Dictamen 17/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 17/00
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Orden que regula el procedimiento para el suministro por la Intervención General de Información Contable sobre ingresos realizados en el Tesoro Público Regional.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La regulación que la Orden hace en su artículo 2, relativo al procedimiento para la expedición de informes sobre la realidad de un ingreso y su no devolución anterior, afecta a una multitud de órganos de la Administración Regional (al menos, todas las unidades gestoras de derechos económicos integrantes de la Hacienda Regional, que se unen como Anexo 1 a la Orden de 19 de febrero de 1998 de la Consejería de Economía y Hacienda, así como las incluidas en la Resolución de la Dirección General de Tributos de 8 de marzo de 1999) que, sin embargo, no consta que hayan sido consultados. Aparte de esta ausencia, tampoco consta la consulta a la Dirección General de Sistemas de Información y Comunicaciones, a la que el proyecto encomienda algo tan transcendental como velar por la seguridad del sistema, la restricción del acceso al mismo y la confidencialidad, lo que hace que la tramitación del procedimiento de elaboración de la Orden no merezca un juicio positivo.
2. Podrá pensarse que, cuando el solicitante (no contribuyente) interesa la certificación de un dato tributario de persona distinta y adjunta fotocopia del D.N.I. de este último, lo hace actuando en nombre y representación del contribuyente en cuestión, práctica muy en uso, pero insuficiente, ya que "para formular las solicitudes .... deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna", a tenor del artículo 32.3 LPAC. Se sugiere, por tanto, se acometa la reforma de la redacción del texto proyectado regulando con mayor claridad el supuesto de que trata, en los términos que aseguren la validez de la acreditación de la representación ejercida.
3. Deberán tenerse en cuenta las normas que han desarrollado la LOPD, en concreto, el Real Decreto 994/1999, por el que se aprueba el Reglamento de medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos de carácter personal (RMS), y el Real Decreto 195/2000, de 11 de febrero, por el que se establece el plazo para implantar las medidas de seguridad de los ficheros automatizados previstas por el RMS. De acuerdo con el Decreto 295/2000, el plazo para implantar las medidas que en el RMS se fijan como de nivel básico, concluye el 26 de marzo próximo.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El día 6 de septiembre de 1999, el Servicio de Gestión Contable de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia elaboró un informe sobre el procedimiento por el que dicho órgano venía suministrando la información existente en el sistema de información contable, de los ingresos realizados en el Tesoro Público Regional. Ante la ausencia de normativa que amparara la práctica seguida y por la necesidad de extremar la precaución para no facilitar información sobre un contribuyente a persona que no estuviera autorizada por él, concluía proponiendo el dictado de una Orden reguladora del procedimiento. Al tiempo, con afán de agilizar la tramitación de los expedientes de devolución de ingresos indebidos, debía aprovecharse la ocasión para regular el procedimiento por el que los propios órganos gestores de los ingresos podrían solicitar y dejar constancia en ellos de la información suministrada por el sistema contable sobre la realidad de los ingresos efectuados y su no devolución anterior, trámite exigido por la normativa vigente en la materia. Junto con el informe debió redactarse un primer borrador de Orden que no obra entre la documentación remitida.
SEGUNDO. El 7 de octubre de 1999 la Dirección General de Tributos informó el borrador anteriormente citado. De las observaciones efectuadas solamente una ha sido tenida en cuenta según se constata mediante la observación del texto definitivo enviado a este Órgano Consultivo.
TERCERO. A la vista de los informes del Servicio de Gestión Contable y de la Dirección General de Tributos, por la Intervención General se confeccionó el 15 de octubre de 1999 un nuevo borrador de Orden, integrado por un preámbulo y tres artículos. En el preámbulo se contesta una de las observaciones formuladas por la Dirección General de Tributos, la relativa a la acreditación de los ingresos realizados individualmente en la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) pero que son transferidos globalmente a la Comunidad Autónoma, dejando para una norma independiente su regulación.
CUARTO. Remitida la propuesta a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, evacuó su informe el 2 de febrero de 2000, elaborándose el proyecto definitivo.
En este estado de tramitación V.E. dispuso su envío al Consejo Jurídico mediante escrito de 4 de febrero de 2000, que tuvo entrada el día 16 siguiente.
A los anteriores Antecedentes son de aplicación las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Sobre la competencia y carácter del dictamen.
