Dictamen 51/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 51/01
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Anteproyecto de Ley de adecuación de los procedimientos administrativos de la Administración Regional a la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina

1. En relación con la Memoria justificativa de su legalidad, oportunidad y necesidad, hay que poner de manifiesto que no se formuló propiamente al comienzo de la tramitación, como dispone el artículo 22.2 LG, sino cuando ya se habían realizado la mayoría de los trabajos de redacción del texto. A este respecto, debe recordarse que dicha Memoria es sólo un informe justificativo de que el Anteproyecto a elaborar se encuentra, «prima facie», dentro de las competencias de la Comunidad.
2. Un régimen jurídico básico como el establecido en la Ley 4/99 no puede verse demorado «sine díe» por una inactividad normativa de las Comunidades Autónomas en la fijación de un plazo específico.
3. Los límites en los que se encuadra la potestad legislativa regional vienen constituidos, de un lado, por la legislación básica estatal en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, contenido, a los efectos que aquí interesan, en la LPAC; de otro, por los títulos competenciales sectoriales que atribuyen facultad normativa a la Comunidad Autónoma, esto es, aquellos referidos a materias en las que tiene atribuida competencia exclusiva o de desarrollo normativo de la legislación básica estatal, no así cuando ostente competencia de mera ejecución de la legislación estatal, pues en tal caso habría que estar a lo que haya dispuesto el Estado, ya específicamente, ya por remisión a la LPAC.
4. En los supuestos en que hay dos Administraciones responsables de la tramitación del procedimiento, el particular, como es natural, sigue teniendo el derecho reconocido por la LPAC a entender estimada o desestimada su petición con el transcurso de un plazo a contar desde que presentó su instancia. Por ello, la Administración con competencia para regular el procedimiento tiene que establecer el plazo máximo de notificación..
5. La adecuación de la LPMA a la LPAC en materia de E.I.A. no pasa por una simple derogación del artículo 16.2 de la primera, sino por una nueva redacción del mismo que incluya las previsiones necesarias para incardinar este procedimiento incidental en el correspondiente procedimiento sustantivo y conciliar el derecho del interesado a un plazo máximo de notificación de la resolución sustantiva final con las peculiaridades que presenta la E.I.A.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 14 de marzo de 2001, el Director General de Recursos Humanos y Organización Administrativa formula una «Memoria justificativa sobre la necesidad y oportunidad de la elaboración de un Anteproyecto de Ley regional de adecuación de los procedimientos administrativos de la Administración de la Región de Murcia a la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común» (LPAC) en la que se detallan las actuaciones llevadas a cabo hasta esa fecha para la redacción del borrador que acompaña.
En síntesis, éstas consistieron en la creación de una Comisión Interdepartamental, un Grupo de Trabajo y un Grupo Técnico de Apoyo encargados de coordinar las propuestas de las diferentes Consejerías y Organismos Autónomos de la Administración regional, estableciendo criterios jurídicos y técnicos al efecto. Conforme se fueron recibiendo los informes de aquéllas, justificativos de la inclusión de determinados procedimientos en el contenido del Anteproyecto, y sus correspondientes listados descriptivos, la citada Comisión y Grupos fueron elaborando diversos borradores. El «iter» detallado se refleja en los documentos que acompañan a la expresada Memoria, a la que hay que remitirse dado lo extenso y prolijo de los mismos.
SEGUNDO. En la misma fecha se elabora un informe por los Servicios de Ordenación y Técnicas de Gestión, y de Régimen Jurídico, de la citada Dirección, en el que se justifica la competencia de ésta para tramitar el Anteproyecto, con fundamento en el artículo 27 del Decreto 59/96, de 2 de agosto y en el Decreto 55/99, de 20 de julio, de los que se desprende que es competente para el estudio, planificación y seguimiento de programas de simplificación y normalización de trámites, procedimientos y métodos de trabajo administrativos. Asimismo, expresa el fundamento legal de la iniciativa (la adaptación a lo establecido en materia de plazos máximos de resolución de procedimientos y sentido del silencio administrativo establecidos en la Ley 4/99, de 13 de enero, de modificación de la LPAC), describe el contenido del borrador de Anteproyecto que adjunta e indica los trámites a seguir: informe de la Secretaría General de la Consejería y remisión del Anteproyecto al Consejo de Gobierno para que decida sobre los ulteriores trámites, de conformidad con lo establecido con carácter supletorio por el artículo 22 de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno.
TERCERO. El 15 de marzo de 2001, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería emite informe favorable al borrador de Anteproyecto y, en la misma fecha, su Secretario General informa que procede su tramitación, por lo que al día siguiente el Consejero eleva una propuesta de Acuerdo al Consejo de Gobierno para que se solicite el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
CUARTO. El 22 de marzo siguiente, el Secretario General de la Consejería de Presidencia emite un informe sobre la necesidad y oportunidad de que se incluya en el Anteproyecto una disposición modificatoria del artículo 26.2 y 3 de la Ley 6/99, de 4 de noviembre, de los Colegios Profesionales de la Región de Murcia (LCPMU), para corregir ciertas deficiencias y satisfacer las necesidades de la Consejería en lo que se refiere a plazos de tramitación y silencio administrativo sobre la inscripción, en un Registro «ad hoc», de determinados actos relativos a los Colegios profesionales regulados por dicha Ley.
QUINTO. El 23 de marzo siguiente, el Consejo de Gobierno acuerda solicitar el preceptivo informe del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y que se emita a la mayor brevedad posible por las razones que obran en el expediente.
SEXTO. Mediante oficio registrado de entrada en este Consejo el 29 de marzo de este año, el Consejero de Economía y Hacienda solicita nuestro Dictamen al amparo de lo establecido en el artículo 12.2 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), interesando que se emita a la mayor brevedad posible dada la necesidad de adaptarse a la normativa estatal, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.2 LCJ, al versar sobre un Anteproyecto de Ley regional.
SEGUNDA. Procedimiento.
La tramitación se ha realizado por la Consejería competente, en cuanto la de Economía y Hacienda integra la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa, que tiene atribuidas las competencias en materia de «estudio, planificación y seguimiento de programas de simplificación y normalización de trámites, procedimientos y métodos de trabajo administrativos», lo que supone una cierta conexión con el contenido del Anteproyecto, a falta de una atribución competencial más específica en favor de otra Consejería.
En relación con la Memoria justificativa de su legalidad, oportunidad y necesidad, hay que poner de manifiesto que no se formuló propiamente al comienzo de la tramitación, como dispone el artículo 22.2 LG, sino cuando ya se habían realizado la mayoría de los trabajos de redacción del texto. A este respecto, debe recordarse que dicha Memoria es sólo un informe justificativo de que el Anteproyecto a elaborar se encuentra, «prima facie», dentro de las competencias de la Comunidad (sin perjuicio de los análisis que luego se harán al articulado) y a explicar los motivos por los que es necesario y oportuno proceder a su elaboración, pero sin adjuntar en ese momento borrador alguno. En este sentido, la Memoria tiene el efecto de iniciar formalmente el procedimiento de elaboración normativa, en el que después se incluirán los antecedentes que se estime de interés y se procederá a realizar los trabajos directamente encaminados a la elaboración del texto.
Por otra parte, se han cumplido los trámites preceptivos de informe de la Secretaría General Técnica y remisión al Consejo de Gobierno previstos en la LG, y los facultativos, pero necesarios, de informe de las Consejerías y Organismos Autónomos.
