Dictamen 91/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 91/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Universidades (2000-2002) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueba la Normativa Provisional de la Universidad Politécnica de Cartagena.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La intervención del Consejo Jurídico es de carácter preceptivo respecto a la normativa provisional, a diferencia del carácter con que intervendría en los Estatutos elaborados por el Claustro Universitario
2. El control de legalidad que ha de realizar el Consejo de Gobierno en la aprobación de la normativa provisional sólo permite introducir aquellas modificaciones que eviten que las normas proyectadas contradigan frontalmente el ordenamiento jurídico aplicable, sin que quepa un control de oportunidad o conveniencia
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 16 de febrero de 1999 -registro de entrada-, el Presidente del Consejo de Participación Social de la Universidad Politécnica de Cartagena remitió a la entonces Consejería de Cultura y Educación (hoy de Educación y Universidades) la normativa provisional de dicha Universidad, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley regional 5/1998, de 8 de agosto, que la crea. Figuran en el expediente dos certificaciones de 8 de febrero y 18 de marzo de 1999 expedidas por el Secretario del Consejo de Participación Social, relativas a la aprobación de la propuesta de dicha normativa por parte de este órgano colegiado.
SEGUNDO. Con fecha 27 de octubre de 1999 emite informe el jefe del Servicio de Universidades de la Consejería consultante, que examina dicha propuesta desde los niveles de autonomía que debe regir su organización y actividad y del control a verificar por la Administración regional con parámetros de legalidad y no de oportunidad, proponiendo -desde estas perspectivas- una serie de mejoras y observaciones puntuales sobre el articulado.
Igualmente, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe favorable global en fecha 21 de febrero de 2000, con una serie de observaciones al articulado coincidentes con las del informe precitado.
TERCERO. Con fecha 26 de mayo de 2000 el Rector-Presidente de la Universidad Politécnica de Cartagena (en lo sucesivo UPCT) remite un informe acerca de su parecer sobre las observaciones formuladas, en el que sostiene que ha de hacerlas suyas el Consejo de Participación Social, manifestando que «su línea de actuación como Rector-Presidente de la UPCT será defender la aceptación de todas las indicaciones emanadas hasta ahora por la Consejería, aunque con dos excepciones: la referida al papel del Consejo de Participación Social en la asignación de otros conceptos retributivos a los profesores, en la que una lectura reposada de la LORU bastará para unificar las posiciones, y otra segunda cuestión, más confusa, referida al modo de proceder en la elección de Director de Departamento en los casos en los que sólo haya un único candidato, sobre la que el informe jurídico realiza una serie de consideraciones sin ofrecer un texto o propuesta concreta alternativa». Seguidamente agrupa las sugerencias y observaciones en tres bloques (A, B y C) que identifica en su propuesta como de aceptación, no aceptación, y con indicación a precisar.
CUARTO. Con fecha 26 de octubre de 2000, el Secretario del Consejo de Participación Social remite un nuevo texto de la normativa provisional aprobada por el citado Consejo en su sesión de 24 de octubre de 2000 en donde se recogen las modificaciones realizadas por la incorporación de aquellas observaciones aceptadas.
QUINTO. Consta en el expediente la Memoria del proyecto de Decreto de la Dirección General de Universidades e Investigación de 30 de enero de 2001, acompañada del texto que se somete a aprobación, en donde se analiza la tramitación seguida, características y contenido, resaltando la necesidad de «establecer un marco transitorio debido a la complejidad de la actividad universitaria hasta que la Universidad alcance su pleno funcionamiento en régimen de autonomía».
SEXTO. Con fecha 19 de febrero de 2001 emite informe la titular de la Secretaría General justificando la necesidad de dicha normativa y su adecuación a los criterios de legalidad, si bien propone las siguientes modificaciones a la normativa:
1ª. Nueva redacción del número 34, d) del artículo 14, con el siguiente texto:
«Proponer a la Consejería de Educación y Universidades el inicio de procesos para la elección de Decanos y Directores de Facultades y Escuelas, Directores de Departamentos y miembros electos de la Comisión Gestora y Consejo de Participación Social, a salvo de la facultad del Rector-Presidente de nombrar órganos comisarios dentro de los límites que establece la Ley».
2ª. Supresión del número 35 del apartado d) del artículo 14, regulándose a través de una nueva Disposición Transitoria la atribución a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de la competencia relativa a la aprobación de la normativa electoral, composición y constitución del claustro constituyente. Los números 36 y 37 pasarán a ser 35 y 36.
3ª. La Disposición Transitoria Tercera quedará redactada del siguiente modo: «Mientras no se aprueben los Estatutos de la Universidad Politécnica de Cartagena, la Consejería de Educación y Universidades ostentará las competencias que la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, atribuye a las Universidades, sin perjuicio de que los órganos provisionales previstos en la Ley de Creación ejerzan las funciones específicas que se le asignen en la misma y en esta Normativa Provisional».
4ª. Se introduce una nueva Disposición Transitoria Quinta, según lo indicado anteriormente, cuya redacción será la siguiente: «Para dar cumplimiento a las previsiones contenidas en la disposición transitoria sexta de la Ley de Creación de la Universidad Politécnica de Cartagena, el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, a propuesta de la Consejería de Educación y Universidades, oída la Comisión Gestora, aprobará la normativa relativa al proceso electoral, composición y constitución del claustro constituyente».
