Dictamen 108/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 108/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula el sistema de autorización y registro de Entidades de Inspección y Certificación de productos agroalimentarios.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Las entidades colaboradoras de la Administración ejercen funciones públicas delegadas por ésta, titular de la potestad de que se trate (STS Sala 3ª, de 7 de marzo de 1999, por ejemplo). Por tal motivo, los actos de éstas que incidan en los intereses de las empresas afectadas, como son los actos de certificación (que pueden afectar a empresas competidoras y, en general, a los consumidores) o de retirada de la misma (que, obviamente, afecta al productor en cuestión) son susceptibles de impugnación. La norma reguladora del régimen jurídico de esta colaboración, como es el Proyecto que nos ocupa, ha de establecer el procedimiento al efecto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. En fecha sin determinar, la Dirección General de Agricultura e Industrias Agroalimentarias remitió al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente un borrador de Proyecto de Orden dirigida a regular el sistema de autorización y registro de Entidades de Inspección y Certificación de productos agroalimentarios. Dicho Servicio Jurídico emitió informe el 6 de octubre de 2000 en el que, entre otras observaciones, indicaba que el rango de la disposición a aprobar debía ser la de Decreto, de acuerdo con la doctrina de este Consejo Jurídico contenida en su Dictamen 45/99.
SEGUNDO. Mediante oficio de 28 de diciembre de 2000, el Director General de Agricultura e Industrias Agrarias convoca a las entidades de control y certificación para la producción integrada reconocidas en la Región y a diversas organizaciones profesionales agrarias a una reunión para darles a conocer el contenido del borrador, ahora de Decreto. Dichas entidades formularon posteriormente alegaciones al texto, que fueron analizadas por la citada Dirección en informe de 19 de febrero de 2001.
TERCERO. En esta última fecha se redacta una memoria justificativa de la necesidad y oportunidad del Proyecto, al que se acompaña una ficha con datos relativos al mismo, así como una memoria económica, documentos estos últimos fechados el 23 de febrero de 2000.
CUARTO. El 19 de febrero de 2001 se emite informe por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería, favorable al texto presentado, tras lo cual se remite a la Dirección de los Servicios Jurídicos para la emisión de su preceptivo informe, que es evacuado el 20 de junio siguiente, favorable con observaciones no sustanciales.
QUINTO. El 30 de julio de 2001 el Secretario General de la Consejería emite su preceptivo informe, igualmente favorable.
SEXTO. Mediante oficio del Consejero registrado en este Consejo el 1 de agosto del presente año se nos solicita la emisión de Dictamen, acompañando el expediente tramitado, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ). En efecto, aun cuando el núcleo normativo del que trae causa el presente Proyecto consiste en Reglamentos comunitarios y no en legislación básica del Estado, la asimilación de aquéllos con la ley, a los efectos del ordenamiento y habilitantes del reglamento, justifican una interpretación extensiva del referido precepto de la LCJ, dada la identidad de razón del supuesto con el que literalmente aparece recogido en la misma.
La referida normativa comunitaria es el único cuerpo normativo aducido por la Consejería consultante como fundamento del Proyecto en cuestión. Sin embargo, y como más adelante expondremos, éste constituye también un desarrollo de lo establecido en el artículo 22 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, por la que se aprueba el Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (LCU), complementada supletoriamente en la materia que interesa por los artículos 19 y 20 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (LI).
SEGUNDA. Competencia orgánica y procedimiento de elaboración del Proyecto.
El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía; además, y con carácter específico, también viene habilitado por la Disposición Final LCU.
El procedimiento de elaboración del Proyecto ha seguido lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, aplicable en nuestra Comunidad en defecto de norma regional en la materia. No obstante, ha de advertirse que la memoria de necesidad y oportunidad debería ser el documento que justifique la iniciación del procedimiento de elaboración de la disposición, sin perjuicio del resultado final del mismo. Por ello, debe emitirse al comienzo de la tramitación y no una vez se ha perfilado el texto de la disposición, como ha sucedido en el presente caso.
TERCERA. Competencia material y habilitación normativa.
