Dictamen 90/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 90/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establecen, para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, las normas de aplicación del Real Decreto 1472/2000, de 4 de agosto, por el que se regula el potencial de producción vitícola.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Cualquier reglamento autonómico que se dicte deberá tener siempre la oportuna habilitación en norma con rango de ley o de reglamento comunitario y, a la vez, respetar lo establecido en las bases estatales.
2. El artículo 33.2 de la Constitución establece que la función social del derecho de propiedad delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Ello supone, en aplicación de la doctrina constitucional anteriormente expuesta, que el principio general de libertad en la disposición y disfrute de los bienes opera en tanto una norma con rango legal no limite el ejercicio de las facultades dominicales. El reglamento comunitario, en cuanto norma con valor de ley con efecto directo y prevalencia sobre el derecho interno, cumple la previsión constitucional citada.
3. El Tribunal Constitucional señala que una habilitación reglamentaria suficiente en materias afectadas por reserva de ley requiere el establecimiento de pautas, fines o criterios que encaucen el ejercicio de la potestad del ejecutivo, no siendo válida a tal efecto una simple remisión incondicionada o formal.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El 5 de agosto de 2000 se publica en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1.472/2000, de 4 de agosto, por el que se regula el potencial de producción vitícola (en lo sucesivo, RD 1.472/2000). Dicha norma, que desarrolla con carácter básico los Reglamentos comunitarios 1493/99, del Consejo, de 17 de mayo, y 1227/2000, de la Comisión, de 31 de mayo, en los aspectos relativos al potencial de producción vitícola, prevé supuestos en los que las Comunidades Autónomas pueden y/o deben completar su regulación.
SEGUNDO. Mediante oficios de 1 de marzo de 2001, el Director General de Agricultura e Industrias Agrarias convoca a diversas entidades representativas de intereses del sector agrario y, en especial, vitícola. De ellas, en fechas posteriores formulan alegaciones a un primer borrador de Proyecto de Decreto (no incluido, por cierto, en el expediente remitido) las siguientes:
- Consejo Regulador de la Denominación de Origen de Yecla.
- Asociación Regional de Empresas Agrícolas y Ganaderas de la Comunidad Autónoma de Murcia-Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores.
- Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural.
TERCERO. El 16 de marzo de 2001, el citado Director solicita informe a la Vicesecretaria de la Consejería sobre un borrador de Proyecto de Decreto, al que acompaña una ficha con datos sobre el mismo, un informe en el que se analizan las alegaciones presentadas y un «informe-propuesta» para la aprobación de dicho Proyecto. Todos estos documentos están fechados el 16 de marzo.
CUARTO. El 3 de abril siguiente, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería emite informe favorable al texto, indicando, además, que deben recabarse sucesivamente los informes de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
QUINTO. Solicitado el primero de ellos, con fecha 24 de mayo de 2001 es emitido por la citada Dirección, en sentido, en general, favorable, sin perjuicio de objeciones a algunos artículos por razones de ajuste al RD 1.472/2000 y a la falta de cobertura legal de las sanciones que se preveían en el artículo 9.2, a) del Proyecto.
SEXTO. Mediante informe de 29 de mayo siguiente, la Consejería analiza las anteriores observaciones, aceptando unas y rechazando otras (entre estas últimas, las relativas a las sanciones), introduciendo algunas modificaciones al borrador.
SÉPTIMO. El 8 de junio de 2001 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente en el que solicita la emisión de Dictamen. No obstante, al advertir errores en el texto del Proyecto y en la documentación que lo acompañaba, mediante oficio registrado en este Consejo el 3 de julio siguiente, el citado Consejero adjunta un nuevo texto de Proyecto de Decreto, a los efectos del Dictamen interesado.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, pues versa sobre un Proyecto de disposición general que desarrolla normativa básica del Estado, en concreto, el RD 1.472/2000.
SEGUNDA. Procedimiento.
El procedimiento tramitado ha seguido lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (de aplicación supletoria en nuestra Comunidad en defecto de normativa específica propia), salvo en lo relativo al informe de la Secretaría General de la Consejería proponente exigido en el número 2 de dicho artículo, informe que, como hemos señalado en repetidos Dictámenes, ha de venir rubricado por el titular de dicho órgano, no bastando a tal efecto el del correspondiente Servicio Jurídico. Además, en la medida en que dicho informe ha de recaer sobre el «Proyecto» de reglamento y éste sólo existe cuando ha sido aprobado como tal por el Consejero competente, dicho informe ha de emitirse después de su aprobación y antes de ser remitido al Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente. Conforme a esto, lo procedente ahora sería devolver el expediente para que se proceda a evacuar dicho informe. No obstante, la urgencia en la aprobación de la disposición (que se deduce de lo establecido en el artículo 10.2 y 3 del Proyecto) y el carácter no esencial del trámite, cuya omisión no se considera con la suficiente relevancia para viciar de nulidad la futura disposición, aconsejan continuar el procedimiento en este concreto caso.