SÉPTIMO. La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, tras un análisis exhaustivo de la naturaleza normativa y extensión del control de legalidad, informa favorablemente el proyecto de Decreto por el que se aprueba la normativa provisional de la Universidad Politécnica de Cartagena indicando, respecto a las modificaciones citadas en el Antecedente anterior, que afectan al régimen jurídico aplicable a los procesos electorales, que «serían absolutamente inviables en el caso de encontrarnos ante unos verdaderos Estatutos universitarios». Asímismo formula una serie de objeciones a los artículos 2.2; 4.3; 12.2,h); 12.2,k); 14,a); 14.d),4; 14.d), 16; 24; 25.1; 26.1; 26.2; 34.4; 46.1.
OCTAVO. Con fecha 5 de julio de 2001, la titular de la Secretaría General emite nuevo informe en el que pone de manifiesto que, como consecuencia de los precedentes informes, la Dirección General de Universidades e Investigación ha incorporado a la normativa provisional las observaciones formuladas, adjuntado el texto resultante que es el último que obra en el expediente.
NOVENO. Con fecha 9 de julio de 2001 ha tenido entrada en el Consejo Jurídico el proyecto de Decreto, acompañado del expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen en relación con la naturaleza de la norma sometida a consulta.
La Consejería consultante solicita el Dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto al amparo de lo establecido en el artículo 10.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico y, con carácter de urgencia, extremo este último que motiva en la perentoriedad de los plazos para la aprobación de dicha normativa.
El artículo 10.5 de la Ley 2/1997 (LCJ) establece que el Consejo debe ser consultado en los «proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyen desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado».
Si la consulta versara sobre los Estatutos «no provisionales» de la UPCT a que se refieren los artículos 12 de la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria (LRU) y 13 de la Ley regional 5/1998, de 3 de agosto, el presente dictamen se emitiría con carácter facultativo y no preceptivo, a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la naturaleza de los Estatutos Universitarios (Sentencias números 55/1989, de 24 de febrero, 75/1997, de 6 de junio y 130/1991, de 21 de marzo) que resumimos en el siguiente razonamiento jurídico extraído de la primera de las Sentencias citadas: «los Estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la LRU, no son, en realidad normas dictadas en su desarrollo, son reglamentos autónomos en los que plasma la potestad de autoordenación de la Universidad en los términos que permite la Ley. Por ello, como destaca el Consejo de Estado en los Dictámenes a que hacen referencia la recurrente (...) a diferencia de lo que ocurre con los reglamentos ejecutivos de leyes que para ser legales deben seguir estrictamente el espíritu y finalidad de la Ley habilitante que les sirve de fundamento, los Estatutos se mueven en un ámbito de autonomía en el que el contenido de la Ley no sirve sino como parámetro controlador o límite de la legalidad del texto...». Por tanto, su naturaleza de reglamento autónomo en ejercicio de la potestad de autonormación de las Universidades excluye a los Estatutos del ámbito de aplicación del artículo 12.5 LCJ.
Cuestión diferente, a la que se refiere el informe de 12 de junio de 2001 de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, es que la consulta al Consejo Jurídico, pese al carácter no preceptivo de su intervención, sea idónea para realizar la función consultiva en materia de legalidad, en su condición de superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, de forma análoga a la realizada anteriormente por el Consejo de Estado, que ha sido requerido por el Gobierno, con carácter facultativo, antes de proceder a la aprobación y promulgación de los Estatutos de las Universidades elaborados en cumplimiento de las previsiones de la Ley de Reforma Universitaria, como cita, por ejemplo, el Preámbulo del Real Decreto 82/1993, de 22 de enero, por el que se aprueba la reforma de los Estatutos de la Universidad de Cantabria.
En el mismo sentido del carácter facultativo de la emisión se ha pronunciado (Dictamen nª. 106/1998) la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón en relación con los Estatutos de la Universidad de Zaragoza, aunque distinto es el parecer del Consejo Consultivo de las Islas Baleares, que sostiene la preceptividad de su intervención en relación con la reforma de los Estatutos de la Universidad de dichas Islas (Dictamen nº. 25/99).
Sin embargo, aclarada la posición del Consejo Jurídico sobre su intervención en relación con los Estatutos, la normativa que ahora se somete a Dictamen es de «carácter provisional», en desarrollo de lo previsto en el artículo 13 de la Ley regional 5/1998, que establece: «Hasta la aprobación de sus Estatutos, la Universidad Politécnica de Cartagena se regirá por una normativa provisional, que será elaborada por la Comisión Gestora y aprobada por el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, a propuesta del Consejo de Participación Social». Por lo tanto, desde esta perspectiva de desarrollo de las previsiones de la citada Ley regional, la intervención del Consejo Jurídico se considera de carácter preceptivo a tenor de lo establecido en el artículo 12.5 LCJ.
No obstante tal carácter provisional (con las peculiaridades que más tarde se expondrán), el reconocimiento de la autonomía universitaria (artículo 27.10 CE) constriñe el Dictamen de este Consejo Jurídico a examinar la adecuación al marco de legalidad (artículo 12.1 LRU) respecto a aquellas modificaciones que propone la Consejería consultante para su aprobación por el Consejo de Gobierno. Y ello porque es unánime en la doctrina y jurisprudencia que el control que ha de llevarse a cabo respecto a los Estatutos es de legalidad y no de oportunidad o conveniencia, ni siquiera de carácter meramente técnico dirigido a perfeccionar la redacción de la norma estatutaria (Dictamen nº. 996/91 del Consejo de Estado). Con relación a los Estatutos universitarios, la STC 55/1989, de 23 de febrero, señala que «sólo puede tacharse de ilegal alguno de sus preceptos si contradice frontalmente las normas legales que configuran la autonomía universitaria, y es válida toda norma estatutaria respecto de la cual quepa alguna interpretación legal».
SEGUNDA. Naturaleza de la normativa provisional. Competencias de la Administración regional.