De acuerdo con lo establecido en el apartado 5 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), este Órgano Consultivo debe ser oído respecto de los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
El proyecto de Orden remitido, al especificar el precepto legal en que se fundamenta, invoca el artículo 94 de la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia (LH) -actualmente debe entenderse el artículo 105 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (TRLH)-. Dicho artículo otorga competencia a la Consejería de Economía y Hacienda para organizar la contabilidad pública al servicio de los fines que enumera. Entre ellos no tienen cabida de manera inmediata los que justifican el dictado de la presente Orden, que son: de un lado, la necesidad de regular el procedimiento de expedición de certificaciones de ingreso por la Intervención General y, de otro, la de dotar de un procedimiento ágil y sencillo a las unidades gestoras de ingresos para comprobar y dejar constancia en los expedientes de devolución de ingresos indebidos de la realidad de los cobros y su no devolución anterior. Como decimos, ni el uno ni el otro son subsumibles de modo directo en los fines que enumera el artículo 94 LH (105 TRLH), por lo que no es correcta, a nuestro juicio, la llamada a dicho precepto. No quiere decirse con esto que el Consejero de Economía y Hacienda no ostente competencia alguna para aprobar el proyecto de Orden. Lo que ocurre es que la atribución de competencia no deriva del citado precepto legal, sino del Decreto 4/1994, de 21 de enero, de implantación del nuevo sistema de información contable, que lo desarrolló. Es a éste, no a la ley directamente, al que desarrolla la Orden ahora examinada, para lo que quedó facultado el Consejero en virtud de su Disposición Final Segunda. El preámbulo del Decreto 4/1994 deja clara su finalidad de servir de marco al conjunto legal que debe disciplinar diversas áreas de la acción administrativa, entre las que se encuentra expresamente incluida la contabilidad, no pudiendo ser la vocación de la Orden a aprobar otra que la de convertirse en una de las que completen el marco referido. En consecuencia, si la disposición proyectada no es desarrollo o ejecución directa de una ley de la Asamblea o que constituya desarrollo legislativo de legislación básica del Estado, la norma citada para solicitar el dictamen no puede ser el número 5 del artículo 12 LCJ y, lógicamente, su dictamen no puede tener carácter preceptivo, a menos que se fundamente en otro precepto legal que lo contemple con esa misma naturaleza.
Sentada la anterior premisa, hasta aquí podría llegar el dictamen. No obstante, como quiera que en el proyecto se aborda una materia especialmente delicada, cual es la del suministro de información sobre datos de carácter personal, estima el Consejo Jurídico que debe entrar a conocer del fondo tomando el escrito de petición del Consejero de Economía y Hacienda como solicitud de dictamen de carácter facultativo, pero cuya emisión es obligatoria (artículo 11 LCJ).
SEGUNDA. Sobre el expediente tramitado.
La regulación que la Orden hace en su artículo 2, relativo al procedimiento para la expedición de informes sobre la realidad de un ingreso y su no devolución anterior, afecta a una multitud de órganos de la Administración Regional (al menos, todas las unidades gestoras de derechos económicos integrantes de la Hacienda Regional, que se unen como Anexo 1 a la Orden de 19 de febrero de 1998 de la Consejería de Economía y Hacienda, así como las incluidas en la Resolución de la Dirección General de Tributos de 8 de marzo de 1999) que, sin embargo, no consta que hayan sido consultados. Aparte de esta ausencia, tampoco consta la consulta a la Dirección General de Sistemas de Información y Comunicaciones, a la que el proyecto encomienda algo tan transcendental como velar por la seguridad del sistema, la restricción del acceso al mismo y la confidencialidad, lo que hace que la tramitación del procedimiento de elaboración de la Orden no merezca un juicio positivo.
TERCERA. Sobre la estructura de la Orden.
El proyecto se estructura en tres artículos. No hay disposición expresa de entrada en vigor por lo que ha de aplicarse supletoriamente lo establecido en el artículo 59 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia (Ley 1/1988), según el cual, entrará en vigor a los veinte días de la publicación de su texto completo en el "Boletín Oficial de la Región de Murcia".
Teniendo en cuenta que en los dos primeros artículos se regulan dos procedimientos distintos, el título del artículo 3 debe expresarse en plural por referirse a ambos. De no ser así quedaría la duda de a cuál de los dos son aplicables las garantías en él diseñadas.
CUARTA. Sobre el cumplimiento de los fines perseguidos.
Ya hemos dicho que el proyecto pretende dos finalidades distintas:
A) Regular el procedimiento de expedición de certificaciones de ingreso por la Intervención General.
B) Dotar de un procedimiento ágil y sencillo a las unidades gestoras de ingresos para tramitar las devoluciones.