TERCERA. Contenido del Proyecto.
El Proyecto se compone de trece artículos, una Disposición Final y once anexos. Los artículos se dividen en cuatro capítulos, el I, «Disposiciones generales», el II, «Plantaciones y replantaciones de viñedo», el III, «Regularización de superficies de viñedo» y el IV, «Variedades de vid». La Disposición Final se refiere a la entrada en vigor de la norma y los Anexos contienen modelos oficiales de los documentos a utilizar para solicitar y/o acreditar derechos o realizar las comunicaciones a la Administración previstas en el articulado.
CUARTA. Marco normativo y cuestiones competenciales.
Los Reglamentos comunitarios 1493/1999 y 1227/2000, citados en el Antecedente Primero de este Dictamen, establecen la organización común del mercado vitivinícola y fijan disposiciones adicionales relativas al potencial de producción en este sector agrícola, respectivamente. Estas normas comunitarias, de directa aplicación en España, constituyen el marco jurídico esencial por el que se rige la producción vitícola y permiten a los Estados miembros un margen de operatividad normativa sobre diversos aspectos relativos a dicha actividad, margen en el que la autoridad competente de cada Estado, conforme al orden interno de distribución de competencias en la materia, deberá, o podrá, según los casos, dictar las normas oportunas.
A tal efecto, el Gobierno de la Nación aprobó el RD 1.427/2000, ya citado, en el que se establecen, con carácter básico, medidas de desarrollo de los referidos reglamentos comunitarios, al amparo, según su Disposición Adicional Primera, de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ex artículo 149.1.13, a) de la Constitución.
Conforme a este marco jurídico, la potestad reglamentaria de nuestra Comunidad Autónoma, que tiene atribuidas competencias en materia de agricultura «de acuerdo con la ordenación general de la economía» (artículo 10.1.6 del Estatuto de Autonomía), puede ejercerse tanto en desarrollo de las previsiones que a tal efecto contempla la citada norma estatal como en desarrollo directo de los referidos Reglamentos comunitarios, en los aspectos que no hayan sido abordados por el Estado. En el primero de los casos, se establecerá una relación competencial: bases estatales-normas adicionales de la Comunidad; en el segundo, una relación de jerarquía: ley (en este caso, reglamentos comunitarios, que operan a los mismos efectos que aquélla, según se desprende de las SS TC 74/1994, de 14 de marzo y 120/1998, de 15 de junio) -reglamento de desarrollo.
No obstante esta diferencia conceptual, es claro que cualquier reglamento autonómico que se dicte deberá tener siempre la oportuna habilitación en norma con rango de ley o de reglamento comunitario y, a la vez, respetar lo establecido en las bases estatales.
El artículo 1.1 del Proyecto afirma que tiene por objeto «establecer en el ámbito de la Región de Murcia las medidas de desarrollo contenidas en el Real Decreto 1.472/2000». En primer lugar, hay que decir que el carácter básico y de directa aplicación del citado Real Decreto conlleva el que éste no necesite de norma regional para su «establecimiento» en la Región. Suponemos que lo que se pretende decir (pero no se dice) es que el objeto del Proyecto es desarrollar dicho Real Decreto, que no es lo mismo.
Por otra parte, la habilitación, con carácter general, del Consejo de Gobierno para aprobar el Proyecto proviene de la atribución de potestad reglamentaria realizada en su favor por el artículo 32.1 del Estatuto, sin perjuicio de las consideraciones que a continuación se formulan sobre la habilitación legal de determinados preceptos.
QUINTA. Cuestiones de legalidad.
I. Doctrina constitucional sobre el principio de legalidad.
Como expresivamente ha reconocido el Tribunal Constitucional «el legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea derecho con libertad dentro del marco que ésta ofrece, en tanto que el ejercicio de la potestad reglamentaria se opera de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 C.E.) y el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la ley de modo inmediato o, al menos, de manera mediata, a través de la habilitación. Del mismo modo, no puede el Reglamento excluir del goce de un derecho a aquéllos a quienes la ley no excluyó» (S. 209/1987, de 22 de diciembre). Ello es así porque, como dijo dicho Tribunal en su S. 83/1984, de 24 de julio, «el principio general de libertad que la Constitución consagra (artículo 1.1) autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no se subordine a requisitos o condiciones determinadas» (...)
