Dictamen 81/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 81/01
Tipo: Propuestas sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa
Consultante: Consejería de Educación y Universidades (2000-2002) (2015-2017)
Asunto: Omisión de la fiscalización previa en el abono de las retribuciones de los profesores de Religión de enseñanza secundaria y primaria de los meses de Septiembre y Octubre de 1999.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Un principio de justicia material debe imponerse sobre consideraciones estrictamente formalistas en la solución a adoptar, evitando mayores perjuicios a quienes no están obligados a soportarlos, porque la Administración, que originó su nacimiento por su deficiente actividad, contribuya a perpetuarlos por esa misma causa.
2. El incumplimiento que supone la autorización de gastos sin fiscalización previa constituye la infracción del artículo 110, c) TRLH, por lo que tiene razón el Interventor al señalar la aplicabilidad del artículo 111 de ese mismo texto legal.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Asumidas el 1 de julio de 1999 por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia las competencias en materia de educación no universitaria, a ella correspondió la contratación del profesorado de religión en los centros públicos de enseñanza primaria y secundaria para el curso académico siguiente, contratación que debía realizarse siguiendo el procedimiento establecido en el «Convenio sobre el régimen económico-laboral de las personas que, no perteneciendo a los cuerpos de funcionarios docentes, están encargados de la enseñanza de la religión católica en los Centros Públicos de Educación Infantil, de Educación Primaria y de Educación Secundaria», suscrito el 26 de febrero de 1999 por los Ministros de Justicia y de Educación y Cultura, en representación del Estado, y el Presidente de la Conferencia Episcopal Española, en representación de la Santa Sede. A tenor del contenido del expediente, recibida del Obispado de Cartagena la propuesta de nombramiento de profesores para el curso 1999-2000 (documento que no obra en él), en la que no figuraban algunos que habían impartido clases en cursos anteriores y ante la previsible litigiosidad que se generaría por la no contratación de éstos, la Consejería inició contactos con el Obispado, produciéndose una demora en la contratación hasta el mes de noviembre de 1999, cuando la iniciación del curso y, por tanto, la prestación de los servicios se había producido a mediados de septiembre. Como consecuencia, los profesores cuya contratación fue tardíamente formalizada no percibieron las retribuciones correspondientes a los meses de septiembre (parte) y octubre de 1999.
SEGUNDO. Las personas finalmente contratadas solicitaron individualmente por escrito la regularización de su situación administrativa y económica, pues habiendo venido prestando servicio desde septiembre no habían sido retribuidos, por lo que demandaron el abono de las cantidades correspondientes al periodo comprendido entre el inicio de su actividad y el mes de noviembre de 1999, así como las cotizaciones sociales.
TERCERO. El 14 de mayo de 2001, el Servicio de Personal de la Dirección General de Gestión de Personal de la Consejería, con fundamento en el artículo 32 del Real Decreto 2.188/1995, por el que se regula el Régimen de Control Interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (RCI), elaboró un documento denominado «Informe-propuesta de reconocimiento de obligación y propuesta de pago de la nómina de los profesores de religión de enseñanza de primaria y secundaria relacionados en el anexo que no han percibido los haberes correspondientes a los meses de septiembre y octubre de 1999». En él manifestaba la necesidad de proceder al abono de las retribuciones correspondientes al periodo indicado que aún no habían sido hechas efectivas a los profesores reclamantes, amparándose en la constatación de la prestación de los servicios que implicaba las certificaciones expedidas por los Directores de los centros educativos de destino. La justificación se encontraba, según el informe, en que «A primeros de septiembre se inician las actuaciones tendentes a realizar la contratación de este profesorado, que, coincidiendo con el inicio de las clases del curso 1999-2000, debían iniciar su actividad el día 13 de septiembre de 1999. Sin embargo, a la vista de que la Delegación Episcopal de Enseñanza Religiosa propone el cese de algunos profesores que hasta ahora venían desempeñando esta tarea y el alta de otros que prestarían servicios por primera vez, se mantienen contactos la propia Consejería de Educación y dicha Delegación Episcopal de Enseñanza con el fin