A la vista del contenido del Proyecto, puede afirmarse que constituye un desarrollo y complemento de dos grandes grupos normativos:
A) De modo específico, desarrolla lo establecido en diversos Reglamentos comunitarios y un Decreto regional que regulan los siguientes sistemas de reconocimiento de la naturaleza específica y calidad de productos agrícolas y alimentarios:
- Producción agrícola ecológica, regulado por el Reglamento CEE nº 2.092/1991, del Consejo.
- Protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen, regulado por el Reglamento CEE nº 2.081/1992, del Consejo.
- Certificación de las características específicas de los productos agrícolas y alimentarios, regulado por el Reglamento CEE nº 2.082/1992, del Consejo.
- Producción agrícola integrada, regulado por Decreto 8/1998, de 26 de febrero.
- Etiquetado facultativo de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno, regulado por el Reglamento CEE nº 1.760/00, del Parlamento y del Consejo.
En las citadas normas se establece que para que un producto agrícola o alimentario pueda ostentar un etiquetado indicativo de que el mismo tiene unas determinadas características relativas a su procedencia, modo de producción o composición, según el caso, que se presenten como aval de una calidad especial, los operadores del mercado deben ajustarse a las normas o «pliego de condiciones» que previamente haya aprobado el correspondiente órgano (comunitario o nacional, según el caso) que describen y caracterizan el producto o modo de producción de que se trate. Además, se prevé que el control del uso de ese etiquetado pueda ser realizado tanto por la propia Administración competente como por entidades privadas reconocidas al efecto, ya sea para certificar que una empresa está habilitada para utilizar en determinados productos tal etiquetado, ya para inspeccionar los productos existentes en el mercado que ostenten la etiqueta en cuestión y, en caso de incumplimiento de las prescripciones técnicas que caracterizan al producto, adoptar las medidas necesarias para que se cumpla la normativa aplicable.
B) De modo genérico, el artículo 22 LCU, antes citado, establece que las Administraciones Públicas de la Región de Murcia con competencias en materia de defensa del consumidor y usuario, desarrollarán actuaciones de inspección integral y control de calidad sobre los bienes, productos y servicios puestos a disposición de los consumidores y usuarios, para comprobar que se adecuan a la legalidad en varios aspectos, entre los que destacan, por lo que aquí interesa, la adecuación a sus «características técnicas» y «que se ajustan razonablemente a las expectativas que pueden motivar su adquisición, derivadas de la descripción realizada en su presentación, publicidad, precio y otras circunstancias», estableciendo seguidamente que reglamentariamente se determinará el procedimiento de inspección, que, en un sentido amplio, ha de entenderse como las formas o el modo en que ha de verificarse el control de los productos o servicios puestos a disposición del consumidor.
Por otra parte la LI, cuyo Capítulo II del Título III, dedicado a la «calidad industrial», es aplicable supletoriamente por las Comunidades Autónomas (Disposición Final Primera), establece que la consecución de los fines en materia de calidad industrial (incluida la industria agroalimentaria, en los términos de su artículo 3.4º, e) podrá instrumentarse a través de diversos agentes, entre los que incluye a las «entidades de certificación», con el cometido de establecer la «conformidad de una determinada empresa, producto, proceso o servicio a los requisitos definidos en normas o especificaciones técnicas», y a las «entidades auditoras y de inspección», dedicadas a «determinar si las actividades y los resultados relativos a la calidad satisfacen a los requisitos previamente establecidos, y si estos requisitos se llevan a cabo efectivamente y son aptos para alcanzar los objetivos».
Ambos grupos normativos ponen de manifiesto que la acción administrativa dirigida a verificar la calidad de los productos y, en concreto, los agrícolas y alimentarios, puede enmarcarse dentro de diversos títulos competenciales. Así, las acciones previstas en la reglamentación comunitaria se incluyen dentro de la política agraria común de los Estados miembros, de modo que el Estado puede dictar normas básicas de desarrollo de dicha reglamentación al amparo de su competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149,1.13ª CE), en la medida en que el control de la calidad de esta clase de productos tiene una importante incidencia en el mercado nacional.
