Dictamen 51/00

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2000
Número de dictamen: 51/00
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (2000-2002) (2008-2014)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J.G.M. por daños sufridos en almendros situados en una finca de su propiedad, como consecuencia de la aplicación de herbicidas en la cuneta de la calzada.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. estamos ante el supuesto de daños permanentes (no continuados), puesto que el resultado lesivo (la muerte de los 12 almendros) ha quedado perfectamente determinado y puede ser evaluado o cuantificado de forma definitiva; es decir, el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo. Por el contrario, los daños continuados son aquellos que, sobre la base de una unidad de acto, se producen día a día de manera prolongada y sin solución de continuidad. La anterior distinción tiene transcendencia para la determinación del "dies a quo", en la medida en que para los daños permanentes el plazo empieza a contarse en el momento de producirse la conducta dañosa, a diferencia de los daños continuados para los que no empieza a correr hasta tanto no cesen los efectos lesivos (STS, Sala 3ª, de 23 de enero de 1998).
2. Para el Consejo Jurídico, al igual que para la instructora del expediente, como para el órgano preinformante, es inequívoca la relación de causalidad entre la actuación de la Administración y los daños producidos, al reconocerlo así el propio Centro Directivo al que se imputa la actuación (Antecedente Tercero). Por otra parte, también se ha acreditado en el expediente que se trata de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado y que el reclamante no tiene el deber jurídico de soportar (artículos 139.2 y 141.1 LPAC). Por lo tanto, concurren los requisitos para la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración Regional.
3. Para la determinación de la cuantía indemnizatoria, este Consejo Jurídico ha tenido en cuenta, además del principio de la carga de prueba, la jurisprudencia recaída sobre el lucro cesante que viene a sentar básicamente dos criterios: el primero que excluye las meras expectativas o ganancias dudosas, de manera que no computan las ganancias dejadas de percibir que sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre, exigiéndose, además, una prueba rigurosa; y, el segundo, que no ha de producir un enriquecimiento injusto (STS, Sala 3ª, de 10 de febrero de 1998).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 22 de julio de 1999, D. J.G.M. presentó un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (hoy de Obras Públicas y Ordenación del Territorio) por los daños ocasionados a 12 almendros ubicados en una finca de su propiedad, colindante con la carretera regional C-330 (Cieza-Mazarrón), como consecuencia de la aplicación de herbicidas por parte del personal al servicio de la Dirección General de Carreteras para la eliminación de plantas, hierbas y matorrales en la cuneta de la calzada.
Acompaña al escrito una valoración detallada de los daños sufridos, que ascienden a la cantidad de 107.556 pesetas, desglosada en los siguientes conceptos: 42.756 pesetas por gastos de plantación y de cultivo anuales, y 64.800 pesetas por pérdidas de producción referidas a tres años, periodo de tiempo necesario para que los árboles puedan tener el mismo potencial productivo.
Posteriormente, a requerimiento de la instructora del expediente, acompaña fotocopia compulsada del título de propiedad de la finca y fotos realizadas a algunos de los árboles afectados.
SEGUNDO. Con fecha 20 de septiembre de 1999 la instructora recabó informe de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, entre otros aspectos, sobre el número de árboles afectados por tales herbicidas y su valoración económica, en contraste con los datos aportados por el reclamante. El informe fue emitido por un técnico del Centro de Investigación y Desarrollo Agroalimentario (CIDA) en el sentido de constatar:
1. Sobre la causa de muerte de los almendros.
En el referido informe se expresa que: "la primera fila de almendros se encuentra a una distancia de 8,30 metros de la mediana de la carretera, habiéndose arrancado en dicha fila once árboles y uno en la segunda, encontrándose los restos de dichos almendros junto al borde de la cuneta así como al lado de la casilla de peones camineros que hay en el lugar (margen derecho de la carretera).....Examinados los árboles arrancados se observa que aún quedan en ellos frutos de almendra secos y momificados y que por el desarrollo que alcanzaron estos, se puede afirmar que la muerte debió ocurrir a mediados de junio, por lo que debido al largo periodo de tiempo transcurrido desde entonces hasta el momento actual y con los medios de que se disponen es imposible diagnosticar con certeza la causa de su muerte ......Es muy posible que la causa de la muerte fuese por empleo de herbicidas en la cuneta, ya que hay tramos de la misma (que coinciden con los lugares donde se han arrancado los almendros) que están limpios de malas hierbas, cosa que no ocurre con el resto de la cuneta......