Si bien no consta el texto del Anteproyecto rubricado por el Consejero competente, como es preceptivo, hemos de entender que, en la medida en que remite el expediente en solicitud de Dictamen, el último texto elaborado, obrante a los folios 341 a 353, constituye el que se somete a nuestra consideración.
TERCERA. Contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto consta de una Exposición de Motivos, cuatro artículos, dedicados el 1, a los procedimientos en los que se establece plazo de resolución y notificación superior a seis meses, por remisión al Anexo I; el 2, a los procedimientos en los que la falta de resolución y notificación expresa producirá la desestimación presunta de la solicitud, por remisión al Anexo II; el 3, a los procedimientos de ayudas, pensiones y subvenciones, estableciendo con carácter general, aplicable en defecto de uno específico, el plazo máximo de seis meses, así como el sentido desestimatorio del silencio; y el 4, estableciendo igualmente el sentido negativo del silencio en los casos de solicitudes de inscripción y de autorización previa a la misma en cualquiera de los Registros públicos de la Comunidad Autónoma.
Además, el Anteproyecto consta de una Disposición Adicional, de modificación del artículo 26.2 y 3 de la LCPMU (silenciada en la Exposición de Motivos), una Disposición Derogatoria de los artículos 16.2 y 31.3 de la Ley 1/95, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, y del Decreto nº 72/94, de 2 de septiembre, de adecuación a la LPAC de los procedimientos de la Administración de la Región de Murcia, y dos Disposiciones Finales: la Primera, estableciendo que el Consejo de Gobierno dictará las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de la Ley; la Segunda, sobre la entrada en vigor de la misma.
CUARTA. Marco normativo de aplicación.
La Ley 4/99, de 13 de enero, de Modificación de la LPAC, introdujo importantes variaciones en el hasta entonces vigente régimen jurídico básico de las Administraciones Públicas. Entre otras, y por lo que aquí interesa, destacan las siguientes:
a) Se establece la obligación de notificar la resolución de los procedimientos en un plazo que no puede exceder de seis meses, salvo que por Ley o norma de derecho comunitario europeo se disponga uno mayor (nueva redacción del artículo 42.2).
b) Con carácter general, el transcurso del correspondiente plazo máximo sin notificar la resolución producirá la estimación de la solicitud que hubiera presentado el interesado, salvo en los mismos supuestos hasta entonces establecidos (ejercicio del derecho de petición, impugnación de actos y disposiciones, así como aquellos procedimientos en los que la estimación presunta transferiría al interesado o a terceros facultades relativas al dominio o al servicio público) y, además, ahora, salvo en aquellos otros que se establezcan por norma con rango de ley o norma de derecho comunitario europeo (nueva redacción del artículo 43.2).
Consciente el legislador de que la inmediata entrada en vigor de este nuevo régimen supondría la derogación (en el caso del Estado) y la inconstitucionalidad sobrevenida e inaplicación (en el caso de las Comunidades Autónomas) de diversas normas reglamentarias dictadas al amparo de la inicial redacción de la LPAC (que permitía la determinación reglamentaria de cualesquiera plazos máximos de resolución y sentido del silencio), estableció un régimen transitorio, en virtud del cual dichas normas mantendrían su vigencia (salvo si establecían plazos máximos de resolución del procedimiento superiores a seis meses, en cuyo supuesto se entenderían reducidos, en todo caso, a este último, D.T. Primera, 2) hasta tanto el Gobierno, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley, y los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas, éstas sin plazo expreso al efecto, adecuaran dichas normas al nuevo régimen legal (D.A. Primera, 2 y 4 de la Ley 4/99).
De tales Disposiciones se desprende, pues, que se otorga al Gobierno de la Nación un plazo de dos años para que acomode, mediante la pertinente modificación, las disposiciones reglamentarias que contradigan, en estos concretos aspectos, a la nueva Ley. Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, la ausencia de plazo expreso al efecto significa que el legislador estatal no consideró básica la determinación del plazo en que éstas han de proceder a tal acomodación, pudiendo, por tanto, establecer un plazo propio. Si no lo hacen, se aplicará por supletoriedad (artículo 149.3 de la Constitución) el plazo de dos años contenido en el precepto estatal, pues está fuera de toda duda que un régimen jurídico básico como el establecido en la Ley 4/99 no puede verse demorado «sine díe» por una inactividad normativa de las Comunidades Autónomas en la fijación de un plazo específico.
Sentado lo anterior, lo que destaca de las referidas DDTT es que lo que se ordena realizar en el plazo de dos años es la adaptación, por el Gobierno y órganos competentes de las CCAA, de las normas reglamentarias, pues al transcurrir dicho plazo quedarán derogadas (las estatales) e inconstitucionales e inaplicables (las autonómicas), rigiendo ya en toda su plenitud el nuevo régimen legal.
Sin embargo, el Estado (en la Disposición Adicional 29ª de la Ley 14/00, de 29 de diciembre) y algunas Comunidades Autónomas (Madrid, por Ley 8/99, de 9 de abril, Baleares, por Ley 12/99, de 23 de diciembre, y Andalucía, por Ley 17/99, de 28 de diciembre), han procedido a promulgar leyes en las que se hace uso de la habilitación concedida en los citados artículos de la LPAC para determinar plazos máximos de notificación superiores a seis meses y procedimientos en los que la no notificación de la resolución en el plazo correspondiente produce la desestimación presunta de la solicitud del interesado. Con ello se ha procedido a una derogación tácita de las disposiciones reglamentarias contrarias a la Ley 4/99, esto es, las que ésta señaló que debían ser modificadas para adecuar su contenido a la misma. A esa derogación tácita debería suceder, como ya prevén algunas leyes autonómicas, el dictado de una nueva disposición reglamentaria que únicamente incluya las determinaciones que pueden ser válidamente adoptadas mediante norma de este rango, es decir, el establecimiento de plazos máximos de resolución de hasta seis meses.
El Anteproyecto que se somete a Dictamen sigue, por tanto, el proceder del Estado y de las citadas Comunidades Autónomas, pero con una sustancial diferencia: que deroga íntegra y expresamente la norma reglamentaria dictada al amparo de la inicial redacción de la LPAC en la que se contienen las disposiciones sobre plazos y silencio administrativo, esto es, el Decreto 72/94, de 2 de septiembre (Disposición Derogatoria del Anteproyecto).
Con ello se produce una consecuencia no deseada por las Consejerías y Organismos Autónomos de la Administración regional, pues se dejan sin efecto todos los plazos máximos de notificación de menos de 3 y más de 3 y hasta 6 meses contenidos en dicho Decreto y que, de los listados de procedimientos remitidos por aquéllas, se desprende que pretenden mantener. Basta examinar dicho Decreto y los referidos listados para advertir que la derogación del Decreto 72/94 provocaría que bastantes de dichos procedimientos vieran aumentado o reducido su plazo (según el caso) al general de 3 meses establecido en el artículo 42.3 LPAC, sin que exista justificación (ni siquiera voluntad) para que se produzcan tales modificaciones.
Así, por ejemplo, los plazos máximos de seis meses para la notificación de la inscripción en el correspondiente Registro propuestos por la Consejería de Agricultura (folios 139, 140, 141, 145, 147 y 150 del expediente) quedarían reducidos al general de tres meses, sin justificación alguna, sobre todo para aquellos que tienen establecido dicho plazo en seis meses por el Decreto 72/94 y que, por tanto, tienen una inicial presunción de corrección que no ha sido desvirtuada.