Por otra parte, y respetando dichas bases y, en su caso, las que pudieran provenir de otros títulos estatales como, por ejemplo, el relativo a la sanidad o higiene alimentarias, las Comunidades Autónomas con competencia en materia de agricultura y defensa del consumidor pueden dictar normas al respecto, estando habilitada nuestra Comunidad en virtud de la asignación competencial contenida en los artículos 10.1.6º y 11.7 del Estatuto de Autonomía.
Hasta la fecha, y más allá de lo establecido en la citada normativa comunitaria europea, no existe normativa básica en materia de entidades colaboradoras en el control de productos agroalimentarios avalados por denominaciones o marcas de calidad, si bien en el expediente obra un borrador de Proyecto de Real Decreto en la materia que, en sus líneas generales, ha sido seguido por el Proyecto que nos ocupa. Es claro, no obstante, que cualquier contradicción entre la norma regional y una eventual norma básica estatal que se aprobase habría de resolverse mediante la inaplicación y correspondiente reforma de la primera. Ahora bien, como desde antiguo tiene sentado el Tribunal Constitucional, la inexistencia de reglamentación básica estatal no impide a las Comunidades Autónomas dictar normas en ejercicio de sus correspondientes títulos competenciales, más allá de la oportunidad de dicha norma, que es un aspecto que debería ponderar la Consejería proponente a la vista de la inminencia de la aprobación de dicho Real Decreto.
CUARTA. Observaciones al articulado.
1) Objeto del Proyecto.
A) Conforme a lo indicado en su Exposición de Motivos, debe señalarse en el artículo 1 que el Decreto alcanza a productos agrarios y alimentarios amparados por denominaciones o marcas de calidad reconocidas o que se reconozcan de conformidad con lo establecido en la normativa comunitaria, estatal o regional, salvo que la función de control recogida en el artículo 3.1, c) pretenda extenderse a toda clase de productos envasados, y no sólo a los etiquetados con marcas de calidad. Debería aclararse este punto en el articulado y, en su caso, en la Exposición de Motivos. Por otra parte, también debe aclararse qué se entiende por «trazabilidad del producto», para hacer comprensible dicha prescripción y especificar si la función atribuida en esta letra a) del artículo 3.1 se extiende a todos los productos agroalimentarios o sólo a los amparados por marcas de calidad.
B) Por otra parte, es conveniente completar el artículo 3.1, letra d), aclarando que se trata de la certificación acreditativa del reconocimiento de que un determinado operador puede utilizar en un concreto producto la correspondiente etiqueta de calidad del mismo.
2) El Procedimiento de oposición a las decisiones de las entidades de certificación.
Entre las funciones que se atribuyen a las entidades de certificación de la calidad de los productos agrícolas y alimentarios están las de «autorizar el uso de la certificación» que corresponda al productor que lo solicite y «suspender o retirar la certificación en caso de incumplimiento del pliego de condiciones, reglamento, norma o especificación técnica del producto» (letras d) y e) del artículo 3.1). Como ha reconocido la jurisprudencia, las entidades colaboradoras de la Administración ejercen funciones públicas delegadas por ésta, titular de la potestad de que se trate (STS Sala 3ª, de 7 de marzo de 1999, por ejemplo). Por tal motivo, los actos de éstas que incidan en los intereses de las empresas afectadas, como son los actos de certificación (que pueden afectar a empresas competidoras y, en general, a los consumidores) o de retirada de la misma (que, obviamente, afecta al productor en cuestión) son susceptibles de impugnación. La norma reguladora del régimen jurídico de esta colaboración, como es el Proyecto que nos ocupa, ha de establecer el procedimiento al efecto. En este sentido, puede seguirse lo dispuesto en el artículo 16.2 LI para el caso de entidades colaboradoras en materia de seguridad industrial, que establece que «cuando del informe o certificación de un Organismo de Control no resulte acreditado el cumplimiento de las exigencias reglamentarias, el interesado podrá manifestar su disconformidad ante el Organismo de Control y, en caso de desacuerdo, ante la Administración competente. La Administración requerirá del Organismo los antecedentes y practicará las comprobaciones que correspondan dando audiencia al interesado en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo, resolviendo en el plazo que al efecto se establezca y, en su defecto, en el plazo de tres meses si es o no correcto el control realizado por el Organismo. En tanto no exista una revocación de la certificación negativa por parte de la Administración, el interesado no podrá solicitar el mismo control de otro Organismo autorizado».