A tenor del artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, «corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía». Específicamente en materia de educación universitaria, con la habilitación prevista en el artículo 5.1,a) LRU, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia creó la Universidad Politécnica de Cartagena, mediante la Ley 5/1998, configurando sus órganos provisionales y regulando un régimen transitorio hasta la aprobación de sus Estatutos.
La Ley regional citada configura dicha normativa provisional con ciertas peculiaridades respecto a las previsiones de la LRU, lo que nos conduce al examen de su naturaleza como presupuesto para determinar la extensión del control de legalidad realizado por la Administración regional, teniendo en cuenta alguna opinión vertida en el expediente (informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma) en cuanto que «no parece posible reconocer naturaleza autónoma a las normas que se elaboran por los órganos universitarios provisionales ya que las mismas no derivan tanto de forma directa de la LRU como de la propia Ley de creación de la UPCT»; o en lo que respecta a las modificaciones propuestas, ya que «tales modificaciones, que afectan sustancialmente al régimen jurídico aplicable a los procesos electorales a celebrar en el seno de la UPCT, serían absolutamente inviables en el caso de encontrarnos ante unos verdaderos Estatutos universitarios». Veamos por tanto la configuración de dicha normativa:
1) La LRU prevé los Estatutos provisionales (Disposición Transitoria Segunda, 3) para el supuesto de que la Universidad (tras proceder a la elección del Claustro Universitario Constituyente) no hubiera presentado sus Estatutos a aprobación en el plazo establecido, lo que trae como consecuencia que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o, en su caso, el Gobierno, promulgue unos Estatutos provisionales.
2) Por el contrario, la Ley regional 5/1998 configura dicha normativa provisional como reguladora de un régimen transitorio con vigencia hasta que la Universidad Politécnica alcance su pleno funcionamiento en régimen ordinario de autonomía tras la aprobación de sus Estatutos (artículo 13). Dicho periodo transitorio se fija hasta que «Finalizado el cuarto curso académico, la Universidad Politécnica de Cartagena procederá a la elección del Claustro Constituyente, que elegirá al Rector antes de que finalice el siguiente curso académico y elaborará los Estatutos de la Universidad en el plazo máximo de un año a partir de la toma de posesión del Rector» (Disposición Transitoria Sexta).
3) Otro rasgo diferenciador estriba en el órgano competente para su elaboración; así, mientras la LRU atribuye al órgano de gobierno de la Administración la competencia para la promulgación de los Estatutos provisionales (Disposición Transitoria Segunda, 3), la Ley 5/1998 establece que su formación la hagan los propios órganos (aunque provisionales) de la Universidad, de forma que dicha normativa provisional es elaborada por la Comisión Gestora y aprobada por el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, a propuesta del Consejo de Participación Social.
4) La concepción de los órganos colegiados provisionales (Comisión Gestora y Consejo de Participación) se ha inspirado en los principios contenidos en la LRU, de manera que el Consejo de Participación es el órgano de participación de la sociedad en la Universidad, teniendo las funciones económicas, presupuestarias y de supervisión que la legislación atribuye al Consejo Social; mientras que la Comisión Gestora, cuya composición traduce la concepción prevista en la LRU para la Junta de Gobierno, desempeña las funciones necesarias de gobierno conducentes al ejercicio de la propia autonomía (artículos 7, 11 y 12 de la Ley 5/1998). A este respecto el Consejo Jurídico ya se ha pronunciado (Dictamen 19/98) en el sentido de que la autonomía universitaria ha de ser el principio inspirador de las diferentes formas posibles de organizar las Universidades, no sólo las de carácter definitivo, sino también las que de modo transitorio haya de establecer hasta alcanzar esa configuración última, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional (Fundamento Jurídico 2 de su Sentencia de 23 de febrero de 1989).
5) En consecuencia, la normativa regional que establece de forma transitoria la organización universitaria se ha basado en la potestad de autonormación propia del principio de la autonomía universitaria reconocido en el artículo 3.2,a) LRU, que comprende «la elaboración de los Estatutos y demás normas de funcionamiento interno», sin que el plazo de transitoriedad (cuestionado como excesivo por este Consejo Jurídico en el Dictamen anteriormente citado) pueda ir en detrimento de dicho principio de autonomía universitaria, considerado como un derecho fundamental.
6) La Disposición Transitoria 3ª LRU establece que hasta la entrada en vigor de los Estatutos el departamento de la Administración competente mantendrá las competencias que atribuye a las Universidades dicha Ley.
TERCERA. Procedimiento seguido.
El proyecto de Decreto por el que se aprueba la normativa provisional de la UPCT se ha sometido al procedimiento de elaboración de los reglamentos previsto en el artículo 24 de la Ley 50/ 1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
A este respecto, la LRU reguló de forma muy parca el procedimiento para la aprobación de los Estatutos, limitándose a señalar su artículo 12 que «las Universidades elaborarán sus Estatutos y, si se ajustan a lo establecido en la presente Ley, serán aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente». Sus características de reglamento autónomo condujeron a que el Tribunal Supremo (Sentencias de la Sala 3ª de 4 de mayo de 1990 y 12 de junio de 1990) considerara que no eran de aplicación los trámites ordinarios de los artículos 129 y ss. de la Ley de Procedimiento Administrativo, debiendo seguir el procedimiento específicamente determinado en las disposiciones correspondientes de la LRU y, en particular, lo establecido en su artículo 12 y Disposición Transitoria Segunda.