Por ello puede adelantarse ya una primera conclusión: no procede derogar expresamente el Decreto 72/94, sin perjuicio, obviamente, de entenderlo tácitamente derogado en todo aquello que se oponga a la LPAC y a la Ley que se pretende aprobar. Tras la aprobación de esta última, deberá dictarse un nuevo Decreto en el que, junto a la derogación expresa e íntegra del 72/94, se establezcan los procedimientos en los que se pretenda fijar un plazo distinto al general de tres meses y no superior a seis respecto de los que, a esa fecha, la Comunidad Autónoma tenga ya atribuida y transferida competencia exclusiva o de desarrollo de la legislación básica estatal, que son, por cierto, más de los que existían a la fecha de aprobación del Decreto de 1994.
QUINTA. Cuestiones competenciales.
Desde el punto de vista competencial, los límites en los que se encuadra la potestad legislativa regional vienen constituidos, de un lado, por la legislación básica estatal en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, contenido, a los efectos que aquí interesan, en la LPAC; de otro, por los títulos competenciales sectoriales que atribuyen facultad normativa a la Comunidad Autónoma, esto es, aquellos referidos a materias en las que tiene atribuida competencia exclusiva o de desarrollo normativo de la legislación básica estatal, no así cuando ostente competencia de mera ejecución de la legislación estatal, pues en tal caso habría que estar a lo que haya dispuesto el Estado, ya específicamente, ya por remisión a la LPAC.
Desde la doble perspectiva competencial que ofrecen tanto la LPAC como las competencias sectoriales estatales, se analiza seguidamente el contenido del Anteproyecto.
I. Los límites impuestos por la LPAC.
A) La referencia al momento del dictado de la «resolución» del procedimiento.
En los cuatro artículos del Anteproyecto se observa que se hace referencia al momento de la «resolución» del procedimiento como término de los plazos máximos que luego se establecen. Unas veces esa referencia precede al concepto de «notificación» de la resolución (artículos 1, 2 y 3) y otras en solitario (artículo 4). Tal referencia contradice lo establecido en el artículo 42.2 LPAC, que determina que el momento al que hay que referir el transcurso del plazo máximo es, exclusivamente, el de la notificación de la resolución, y no su dictado. Por ello, deben suprimirse las referencias a la resolución de los procedimientos y dejar sólo las relativas a su notificación.
B) La determinación del momento en la que han de considerarse iniciados de oficio los procedimientos de concesión de ayudas, pensiones y subvenciones públicas a efectos del cómputo del plazo máximo de notificación de la resolución de las solicitudes presentadas por los que comparezcan en dicho procedimiento.
El artículo 3.2 del Anteproyecto establece que el inicio del referido plazo se producirá el día en que finalice el de presentación de solicitudes, salvo que se establezca otro en la Orden de convocatoria (del procedimiento de subvención, se entiende) o en norma europea o estatal.
Esta determinación se aparta de lo establecido en el artículo 42.3, a) LPAC, que establece que, en los procedimientos iniciados de oficio (como es el subvencionador cuando se inicia mediante un acto o acuerdo de convocatoria pública), el plazo se computará «desde la fecha del acuerdo de iniciación», que es, precisamente, el de esa Orden de convocatoria a la que alude el proyectado artículo. Ante esta determinación obligatoria, es obvio que el plazo máximo que ha de establecerse para la notificación de la resolución de las solicitudes de los interesados que comparezcan en el procedimiento, es la suma del plazo establecido en la convocatoria (o en norma específica si existiera) para la presentación de solicitudes, más el de seis meses (o el plazo especial, si existiera) que el Anteproyecto estima necesario para su tramitación, resolución y notificación. Como se puede apreciar, el resultado final es el mismo que el pretendido por el Anteproyecto, pero la determinación del inicio del cómputo del plazo es respetuosa con el citado artículo 42.3, a).
Por otra parte, en el artículo 3.3 debe sustituirse «resolución» por «tramitación», para ajustarse a lo dispuesto en el artículo 42.3, b) LPAC.
C) La determinación del silencio negativo por remisión a clases genéricas de procedimientos.
En los artículos 3 y 4, el Anteproyecto establece dos clases genéricas de procedimientos en los cuales el silencio administrativo tendrá sentido desestimatorio. El artículo 3 se refiere a los procedimientos de concesión de ayudas, pensiones y subvenciones públicas, y el 4 a los procedimientos iniciados a instancia de parte solicitando la inscripción en cualquiera de los Registros públicos de la Comunidad Autónoma o la autorización, previa a dicha inscripción, que prevea, en su caso, la correspondiente norma sectorial.
El análisis competencial de estas determinaciones requiere realizar previamente una serie de observaciones acerca de la configuración del régimen del silencio administrativo efectuada por la Ley 4/99.
Así, de su Exposición de Motivos se desprende la decidida voluntad del legislador estatal por reducir todo lo posible la inactividad de la Administración, con especial interés en los casos de instancias presentadas por los ciudadanos. En esta línea, el legislador es consciente de que se obliga más a la Administración a dar una respuesta en plazo si se obstaculizan los mecanismos para que a su inactividad se le atribuya un cómodo sentido desestimatorio de la petición, lo que obliga al interesado a interponer los recursos administrativos y jurisdiccionales procedentes. Por tal motivo, la Ley 4/99 limita la posibilidad de establecer supuestos de silencio negativo a que se efectúe por norma de rango legal (o de derecho comunitario europeo) residenciando, pues, en la correspondiente Asamblea legislativa la decisión de establecer este sentido desestimatorio presunto que tantos efectos perjudiciales tiene para los ciudadanos a la hora de recibir una respuesta expresa y motivada a sus pretensiones.
No obstante lo anterior, el mismo legislador básico que establece este régimen general lo excepciona en una serie de supuestos genéricos en los que estima que, dada la naturaleza de la petición, el silencio ha de ser siempre negativo. Estos supuestos son los antes citados, relativos al ejercicio del derecho de petición, impugnación de disposiciones y actos (salvo, en lo que a éstos se refiere, cuando se recurra en alzada la desestimación producida por silencio negativo, en cuyo caso la resolución del recurso por silencio tendrá sentido estimatorio) y cuando la estimación de la solicitud transfiera al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio o al servicio público (artículo 43.2 LPAC en la nueva redacción). Las razones que justifican estas excepciones son diversas, pero todas tienen en común que el legislador ha entendido que los intereses públicos se verían seriamente comprometidos si en estos supuestos la inactividad de la Administración produjera una estimación de las pretensiones de los particulares.
Como reiteradamente tiene dicho el Tribunal Constitucional, si el Estado establece un régimen jurídico básico para todas las Administraciones Públicas, sólo él puede excepcionarlo, pues de lo contrario se eliminaría la esencial finalidad de la normativa en cuestión, que es dar uniformidad al régimen jurídico en la materia.
De lo anterior hay que deducir que vulneraría lo establecido con carácter básico en la LPAC en materia de silencio administrativo una ley que, al amparo de la habilitación de ésta para determinar procedimientos en los que el silencio ha de ser negativo, estableciera unos supuestos excepcionales del mismo o parecido carácter genérico que los que consigna el citado artículo 43.2.
No quiere ello decir que estas leyes a las que se refiere la LPAC no puedan determinar procedimientos excepcionales por referencia a una característica común, pero esto procederá sólo cuando se justifique el sentido denegatorio del silencio. Ello puede incluso simplificar el conocimiento del correspondiente régimen jurídico de los procedimientos. Ahora bien, la utilización de cláusulas generales ha de realizarse con un marcado sentido restrictivo, pues, de lo contrario, como decimos, se corre el riesgo de desvirtuar la regla general, que es el silencio positivo. A partir de estos criterios, la determinación de si esos supuestos o cláusulas genéricas contradicen o no el espíritu de la LPAC sólo puede hacerse caso por caso, y así vamos a proceder al examinar los que incluye el Anteproyecto.