La Orden estudiada no consigue plenamente los dos objetivos, por lo siguiente:
1º. Tal y conforme está redactado el proyecto, la regulación se refiere a las certificaciones de ingresos, en general, sin concretar, por otro lado, aquellos a los que la Intervención General en su propuesta de 15 de octubre de 1999, denomina "difíciles de identificar", para los que solicitaba una regulación posterior. No quedan al margen de la norma, al no ser excluidos de forma expresa en su texto, estos últimos, a pesar de que esa fuera la intención declarada por el Centro Directivo impulsor de la Orden. Dicho lo cual, si éste se mantiene en su intención, debe rectificar el tenor general antes apuntado, si bien, el Consejo Jurídico entiende que si una de las razones de ser de la norma es regular el procedimiento práctico, debe abordarse en su integridad, no de forma fragmentaria, lo que serviría mejor al principio de seguridad jurídica y al de economía de producción normativa.
2º Del preámbulo de la Orden y del tenor literal del artículo 1.1 de la misma cabe deducir que uno de los propósitos perseguidos por aquélla es regular el procedimiento de expedición de certificaciones de ingreso "a contribuyentes" que, "por extravío de la correspondiente carta de pago o por cualquier otra razón, precisen acreditar la realidad de un ingreso en el Tesoro Público Regional".
El solicitante de dicha certificación es, pues, el contribuyente, y el extremo a certificar es el ingreso que él mismo realizó. La claridad de tal consideración se nos antoja que se enturbiaría por el tenor del párrafo 2 del mismo artículo, al requerir que la solicitud ha de ir acompañada de las fotocopias de las tarjetas de identificación fiscal o documento nacional de identidad (D.N.I.), tanto de quien "efectuó el ingreso" (apartado a) como del "solicitante del certificado" (apartado b) dando así entrada a que el dato a certificar corresponda a persona distinta del solicitante, lo que sugiere estas preguntas:
- ¿Puede cualquier persona solicitar y obtener certificación de un dato tributario de persona distinta?
- ¿Cabe entender representado al contribuyente por el solicitante -de ser distintos-, al acompañar el segundo a la solicitud la fotocopia del D.N.I. del primero?
La primera pregunta tiene clara contestación negativa por aplicación del artículo 113 de la Ley General Tributaria en relación con el artículo 37.6,b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Aquél dispone que los antecedentes obtenidos por la Administración Tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado, sin que puedan ser cedidos o comunicados a tercero. Y éste señala que el derecho de acceso a archivos y registros, aparte de que deba ejercitarse siempre respecto de procedimientos terminados, se sujetará a sus disposiciones específicas cuando el uso del registro público esté regulado por una ley, como ocurre en nuestro caso, que obliga "al más estricto y completo sigilo" "a las Autoridades y funcionarios que tengan conocimiento de tales datos..." .
Y en cuanto a la segunda pregunta, podrá pensarse que cuando el solicitante (no contribuyente) interesa la certificación de un dato tributario de persona distinta y adjunta fotocopia del D.N.I. de este último, lo hace actuando en nombre y representación del contribuyente en cuestión, práctica muy en uso, pero insuficiente, ya que "para formular las solicitudes .... deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna", a tenor del artículo 32.3 LPAC.
Se sugiere, por tanto, se acometa la reforma de la redacción del texto proyectado regulando con mayor claridad el supuesto de que trata, en los términos que aseguren la validez de la acreditación de la representación ejercida.
3º. La segunda finalidad pretendida, la de diseñar un procedimiento ágil para las devoluciones de ingresos indebidos, sí queda conseguida con la regulación proyectada. Ahora bien, podía haberse avanzado un paso más siguiendo la línea marcada por la Resolución de la Intervención General de 2 de enero de 1998 y por la Orden de 21 de diciembre de 1998, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se modifican los documentos contables del presupuesto de ingresos y de las operaciones no presupuestarias. Ambas disposiciones sustituyeron las firmas autógrafas en los documentos contables por su validación electrónica, de la que queda como reflejo la impresión mecánica, al pie del documento, de la identificación completa de la persona que los ha contabilizado. No se estima justificado exigir un mayor rigor formal a un "documento acreditativo de una consulta" sobre un determinado asiento contable que al documento mismo por el que éste se practica. Es por ello que se considera más acorde con esta finalidad la modificación del nº 3 del artículo 2 del proyecto en el sentido indicado.
QUINTA. De otros fines perseguidos.
La lectura del artículo 3 del proyecto pone de manifiesto la existencia de otras finalidades perseguidas, pero no expresamente citadas como justificativas de su elaboración.