No obstante, en el presente supuesto, dado el carácter de normativa provisional que desarrolla la Ley regional y en ausencia de un procedimiento específico, parece adecuado el procedimiento seguido por la Administración regional, si bien con la flexibilidad que requiere una norma de estas características, siendo procedente hacer estas dos observaciones:
1) Sobre el documento que se somete a Dictamen de este Consejo Jurídico se observa una disociación entre la carátula de la normativa provisional (sobre la que figura una diligencia de 29 de junio de 2001 en la que se hace constar que «es el texto definitivo») y el articulado, que si bien aparece rubricado con la firma, sin embargo va precedido del primer ejemplar remitido por la UPCT. El cotejo de toda esta documentación ha retrasado la labor del Consejo Jurídico en la emisión del presente Dictamen, que se hubiera evitado si se hubiera foliado el expediente. En cualquier caso, el Consejo Jurídico se ha centrado en el examen de las modificaciones introducidas a raíz de los informes de la Secretaría General, de 19 de febrero de 2001, y de la Dirección de los Servicios Jurídicos, de fecha 12 de junio de 2001, que se recogen en el texto que se ha sometido a consulta y al que llamaremos «modificado», en contraste con el último texto normativo aprobado por el Consejo de Participación Social de la UPCT en su sesión de 24 de octubre de 2000, que coincide con el propuesto por el titular de la Dirección General de Universidades e Investigación en fecha 30 de enero de 2001, al que distinguiremos como «original».
2) De las últimas modificaciones introducidas por los citados informes (sobre todo las que afectan al régimen electoral) no consta en el expediente que se haya otorgado un trámite de audiencia a la UPCT, trámite que sí se cumplimentó con anterioridad respecto a las que proponía el informe de los Servicios Jurídicos de la Consejería consultante. Esta ausencia de participación respecto a la incorporación de las últimas modificaciones de los órganos provisionales competentes de la UPCT conduce a que el Consejo de Gobierno tenga que motivar de forma extensa dichas modificaciones en el control de legalidad y desde una perspectiva restrictiva.
CUARTA. Extensión del control de legalidad en relación con la autonomía universitaria.
I. El fundamento de la autonomía universitaria que el artículo 27.10 de la Constitución establece está en el respeto a la libertad académica (libertad de enseñanza, estudio e investigación) y la protección de estas libertades frente a las injerencias externas constituye la razón de ser de dicha autonomía, la cual requiere, cualquiera que sea el modelo organizativo que se adopte, que la libertad de ciencia sea garantizada tanto en su vertiente individual cuanto en la colectiva de la institución, entendida ésta como la correspondiente a cada Universidad en particular (STC nº. 26/87). Por tanto, «el contenido esencial» de la autonomía universitaria está formado por todos los elementos necesarios para asegurar la libertad académica, enumerándose en el artículo 3.2 LRU las potestades de autonormación que se ven limitadas únicamente por el control de legalidad que puede llevar a efecto el órgano competente.
El marco de legalidad viene establecido en el artículo 6, en relación con el 12.1 LRU: «Las Universidades se regirán por la presente Ley, por las normas que dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias y por sus Estatutos», de manera que si éstos se ajustan al ordenamiento jurídico, deben ser aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. A mayor abundamiento la Universidad posee, en principio, plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de regulación específica en la Ley, lo cual no significa -como ha precisado la STC 26/1987- que no existan limitaciones derivadas del ejercicio de otros derechos fundamentales, o de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras.
Tanto la doctrina del Consejo de Estado como la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional han tenido ocasión de pronunciarse sobre dicho control de legalidad sobre los Estatutos, de las que hemos extraído las siguientes conclusiones:
- No cabe un control de oportunidad o conveniencia (STC. nº. 55/1989).
- Los preceptos estatutarios sólo pueden ser tachados de ilegales si contradijeran frontalmente las normas que configuran la autonomía universitaria, pues si admitieran una interpretación conforme a ella, habría de concluirse a favor de su validez (SSTC nº. 55/1989 y 75/1997).
- No cabe ni siguiera un control meramente técnico dirigido a perfeccionar la redacción de la norma estatutaria, excluida la corrección de erratas (Dictamen del Consejo de Estado nº. 996/91, de 18 de julio).
- Dependerá de la naturaleza de los defectos de legalidad observados la necesidad de que o bien se vuelva a ratificar la voluntad constituyente en el sentido de acomodarse a la misma, o bien, por el contrario, se proceda a la simple adaptación del texto a la legalidad por parte de la Consejería antes de elevarlo para su aprobación al Consejo de Gobierno (Dictamen del Consejo de Estado nº. 51.926, de 19 de mayo de 1988).
Los criterios expuestos sobre los límites a la autonomía universitaria nos sirven de contraste para afrontar el examen de las modificaciones propuestas a la normativa provisional que, aunque no ostentan la naturaleza de Estatutos elaborados por el Claustro, en su condición de máximo órgano representativo de la comunidad universitaria (artículo 15.1 LRU), sin embargo, están concebidos por la Ley regional como una suerte de normativa transitoria, en donde concurren la voluntad de los órganos provisionales universitarios con los autonómicos, de acuerdo con lo expuesto con anterioridad.
II. El primer problema que se suscita son las modificaciones propuestas por la titular de la Secretaría General en su informe de 19 de febrero de 2001 sobre el régimen electoral, que justifica de esta manera: «determinadas decisiones de especial trascendencia para la vida universitaria, entre las que se incluirían las relativas a los procesos electorales, deberían quedar reservadas a la propia Consejería de Educación y Universidades y no a los órganos provisionales de gobierno. En este sentido, dado el establecimiento en la propia Ley de creación acerca de la atribución de competencias a la Consejería de Educación y Universidades, durante el periodo transitorio, resulta acorde con el espíritu y la letra de la Ley el que la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de las facultades atribuidas, pueda modificar la propuesta de regulación formulada por la Universidad Politécnica de Cartagena en orden a garantizar el funcionamiento de la Institución al compás de la implantación progresiva de las enseñanzas, el desarrollo de la estructura y la dotación de los correspondientes recursos humanos y materiales, así como la oportunidad del lanzamiento de los procesos electorales para los órganos unipersonales de gobierno de Centros y Departamentos».
