exige inscribir en el Registro de Entidades Deportivas los actos de disolución y liquidación (artículo 63,g), que, por cierto, se extienden a todas las entidades deportivas, sin que ahora se sancione más que a las federaciones.
A nuestro juicio, la revocación del reconocimiento oficial como entidad deportiva a los efectos de esta ley debería ser suficiente, sin necesidad de exigir la disolución y liquidación, pues el acto revocatorio es el que las sitúa fuera de su ámbito de aplicación. Cuestión distinta es que, como consecuencia del mismo, se prevea, en el caso de las federaciones, un régimen para que la Administración recupere los documentos y se reintegre de los fondos relacionados con el ejercicio de las funciones públicas que tenían delegadas, e igualmente, en el caso de los clubes, sin perjuicio del reintegro de subvenciones si éstas se otorgaron con la condición, expresa o tácita, de que mantuvieran su reconocimiento oficial.
Con estas prescripciones, el deber de disolución y liquidación de entes que, con la revocación de su reconocimiento oficial, pasan a ser simples asociaciones constituidas al amparo del articulo 22 de la Constitución, carece de justificación desde el punto de vista de la legislación deportiva. Por ello, debería eliminarse esta infracción y, en concordancia con ello, el artículo 63,g).
- Artículo 80,e).
Si se tiene en cuenta lo dicho sobre la improcedencia de que se someta a autorización de la Administración deportiva regional la organización de competiciones supracomunitarias, sólo queda el supuesto previsto en el artículo 66.1. Para mayor claridad y seguridad, debería especificarse así.
- Artículo 87.3 y 5, 88.3 y 4 y 90.
Son supérfluos, pues ello ya se dispone con carácter básico en la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC).
- Artículo 92.1.
Debe añadirse: estatutos "y reglamentos".
Se hecha en falta una referencia al deporte escolar y universitario, que deben tener una mínima cobertura legal en lo que se refiere al régimen disciplinario. La Ley debería determinar cuál será este régimen en este tipo de competiciones.
- Artículo 93.3.
Es conveniente sustituir la expresión "índole societaria" por "índole estrictamente asociativa", por ser más correcto.
- Artículo 97,e).
Si las licencias se otorgan por silencio administrativo (artículo 68.2), debería tipificarse "la no resolución expresa o el retraso de ésta, sin causa justificable, de las solicitudes de licencias".
- Artículo 99.1,b) y 2, b).
En el primero, sustituir "privación" por "revocación" de licencia federativa. Y, en el segundo, "privación definitiva" por "revocación, en su caso e inhabilitación para obtenerla", por ser más preciso.
- Artículo 105.2,c).
En este artículo se establece que las sanciones impuestas por los órganos disciplinarios (en primera instancia, federativos), serán inmediatamente ejecutivas, sin que los recursos interpuestos contra las mismas paralicen o suspendan su ejecución, salvo en un caso concreto.
A juicio del Consejo, aun cuando tal prescripción es admisible por aplicarse a relaciones especiales de sujeción (tal y como para el ámbito deportivo estatal reconoció el Consejo de Estado en su Dictamen 1289/92, de 19 de noviembre, sobre el Real Decreto 1591/92, de 23 de diciembre, sobre disciplina deportiva), no es conveniente establecer tal absoluta e inevitable ejecutividad de las resoluciones sancionadoras federativas por los perjuicios que ello podría acarrear a los afectados. Así, entendemos conveniente que, al menos, se adopte el criterio empleado por la Ley 8/99, de 30 de julio, de Cataluña, sobre Jurisdicción deportiva, en cuyo artículo 23 se establece que la sanción deberá ser suspendida por el órgano "a quo" si se solicita la suspensión y ésta pudiera ocasionar perjuicios de imposible o difícil reparación, si hay apariencia de buen derecho (incluyendo la apreciación "prima facie" de causas de nulidad) o si la no suspensión pudiera provocar la imposibilidad de aplicar la resolución del recurso, como solución intermedia entre la del artículo 138.3 LPAC y la del Anteproyecto.
- Artículo 108.2.
Precisar "órganos federativos".
- Artículo 109.2.
La ejecución de las resoluciones del Comité no debe estar en manos de las "entidades deportivas" sino de la correspondiente federación deportiva, como dispone en el ámbito estatal el artículo 84.5 de la Ley 10/90, y como conviene a su cualidad de colaboradora de la Administración.
- Artículo 110, 113.2 y 117.2.
Para evitar dudas sobre el alcance de la discrecionalidad del Consejero para designar a los miembros del Comité de Disciplina Deportiva, la Junta Arbitral Deportiva y la Junta de Garantías Electorales, respectivamente, debería aclararse que la designación habrá de hacerse conforme a los criterios establecidos en el reglamento de desarrollo que se prevé en los artículos 111, 113.3 y 118, respectivamente. También podría simplemente suprimirse la atribución de tal facultad al Consejero y estar a lo que al respecto se determinase en esos reglamentos.