de mantener en sus puestos a los profesores de religión que lo venían haciendo para evitar reclamaciones en vía laboral, a que, en caso de sentencia estimatoria para los reclamantes, debería hacer frente casi con toda seguridad la Consejeria de Educación y Cultura de la Región de Murcia. Hecho que, con fecha 23-02-2000 se confirmó, ya que el Juzgado de lo Social nº 2 de Murcia ha dictado sentencia fallando a favor de un profesor de religión de Enseñanza Secundaria y condenando exclusivamente a esta Consejería, al igual que ha sucedido con otras sentencias de diversos Juzgados de lo Social». La obligación a reconocer, erróneamente según la propuesta, ascendía a 4.939.213 pesetas, en concepto de retribuciones, más 1.633.757 pesetas correspondientes a la cuota patronal a cargo de la Comunidad Autónoma, cifras que se veían superadas por la suma de los documentos contables de retención de crédito elaborados para posibilitar el pago, 47.627.044 y 18.469.703 pesetas respectivamente. El citado informe propuesta fue enviado el 14 de mayo de 2001 por el Director General de Gestión de Personal a la Secretaría General para su tramitación, apareciendo, sin solución de continuidad en el expediente, un nuevo informe-propuesta, de igual contenido al anterior, fechado el 21 de junio de 2001, pero que sólo presenta como cambio respecto del anterior las cifras totales de las obligaciones a reconocer por ambos conceptos, que ascienden a 47.626.109 de pesetas por retribuciones, y a 18.469.703 de pesetas por cuotas sociales, cantidades que no cuadran con el total de retenciones practicadas pues las exceden; de hecho en el último párrafo del informe: «se advierte que los RC suponen una cuantía ligeramente superior al importe de la nómina elaborada»
CUARTO. Remitido el expediente a la Intervención Delegada de la Consejería, aprecia la existencia de gastos realizados sin la preceptiva fiscalización previa y, en aplicación de lo establecido en el artículo 33 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se regula el Régimen de Control Interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Murcia (RCIM), emite su informe el 29 de junio en el que, además de denunciar el hecho, ponía de manifiesto que, en caso de que le hubiera sido sometida a su consideración en momento procesal oportuno, se habría opuesto a la propuesta por la no acreditación de la existencia de crédito y por los incumplimientos normativos que observaba, entre los que citaba la inobservancia de los principios contables de registro y devengo, la omisión de la formalización de los contratos de trabajo, el incumplimiento de la obligación de solicitar la afiliación al sistema de la Seguridad Social, así como de la obligación de cotizar. Todas ellas demostraban la existencia de la infracción contemplada en el artículo 110,c) del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH), siendo de aplicación lo establecido en los artículos 111 y 112 del mismo. No obstante, como quiera que se acreditaba en el expediente la realización de las prestaciones y se acompañaban los documentos contables de retención de crédito para atender el pago de las sumas propuestas, concluía que, de acuerdo con los criterios contenidos en la Circular 1/1998, de 10 de julio, de la Intervención General de la Comunidad Autónoma, por economía procesal no parecía conveniente instar la revisión de los actos, ya que el importe de la indemnización correspondiente no sería inferior al que se propone a la vista de la documentación obrante en el expediente, respecto de la cual, en el apartado tercero de su informe, decía que «se acompañan liquidaciones de atrasos efectuadas por el habilitado de personal para cada uno de los perceptores, en conformidad con las cantidades autorizadas en aplicación del Convenio sobre régimen económico-laboral de las personas que, no perteneciendo a los cuerpos de funcionarios docentes, están encargadas de la enseñanza de la religión católica en los Centros Públicos de Educación Infantil, de Educación Primaria y de Educación Secundaria».
QUINTO. Con fecha 11 de julio de 2001 se formula propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno con el siguiente tenor: «Autorizar a la Consejería de Educación y Universidades a reconocer la obligación y proponer el pago de las cantidades correspondientes a los haberes devengados por los profesores de religión de Enseñanza Primaria y Secundaria correspondientes a los meses de septiembre y octubre de 1999, cuyo importe asciende a 47.626.109 pesetas. Y asimismo autorizar a la Consejería de Economía y Hacienda respecto al abono de las cuotas patronales derivadas de las anteriores obligaciones y cuyo importe asciende a 18.469.703 pesetas».