Las modificaciones que se introducen y que se detallan en el Antecedente Sexto consisten esencialmente en: a) atribuir a la Consejería la competencia para iniciar los procesos de elección de Decanos y Directores de Facultades y Escuelas, Directores de Departamentos y miembros electos de la Comisión Gestora y Consejo de Participación Social, a propuesta de la Comisión Gestora, a diferencia de la propuesta normativa de la UPCT que atribuye a la Comisión Gestora la función de decidir el inicio de los procesos electorales de cualquier órgano colegiado o unipersonal, cuando se den los supuestos previstos en la normativa vigente [(artículo 14, d), 34]; y b) adicionar una nueva Disposición Transitoria Quinta en la que se recoge la competencia del Consejo de Gobierno, oída la Comisión Gestora, para aprobar la normativa relativa al proceso electoral, composición y constitución del Claustro Constituyente, que difiere de la propuesta por la UPCT, no tanto en el órgano competente para aprobarla (el Consejo de Gobierno), sino en quien realiza la propuesta (Consejería o Comisión Gestora) según el artículo 14, d), 35 del texto original.
Sobre estas dos modificaciones el Consejo Jurídico va a distinguir, por un lado, la relativa a la normativa para la elección y composición del Claustro y, por otro, la concerniente a la elección de los otros órganos citados:
1) La competencia para determinar la composición del Claustro Universitario Constituyente, así como la normativa para su elección, viene prevista en la Disposición Transitoria Segunda, 2 LRU, de manera que la propuesta corresponde a la Junta de Gobierno y la ratificación al órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma. Por tanto, la redacción del artículo 14, d), 35 elevada para su aprobación por la UPCT, que atribuye la competencia al Consejo de Gobierno a propuesta de la Comisión Gestora, no puede entenderse que conculque las previsiones legales citadas, teniendo en cuenta, además, las funciones que la propia Ley de creación atribuye a la Comisión Gestora. Por otra parte, el que omita la redacción «a propuesta de la Consejería de Educación» es irrelevante si se tiene en cuenta que es el departamento a quien compete, según la organización interna de la Administración regional, realizar la propuesta de aprobación al Consejo de Gobierno.
2) Mayor dificultad entraña la solución de adecuación al control de legalidad a la otra modificación propuesta sobre la decisión del inicio de los procesos electorales de los órganos colegiados o unipersonales cuando se den los supuestos previstos en la normativa vigente.
¿Que justificación legal tiene el mantenimiento de esta tutela por parte de la Consejería proponente? No es muy explícita la motivación, limitándose a señalar la trascendencia de determinadas decisiones para la vida universitaria y la atribución de competencias a la Consejería de Educación y Universidades durante el periodo transitorio.
A la luz de los principios expuestos de la autonomía universitaria no podemos sostener que esta modificación responda a criterios de legalidad, y sí de oportunidad, teniendo en cuenta lo establecido tanto en la LRU como en la Ley 5/1998. Efectivamente, lo establecido en el artículo 14, d), 34 de la normativa elevada por la Universidad no conculca lo establecido en el artículo 13.2 LRU, puesto que atribuye a los Estatutos establecer las normas electorales aplicables. Por otra parte, el artículo 7 de la Ley de creación atribuye a la Comisión Gestora las tareas conducentes al ejercicio de la propia autonomía configurada en la LRU, así como las actuaciones correspondientes a las actividades académicas y administrativas. Tampoco es concluyente para sostener las competencias de la Consejería el reconocimiento que a su favor establece durante el periodo transitorio la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 5/1998, cuando también señala dicha Disposición que tal reconocimiento será «sin perjuicio de que los órganos provisionales creados por esta Ley ejerzan las funciones específicas que se les asignen en la misma y en la normativa que la desarrolle».
3) Una tercera modificación, también relacionada con las anteriores, es la que afecta a la Disposición Transitoria Tercera, proponiendo la Consejería una nueva redacción que reproduce el contenido de la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 5/1998.
Veamos la redacción propuesta por la UPCT: «La Comisión Gestora determinará todas las medidas a adoptar con el fin de que los órganos unipersonales y colegiados de gobierno de la Universidad adecuen su situación en el momento de la adscripción. En particular decidirá en cada caso, y según las circunstancias, el lanzamiento de procesos electorales, el nombramiento de órganos comisarios o la convalidación de la situación de los órganos electos durante el periodo de mandato o representación restante en dicho momento. A los efectos de lo aquí dispuesto se tendrá en cuenta que los Órganos de Gobierno deberán adecuarse a la nueva estructura nacida de la Ley de creación. En el plazo de dos meses desde la incorporación efectiva de todos los sectores a la UPCT se iniciará el proceso electoral de los miembros de la Comisión Gestora». Sobre la misma se realizan las siguientes observaciones:
a) El primer inciso es reflejo del mandato del artículo 7 de la Ley 5/1998 por el que «la Comisión Gestora desempeñará las funciones de gobierno necesarias para el inicio y desarrollo de la actividad de la nueva universidad».
b) En cuanto al siguiente inciso («En particular decidirá (...) en dicho momento») su formulación genérica puede conducir a ciertas contradicciones con la Ley y con otros artículos de la propia normativa provisional. En primer lugar, se ha comentado anteriormente que el artículo 15,d),34 de la normativa provisional atribuye a la Comisión el inicio de los procesos electorales de los órganos colegiados o unipersonales (salvo la normativa de elección de los miembros del Claustro Constituyente, cuya aprobación se propone sea por el Consejo de Gobierno) «cuando se den los supuestos previstos en la normativa vigente», a diferencia del texto propuesto en la Disposición Transitoria que hace referencia a «en cada caso y según las circunstancias». En segundo lugar, el nombramiento de órganos comisarios dentro de los límites que establece la Ley se atribuye al Rector Presidente según el artículo 14.d), 34. En tercer lugar, acerca de la convalidación de la situación de los órganos electos la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 5/1998 establece que «Los cargos electos, las autoridades académicas electas y los representantes de los diferentes colectivos universitarios del campus de Cartagena quedarán en funciones en el ámbito de la nueva universidad, a la entrada en vigor de las previsiones del Decreto de Transferencias. A partir de ese momento se procederá a la renovación de dichos cargos».