Si se sigue esta línea, en el Proyecto habrá de determinarse el órgano que habrá de resolver la reclamación que presente el interesado, el sentido del silencio y el plazo máximo de notificación y, en su caso, si tal resolución agota o no la vía administrativa.
3) La incidencia del Proyecto sobre el Decreto nº 8/1998, de 26 de febrero de 1998, sobre productos agrícolas obtenidos por técnicas de producción integrada y sobre la Orden de 14 de junio de 1999, de creación del Consejo de Agricultura Ecológica de la Región de Murcia.
A) En relación con el Decreto 8/1998, es intención de la Consejería que las funciones de control del proceso de producción agrícola integrada pasen a ser realizadas en lo sucesivo por las entidades colaboradoras reguladas en el Proyecto. Por ello, se incluye en el mismo una Disposición Adicional en la que se contiene una nueva redacción del artículo 10 de dicho Decreto con el objeto de reenviar expresamente al nuevo Decreto. A juicio del Consejo, debe evitarse citar en un Decreto aprobado en 1998 otro de una fecha posterior, pues ello produce cierta confusión y la necesidad de acudir a una cita explicativa de la modificación normativa. Entendemos más correcto que se proceda a la simple derogación del referido artículo 10 (y de la Orden de 21 de agosto de 1998 que lo desarrolla), añadiendo en el ámbito de aplicación del Proyecto, artículo 1 in fine, la concreta expresión «incluida la producción integrada».
Por otra parte, es necesario advertir que el propósito de la Consejería de establecer un período transitorio en el que los órganos de control establecidos en dicho Decreto 8/1998 puedan seguir desempeñando sus funciones sin necesidad de obtener la autorización como entidad colaboradora exigida por el nuevo Decreto, ha de plasmarse necesariamente en éste, pues supone una excepción al régimen general que se pretende establecer. Por ello, no es posible introducir tal régimen transitorio en una futura Orden reguladora del procedimiento de autorización, como pretende la Consejería, según se desprende de la documentación remitida.
B) Por lo que se refiere a la Orden de 14 de junio de 1999 antes citada, hay que señalar que, en la medida en que en su artículo 5.1 se designa al Consejo de Agricultura Ecológica de la Región de Murcia como «Órgano de control» a los efectos de lo establecido en el Reglamento comunitario 2092/91, regulador de la producción ecológica y, en consecuencia, en el artículo 6.2, d) de aquélla se le atribuye la facultad de «resolver sobre conformidad o disconformidad con el régimen de control de los operadores de productos agroalimentarios ecológicos, previo informe del Comité de Calificación», es necesario que el Proyecto de Decreto aclare si en este concreto sector de la producción ecológica ha de regir el nuevo sistema de control y, por tanto, si tal función debe ser realizada por las entidades colaboradoras previstas en aquél; o si, por el contrario, se pretende reservar tal función al citado Consejo, o bien si se quiere la coexistencia de ambas posibilidades, esto es, que el control pueda ser efectuado indistintamente por entidades colaboradoras y por el referido Consejo. En su caso, habría que adaptar la citada Orden, mediante la oportuna derogación de los preceptos afectados, o proceder a su modificación una vez haya sido aprobado el Proyecto que nos ocupa.
4) Corrección de la Exposición de Motivos.
La norma que establece la necesidad de que las entidades colaboradoras en materia de seguridad y calidad industrial cumplan normas europeas de la serie EN 45000 no es la LI, sino el RD 2.200/1995, de 25 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial, por lo que debe sustituirse la referencia a aquella norma por esta última.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación suficientes para la aprobación del Proyecto objeto de Dictamen.
SEGUNDA. Deben introducirse las correcciones o aclaraciones relativas al objeto y alcance del Proyecto (artículos 1 y 3), procedimiento de oposición a las decisiones de las entidades de certificación, régimen transitorio y a la coordinación con el Decreto 8/1998 y las Órdenes de 21 de agosto de 1998 y 14 de junio de 1999, en los términos indicados en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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