Como fundamentación de la propuesta se reproduce textualmente la argumentación del Informe-propuesta de 21 de junio de 2001 ya relatado. Unido al expediente el Extracto de Secretaría, con copia nuevamente de la argumentación antedicha, V.E. ordenó la remisión del expediente tramitado a este Consejo, donde tuvo entrada el día 26 de julio siguiente, con expresa solicitud de emisión de Dictamen por el trámite de urgencia.
A la vista de tales antecedentes se formulan las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Naturaleza del Dictamen.
A tenor de lo establecido en el art. 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), este Órgano ha de ser consultado en las propuestas que se proyecte elevar al Consejo de Gobierno sobre reconocimiento de obligaciones o gastos, fundamentadas en la omisión de la intervención previa de los mismos, por lo que la emisión del presente Dictamen es preceptiva. De otro lado, en el escrito de solicitud se invoca el artículo 10.5 LCJ por lo que ha de ser emitido en el plazo máximo de 15 días.
SEGUNDA. Sobre la tramitación del procedimiento.
La tramitación del expediente adolece de los mismos defectos ya denunciados en nuestro Dictamen 84/2000, por lo que son de íntegra aplicación los razonamientos que en su Consideración Segunda se hacían. Decíamos allí: «Se observa que entre la documentación remitida no obra la Memoria explicativa de la omisión de la fiscalización previa, exigida por el párrafo segundo del número 3 del artículo 33 RCIM. Tiene particular importancia este hecho pues el procedimiento incidental que se inicia con el informe de la Intervención Delegada se caracteriza por la simplicidad, toda vez que, salvo los trámites que resulten preceptivos por la naturaleza del caso y el presente Dictamen, sólo ha de aportarse la citada Memoria explicativa, además de la lógica propuesta de resolución -el Extracto de Secretaría ha de acompañar en todo caso a cualquier consulta que se eleve a este Órgano Consultivo-. La ausencia de la Memoria en nada beneficia al procedimiento ni a la propia Consejería instructora. Al primero porque no arroja luz sobre las causas determinantes de la incorrección advertida, mermando las posibilidades de acierto de la resolución a adoptar. Respecto de la segunda porque la convierte en una tácita renuncia a la posible justificación de actuaciones, con la especial transcendencia que puede tener ante la denuncia, formulada por la Intervención, de la comisión de una infracción tipificada en el artículo 110,c) TRLH.
Sin perjuicio de lo dicho cabe plantearse si la inexistencia de la Memoria aludida ha de ser causa que impida la continuación de la tramitación del procedimiento. Para que el Consejo Jurídico emita su Dictamen es necesario que la consulta se acompañe, entre otra documentación, del expediente administrativo completo y, a tenor del artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, para que pueda entenderse que el expediente está completo, según su número 4º, deberá constar «el cumplimiento de los trámites preceptivos exigibles al procedimiento objeto de la consulta». Es clara la preceptividad de la redacción de la Memoria justificativa por lo que el juicio del Consejo Jurídico, con carácter general, no puede ser otro que el de exigir su redacción, lo que implicaría la no emisión del Dictamen hasta que se completara el expediente».