2. Sobre la valoración económica de los daños.
- Gastos de plantación (según datos de la cooperativa F.S. del M.S. C.L en los planes de mejora, en la que el reclamante está inscrito como socio): 24.923 pesetas.
- Gastos de cultivo anuales: los excluye al considerar que son iguales para los árboles productivos e improductivos.
- Pérdidas de producción: señala que esta variedad de almendro es muy productiva durante los primeros años de desarrollo del árbol, igualándose la producción a partir del séptimo año, por lo que considera que las pérdidas de producción hasta que el árbol repuesto alcance la edad de los 7 años, pueden estimarse en 78.908 pesetas.
Finalmente señala que el montante final de la valoración de 103.931 pesetas (existe un error material siendo de 103.831,4 pesetas) es muy similar al propuesto por el reclamante.
TERCERO. Recabado el informe del centro directivo al que se imputa los daños, se emitió por el Ingeniero Coordinador de Conservación en fecha 8 de noviembre de 1999 en el sentido de señalar: "que efectivamente en la campaña última de eliminación de hierbas y matorrales en las cunetas mediante aplicación de herbicidas con el equipo que de ordinario utiliza la brigada en el sector Caravaca y debido a la aparición de una racha de aire, cuando se estaba ejecutando el tratamiento, se afectaron dichos almendros, en los que se han comprobado los daños producidos y por lo tanto procede abonar la cantidad reclamada".
También consta en el expediente, a instancia de la instructora, la certificación catastral y plano parcelario de las fincas del reclamante remitidas por la Gerencia Territorial del Catastro de Murcia.
CUARTO. Con fecha 10 de diciembre de 1999 se emite informe por el servicio jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, en el que, si bien considera acreditados los daños y la relación de causalidad entre éstos y el funcionamiento del servicio público, no estima probadas, en cambio, las pérdidas en el patrimonio del reclamante, tanto los daños emergentes como el lucro cesante (pérdidas de producción), precisando respecto a este último la posibilidad de que, al tratarse de daños continuados, puedan reclamarse posteriormente por el interesado las sucesivas pérdidas de cosecha, previa probanza.
QUINTO. Otorgado un trámite de audiencia al reclamante, éste presenta alegaciones en fecha 29 de diciembre de 1999 en relación con la valoración económica de las pérdidas, señalando la imposibilidad de aportar otros elementos probatorios (los árboles nuevos se plantarán en el mes de marzo por lo que no se dispone de las facturas correspondientes y, respecto a las pérdidas de producción éstas oscilan de un año a otro en la variedad del almendro denominada "Guara") considerando como elemento probatorio esencial el informe técnico del CIDA, que viene a coincidir prácticamente con la cuantía indemnizatoria que propone. En dicho escrito modifica su pretensión inicial proponiendo dos alternativas a la Administración:
1) Reconocer la pretensión indemnizatoria de 103.931 pesetas, que se deriva del informe anteriormente citado, desglosada en 24.923 pesetas en concepto de gastos de plantación y 78.908 pesetas por las pérdidas de producción, proponiendo incluso la terminación convencional del expediente.
2) Reconocer el derecho a ser indemnizado por los gastos de plantación (24.923 pesetas) y las pérdidas de producción correspondiente al año 1999 (6.862 pesetas) e ir reclamando en años sucesivos las correspondientes a las siguientes cosechas, conforme al cálculo de pérdidas que se contiene en el informe precitado.
SEXTO. La propuesta de resolución, de fecha 4 de febrero de 2000, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial al no constar probada la valoración económica de los perjuicios sufridos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, teniendo en cuenta, además, que las producciones de los años venideros dependen de diversos factores (inclemencias del tiempo, etc.), sin que, por otra parte, se hayan probado las ganancias obtenidas en los años que preceden.
SÉPTIMO. La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónima emitió su informe en fecha 1 de marzo de 2000, con la siguiente conclusión:
"Debería procederse a completar la instrucción del expediente en orden a determinar con exactitud el momento del hecho causante y si a dicha fecha se había o no recogido la cosecha del 99, con el fin de fijar los daños indemnizables para proceder con posterioridad conforme a los criterios establecidos en el presente informe".
OCTAVO. Con fecha 26 de junio de 2000 -registro de entrada-, se ha recabado de este Consejo Jurídico el preceptivo Dictamen, sin que figuren otras actuaciones en el expediente que las ya relatadas.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA. Legitimación y plazo de reclamación.