Por lo que se refiere al supuesto relativo a las ayudas, pensiones y subvenciones (artículo 3), entendemos que la determinación genérica de estos procedimientos no contraviene la normación básica, porque en todos ellos existe una característica común que justifica el contenido desestimatorio del silencio: la estimación presunta otorgaría al solicitante el derecho a percibir una cantidad dineraria perteneciente a la Hacienda regional. Aun cuando, en rigor, el supuesto no se incluya en la excepción prevista en el artículo 43.2 LPAC (transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público), es clara la identidad de razón con éstos. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el verdadero alcance del Anteproyecto respecto a la determinación del contenido negativo del silencio se limita a los procedimientos iniciados a instancia de parte, lo que excluye a los que comienzan con una convocatoria pública. Ello limita enormemente el alcance de la excepción proyectada, pues los procedimientos subvencionales iniciados de oficio tienen establecido su régimen jurídico de silencio administrativo en el artículo 44.1 LPAC, que establece el sentido desestimatorio para la falta de notificación de la resolución de las instancias presentadas por los comparecidos en estos procedimientos.
Así pues, establecer el silencio negativo en procedimientos subvencionales a instancia de parte no desvirtúa lo establecido en la LPAC por dos circunstancias relevantes: a) existe cierta similitud o identidad de razón con los supuestos excepcionales previstos en el artículo 43.2 LPAC a que antes nos hemos referido; b) en todos los procedimientos a los que alcanza la cláusula general concurre la nota común de estar en juego bienes de la Hacienda Pública, que es suficientemente justificativa del establecimiento del sentido desestimatorio de la inactividad administrativa.
Sin embargo, en lo que respecta a la cláusula general contenida en el artículo 4 del Anteproyecto no puede afirmarse lo mismo. La circunstancia que ha justificado su inclusión es, según los informes obrantes en el expediente, que «en la mayoría» de los procedimientos de inscripción registral las Consejerías y Organismos Autónomos han propuesto el silencio negativo. Ello no justifica el tratamiento uniforme que se propone en este artículo por varias razones.
a) En primer lugar, porque el mero hecho de que la norma sectorial prevea la inscripción en un Registro Público no justifica la existencia de un interés público lo suficientemente relevante como para disponer, en general, la desestimación presunta. No puede olvidarse que la finalidad de una inscripción registral administrativa puede ser diversa y que tenga efectos autorizatorios o de mera publicidad. Y, a su vez, los efectos autorizatorios pueden tener un diferente alcance según la materia de que se trate. No hay, pues, la homogeneidad que estaba presente en el supuesto del artículo 3.
Esa falta de homogeneidad, unida al carácter general y «horizontal» de la cláusula del artículo 4 llevaría, además, a la indeseable consecuencia de «petrificar» el régimen jurídico del silencio negativo para los muy diversos supuestos en los que se esté ante una solicitud de inscripción en un Registro o ante una solicitud de autorización previa a la inscripción. En efecto, ante una futura y eventual modificación reglamentaria del vigente régimen jurídico del Registro en cuestión y, en especial, de sus efectos, la Administración no podría variar, aunque quisiera, el régimen del silencio, que en todo caso debería mantenerse negativo. Igualmente, las futuras normas reglamentarias que crearan nuevos Registros públicos en los que haya de inscribirse a instancia de parte no podrán optar por el silencio positivo, cuando es perfectamente posible que, dada la índole de la materia, no existan razones que justifiquen el carácter desestimatorio del silencio. Estos efectos se producirían ya si se aprobara el Anteproyecto en los actuales términos. Así, la inscripción en el Registro de Sociedades Agrarias de Transformación tendría un régimen de silencio negativo, contrario al positivo que propone expresamente la Consejería de Agricultura (vid. folio 147 del expediente); lo mismo sucedería con la inscripción en el Registro de Asociaciones, sobre el que, al no disponer nada la Consejería de Presidencia, ha de estimarse que opta por el régimen general del silencio positivo (como es lógico, por otra parte, dado que la inscripción sólo tiene efectos de mera publicidad «ex» artículo 22.3 de la Constitución).
Podría argüirse que, para evitar estos efectos, el precepto proyectado podría establecer con carácter general el silencio negativo salvo que la normativa específica dispusiera lo contrario. Sin embargo, es fácil advertir que, con ello, se estaría subvirtiendo la regla general establecida con carácter básico en la LPAC, que es justamente la contraria.
b) Por otra parte, el examen de los listados enviados por las Consejerías y su comparación con el régimen establecido en el vigente Decreto 72/94 revela un sustancial cambio de criterio en el sentido del silencio, habiéndose optado con carácter casi absoluto por un sentido negativo, a diferencia de lo previsto hasta ahora. Si bien en algunos casos se han aducido motivos del cambio de criterio, en otros no se ha hecho.
Por todo ello, entendemos que no procede la inclusión de una cláusula general en materia de inscripción en Registros Públicos, pues no se dan ninguna de las dos circunstancias que sí reúne el supuesto previsto en el artículo 3: afinidad de razón con las excepciones recogidas en la LPAC y un sustrato común, inherente a todos los procedimientos, justificativo del sentido negativo del silencio.
Procede, pues, que se analice caso por caso cuál es el efecto de la inscripción en el correspondiente Registro; si éste es autorizatorio, debe valorarse si los intereses públicos a proteger son de tal relevancia que no deben ponerse en riesgo ante una inactividad de la Administración autorizatoria de la solicitud en cuestión. Así, y por poner un ejemplo, no parece que haya intereses de esta importancia en el caso del Registro de Productores de Flor Cortada, regulado por la Orden de la Consejería de Agricultura de 28-9-88 (para el que el Decreto 72/94 establece, lógicamente, efecto estimatorio y que con el Anteproyecto pasaría a desestimatorio, sin que la Consejería haya hecho ninguna propuesta al respecto). Igual sucede con el Registro Oficial de Actividades, Medios y Personas dedicadas al ejercicio de la Pesca, regulado por Orden de la misma Consejería de 18 de noviembre de 1991.
II. Las competencias sectoriales estatales y autonómicas.
En relación con este segundo criterio de delimitación competencial, procede analizar si las determinaciones de plazos máximos y contenido del silencio establecidas en los Anexos I y II están amparadas por el oportuno título competencial autonómico o si, por el contrario, afectan a competencias estatales.
A) Anexo I.
No existe objeción que realizar desde este prisma competencial. Conforme a lo apuntado con anterioridad, todas las referencias a los procedimientos han de interpretarse que se realizan a supuestos en que la Comunidad tiene competencia exclusiva o de desarrollo normativo. Por tal motivo, los procedimientos segundo y cuarto han de entenderse referidos a carreteras cuyo itinerario discurra íntegramente en el territorio de la Región y a puertos que no tengan la calificación de interés general ubicados en la misma, de acuerdo con lo dispuesto, respectivamente, en el artículo 10.1.4 y 5 del Estatuto de Autonomía. No obstante, para evitar confusiones, podrían precisarse estos extremos en el apartado «objeto» del Anexo, que, por lo que se aprecia, tiene precisamente la función de ilustrar sobre el contenido y alcance del procedimiento en cuestión.
B) Anexo II.
a) Procedimientos de la Consejería de Economía y Hacienda.