Ahora bien, al igual que en aquel expediente en el ahora examinado concurren circunstancias específicas que demandan una mayor reflexión sobre el particular. No son otras que el excesivo tiempo transcurrido desde que se originó la situación, y al momento en que debe emitirse el Dictamen. Si desde septiembre de 1999 los profesores de religión han prestado sus servicios sin haber percibido las retribuciones del periodo contemplado por causa no imputable a ellos, no parece adecuado propiciar un nuevo retraso en la satisfacción de sus derechos amparándose en una nueva razón tampoco a ellos atribuible. A la vista de ello, entiende el Consejo Jurídico que un principio de justicia material debe imponerse sobre consideraciones estrictamente formalistas en la solución a adoptar, evitando mayores perjuicios a quienes no están obligados a soportarlos, porque la Administración, que originó su nacimiento por su deficiente actividad, contribuya a perpetuarlos por esa misma causa. Así, si de la lectura del expediente pueden advertirse indiciariamente las razones que en la Memoria se avanzarían como justificadoras de la omisión de fiscalización, ello debe estimarse suficiente a los efectos que ahora nos interesa, impidiendo que las consecuencias negativas de una determinada conducta recaigan sobre alguien ajeno a ella. Y es el caso que esas razones justificativas, que no serían diferentes de las incluidas en el primer informe-propuesta -lo demuestra el hecho de que son las únicas que se han empleado en los distintos documentos integrados en el expediente- irían unidas, igual que en el caso de nuestro Dictamen antes citado, a las especiales condiciones del momento en que se produjeron, en el límite mismo de la asunción por la Comunidad Autónoma de las competencias sobre educación no universitaria, por lo que es de aplicación también lo allí dicho acerca de este extremo. Ahora bien, ha de advertirse ahora que no se alcanza a comprender cómo siendo iguales los casos examinados y por periodos coincidentes se ha demorado más aún la solución del presente. La tolerancia demostrada entonces al tener en cuenta que, en momentos de tránsito de una Administración a otra, puedan producirse ciertos desajustes en lo que debería ser el normal funcionamiento de los servicios públicos, no puede mantenerse de manera indefinida, no debiendo entenderse en ese sentido el esfuerzo hecho por este Consejo Jurídico al procurar la emisión del dictamen en el plazo más breve posible.
Como conclusión cabe decir que, con carácter excepcional, y por razones de justicia material, a pesar de la no aportación de la Memoria exigida por el artículo 33 RCIM, el Consejo Jurídico va a emitir su Dictamen sobre el fondo del asunto.
TERCERA. Sobre la cuestión suscitada.
El acto sometido a consulta por el Consejero de Educación y Universidades es, como se ha descrito en Antecedentes, una propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno para que le autorice a reconocer la obligación y proponer el pago que se deriva de la contratación laboral temporal de profesores de religión católica. Del estudio del expediente remitido puede extraerse la conclusión de que, efectivamente, queda acreditado en él que ha habido unas personas que prestaron servicios a la Administración regional durante un determinado periodo de tiempo sin que se hubiera formalizado su contratación, lo que ha generado unas obligaciones de pago de salarios y cuotas patronales sin la preceptiva fiscalización previa.
La Intervención Delegada, en su informe de 29 de junio pasado, expone la necesidad de que el gasto hubiese sido sometido a esa fiscalización que se omitió y que, en todo caso, hubiera sido desfavorable por no acreditación de la existencia de crédito suficiente para su adecuado reconocimiento, circunstancia que ha subsanado la Consejería con la aportación de los documentos contables oportunos, por lo que ahora, como el propio Interventor reconoce, sí puede considerarse adecuado y suficiente el crédito retenido. Sobre este último calificativo debe advertirse que la cantidad retenida no sólo es «suficiente» sino «excesiva» pues desborda las necesidades a prever, lo que, por otro lado, no se considera un comportamiento muy adecuado a la normativa reguladora de la gestión contable.
Dicho lo anterior, hemos de señalar que las razones esgrimidas por la Consejería para justificar la no formalización de la contratación en el tiempo hábil no pueden ser acogidas sin más. Con la limitación que supone no disponer de toda la documentación acreditativa de las circunstancias en que se ampara (la propuesta del Obispado de Cartagena, relación de los profesores contratados hasta el curso 1999-2000, documentación acreditativa de los «contactos» habidos entre la Consejería y el Obispado, sentencias recaídas, etc.), la conducta seguida no parece que sea la más adecuada ante la necesidad de organizar el inicio del curso escolar. El desencadenamiento de situaciones de conflicto que la no contratación de determinados profesores podía generar, no puede bloquear la toma de decisiones sobre todo el colectivo, ni siquiera en el caso de que el número de reclamaciones previsible fuera de gran entidad, lo que, por otro lado, tampoco se demuestra en el expediente -sólo se menciona expresamente un juicio resuelto por el Juzgado de lo Social nº 2 de Murcia relativo a un profesor de secundaria y se alude a la existencia de «otras sentencias de diversos Juzgados de lo Social», sin mayores precisiones-. El comportamiento adoptado por la Consejería de Educación y Universidades no evitó los conflictos -al menos en los casos que, sean los que sean, se han consumado- y, por el contrario, provocó la irregularidad que ahora se trata de corregir. En todo caso, siendo cierto que es a ella a la que se condena en juicio por ostentar la condición de empleadora, no debe olvidarse que sus facultades para elegir las personas con las que entablar la relación contractual están limitadas, pues ha de hacerlo con las que la Santa Sede determine por cumplimiento del Convenio vigente con el Estado Español, que no le deja margen de maniobra alguno.