Una de ellas es la descarga de responsabilidad de los órganos intervinientes en el procedimiento que, según el número 2 de este artículo, no se responsabilizarán "de las deudas que figuren en el sistema imputadas a Números de Identificación Fiscal erróneos o distintos al que se haga constar en la solicitud del certificado", y la contenida en el número 5 de que "los funcionarios que reciban los informes y certificados no se responsabilizarán del contenido de los mismos, sino sólo de su autenticidad, garantizando mediante su firma de (sic) que estos y no otros son los originales expedidos por el sistema". Ambas observaciones son innecesarias. Un informe o un certificado referido a un número de identificación fiscal que no refleje deudas no quiere decir más que eso. En modo alguno puede reprocharse a quien lo expide nada que no sea su falta de correspondencia con los datos que el sistema informático refleja para ese número y, por lo tanto, no sería responsable de la existencia de deudas que constasen atribuidas a un número distinto. Así pues, la salvedad es innecesaria por obvia. Semejante tratamiento debe darse a la previsión del número 5, advirtiendo, además, la defectuosa redacción que presenta, pues la exención de responsabilidad, de haberla, no debería alcanzar a los funcionarios que "reciban" los informes y los certificados sino a los que los "expidan".
Pero es que, además, la primera exclusión de responsabilidad, la del número 2, atenta frontalmente con el deber de procurar la exactitud y puesta al día de los datos de carácter personal y, en su caso, con la obligación de cancelarlos y sustituirlos de oficio por los correctos, deberes exigidos respectivamente por los números 3 y 4 del artículo 4.3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), por lo que debe suprimirse.
Otra finalidad que se advierte en el texto es la de evitar que, en lo sucesivo, la contabilidad de los ingresos contenga datos inexactos. Para ello, en el número 3, se dispone que las unidades gestoras de ingresos que liquiden todo tipo de derechos a favor de la Comunidad Autónoma se responsabilizarán de la correcta identificación de los deudores a cuyo cargo se giren las liquidaciones y, especialmente, de que, cuando éstas se remitan a los servicios de contabilidad para su contraído en cuentas, los números de identificación fiscal sean los correctos. El propósito es loable pero se queda corto al no contemplar la totalidad de órganos que de una u otra forma están incidiendo en la contabilidad de los ingresos (Dirección General de Tributos, Intervención General, Intervenciones Delegadas, Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, etc.). De ahí que se estime conveniente hacer extensivo ese deber a todos los órganos que intervienen en la contabilización de ingresos, y no solamente a las unidades gestoras de ingresos.
SEXTA. Sobre la protección de datos.
La elaboración del proyecto se inició en un momento en que regía la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal (LORTAD), pero ha sido derogada por la LOPD. Este cambio a nivel legislativo necesariamente ha de quedar reflejado en el texto que definitivamente se apruebe, no solamente en la corrección de la remisión que en los anexos se hace a la LORTAD, sino en la inclusión en el texto de previsiones sobre determinados aspectos básicos que actualmente no se contemplan, como, por ejemplo, la regulación de la figura del "encargado del tratamiento". También deberán tenerse en cuenta las normas que han desarrollado la LOPD, en concreto, el Real Decreto 994/1999, por el que se aprueba el Reglamento de medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos de carácter personal (RMS), y el Real Decreto 195/2000, de 11 de febrero, por el que se establece el plazo para implantar las medidas de seguridad de los ficheros automatizados previstas por el RMS. De acuerdo con el Decreto 295/2000, el plazo para implantar las medidas que en el RMS se fijan como de nivel básico, concluye el 26 de marzo próximo.
SÉPTIMA. Sobre aspectos particulares.
1º. El Dictamen, como se ha dicho, se emite con carácter facultativo. No obstante, la fórmula introductoria debe adecuarse a lo previsto en el artículo 61.3 del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, debiendo indicar de manera expresa que la norma se aprueba "de acuerdo" o bien "oído" el Consejo Jurídico.
2º. De acuerdo con el razonamiento expuesto en la Consideración Primera, la norma se dicta en desarrollo del Decreto 4/1994, de 21 de enero. En tal sentido ha de modificarse la fórmula introductoria.
3º. En la cuarta línea del número 5 del artículo 3 del proyecto ha de eliminarse la preposición "de".
Sobre la base de las anteriores Consideraciones, el Consejo Jurídico extrae las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El presente dictamen se emite con carácter facultativo porque la norma estudiada no es de las que demandan preceptivamente la intervención del Consejo Jurídico, según el artículo 12.5 LCJ.
SEGUNDA. A tenor de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, para que la norma que se apruebe lo sea de acuerdo con el parecer de este Órgano Consultivo deberán tenerse en cuenta las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales:
1º. Consideración Cuarta, repecto a la necesidad de modificar el proyecto para garantizar la validez de la acreditación de la representación en las solicitudes de certificación.
2ª. Consideración Quinta, respecto a la supresión del número 2 del artículo 3 del proyecto.
3ª. Consideración Quinta, sobre la extensión del deber de correcta identificación de los particulares a todos los órganos que intervienen en el proceso contable.
4ª. Consideración Sexta, sobre adecuación del proyecto a la normativa vigente en materia de protección de datos de carácter personal.
5ª. Consideración Séptima, números 1 y 2 sobre modificación de la fórmula introductoria.
No obstante, V.E. resolverá.
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