Deben suprimirse todas las referencias que se hacen al personal y normativa laboral, pues en estos casos se está ante reclamaciones previas a la vía laboral, cuyo régimen jurídico está ya establecido en el artículo 125 LPAC, por lo que no cabe disponer nada al respecto en esta Ley.
b) Procedimientos de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio.
- Procedimiento sobre capacitación profesional en materia de transporte de mercancías peligrosas.
Debe suprimirse, pues la Comunidad Autónoma carece de competencias normativas en lo referente al transporte de mercancías peligrosas, que corresponde al Estado por ser materia propia de la seguridad vial o, en todo caso, de transporte por carretera supracomunitario.
- Procedimiento sobre expedición y convalidación de titulaciones náuticas de recreo y tarjetas y procedimiento de autorización de academias y escuelas deportivas náuticas.
Conforme al Real Decreto 947/95, de 9 de junio, sobre traspaso de competencias en esta materia, la Comunidad Autónoma sólo tiene facultades ejecutivas. Así, el primero de estos procedimientos ha sido regulado por el Estado, en lo que atañe al sentido del silencio, en la citada Disposición Adicional 29ª de la Ley 14/00, de 29 de diciembre. Ambos deben suprimirse
c) Procedimientos de la Consejería de Tecnologías, Industria y Comercio.
- Procedimientos sobre ocupación temporal y expropiación forzosa de terrenos para el aprovechamiento e investigación de recursos mineros.
Al tratarse de cuestiones relativas al procedimiento de expropiación forzosa, se incluyen en la competencia exclusiva estatal prevista en el artículo 149.1. l 8º de la Constitución, sin perjuicio de su aplicación por las Comunidades Autónomas en relación con la materia o competencia sectorial de que se trate, en este caso, minas (en todo caso, es claro que el silencio será siempre negativo, al transferir al interesado facultades relativas al servicio público, en cuanto beneficiario de la expropiación u ocupación).
SEXTA. Los procedimientos bifásicos y los independientes concatenados
A los efectos de determinación del plazo máximo de notificación y del sentido del silencio administrativo, estas dos clases de procedimientos, cuando son iniciados a instancia de parte, presentan una serie de peculiaridades que es necesario abordar.
I) Los procedimientos bifásicos
Entendemos por procedimientos bifásicos aquéllos que se inician ante una Administración y terminan en otra. Sólo existe un acto final o terminal del procedimiento, pero cada Administración es competente para tramitar una fase. No se incluyen en este concepto los procedimientos en los que ha de intervenir una Administración por la vía de la emisión de un informe preceptivo, pues en tales casos la única Administración responsable de la tramitación es la que solicita dicho informe.
En los supuestos en que hay dos Administraciones responsables de la tramitación del procedimiento, el particular, como es natural, sigue teniendo el derecho reconocido por la LPAC a entender estimada o desestimada su petición con el transcurso de un plazo a contar desde que presentó su instancia. Por ello, la Administración con competencia para regular el procedimiento tiene que establecer el plazo máximo de notificación. El problema se le presenta a la Administración competente para resolver cuando la Administración ante la que se inicia el procedimiento le remite las actuaciones transcurrido dicho plazo máximo o cuando resta muy poco tiempo para su finalización. En estos casos, en la normativa de adecuación del procedimiento a la LPAC debe establecerse el plazo máximo dividiéndolo en dos partes, una para cada fase.
Estas observaciones vienen motivadas por el tratamiento que el Anteproyecto da a dos de estos procedimientos bifásicos, que se toman como ejemplo por ser de los más significativos o usuales, consideraciones trasladables a todos los demás de idéntica naturaleza.
A) Los procedimientos para la segregación parcial de términos municipales para agregarlos a otro municipio o para constituir uno independiente [art. 78.1, c) y d) de la Ley 6/88, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia].
Estos procedimientos pueden ser iniciados a instancia de los vecinos interesados, en los términos establecidos en el artículo 14.3 de dicha Ley, por lo que están sujetos al régimen del silencio y plazos máximos de notificación, y los iniciados de oficio, a plazo de caducidad.
El Anteproyecto de Ley omite toda referencia en cuanto al plazo máximo de notificación. En efecto, frente a la previsión de estos procedimientos en el Decreto 72/94, no aparece así en el Anteproyecto, lo que, unido a la pretendida derogación de aquél, llevaría a la conclusión de que el plazo máximo es de cinco meses y treinta días, que resultaría de lo siguiente: fase municipal: treinta días de información pública y dos meses para adoptar el correspondiente Acuerdo (artículo 11 R.D. 1690/86, de 11 de julio); fase autonómica: sin plazo expreso, por lo que se aplicaría el general de tres meses. Sin embargo, el Decreto 72/94 establecía un plazo de seis meses para cada fase, sin que en el expediente conste justificación alguna de esta variación de plazos, por lo que debe presumirse más acertado lo establecido por una norma jurídica vigente. Debe incluirse, pues, en el Anexo I si se pretende que se mantenga lo establecido en el Decreto 72/94, pues el plazo total es de doce meses, superior, pues, a los seis que puede establecerse reglamentariamente.
B) Procedimiento de autorización de construcciones y usos en suelo no urbanizable y urbanizable «no sectorializable».
En este procedimiento, además de la falta de adecuación de su denominación a la Ley 1/01, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (LSMU), cuyo artículo 83 se refiere al suelo urbanizable «sin sectorizar», se observa una discordancia entre el plazo máximo de notificación establecido en su artículo 86 (cuatro meses) y el establecido en el Anexo I del Anteproyecto (nueve meses). Además, ni en la citada Ley ni en el Anteproyecto se divide el plazo entre las fases municipal y autonómica. El Anteproyecto debe abordar estos extremos y dar una respuesta homogénea y completa a este procedimiento.
II) Procedimientos independientes concatenados.
Otro supuesto que merece un especial análisis a los efectos de la determinación de plazos máximos de resolución es el relativo a los procedimientos establecidos para autorizar la apertura y funcionamiento de una oficina de farmacia, regulados en el Decreto 17/01, de 16 de febrero. En él se establece, no un único procedimiento, sino varios, que tienen como objeto cada uno el dictado de una resolución con contenido propio, por lo que se prevé un régimen de silencio y plazo específico para cada uno de ellos, lo que provoca que no pueda establecerse un plazo global que comprenda la suma de todos los plazos de cada uno de estos procedimientos parciales, como se prevé en el Anexo I, pues la regulación vigente los ha individualizado a estos precisos efectos de plazo máximo y silencio administrativo. La autonomía o independencia del acto que pone fin a cada uno de ellos ha hecho que la norma les atribuya, a su vez, autonomía a los efectos de silencio y plazo.
En efecto, el citado Decreto establece los siguientes procedimientos:
a) Solicitud de iniciación de procedimiento de apertura. Plazo máximo de notificación de la resolución acordando o denegando aquélla: tres meses, con silencio negativo.
b) Iniciación, exclusivamente de oficio, mediante convocatoria pública, del procedimiento de adjudicación. Plazo máximo: seis meses, con desestimación presunta de las instancias de los interesados que comparezcan.
c) Solicitud del adjudicatario para la aprobación de la designación de local: seis meses, con silencio negativo.
d) Solicitud de puesta en funcionamiento: diez días para realizar la inspección; efectuada ésta, si es favorable y no se dicta resolución expresa en el plazo de cinco días, estimación presunta.
Como se desprende de lo anterior, el hecho de que existan previsiones de actos intermedios susceptibles de manifestarse por silencio y que exista una fase que se inicia de oficio (la de adjudicación), hace que no pueda establecerse un plazo global de 18 meses, como hace el Anteproyecto en el Anexo I. Por el contrario, como ninguno de los plazos parciales es superior a seis meses, basta su determinación reglamentaria. Debe eliminarse, pues, la referencia al procedimiento sobre apertura de farmacias previsto en dicho Anexo.