Por esto mismo, en rigor, no puede estimarse justificada, por las razones indicadas en el informe propuesta, la omisión de la formalización de los contratos en el tiempo oportuno.
Procede ahora hacer una observación sobre la adecuación del texto de la propuesta de autorización para reconocer las obligaciones correspondientes a las retribuciones y cuotas sociales de los meses de septiembre y octubre de 1999 y la realidad acreditada en el expediente. Del estudio de la documentación remitida se desprende su inexactitud, al menos por dos circunstancias:
1ª) Que en el caso de los profesores de enseñanza secundaria la prestación de sus servicios se extendió en 12 de los 13 casos hasta noviembre de 1999 y en uno al día 3 de enero de 2000
2ª) Que en el caso de la profesora de enseñanza primaria Dª G. R. R., debe practicarse nueva liquidación, pues la cantidad que se propone para su abono, correspondiente a los días trabajados entre el 1 de septiembre y el 4 de octubre de 1999, excede del periodo realmente trabajado, como se acredita con la declaración de la propia interesada, según la cual no prestó servicios entre los días 21 de septiembre y 5 de octubre de 1999.
Aunque es misión de otros órganos extender su juicio a aspectos como el anteriormente indicado, detectados errores como los advertidos, se ve el Consejo Jurídico en la obligación de señalarlos para que se depuren, esos y cualesquiera otros que un nuevo examen del expediente pueda poner de manifiesto. Como consecuencia de lo anterior se desprende la necesidad de modificar la propuesta para incluir la mención expresa a los meses que realmente abarca así como también las que sean procedentes en lo que a su cuantía afecte, minorándola al menos en la cantidad resultante de la regularización más arriba señalada.
Respecto a los incumplimientos normativos advertidos por la Intervención Delegada, el de la insuficiencia de crédito es el más grave, toda vez que son nulos de pleno derecho los compromisos de gastos adquiridos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados, a tenor de lo establecido por el artículo 36 TRLH. Al día de hoy ya no subsiste tal inconveniente, pues en el expediente constan documentos de retención de crédito más que suficiente para satisfacer las obligaciones que se generen. No obstante, el incumplimiento que supone la autorización de gastos sin fiscalización previa constituye la infracción del artículo 110, c) TRLH, por lo que tiene razón el Interventor al señalar la aplicabilidad del artículo 111 de ese mismo texto legal.
Por último, el artículo 33.2 del Decreto nº 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (RCIM), exige que la Intervención se manifieste sobre la posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento, y así lo hace al afirmar que, por razones de economía procesal, no procederá la revisión teniendo en cuenta que se materializaría en una indemnización de daños y perjuicios de importe igual al de las retribuciones pendientes de abonar. En relación con esto damos por reproducidas las consideraciones hechas en nuestro Dictamen 84/2000, de íntegra aplicación.
Debemos concluir señalando la corrección, con arreglo al RCIM, de la propuesta que se pretende elevar al Consejo de Gobierno y de la conveniencia de que se reconozca la obligación, debido a los servicios que se prestaron por los profesores, propuesta en la que se ha integrado la autorización al Consejero de Economía y Hacienda para que él, órgano responsable de la gestión de los créditos para el pago de cuotas sociales (artículo 49.1 TRLH), pueda, a su vez, reconocer las que por este concepto se han generado, por lo que antes de su elevación al Consejo de Gobierno debe ser suscrita por aquél.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. Previa rectificación de la propuesta en el sentido indicado en la Consideración Tercera, a la vista del procedimiento instruido por la Consejería de Educación y Universidades, el Consejo de Gobierno puede autorizar al titular de ésta a reconocer la obligación y proponer los pagos de las retribuciones que se derivaron de la prestación de los servicios de 364 profesores de religión antes de la formalización de sus respectivos contratos, y al Consejero de Economía y Hacienda respecto de las cuotas patronales derivadas de las anteriores.
No obstante, V.E. resolverá.
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