El procedimiento se ha iniciado mediante reclamación de la parte interesada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.1 del RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (en lo sucesivo RRP).
Respecto al plazo para el ejercicio de la acción se han suscitado en el expediente diversas cuestiones atinentes a:
1) Si bien el reclamante no concreta en su solicitud el momento en que el daño se produjo ("dies a quo"), del informe del técnico del CIDA se desprende que la muerte de los almendros debió de ocurrir a mediados de junio de 1999, fecha no contradicha por la Administración ya que el informe del Ingeniero Coordinador de Conservación de la Dirección General de Carreteras, suscrito el 8 de noviembre del mismo año, hace referencia a que "en la campaña última de eliminación de hierbas y matorrales se afectaron dichos almendros, por lo que se han comprobado los daños producidos". En cualquier caso, la acción de reclamación se ha ejercitado en fecha 22 de julio de 1999, dentro del plazo previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
2) También se ha suscitado en el expediente la posibilidad de reclamar posteriormente las pérdidas de ganancias que se produzcan en los próximos años (de hecho es una alternativa que asume el reclamante en la contestación al trámite de audiencia, si bien no sobre la base de la producción real, sino de acuerdo con las tablas de evolución ya recogidas), partiendo de la consideración de que se trata de daños continuados. Este Consejo Jurídico coincide con el órgano preinformante en que estamos ante el supuesto de daños permanentes (no continuados), puesto que el resultado lesivo (la muerte de los 12 almendros) ha quedado perfectamente determinado y puede ser evaluado o cuantificado de forma definitiva; es decir, el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo. Por el contrario, los daños continuados son aquellos que, sobre la base de una unidad de acto, se producen día a día de manera prolongada y sin solución de continuidad. La anterior distinción tiene transcendencia para la determinación del "dies a quo", en la medida en que para los daños permanentes el plazo empieza a contarse en el momento de producirse la conducta dañosa, a diferencia de los daños continuados para los que no empieza a correr hasta tanto no cesen los efectos lesivos (STS, Sala 3ª, de 23 de enero de 1998).
Por tanto, la diferencia entre daños permanentes y continuados no ha de confundirse con otra cuestión: la determinación del lucro cesante en el presente supuesto, en concreto, las pérdidas de producción ocasionadas por la muerte de los citados almendros. Este Consejo Jurídico reconoce cierta dificultad en su determinación, teniendo en cuenta la concurrencia de otros factores (oscilaciones en las cosechas, factores meteorológicos, etc.) de trascendencia en la producción agrícola, a cuya clarificación tampoco se ha orientado el procedimiento, teniendo en cuenta que el órgano preinformante aconsejaba completar la instrucción, aspecto que no ha sido cumplimentado, a contar por los datos obrantes en el expediente.
TERCERA. Sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial.
El procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 6 y siguientes del RRP.
De los actos de instrucción seguidos en el procedimiento cabe destacar el informe emitido por el CIDA, perteneciente a la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, que si bien, como señala la instructora del expediente, no vincula al órgano competente (artículo 83.1 LPAC), no obstante habrá de tenerse en cuenta que ha sido emitido a instancia de la propia Administración para verificar los datos alegados por el reclamante, y que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio de prueba, sin que su contenido deba corroborarse, en todo caso, por otros medios probatorios.
También es cierto que el reclamante podría haber acreditado, al menos, las ganancias percibidas en los años anteriores, con independencia de que en dicha variedad "Guara" vaya aumentando el rendimiento del arbol cada año, pero al menos dicha prueba documental hubiera permitido verificar el incremento de producción que se contiene en el informe del CIDA que, en algunos aspectos, como veremos posteriormente, no concuerda con los datos iniciales aportados por el reclamante en su escrito. Por otra parte, el interesado propone la segunda alternativa (reclamar posteriormente las sucesivas pérdidas) pero en base a los datos oficiales, y no reales, precisamente para evitar cualquier contingencia que pudiera afectar a la producción.
Las anteriores consideraciones en orden a la prueba practicada van a ser tenidas en cuenta por el Consejo Jurídico a la hora de determinar la cuantía indemnizatoria.
Finalmente, si bien la Consejería proponente puede no ajustarse a lo dictaminado por la Dirección de los Servicios Jurídicos, que señalaba la necesidad de completar la instrucción, sin embargo sí debe de motivar su separación de aquél, de conformidad con lo previsto en el artículo 54.1,c) LPAC.