SÉPTIMA. Otras observaciones al Anexo II.
A) Procedimiento sobre reconocimiento de una Escuela de Animación y Educación en el Tiempo Libre. Consejería de Presidencia.
Debe corregirse la cita de la legislación aplicable: es el Decreto 36/99, de 26 de marzo.
B) Procedimiento de valoración de familias para la adopción nacional o internacional. Consejería de Presidencia.
Según lo establecido en el apartado «objeto», éste es «configurar un registro de familias idóneas para la adopción en la Región de Murcia, así como facilitar el documento de idoneidad a los interesados en tramitar una adopción internacional», citándose como legislación aplicable el Decreto regional 81/94, de 4 de noviembre.
Sin embargo, el Proyecto de modificación de dicho Decreto, remitido en su día a este Consejo, establece el sentido estimatorio del silencio en relación con las solicitudes de declaración de idoneidad para la adopción (propuesta de modificación del vigente artículo 15.1.), lo que es contradictorio con lo propuesto en el Anteproyecto. Debe aclararse este extremo y, si se opta por el silencio negativo, describir con mayor precisión el objeto del procedimiento, que no sería configurar un registro, sino declarar la idoneidad para la adopción.
C) Procedimiento para la autorización de usos y obras en la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio.
Debe sustituirse la referencia a la Ley regional 10/95, por la de la nueva Ley del Suelo, que la deroga.
D) Procedimiento de visado previo y cédulas de habitabilidad a edificios y viviendas. Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio.
a) Visado previo.
Según el apartado «objeto», éste es «visar proyectos de viviendas libres y expedir cédulas de habitabilidad para edificios o viviendas de carácter residencial», conforme a la Ley regional 5/95, de 7 de abril, sobre condiciones de habitabilidad en edificios y de promoción de accesibilidad general y normativa reglamentaria autonómica y estatal que se cita, esta última con carácter supletorio, dadas las competencias exclusivas regionales en materia de vivienda (art. 10.1.2 del Estatuto).
Conforme a lo dispuesto en el artículo 20.2 de dicha Ley, el único visado de proyectos de edificación corresponde a los Colegios Profesionales que lo tengan encomendado para la obtención de las licencias señaladas en el artículo 242 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, referencia esta última que hay que entender sustituida por la del artículo 217.3 de la nueva Ley regional del Suelo, que exige dicho visado para las obras mayores cuando así lo prevean los Estatutos del Colegio.
Teniendo en cuenta que la normativa regional sobre vivienda desplaza a la antigua normativa estatal sobre visado administrativo de proyectos de viviendas promovidas por particulares (citada en el Decreto regional 21/85, de 14 de marzo, por el que se aprobó el modelo de Convenios-Tipo de delegación en los Ayuntamientos de competencias en materia de visado previo y cédulas de habitabilidad), la consecuencia de ello es que no procederá otro visado que el del respectivo Colegio Profesional cuando así esté previsto en sus Estatutos, visado que deberá fiscalizar, entre otros aspectos, los regulados en la Ley 5/95 y normativa de desarrollo, como establece su artículo 20.2. Dado que, según la jurisprudencia, dicho visado colegial no es más que un informe técnico, no da lugar a un acto administrativo resolutorio de procedimiento administrativo alguno, por lo que no cabe establecer en este Anteproyecto un efecto desestimatorio a la petición del visado, que se regirá por lo que disponga la correspondiente norma colegial.
b) Cédula de habitabilidad.
El artículo 20.1 de la Ley 5/95, al hacer referencia expresa a la cédula de habitabilidad, venía a mantener su vigencia como instrumento específico para verificar la normativa sobre condiciones de habitabilidad y accesibilidad establecidas en la normativa sectorial de vivienda. Su procedimiento de otorgamiento venía regulado, con carácter supletorio, en el Decreto 462/72, de 24 de febrero. Tras el traspaso de competencias del Estado a la Comunidad, ésta delegó en algunos Ayuntamientos el ejercicio de la competencia para expedir dichas cédulas, en virtud de convenios cuyo modelo tipo fue aprobado por el citado Decreto 21/85.
Sin embargo, la reciente aprobación de la LSMU ha provocado un sustancial cambio en los aspectos competenciales y procedimentales en la materia (que no en el sustantivo, constituido básicamente por la citada Ley 5/95 y la Orden de 15-10-91). El artículo 214, c) de la nueva Ley urbanística establece que la licencia municipal de primera ocupación debe verificar, entre otros aspectos, que el edificio «reúne las condiciones técnicas de seguridad, salubridad y accesibilidad y que puede habilitarse para el uso al que se destina», lo que supone que se le atribuye a los Ayuntamientos, a través de esta clase de licencia, la facultad de fiscalización de los mismos aspectos que eran objeto de la cédula de habitabilidad. A nuestro entender, ello revela la voluntad del legislativo regional de atribuir dichas competencias a los Entes Locales, lo que es coherente con el anterior proceso de delegación. No tendría sentido, en una interpretación lógica del ordenamiento regional, mantener la titularidad de la competencia regional para otorgar estas cédulas (aunque luego la delegara) y atribuir a su vez a los Ayuntamientos la competencia para fiscalizar el mismo ordenamiento sectorial a través de la licencia de primera ocupación. Por ello, ha de entenderse que se ha producido una derogación tácita de la Ley 5/95 en lo que respecta a la cédula de habitabilidad. De esta forma, los Ayuntamientos son los competentes, a través de la referida licencia, para fiscalizar el cumplimiento de la normativa sobre habitabilidad y accesibilidad, quedando sólo en manos de la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad (cuando se constituya), emitir los informes preceptivos y vinculantes en los casos previstos en los artículos 12.3, 13.4, 14.4 y 15.4 de la Ley, supuestos que contemplan excepciones a las normas generales establecidas en la misma, motivo que justifica que la competencia para dispensar el cumplimiento de aquéllas siga siendo de titularidad de la Comunidad, pero no la aplicación del régimen general sobre habitabilidad, que llama naturalmente a la competencia municipal.
En consecuencia procede suprimir del Anteproyecto la referencia a la cédula de habitabilidad.
OCTAVA. Disposición Adicional. Modificación de la Ley 6/99, de 4 de noviembre, de los Colegios Profesionales de la Región de Murcia (LCPMU).
El Anteproyecto pretende la modificación del artículo 26, números 2 y 3, LCPMU, con la siguiente finalidad:
1) Modificar el plazo máximo para notificar la resolución sobre la calificación de la legalidad de los actos inscribibles en el Registro creado por el artículo 24 de la Ley, así como el sentido del silencio administrativo. Actualmente, el plazo es de tres meses y el sentido del silencio, estimatorio. Se pretende ampliar el plazo a seis meses y establecer un efecto desestimatorio, fundamentado en que, si la calificación de legalidad se entendiera positiva por silencio, «podría ocurrir que actos y normas organizativas viciadas de ilegalidad desplegaran sus efectos en las relaciones jurídicas colegiales, con el perjuicio que ello causaría al principio de seguridad jurídica», según el informe de la Consejería interesada, de 22 de marzo de 2001, obrante en el expediente.
2) Establecer que si la Consejería estimara que los actos inscribibles no se ajustan a la legalidad se devolvería el expediente para su corrección o modificación, con interrupción del plazo máximo de notificación.
La opinión que nos merece la modificación proyectada sobre el sentido del silencio y plazo máximo de notificación varía según se trate de los estatutos o del resto de actos colegiales:
a) En lo que atañe a los Estatutos, la importancia que tienen como norma fundamental de organización del Colegio, así como los perjudiciales efectos que se producirían con su calificación favorable por silencio (entre otros, daría derecho al Colegio a su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia) justifica que dicho silencio pase a tener sentido desestimatorio, de forma que el transcurso del plazo de seis meses supondrá la calificación desfavorable o negativa.
b) Por lo que se refiere al resto de actos colegiales inscribibles (en la práctica, sólo la determinación del domicilio principal, pues el resto de actos establecidos en el artículo 25.1 LCPMU son actos de la Administración regional y los del 25.2 de la misma no son actos inscribibles sino meramente anotables) no se justifica el silencio negativo, dados los efectos de mera publicidad de la inscripción.
Por todo ello la modificación debe limitarse a la calificación de los estatutos, no debiendo hacer referencia, por tanto, al resto de actos inscribibles.
El artículo 26.3 vigente se pretende modificar para disponer que cuando los actos inscribibles no se ajusten a la legalidad, se devolverá el expediente para su corrección o modificación, con interrupción del plazo máximo para resolver sobre la calificación de legalidad.
Las objeciones que merece esta modificación no derivan tanto de la ampliación del alcance del precepto a todos los actos inscribibles (el precepto vigente sólo se refiere a los estatutos), sino por la previsión de un supuesto de suspensión del plazo máximo de notificación no contemplado en la LPAC. En efecto, su artículo 42.5, a) prevé la suspensión cuando se requiera la subsanación de deficiencias de la documentación u otros elementos de juicio necesarios para dictar la resolución, lo que ha venido siendo entendido por este Consejo en Dictámenes anteriores, como el reciente 37/01, de 5 de abril, en el sentido de que las deficiencias se refieren básicamente a defectos de índole formal, sin que alcance a aspectos que impliquen un juicio sobre la cuestión de fondo, como serían los relativos a los requisitos de índole sustantiva necesarios para dar respuesta favorable a la petición del interesado. Si la Consejería estimara que los actos inscribibles no se «ajustan a la legalidad», como dice el actual precepto y se pretende mantener, lo que procede es dictar, previa audiencia del interesado, una resolución desfavorable sobre la calificación de legalidad, indicando los extremos en que se estima que dichos actos no son conformes a Derecho. Después el Colegio podrá impugnar tal resolución o presentar una nueva solicitud de calificación del acto debidamente corregido.
Por ello, lo que procede es, simplemente, derogar el actual número 3 del artículo 26, estando a lo que se deriva de la LPAC, suprimiendo el correspondiente inciso de la Disposición Adicional proyectada e incluyendo la oportuna previsión entre sus Disposiciones Derogatorias.
NOVENA. La derogación de los artículos 16.2 y 31.3 de la Ley 1/95, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia (LPMA).
I. Objeto y fundamento de la derogación.
Mediante informe de 21 de febrero de 2001, la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente justifica la derogación de los artículos 16.2 y 31.3 LPMA en que los actos de Declaración de Impacto Ambiental (DIA) y Calificación Ambiental previstos en dichos preceptos no son actos terminales y resolutorios de procedimientos, sino meros informes, de carácter no vinculante el primero (en cuanto el órgano sustantivo puede objetar el contenido de la Declaración de Impacto y tiene entonces que dirimir el conflicto el Consejo de Gobierno) y vinculante para el Ayuntamiento el segundo, por lo que su régimen debe ser el establecido para los informes en los artículos 42.5, c) y 83.3 LPAC. Por ello, entiende que debe eliminarse lo relativo a los plazos máximos de resolución y sentido del silencio establecidos en los citados artículos de la LPMA, por ser ello predicable sólo de actos terminales y resolutorios.
II. La naturaleza jurídica de la Evaluación de Impacto Ambiental y de la Calificación Ambiental.
A) La Evaluación de Impacto Ambiental (E.I.A.).
Como acertadamente pone de manifiesto el citado informe, la STC 13/98, de 22 de enero, y la STS, Sala 3ª, de 17 de noviembre de 1998, consideran que la configuración que de la E.I.A hace el legislador estatal básico en el Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio y en el Real Decreto 1131/88, de 30 de septiembre, es la de un procedimiento incidental, inserto en el procedimiento para otorgar la aprobación, autorización o concesión administrativa que corresponda, que termina mediante una declaración, la D.I.A, que no tiene contenido resolutorio alguno, sino que es un acto de juicio sobre la repercusión ambiental que puede tener la obra en cuestión. Acto de juicio, esto es, informe, que sólo es vinculante para el órgano que ha de otorgar la aprobación, concesión o autorización sobre la obra si no opone reparos al mismo, pues si los opone la discrepancia la resuelve el Consejo de Gobierno, en obras de competencia de la Comunidad o de los Ayuntamientos, o el Consejo de Ministros, en obras de competencia estatal.
Por ello, efectivamente, ha de tratarse al procedimiento de E.I.A. como un procedimiento al servicio de la emisión de un informe, la D.I.A., y ha de aplicársele el régimen jurídico de los informes previsto en la LPAC, aun cuando tenga la peculiaridad de que deba ser publicado, para objeto de general conocimiento, que no para su impugnación, salvo en los excepcionales supuestos del artículo 20.2 LPMA.
En este sentido, la D.I.A. puede considerarse como un informe preceptivo y determinante del contenido de la resolución final, en cuanto obliga al órgano sustantivo a pronunciarse sobre su aceptación. Por tener esta doble característica, el órgano que tramita el procedimiento sustantivo debe suspender por tres meses el transcurso del plazo máximo de notificación cuando solicite dicho informe, en aplicación del artículo 42.5, c) LPAC.
Ahora bien, la tramitación, previa a la emisión de la D.I.A., que viene establecida en la normativa ambiental, presenta una singularidades que pueden conllevar que la citada suspensión por tres meses del procedimiento sustantivo sea insuficiente para dar respuesta a los supuestos que pueden surgir en este procedimiento incidental.
Estas singularidades pueden resumirse en dos extremos:
1) En primer lugar, hay que recordar que la D.I.A. se emite a la vista del estudio de impacto ambiental que el interesado ha presentado previamente; es evidente, pues, que mientras no se presente dicho documento el órgano ambiental no puede emitir su informe. Esta circunstancia requiere integrar lo dispuesto en el citado artículo 42.5, c) con el supuesto previsto en el 42.5, a) LPAC, que permite suspender el plazo máximo de notificación cuando deba requerirse al interesado la presentación de documentos y otros elementos de juicio necesarios para dictar la resolución, quedando suspendido dicho plazo hasta que éstos se aporten. Y es claro que si la D.I.A. es un informe preceptivo previo a la resolución sustantiva, los documentos necesarios para emitir dicha D.I.A. lo son, a su vez, para el dictado de aquella resolución. De todo ello resulta que el plazo máximo de suspensión de tres meses ex artículo 42.5.c) operará sin perjuicio de que, si el órgano ambiental ha de requerir al interesado la presentación del estudio de impacto o la subsanación de carencias del mismo, el plazo quedará en la práctica suspendido, además de por los citados tres meses, por el tiempo que el interesado haya empleado en cumplimentar el oportuno requerimiento, pues durante este tiempo el órgano ambiental no puede emitir la D.I.A.