«El principio de reserva de Ley entraña una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye la posibilidad de que las Leyes tengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador.»
Sobre el alcance de dichas remisiones, sigue diciendo el Alto Tribunal que «han de ser tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley». Por ello, son contrarias a la Constitución las «remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento a favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la Norma constitucional creadora de la reserva» (S. 99/1987 de 11 de junio).
II. La reserva de ley en la delimitación del derecho de propiedad agraria.
1. Criterios generales.
El artículo 33.2 de la Constitución establece que la función social del derecho de propiedad delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Ello supone, en aplicación de la doctrina constitucional anteriormente expuesta, que el principio general de libertad en la disposición y disfrute de los bienes opera en tanto una norma con rango legal no limite el ejercicio de las facultades dominicales. El reglamento comunitario, en cuanto norma con valor de ley con efecto directo y prevalencia sobre el derecho interno, cumple la previsión constitucional citada.
Aplicado al sector agrario vitícola, esto es, al ejercicio de los derechos de explotación de la tierra con destino a la producción de vid, el examen de los citados Reglamentos comunitarios e, incluso, de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes (LV), revela el intenso intervencionismo de los poderes públicos. En efecto, como sucede en algunos otros sectores agrarios, la política comunitaria sobre producción vitícola llega hasta el punto de someter a cupo o límites cuantitativos el derecho a realizar nuevas plantaciones de vid, esto es, a cultivar por primera vez una tierra con este concreto destino, derecho que deberá ser concedido por cada Administración dentro del cupo de hectáreas cultivables que tiene asignado. Además, para replantar una parcela es necesario que la Administración dicte un acto en el que reconozca dicho derecho, una vez haya verificado que se cumplen unos determinados requisitos. Este llamado «derecho de replantación», originariamente vinculado a la parcela en la que se produjo el previo arranque de las vides, puede ser objeto de transferencia por el titular de la misma a un tercero para que éste lo materialice en otra que sea apta para tal cultivo, siempre que se cumplan determinados requisitos y lo autorice la Administración.
Se trata, pues, de limitaciones al libre ejercicio del derecho a cultivar una superficie con destino a vid establecidas en normas con suficiente rango que no obstan para que, por vía reglamentaria, los Estados miembros puedan completar y desarrollar el régimen jurídico comunitario mediante el establecimiento de otros requisitos.
Bajo los epígrafes «requisitos de los beneficiarios» y «obligaciones del beneficiario», los números 3 y 4 del proyectado artículo 2 establecen, respectivamente, requisitos para obtener derechos de nueva plantación y obligaciones impuestas a los «beneficiarios» de dichos derechos, restricciones que no aparecen recogidas ni en los referidos Reglamentos comunitarios ni en la LV ni en su reglamento, aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo, planteándose serias dudas en cuanto a la existencia de habilitación suficiente al respecto.
Los preceptos en los que se establecen dichos requisitos y obligaciones que, por cierto, no se recogen en la normativa dictada por otras Comunidades Autónomas que hemos consultado, salvo, parcialmente, en la de Madrid, son los siguientes:
- Requisitos para la obtención de derechos de nueva plantación: artículo 2.3 en sus letras a), d), e), f), h) e i).
- Obligaciones de los beneficiarios o adjudicatarios de aquéllos: artículo 2. 4 en sus letras a) y b).
2. Habilitación reglamentaria específica.
Como se ha expuesto, el Tribunal Constitucional señala que una habilitación reglamentaria suficiente en materias afectadas por reserva de ley requiere el establecimiento de pautas, fines o criterios que encaucen el ejercicio de la potestad del ejecutivo, no siendo válida a tal efecto una simple remisión incondicionada o formal. Cuestión distinta es que dichos criterios estén contenidos de manera más o menos expresa en la norma habilitante, siendo posible que se deduzcan del conjunto de la regulación, siempre que exista el exigible grado de concreción, que variará según la naturaleza de la materia a desarrollar.
A este respecto, hay que comenzar advirtiendo que el artículo 22 del Reglamento 1.493/1999, por sí solo, no es suficiente a estos efectos, pues no contiene criterio orientador alguno. En efecto, aquel dispone que «los Estados miembros podrán adoptar reglamentaciones nacionales más restrictivas en materia de nuevas plantaciones o de replantaciones de vid o de sobreinjertos», pero no establece con qué fin habrían de imponerse esas limitaciones adicionales.