Por otra parte, la redacción propuesta para esta Disposición Transitoria por parte de la Consejería no viene sino a reproducir lo señalado en la Ley de creación (Disposición Transitoria Quinta) sin concretarla y sin tener en cuenta las competencias que la normativa atribuye a los órganos provisionales. A mayor abundamiento, tampoco se establecen dichas competencias con carácter supletorio, como aconsejaba el Consejo Jurídico en su Dictamen nº. 19/98.
c) Respecto al inciso «a los efectos de lo aquí dispuesto se tendrá en cuenta que los Órganos de Gobierno deberán adecuarse a la nueva estructura nacida de la Ley» recoge un mandato para el cumplimiento de la Ley regional.
d) Mayor imprecisión e indeterminación refleja el último inciso cuando señala que «en el plazo de 2 meses desde la incorporación efectiva de todos los sectores a la UPCT se iniciará el proceso electoral de los miembros de la Comisión Gestora».
En consecuencia, procedería mantener la redacción propuesta por la UPCT, con las modificaciones necesarias para subsanar las deficiencias observadas.
QUINTA. Examen de las modificaciones introducidas al articulado.
I. El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, de 12 de junio de 2001, realiza una serie de observaciones al articulado «original» propuesto por la UPCT, considerando el Consejo Jurídico ajustadas al control de legalidad las que siguen, que han sido introducidas en el proyecto «modificado»:
- Al artículo 2. Dos, por relacionar, entre los distintos centros de la UPCT a la Escuela Universitaria de Ingeniería Civil, cuando el artículo 2 de la Ley 5/1998 cita a la Escuela Universitaria de Ingeniería Técnica Civil.
- Al artículo 4. Tres, al establecer que los Departamentos tendrán un número mínimo de doce profesores con dedicación a tiempo completo pertenecientes a los Cuerpos Docentes Universitarios y contratados ya que, por el contrario, el artículo 4.1 Real Decreto 2.360/1984, de 12 de diciembre, sobre Departamentos Universitarios, especifica que el número de Catedráticos y Profesores Titulares necesarios para la constitución de un Departamento no puede ser inferior a doce con dedicación a tiempo completo, permitiendo el cómputo de los contratados hasta el 30 de septiembre de 1987 (Disposición Transitoria 2ª). Este último precepto ha sido enjuiciado desde la vertiente de la autonomía universitaria por la STC nº. 156/1994: «No es posible aceptar la conclusión de que el establecimiento del límite mínimo de Catedráticos y Profesores Titulares a tiempo completo necesario para crear un Departamento, fijado por aquel Real Decreto, infringe la autonomía universitaria. Sin duda el Gobierno podía haber sido más flexible al establecer este tipo de límites o, incluso, haber decidido no fijar ninguno, de manera que todas las Universidades, y en concreto las de nueva creación, tuvieran más libertad para adaptar la estructura de los Departamentos a sus propias circunstancias. Pero de esta consideración no se desprende la inconstitucionalidad del artículo 4.1 del Real Decreto 2.360/1984. En primer término, porque, siendo el departamento una estructura básica, no cabe eliminar la posibilidad de que se establezcan ciertos límites por quien tiene la responsabilidad última del servicio público universitario, entendido como sistema nacional. Y en segundo lugar, porque el límite mínimo establecido, aunque pueda parecer riguroso, deja una amplia autonomía a las Universidades para establecer no sólo cómo, sino, sobre todo, qué departamentos crear, encontrando al tiempo explicación en la conveniencia de no multiplicar en exceso las estructuras internas de las Universidades, así como en la de asegurar un nivel mínimo de docentes e investigadores en todo Departamento, requisito esencial habida cuenta de las importantes funciones atribuidas a los Departamentos».
Por tanto, la propuesta de suprimir «contratados» se considera esencial de acuerdo con la normativa expuesta, todo ello sin perjuicio de que este Consejo comparta la opinión del TC sobre la conveniencia de que el legislador estatal hubiera previsto una mayor flexibilización para las Universidades de nueva creación.
- Igualmente, se consideran ajustadas al control de legalidad por los motivos que se esgrimen en el informe del Órgano Preinformante, las modificaciones introducidas a los artículos 14.a); 14.d), 16; 24 (en cuanto a la enumeración del primer párrafo); 25,Uno y 46,Uno.
- Respecto a la modificación introducida al artículo 34, Cuatro, orientada a completar la duración inicial del mandato de Directores o Decanos, si bien es cierto que tiende a concretar un extremo no precisado, completando la norma, sin embargo, se considera una observación de trascendencia menor teniendo en cuenta el carácter temporal de la normativa propuesta.
- Asimismo, este Consejo Jurídico aprecia también una errata en la Disposición Transitoria Primera en la medida que se cita el artículo 18, f, sin que se alcance a comprender la relación entre ambos preceptos, de acuerdo con lo señalado por el Servicio de Universidades.