CUARTA. Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
El artículo 139 LPAC establece, con carácter general, que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Para el Consejo Jurídico, al igual que para la instructora del expediente, como para el órgano preinformante, es inequívoca la relación de causalidad entre la actuación de la Administración y los daños producidos, al reconocerlo así el propio Centro Directivo al que se imputa la actuación (Antecedente Tercero).
Por otra parte, también se ha acreditado en el expediente que se trata de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado y que el reclamante no tiene el deber jurídico de soportar (artículos 139.2 y 141.1 LPAC).
Por lo tanto, concurren los requisitos para la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración Regional; otro aspecto diferente es la concreción del quantum indemnizatorio.
QUINTA. Sobre la cuantía indemnizatoria.
La concreción de la cuantía indemnizatoria y la acreditación de las diversas partidas por parte del reclamante ha centrado la problemática del presente expediente y ha motivado que la propuesta de la instructora sea desestimatoria de la reclamación, pese a reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Descartada por la Consejería proponente la realización de nuevos actos de instrucción, como indicaba el órgano preinformante, el Consejo Jurídico ha de basarse para su determinación en el contraste de los propios datos aportados al expediente, tanto por la Administración como por el reclamante, teniendo en cuenta el principio de la carga de la prueba.
Veamos las distintas partidas que integran el quantum indemnizatorio:
a) Gastos de plantación.
Según el informe del CIDA, basándose en los gastos de plantación que tiene aprobados la cooperativa a la que pertenece como socio el reclamante, ascienden a la cantidad de 24.923 pesetas, cuya cuantía es corroborada por el reclamante en su escrito de contestación al trámite de audiencia. Por otra parte, resulta irrelevante que se hayan realizado o no por parte del interesado estos gastos de plantación (se ha apuntado la fecha adecuada para tal cometido), ya que lo cierto es que se verificó por los técnicos de la Administración la existencia de los 12 árboles afectados y la indemnización ha de mantener indemne el patrimonio del interesado.
b) Gastos de cultivo.
El informe del CIDA excluye los gastos de cultivo anuales ya que son iguales para árboles productivos e improductivos, criterio aceptado por el reclamante siempre y cuando se mantenga el cálculo de los déficits de producción utilizados por dicho informe.
c) Pérdidas de producción.
El reclamante señala en su escrito inicial que hasta que los almendros replantados vuelvan a tener el mismo potencial productivo que tenían los dañados se perderán tres años de cosecha, estimando que el total de producción esperada en esos tres años es de 30 Kg./cáscara, lo que supone un total de 360 Kg./cáscara.
Por el contrario, el informe del CIDA determina la cantidad sobre la base de las pérdidas de cosecha hasta que se iguale la producción (a partir del séptimo año) resultando una pérdida de cosecha total de 690 Kg./cáscara.
Para su determinación, este Consejo Jurídico ha tenido en cuenta, además del principio de la carga de prueba, la jurisprudencia recaída sobre el lucro cesante que viene a sentar básicamente dos criterios: el primero que excluye las meras expectativas o ganancias dudosas, de manera que no computan las ganancias dejadas de percibir que sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre, exigiéndose, además, una prueba rigurosa; y, el segundo, que no ha de producir un enriquecimiento injusto (STS, Sala 3ª, de 10 de febrero de 1998).
Respecto a la cuantía indemnizatoria, el Consejo Jurídico considera que podría mantenerse la cantidad inicialmente fijada por el reclamante, que coincide con los tres primeros años, donde la producción es bastante escasa de acuerdo con los datos oficiales, ya que su fijación a un horizonte de más años configura a estas ganancias como contingentes o dudosas, teniendo en cuenta otros factores que pueden incidir en la producción (climáticos, fertilizantes, etc.).
Quedaría por establecer el precio de venta, que si bien el reclamante lo fija en 180 pesetas/kg, el Consejo Jurídico considera que han de tenerse en cuenta los datos oficiales recogidos en el Informe del CIDA sobre los precios medios de la almendra desde el año 1994 hasta el año 1998, resultando como precio neto el de 114, 36 pesetas/kg (descontando precio de recolección y descascarillado).
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que la cuantía indemnizatoria ha de tener en cuenta los criterios expuestos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Regional, al haberse acreditado la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos.
SEGUNDA. La cuantía indemnizatoria puede determinarse mediante los criterios recogidos en la Consideración Quinta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR