Dictamen 56/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 56/00
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por la mercantil "R.T., S.L." por daños sufridos en cosecha de uva de mesa.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Del estudio del expediente remitido entiende el Consejo Jurídico que no puede considerarse probada la relación de causalidad entre la actividad administrativa y los daños sufridos. Antes bien, del acervo documental existente pueden estimarse acreditados hechos que permiten afirmar que fue la actuación del interesado, por decisión propia o por indicación de persona ajena a la Administración, la que los originó.
2. Era el técnico competente del ATRIA el que debía controlar la aplicación de las sustancias activas incluidas en el Anexo de la Orden, siendo él quien debía evaluar la conveniencia o no de la aplicación de la sustancia y el modo de hacerlo según la época del año en que se produjera la plaga.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El 18 de agosto de 1999 tuvo entrada en el Registro General de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (la Consejería) un escrito de D. R.T.P., en nombre y representación de la mercantil "R.T.S.L." (la mercantil), formulando reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos en la cosecha de uva de mesa tipo "napoleón" por la utilización de la materia activa fenitrotión en su explotación, ubicada en el término municipal de Molina de Segura, en el polígono 24, parcela 4, subparcelas 117 y 1F, con una superficie total de 4,6865 hectáreas. Hacía constar que desde 1997 la mercantil estaba integrada en la "Atria Uva de Mesa de Campotejar" cumpliendo el requisito exigido para ser beneficiaria del programa de ayuda en aplicación del Reglamento 2078/92, comprometiéndose a mantener su integración durante el plazo de vigencia del programa. La ATRIA tenía como una de sus finalidades la prestación de asistencia técnica a sus asociados en la aplicación de tratamientos fitopatológicos, comprometiéndose a contar con un técnico competente para efectuar los controles fitosanitarios de seguimiento durante 5 años, a fin de comprobar la correcta ejecución del programa, conforme a las especificaciones técnicas y listas de materias a utilizar en él determinadas.
De acuerdo con el relato de la declarante, los días 6 de junio y 29 de julio de 1998 trató su explotación con fenitrotión contra las plagas de hilandero, melazo y mosquito verde, bajo las directrices técnicas del Ingeniero Técnico Agrícola del ATRIA, que se había regido por las normas que figuraban en el Anexo III de la Orden de la Consejería, de 10 de junio de 1998, así como por las condiciones generales establecidas por las Ordenes de 4 de mayo de 1995 y 11 de noviembre de 1996, y por la Resolución de la Dirección General de Producción Agraria y de la Pesca de 1 de marzo de 1996, disposiciones todas ellas que recogían al fenitrotión como producto químico de uso obligado en el cultivo integrado de la vid. La consecuencia de su aplicación fue el rajado de los granos de la uva, que se pudrieron, perdieron peso y contaminaron a los de su alrededor, debiendo retirarse del parral. Ello no se habría producido si el fenitrotión se hubiera utilizado en fechas alejadas de la brotación, envero y maduración, según lo informado por los técnicos requeridos a tal fin, pero las disposiciones que obligaban a su empleo no lo habían advertido.
El escrito de la mercantil concluía solicitando el abono de los daños sufridos en cuantía de 8.682.929, pesetas por el empleo de una sustancia exigida por la Consejería para el control de plagas, daños originados por el empleo en época no apta para su aplicación sin que ésta lo hubiera advertido.
A la reclamación acompañaba los siguientes documentos:
- Copia del contrato de ayuda en aplicación del Reglamento 2078/92.
- Informe de la encargada de la aplicación de las normas técnicas de producción integrada en el cultivo de la vid en la "Atria Uva de mesa de Campotejar".
- Informe de daños y posibles causas, elaborado por un Ingeniero Técnico Agrícola colegiado (número 307 del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Agrícolas de Murcia) y documentación fotográfica.
SEGUNDO. El día 9 de septiembre de 1999, el Servicio de Protección y Sanidad Vegetal de la Consejería (Servicio de Protección) elaboró un informe sobre la reclamación presentada en el que concluía la inexistencia de responsabilidad de la Comunidad Autónoma, pues no correspondía a ella la decisión última sobre la materia activa a aplicar contra las plagas, de entre la lista ofertada en el Programa de Control Integrado de uva de mesa, no estando, además, plenamente justificada la necesidad de las aplicaciones efectuadas.
TERCERO. Con fecha 15 de octubre de 1999 se elaboró una propuesta de resolución en la que, tras considerar prescrito el derecho a formular la reclamación, se solicitaba que se decretara su inadmisión por estimarla manifiestamente carente de fundamento, al no existir nexo causal alguno entre las lesiones aducidas y el funcionamiento del servicio. Remitida a la Dirección de los Servicios Jurídicos, emitió informe el 10 de noviembre siguiente, en sentido contrario a la propuesta, concluyendo que procedía tramitar la reclamación patrimonial presentada al no cumplirse los requisitos para la admisión exigidos en el artículo 89.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Como consecuencia se redactó una nueva propuesta de admisión a trámite aceptada mediante Orden del Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, de 24 de noviembre de 1999, que fue notificada a la mercantil por el órgano instructor el día 9 de diciembre siguiente.
CUARTO. El 14 de diciembre de 1999, el Servicio de Protección remitió un nuevo informe confirmando lo expuesto en el de 9 de septiembre, añadiendo que en la campaña de ese año se comprobó la gran incidencia del rajado de la uva napoleón en todas las zonas de cultivo, especialmente en el Valle del Guadalentín, donde numerosas parcelas habían sufrido daños superiores al 80% de la cosecha, sin que se hubieran realizado aplicaciones de productos fitosanitarios formulados como líquidos emulsionables (LE).
QUINTO. Por escrito de 15 de diciembre, notificado el siguiente día 23, se puso de manifiesto el expediente para trámite de vista y alegaciones. El 12 de enero de 2000 tuvo entrada en el Registro General de la Consejería el escrito de alegaciones de la mercantil en el que, imputando los daños a la misma, mostraba el método utilizado para su cuantificación, ascendente a 8.682.929 pesetas. Al escrito acompañaba documentos acreditativos de los cálculos realizados.
SEXTO. Por Orden de 1 de febrero de 2000, notificada a la mercantil, se designa nuevo instructor. El nuevo instructor, con fecha de 22 de febrero, acuerda reabrir el período de prueba, solicitando diversos certificados e informes del Servicio de Protección, así como del Servicio de Formación y Transferencia Tecnológica de la Dirección General de Investigación y Transferencia Tecnológica (Servicio de Formación). El 28 de febrero se expidió el certificado del Servicio de Formación sobre los canales de distribución del "Estado Sanitario de los Cultivos" correspondiente a los meses de junio y julio de 1998, elaborado semanalmente por el Servicio de Protección. Este último remitió al órgano instructor la siguiente documentación:
- Certificado acreditativo de la inasistencia de la técnico del ATRIA de Campotejar a la reunión del mes de julio de 1998, acompañado de estadillo de control de asistencias a las reuniones celebradas durante ese año.
- Certificado expresivo de que el número de ATRIA durante 1998 fue de 25 de las que 23 cultivaron uva de mesa de la variedad napoleón.
- Hojas de respuesta de los técnicos de 16 ATRIA a las preguntas formuladas por el Servicio de Protección.
- Memoria de 1998 del ATRIA "Campotejar".
- Memoria de 1999 del ATRIA "San José".
- 4 recortes de prensa correspondientes a los días 13 y 20 de agosto y 3 y 17 de septiembre de 1998.
- 6 Informes sobre el "Estado Sanitario de los Cultivos" del Servicio de Protección, correspondientes a los meses de agosto y septiembre de 1998.
- Documentación sobre los contenidos y reuniones celebradas en desarrollo del Curso de Formación para Agricultores Acogidos al Programa de Protección Integrada de Uva de Mesa en 1998.
SÉPTIMO. Por oficio de 29 de marzo de 2000 se dio vista del expediente a la mercantil interesada para que formulara alegaciones y presentara cuantos documentos estimara pertinentes, compareciendo su representante el 19 de abril siguiente. El día 26 presentó un escrito de alegaciones ratificando cuantas había efectuado hasta la fecha y proponiendo la terminación convencional del procedimiento con abono del 60% de los daños estimados, ascendiendo la petición de indemnización a la cantidad de 5.209.757 pesetas.
OCTAVO. El 11 de mayo de 2000 se formuló propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud, por no existir relación de causa-efecto entre la actuación de la Administración y los daños experimentados por la interesada. Remitido el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos, emitió su informe con fecha 23 de junio siguiente en sentido favorable a la desestimación, por la misma causa.
Y en este estado de tramitación se dispuso el traslado del expediente a este Consejo Jurídico mediante escrito de V.E. de 13 de julio de 2000.
A los anteriores antecedentes son de aplicación las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA. Sobre la tramitación del expediente.
La reclamación ha sido presentada en plazo, por persona legitimada, y su tramitación se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 139 a 144 de la citada LPAC, así como al Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
TERCERA. Sobre el fondo del asunto.
Respecto al fondo del asunto se trata aquí de precisar si, a la vista del expediente instruido, se cumplen los requisitos exigidos por las normas vigentes para el reconocimiento de la existencia de responsabilidad de esta Administración y, en consecuencia, la fijación de la indemnización que corresponda.
La responsabilidad objetiva de la Administración se fundamenta en un sistema que reposa sobre las ideas de lesión resarcible, imputación a la Administración, relación de causa efecto entre el hecho que se le atribuye y el daño producido, y que éste sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, tal como determina el número 2 del artículo 139 LPAC.
En cuanto a la existencia del daño, el Consejo Jurídico estima que ha quedado suficientemente acreditada en el expediente. La imputabilidad de la acción causante a la Administración regional es otro requisito que también ha de considerarse cumplido, sin que precise de mayores demostraciones. No ocurre así con la relación de causalidad, cuya constatación demanda un análisis más detenido.
Así, ha de tenerse presente que la reclamación se formuló por considerar que la actividad de la Consejería es la causante última de los daños advertidos en la explotación de la mercantil interesada, puesto que, según ella, las órdenes dictadas (Orden de 4 de mayo de 1995, de 11 de noviembre de 1996 y de 10 de junio de 1998) así como la Resolución de 1 de marzo de 1996, de la Dirección General de Producción Agraria y de la Pesca, obligaban al empleo de la sustancia activa fenitrotión en la lucha contra determinadas plagas -sustancia que, a tenor de los informes técnicos que presentó, consideraba la causa directa del rajado de las bayas de la uva de mesa "napoleón"- no advirtiendo ninguna de las citadas disposiciones de los posibles daños que su empleo podría originar.
Del estudio del expediente remitido, entiende el Consejo Jurídico que no puede considerarse probada la relación de causalidad entre la actividad administrativa y los daños sufridos. Antes bien, del acervo documental existente pueden estimarse acreditados hechos que permiten afirmar que fue la actuación del interesado, por decisión propia o por indicación de persona ajena a la Administración, la que los originó. Y decimos esto porque hay numerosas pruebas que así lo demuestran. Por ejemplo, su creencia de que el uso del fenitrotión era obligado para tratar las plagas del hilandero, melazo y mosquito verde, fuere la que fuere la forma de su aplicación y la época en la que se detectara, era errónea pues no se disponía así expresamente en la Orden y, por otro lado, en ésta había otras sustancias activas que también podían emplearse contra las plagas sufridas, desvirtuando la conclusión de que por ser la única contemplada se imponía su utilización. No puede admitirse que el uso del fenitrotión fuera obligado para tratar determinadas plagas, y así lo reconoce el técnico del ATRIA "Río Guadalentín" al decir que (folio nº 97) "No fue utilizado (el fenitrotión) debido a que había otros productos de similares características pero en forma de polvo mojable (Clorpirifos 25% PM. Triclorfón 30% PM)". Por otro lado, en la Orden de 4 de mayo de 1995 (artículo 8 párrafo primero), se disponía que "el control de la aplicación del Programa se efectuará por el técnico competente de la ATRIA ... mediante el seguimiento de la aplicación del mismo conforme a las prescripciones que figuran en los Anexos I y II. Este seguimiento se documentará en el cuaderno de campo que figura como Anexo III". Esto significa que era el técnico competente del ATRIA el que debía controlar la aplicación de las sustancias activas incluidas en el Anexo de la Orden, siendo él quien debía evaluar la conveniencia o no de la aplicación de la sustancia y el modo de hacerlo según la época del año en que se produjera la plaga. Pues bien, la decisión de aplicar el fenitrotión en los meses de junio y julio no fue técnicamente correcta a tenor de las afirmaciones que en tal sentido se hacen en el expediente, por ejemplo, en la declaración formulada por el técnico del ATRIA "Rambla de Lebor" (folio nº 90) que textualmente dice: " No se recomienda aplicar este producto en los meses de junio y julio debido a que puede inducir a un agravamiento de los problemas de rajado en esta variedad. Este producto puede provocar una perdida de elasticidad en la piel, impidiendo su crecimiento y provocando el rajado en la época del envero"; o, también, en la del técnico del ATRIA "Nuestra Señora del Rosario II" (folio nº 98) según el cual el motivo que justificó la no aplicación de fenitrotión en forma de líquido emulsionable en el período y variedad citados fue "debido a las altas temperaturas y al alto riesgo de manchar la uva con liquidos emulsionables. Estos productos no se usan de manera normal en los meses de verano". De todo lo dicho se deduce que la decisión de aplicar esa materia activa en los meses de junio y julio en forma de líquido emulsionable fue un error, no imputable a la Consejería, pues ésta en ningún momento aconsejó su utilización, tal como queda demostrado en el expediente a través de las respuestas de los técnicos de las ATRIAs a las que por el Servicio de Protección se dirigió una encuesta con esta pregunta. De las 16 respuestas obrantes a los folios 85 a 100, 12 son contundentes al afirmar, bien que la Consejería no recomendó el uso de esta sustancia, o bien que advirtió de los riesgos que su uso comportaba. Así, por ejemplo, la declaración del técnico del ATRIA "San José" señala que "... se informó a los técnicos en las reuniones periódicas mensuales, también en los informe periódicos emitidos por el Servicio y publicados en el suplemento de el (sic) periódico "L.V.". También en las reuniones para agricultores acogidos al programa de PPI, que la Consejería de Agricultura Agua y Medio Ambiente, a través de el Servicio de Protección y Sanidad Vegetal, tiene en funcionamiento, se informó a éstos del riesgo de utilizar líquidos emulsionables en el período de junio-julio". Esa misma recepción de información es reconocida, siquiera de manera lacónica, por el técnico de la propia ATRIA a la que pertenecía la mercantil interesada, pues, en su declaración obrante al folio nº 99, a la pregunta de si se recibieron instrucciones en tal sentido por parte del Servicio de Protección y Sanidad Vegetal, y a través de qué medios, contestó: "Reuniones mensuales". Ha de advertirse, no obstante, que según el certificado expedido por el Servicio de Protección (folio nº 81), esta persona no acudió a la reunión celebrada en La Alberca en el mes de julio de 1998, aunque sí lo hizo a las demás celebradas en los meses de abril, mayo, junio, septiembre, octubre y noviembre.
Sirva lo hasta ahora expuesto para negar la relación de causalidad entre la actividad de la Administración y el daño producido. Pero es más, ni siquiera puede considerarse probado que el daño se debiera en exclusiva al empleo de la sustancia activa fenitrotión, pues son numerosos los documentos del expediente que ponen en duda la relación directa entre ambos. Así, como resumen de todos ellos, cabe citar el informe del Servicio de Protección de 9 de diciembre de 1999 en el que, refiriéndose a la campaña de ese ejercicio, afirma: "Abundando en el tema, desea añadir que los hechos observados en campo la presente campaña, han puesto de manifiesto la gran incidencia del rajado de uva Napoleón en todas las zonas de cultivo de la misma, con especial incidencia en la zona del Valle del Guadalentín, donde numerosas parcelas han sufrido daños superiores al 80% de la cosecha, sin que se haya realizado ni una sola aplicación de productos fitosanitarios formulados como líquidos emulsionables (LE). Todos los Técnicos de las ATRIAs de uva de mesa han constatado en campo e informado en las reuniones mensuales con técnicos de este Servicio, tales extremos, de manera especial, el rajado en parcelas sin ningún tipo de aplicación fitosanitaria con productos LE (entre los que se encuentra el Fenitrotion)".
Como resumen de todo lo expuesto puede afirmarse la inexistencia de relación de causalidad entre la actividad administrativa y los daños denunciados y, por consiguiente, del deber de la Administración de indemnizarlos.
Sobre la base de las anteriores consideraciones, el Consejo Jurídico extrae la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la mercantil "R.T.S.L." contra la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, por los daños sufridos por el empleo de la sustancia activa fenitrotión en la explotación de una finca dedicada a la producción de uva de mesa de la variedad "napoleón".
No obstante, V.E. resolverá.
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