II. Por el contrario no se consideran fundamentadas en el control de legalidad las siguientes alteraciones que se han introducido en el texto «modificado» elevado por la Consejería:
- El artículo 12. Dos, h) atribuye al Consejo de Participación Social «aprobar las propuestas de Normativa Provisional aplicable a la Universidad Politécnica de Cartagena, así como sus sucesivas modificaciones».
Para la Dirección de los Servicios Jurídicos esta redacción puede inducir a confusión en la medida en que la normativa provisional ha de ser aprobada por el Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejo de Participación Social (artículo 13 de la Ley 5/1998).
No obstante y siguiendo con la doctrina expuesta (Consideración Cuarta) que postula la validez de los preceptos estatutarios si admiten una interpretación conforme a la norma, podemos afirmar que su redacción no contradice frontalmente la Ley regional en cuanto que el Consejo de Participación aprueba la «propuesta» de los Estatutos, que es el cometido que le atribuye a este órgano la Ley 5/1998.
- El artículo 12. Dos, k) establece que compete al Consejo de Participación Social aprobar los precios públicos correspondientes a la obtención de otros diplomas y títulos para los supuestos contemplados en el artículo 24 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos.
Sobre la redacción originaria el informe del Servicio Jurídico de la Consejería, de 21 de febrero de 2000, había señalado la consideración de precios públicos y la necesidad de adecuar la redacción a lo dispuesto en el artículo 28. 3 LRU, adaptándose la UPCT a estas consideraciones.
El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos aboga porque se cite en el precepto la Ley regional 7/1997, de 29 de octubre, que establece el régimen jurídico de los precios públicos de la Comunidad Autónoma.
Sin duda tal referencia completa el artículo pero su omisión no excluye del sometimiento al resto del ordenamiento jurídico y por otra parte, con la doctrina expuesta sobre el alcance del control de legalidad no cabe un control dirigido a perfeccionar la norma.
- El artículo 14,d), 4 atribuye a la Comisión Gestora la siguiente competencia: «Proponer, en la medida que lo permita la legislación vigente, la asignación de conceptos retributivos especiales a título individual para profesores y otros miembros de la comunidad universitaria».
Para la Dirección de los Servicios Jurídicos esta asignación de conceptos retributivos especiales no se ampara en lo dispuesto en el artículo 46 LRU, siendo, además, contradictoria con el tenor literal del artículo 12. Dos, g), que atribuye a la Comisión de Participación Social la aprobación, a propuesta de la Comisión Gestora, con carácter individual, de conceptos retributivos adicionales para el profesorado universitario (exclusivamente), en atención a las exigencias docentes e investigadoras y a méritos relevantes. El Consejo Jurídico se pronunció sobre la extensión a todo el personal de la asignación de estos complementos en el Dictamen nº. 9/1999: «No estima el Consejo Jurídico posible tal extensión puesto que el precepto que la inspira es el artículo 46 LRU, inserto en el Título V, «Del profesorado». En él, con total congruencia con su enunciado, se ciñe al profesorado. Esto ya de por sí sería causa suficiente para oponerse a la ampliación, pero es que, además, las causas de la asignación de estos nuevos conceptos retributivos sólo son predicables de este estamento: según la LRU, exigencias docentes e investigadoras o méritos relevantes, entendiendo que éstos no pueden ser otros que los contemplados como propios del personal docente en su Título V».
La UPCT modificó el citado artículo 12.Dos, g) suprimiendo la expresión «a otros miembros de la Comunidad Universitaria» como consecuencia de las observaciones realizadas a este respecto por los informes del Servicio de Universidades y del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, citando como fundamento el anterior Dictamen, si bien ha quedado el párrafo «y otros miembros de la comunidad universitaria» en el artículo 14.d), 4 de la normativa provisional elevada por la UPCT.
Si interpretamos este último párrafo no de forma aislada sino de forma conjunta con el artículo 12,Dos, g) deducimos que:
a) El órgano que ostenta la competencia para asignar estos complementos adicionales (el Consejo de Participación Social) está facultado únicamente para acordarlos respecto al profesorado universitario, en atención a exigencias docentes e investigadoras y a méritos relevantes.
b) El que se mantenga este párrafo entre las funciones de propuesta de la Comisión Gestora (artículo 14.d, 4) no supone una manifiesta quiebra del precepto legal, si se tienen en cuenta dos limitaciones: por un lado la redacción recogida alude a «en la medida que lo permita la legislación vigente» y, por otra, el Consejo de Participación Social sólo está facultado según la normativa provisional para aprobar dichos complementos adicionales respecto al profesorado.
- El artículo 24, k) señala que es competencia del Rector-Presidente resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos de la Universidad, en el ámbito de sus competencias.
Para la Dirección de los Servicios Jurídicos no cabe que el Rector-Presidente conozca de recursos contra actos de otros órganos, puesto que tanto las resoluciones del Rector como los acuerdos de la Junta de Gobierno y del Consejo Social agotan la vía administrativa (artículo 22 LRU) y son impugnables directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Pero, ciertamente (y en este aspecto el texto «modificado» por la Consejería no ha asumido esta modificación) cabe realizar una interpretación conforme a la LRU en el mismo sentido que el Servicio de Universidades: «entendemos que se refiere a órganos distintos de la Comisión Gestora y el Consejo de Participación Social». Por ejemplo, el artículo 43 LRU establece que contra las resoluciones de las Comisiones los candidatos podrán presentar reclamación ante el Rector.
III. Por último, vamos a referirnos a dos preceptos (artículos 29 y 34) que han sido corregidos por la UPCT, respecto a los que la titular de la Secretaría General propone que sean objeto de examen por los órganos consultivos a fin de determinar si la redacción alternativa se ajusta al principio de legalidad.
1) En cuanto al artículo 29 sobre la elección de los Directores de Departamento, los informes del Servicio de Universidades y del Servicio Jurídico de la Consejería realizaban las siguientes observaciones:
a) La proclamación automática como director de Departamento en el supuesto de un solo candidato (y posterior sometimiento a una cuestión de confianza) colisiona con el artículo 3. Dos, b) LRU que establece que la autonomía de las Universidades comprende la elección de los órganos de gobierno y administración.
b) La previsión de una cuestión de confianza respecto al candidato proclamado automáticamente no casa con la regulación establecida en la LRU.
El Rector-Presidente de la UPCT, en su escrito de 26 de mayo de 2000, incluía estas observaciones dentro de las que la Consejería debía precisar, al no proponerse redacción alternativa, justificándose la redacción inicial en que una vez abierto el proceso electoral surja, en todo caso, un Director de Departamento, incluso aunque sólo haya un candidato.
El Consejo Jurídico considera que la nueva redacción propuesta por el Consejo de Participación Social, en su reunión de 24 de octubre de 2000, se ajusta a las observaciones indicadas, quedando eliminada la problemática suscitada, en cuanto que:
- Recoge la preferencia de los catedráticos de Universidad conforme a lo previsto en el artículo 8.5 LRU y a la interpretación de dicho precepto por el Tribunal Constitucional (Sentencia nº. 26/1987): «La preferencia para ciertas funciones universitarias de los catedráticos sobre los profesores titulares se justifica porque el acceso a aquella categoría requiere pruebas de aptitud distintas de las exigidas para ser profesor titular, por lo que la situación de unos y otros no es idéntica, siendo, por otra parte, la cátedra la culminación de la carrera universitaria».
- Se ha suprimido la cuestión de confianza para el supuesto de candidato único, que no tenía justificación en la Ley.
- Se somete a un procedimiento de elección frente a lo dispuesto por otras normas provisionales en las que es nombrado directamente por el Rector como, por ejemplo, el artículo 23 del Decreto 137/1997, de 1 de abril, por el que se aprueba la normativa singular reguladora de la actividad en la Universidad Miguel Hernández de Elche.
2) El artículo 34 se refiere a la elección de los Decanos o Directores de los Centros.
Las objeciones que se habían realizado a este precepto se encontraban en la preferencia que se otorgaba a catedráticos de Universidad, la omisión de la condición de titular para los profesores de cuerpos docentes y la previsión de la cuestión de confianza.
El texto propuesto por el Consejo de Participación Social se adecua a la redacción del artículo 21 LRU en cuanto que establece que «serán elegidos entre catedráticos o profesores titulares» y se ha suprimido la moción de confianza, por las razones expuestas con anterioridad.
SÉPTIMA. Cuestiones incidentales.
Especial incidencia tiene, a juicio del Consejo Jurídico, la previsión contenida en el artículo 67 sobre «Reforma de la Normativa Provisional» en la que se establece un determinado quórum (voto favorable de los dos tercios de los miembros de derecho) para la aprobación por la Comisión Gestora y para su elevación al Consejo de Participación.
A este respecto se realizan las siguientes consideraciones:
1) El artículo 13 de la Ley de creación no exige ningún quórum reforzado para que la Comisión Gestora elabore la normativa provisional, correspondiendo, en todo caso, la propuesta para su aprobación por el Consejo de Gobierno al Consejo de Participación Social.
2) Puede ocurrir que dicha normativa provisional deba ser modificada, por ejemplo, para adaptarse al hoy Proyecto de Ley Orgánica de Universidades que establece que «en el plazo de seis meses a partir de su entrada en vigor se procederá a la elaboración de unos Estatutos conforme a lo dispuesto en la misma» (Disposición Transitoria Segunda).
Por tanto, la redacción de este artículo habrá de contemplar esta posibilidad, sin que, por otra parte, pueda supeditarse a este requisito restrictivo que no figura en la Ley de creación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. La Ley regional 5/1998 se ha inspirado en el principio de autonomía universitaria para regular la organización transitoria de la UPCT, como se plasma en la potestad de autonormación atribuyendo a los órganos provisionales la elaboración y propuesta de la normativa provisional para su aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
SEGUNDA. La intervención del Consejo Jurídico es de carácter preceptivo respecto a la normativa provisional, a diferencia del carácter con que intervendría en los Estatutos elaborados por el Claustro Universitario (Consideración Primera).
TERCERA. El control de legalidad que ha de realizar el Consejo de Gobierno en la aprobación de la normativa provisional sólo permite introducir aquellas modificaciones que eviten que las normas proyectadas contradigan frontalmente el ordenamiento jurídico aplicable, sin que quepa un control de oportunidad o conveniencia (Consideración Cuarta).
CUARTA. Se considera plasmación del ejercicio del control de legalidad las modificaciones introducidas por la Consejería en el texto «modificado» que afectan a los artículos 2.Dos; 4.Tres; 14.a); 14.d), 16; 24 (en cuanto a la corrección de la errata); 25.Uno; 46.Uno.
QUINTA. No se consideran fundamentadas en el control de legalidad las modificaciones introducidas por la Consejería en el texto «modificado» que afectan:
-Al régimen electoral (Consideración Cuarta, II, 1, 2, y 3), si bien con la precisión de que a la Disposición Transitoria Tercera del texto propuesto por la UPCT se le debieran introducir las correcciones necesarias para subsanar las deficiencias detectadas en dicha Consideración.
-A los artículos 12. Dos, h); 12.Dos, k); 14,d), 4 (apartado II de la Consideración Quinta).
No obstante, V.E. resolverá.
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