2) En segundo lugar, es posible que el plazo de tres meses sea insuficiente para emitir la D.I.A. La actual LPMA establece un plazo de seis meses al efecto, sin que la Consejería haya analizado cuál es el tiempo necesario para emitirla una vez se haya presentado el estudio de impacto. Si no se dispone otra cosa, el plazo será el citado de tres meses de suspensión del procedimiento sustantivo más el tiempo empleado por el interesado en aportar el estudio de impacto y, en su caso, en cumplimentar las posibles deficiencias advertidas en el mismo. Se impone, por tanto, que la Consejería decida si dicho plazo es o no suficiente.
Debido a estas dos circunstancias, la adecuación de la LPMA a la LPAC en materia de E.I.A. no pasa por una simple derogación del artículo 16.2 de la primera, sino por una nueva redacción del mismo que incluya las previsiones necesarias para incardinar este procedimiento incidental en el correspondiente procedimiento sustantivo y conciliar el derecho del interesado a un plazo máximo de notificación de la resolución sustantiva final con las peculiaridades que presenta la E.I.A.
En este sentido, dicho precepto debería contener las siguientes determinaciones:
a) Que, cuando el órgano sustantivo advierta que es preceptiva la emisión de una D.I.A., la suspensión del procedimiento sustantivo se producirá al solicitar dicho informe al órgano ambiental (artículo 42.5, c) LPAC).
b) Que el órgano ambiental dispondrá de un plazo de tres meses (o de otro distinto, si así se estima) para emitir la D.I.A., a contar desde que el interesado presente el estudio de impacto ambiental.
c) Que el plazo máximo de notificación de la resolución sustantiva estará constituido por el plazo establecido específicamente para el procedimiento sustantivo más el tiempo que exceda de tres meses, en el caso de establecerse un plazo superior a tres meses para la emisión de la D.I.A.
d) Que, en todo caso, el procedimiento sustantivo se entenderá suspendido desde que se requiera al interesado la presentación del estudio de impacto ambiental (o de los documentos u otros elementos de juicio de que aquél carezca y sean preceptivos) hasta su cumplimentación. El órgano ambiental deberá comunicar dichos requerimientos al órgano sustantivo para que éste los tenga en cuenta a los efectos del cómputo del plazo máximo para notificar su resolución.
B) La Calificación Ambiental.
Por lo que se refiere a la calificación ambiental la legislación autonómica puede optar por instrumentar la intervención del órgano ambiental competente para realizarla a través de diversas técnicas, entre ellas, un informe (vinculante o no sobre el acto municipal de otorgamiento de la licencia de actividad) o mediante un acto que ponga fin a un procedimiento autónomo y distinto al de la referida licencia. Las consecuencias, en orden al régimen del silencio administrativo, son distintas según sea el caso.
Vista la vigente regulación de la LPMA, se advierte que resulta en cierto modo contradictoria, pues si bien en su artículo 21.2 parece optar por la segunda opción («la calificación ambiental es el acto final del procedimiento autorizatorio regulado en este capítulo») los artículos 31.2 y 32 la configuran más bien como un informe vinculante (que era, por otra parte, la técnica empleada por el antiguo reglamento estatal de actividades clasificadas).
Por ello, y en la línea de lo dicho para la D.I.A. si, como se desprende del citado informe, se opta por la técnica del informe vinculante, procede lo siguiente:
a) Derogar el artículo 21.2, pues se opone al carácter de informe de la calificación.
b) Modificar el artículo 31.3, suprimiendo lo relativo a la «resolución positiva», pero manteniendo el plazo de dos meses para la emisión del informe. También habría que establecer que la solicitud de calificación ambiental suspenderá el plazo máximo de notificación de la licencia municipal, sin perjuicio de la suspensión del mismo que proceda cuando el órgano ambiental haya de requerir al interesado la presentación de la documentación a que se refiere el artículo 42.5 a) LPAC, en la misma línea, pues, de lo indicado en el análisis de la D.I.A.
c) Aclarar, en el artículo 32, que la calificación ambiental tendrá carácter «de informe» vinculante para la autoridad municipal.
Debe, pues, suprimirse la proyectada derogación del artículo 31.3 y derogarse, en cambio, el 21.2 LPMA, e incluir en la Disposición Adicional del Anteproyecto las indicadas modificaciones de los artículos 31.3 y 32 LPMA.
DÉCIMA. La entrada en vigor de la Ley. Posibilidad de efectos retroactivos.
Conforme con el régimen jurídico básico establecido en la Ley 4/99 analizado en anteriores Consideraciones, el transcurso del plazo de dos años desde la entrada en vigor de dicha Ley ha provocado el desplazamiento y consiguiente inaplicación de las normas reglamentarias autonómicas que contradigan el régimen de silencio administrativo y plazos máximos de notificación establecidos en aquélla. Ello supone que habrá procedimientos iniciados tras el 14 de abril de 2001 a los que ahora les es aplicable el régimen general del silencio positivo y que, si está establecido reglamentariamente un plazo superior a seis meses, se deba entender reducido a seis meses.
Para evitar tal efecto, hemos de poner de manifiesto que la futura Ley puede disponer su eficacia retroactiva a los procedimientos que, a su entrada en vigor, aun no hayan concluido por silencio positivo. Excluimos de tal efecto retroactivo a los procedimientos terminados por silencio positivo porque, en tales casos, lo procedente es, si así se estimara, declarar su lesividad y posterior impugnación ante los Tribunales, pero no que la nueva Ley deje sin efecto un derecho ya consolidado por el interesado mediante la producción del acto estimatorio presunto. Dejando aparte estos excepcionales supuestos, la referida eficacia retroactiva supondrá que a los procedimientos iniciados tras el 14 de abril de 2001 les será aplicable el sentido negativo del silencio y los plazos máximos de notificación que se establezcan en la nueva Ley, que es lo pretendido por la Consejería consultante.
A la vista de las precedentes Consideraciones, procede formular las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene competencia para aprobar el Anteproyecto en los términos en que viene formulado, excepto en los extremos contrarios a la LPAC y a las competencias exclusivas estatales señalados en la Consideración Quinta.
SEGUNDA. Los procedimientos bifásicos y los procedimientos independientes concatenados iniciados a instancia de parte, reseñados en la Consideración Sexta, presentan una serie de peculiaridades que obligan a completar y corregir la regulación proyectada, en los términos allí indicados.
TERCERA. Deben corregirse ciertas deficiencias advertidas en relación con los procedimientos indicados en la Consideración Séptima, relativas esencialmente a su coordinación con normas del ordenamiento jurídico regional.
CUARTA. La modificación de la LCPMU, a la que debe hacerse referencia en la Exposición de Motivos, debe limitarse a la sustitución del sentido estimatorio por el desestimatorio en el supuesto de aprobación de Estatutos de los Colegios regionales (artículo 26.2) y a derogar el artículo 26.3, por las razones expresadas en la Consideración Octava.
QUINTA. Procede modificar el artículo 16.2 LPMA para integrar la tramitación del procedimiento incidental de E.I.A. en el procedimiento sustantivo, a los efectos de determinar el plazo de emisión de la D.I.A. y el plazo máximo de notificación de la resolución que ponga fin al procedimiento sustantivo, en los términos señalados en la Consideración Novena. Igualmente, debe adecuarse la regulación establecida para el procedimiento de calificación ambiental, derogando el artículo 21.2 y modificando los artículos 31.3 y 32 de dicha Ley, en el sentido indicado en la citada Consideración.
SEXTA. Sería conveniente introducir en el Anteproyecto una Disposición que dote de efectos retroactivos a la futura Ley, en los términos y con las limitaciones indicadas en la Consideración Décima.
No obstante, V.E. resolverá.
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