En el 113.2, además, debe eliminarse la referencia a los "juristas", por innecesario, al hablarse luego de "personas".
En el 117.2, debería exigirse que los miembros de la Junta sean licenciados en Derecho, por coherencia con lo establecido para el Comité de Disciplina Deportiva.
- Artículo 116.1.
Se plantea la duda acerca de cuáles son los supuestos en que la Junta actuará "de forma inmediata". Si se refiere a los supuestos de actuación de oficio, frente a su actuación revisora de las resoluciones de las federaciones, debería especificarse así y determinar cuáles son esos supuestos de actuación de oficio.
- Disposición Adicional Primera.
Debe eliminarse por supérflua, pues está suficientemente claro qué ha entenderse por instalaciones de uso público.
- Disposición Adicional Tercera.
Los ingresos por concesiones administrativas para la gestión de instalaciones deportivas deben estar previstos en el Presupuesto anual de la Comunidad, salvo en el caso de instalaciones construidas y explotadas durante el ejercicio presupuestario. Por ello, en buena técnica presupuestaria, tales ingresos deberían regirse por lo que hubiera dispuesto la correspondiente Ley de Presupuestos, y no por la Ley del Deporte. Debería, pues, excluirse este supuesto del ámbito de esta Disposición Adicional.
- Disposición Transitoria Segunda.
Es supérflua, pues es evidente que, con la mención en el artículo 17 a la "Consejería competente en materia de educación", se está presuponiendo que la Comunidad tiene competencia en este concreto sector de la educación.
- Disposición Transitoria Cuarta.
La derogación automática de las disposiciones estatutarias y reglamentarias que se opongan a la nueva Ley puede ocasionar un vacío jurídico cuyas consecuencias deben ponderarse con especial cuidado. Sería conveniente establecer un plazo transitorio de vigencia de tales disposiciones para que, durante el mismo, se procediera a la sustitución de tales disposiciones por otras adaptadas a la nueva Ley.
- Disposición Transitoria Sexta.
La mención expresa del Decreto 47/83 sólo tiene sentido si éste contradice en algún aspecto a la nueva ley y, aun así, interese mantener su vigencia hasta que se le sustituya por otro. Si no es así, sobra su mención, pues es evidente que los reglamentos que no se opongan a aquella continúan en vigor.
- Disposición Transitoria Octava.
El cese de los miembros del Comité se producirá cuando se nombre a sus sustitutos, no antes, por lo que debe eliminarse el último inciso de esta Disposición.
- Disposición Derogatoria.
Debe suprimirse la referencia a "su normativa de desarrollo", pues no se pueden derogar las disposiciones vigentes hasta que las nuevas no estén en vigor. En buena técnica normativa, deberían indicarse las disposiciones reglamentarias que, por contradecir a la nueva Ley, quedan derogadas.
- Disposición Final Segunda.
Se echa en falta la determinación de plazos para el desarrollo reglamentario de la Ley, lo que redundaría en un mayor compromiso de la Administración regional en su ejecución.
- Disposición Final Tercera.
La actualización de la cuantía de las sanciones debe hacerse, según doctrina jurisprudencial, conforme a un criterio objetivo. Usualmente se utiliza el Indice de Precios al Consumo, por lo que debería incluirse una precisión en este sentido.
En virtud de lo expresado, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene competencia para aprobar el Anteproyecto de Ley objeto de dictamen, sin perjuicio de lo indicado en la Consideración Cuarta respecto de los artículos 3,e); 6,d; 17.1; 20; 30.2; 39 a 41; 44.4; 58; 61; 65.1; 66.2; 67.2; 73,d) y f); 79,a) y e); 93.3 y 99.1,f) .2,a) .3,a) y .4,b).

SEGUNDA. El Anteproyecto supone una mejora general en el orden jurídico respecto a la Ley 4/93, sin perjuicio de las Consideraciones expresadas en la Consideración Quinta del dictamen respecto de la Exposición de Motivos, artículos 3; 5,c) y g); 6,b) y h); 9,d) y f); 16; 19.1; 27; 28.2; 30.1; 38.2; 42; 43; 46; 49.1,h); 51.3; 53,c); 54; 55.2; 56.1 y 2,a); 59; 61.2; 63,a); 69; 70; 72; 76; 79,f); 87.3 y 5; 88.3 y 4; 90; 92.1; 93.3; 97,e); 99.1,b) y 2,b); 105.2,c); 108.2; 109.2; 110; 113.2; 116.1; 117.2; Disposiciones Adicionales Primera y Tercera, Disposiciones Transitorias Segunda, Cuarta, Sexta y Octava, Disposición Derogatoria y Disposiciones Finales Segunda y Tercera.
No obstante, V.E. resolverá.
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