No obstante, de la normativa comunitaria en la materia pueden deducirse los objetivos fundamentales de las limitaciones o restricciones impuestas en el sector, que pueden sintetizarse en dos: a) regular el precio del vino, para lo cual la principal medida es, como se dijo al principio, el sometimiento a cupo de las superficies cultivables, con la consiguiente limitación de la producción y, por tanto, de la oferta, y b) potenciar la calidad del vino. Este segundo principio es, precisamente, el que, en interpretación de los citados reglamentos comunitarios, fija el Estado como pauta que deben seguir las Comunidades Autónomas a la hora de establecer los criterios para la asignación de sus cupos de derechos de nueva plantación. Así, el artículo 2.4 del RD 1.472/2000 prescribe que «las Comunidades Autónomas establecerán los criterios correspondientes que tendrán como objetivo fundamental potenciar la calidad del vino de manera que se logre el máximo nivel de competitividad en el mercado, evitando, en lo posible, su destino a la destilación». Es decir, la norma estatal básica contiene una interpretación de la reglamentación comunitaria y deduce cuál ha de ser el criterio a emplear para la concesión de los derechos de nueva plantación que han de realizar las Comunidades Autónomas competentes y, por tanto, el fin al que deben tender los requisitos que a tal efecto éstas deben establecer normativamente.
Por tanto, la validez de las determinaciones incluidas en los cuestionados preceptos del Proyecto dependerá de que se pueda justificar que las limitaciones que se pretenden introducir responden de una manera razonablemente directa a la finalidad de potenciar la calidad del vino.
La dificultad con la que se encuentra este Consejo para pronunciarse respecto al cumplimiento de tales objetivos estriba en la total ausencia de motivación de estas medidas. En efecto, en el expediente no obra informe alguno en el que se analicen y justifiquen algunas de las medidas propuestas, lo que dificulta el control jurídico de la disposición y priva de los elementos de juicio necesarios para decidir sobre la procedencia de su aprobación, especialmente al tratarse de cuestiones eminentemente técnicas.
Se impone, pues, una justificación adecuada, basada en datos objetivos, de que las referidas limitaciones al acceso a los derechos de nueva plantación de vides y las obligaciones y prohibiciones impuestas a los que obtienen dichos derechos guardan una relación directa con la finalidad de potenciar la calidad del vino.
Sin perjuicio de ello, es necesario formular algunas consideraciones sobre la procedencia de algunos de los requisitos y obligaciones previstos en el Proyecto.
A) En primer lugar, no advertimos la relación directa que para la mejora de la calidad del vino puedan tener los requisitos exigidos en la letra a) del artículo 2.3, esto es, que el solicitante de derechos de nueva plantación deba ser menor de 65 años y tener ya un viñedo plantado (exigencia esta última incluida asimismo en el número 2 del artículo). Una cosa es establecer que, entre los colectivos a los que prioritariamente se ha de conceder derechos del cupo está el de los agricultores dados de alta en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social (para lo cual ha de tenerse menos de 65 años), como se prevé, correctamente, en el artículo 2.6, a), a 1. del Proyecto, y otra que se establezca ese tope de edad simplemente para poder optar a su concesión. Lo mismo cabe decir de la exigencia de tener ya un viñedo plantado, pues ello supone excluir a los que quieren iniciarse en esta actividad (exclusión que no establece la normativa comunitaria) o a los que tienen derechos de replantación pero aún no los han materializado. Se trata, pues, de requisitos que, en hipótesis, podrían justificar que la persona que los reuniera tuviera prioridad sobre quien careciese de ellos, pero no se justifican como requisitos excluyentes de la facultad de obtener derechos de nueva plantación, que es lo que se pretende en el Proyecto.
B) Lo mismo cabe decir de la exigencia de estar al corriente en las obligaciones fiscales y de Seguridad Social, establecida en las letras h) e i) de dicho artículo 2.3. Ello induce a pensar que el Proyecto considera que el otorgamiento de derechos de nueva plantación tiene los caracteres de una relación subvencional. La propia denominación de «beneficiarios» contribuye a sostener tal tesis. Sin embargo, que el aprovechamiento vitícola esté sometido a cupo no significa una publificación de los derechos de plantación, que siguen siendo de naturaleza privada, aunque sometidos a límites cuantitativos, entre muchos otros. Hay que diferenciar, pues, entre: a) requisitos para poder obtener derechos de nueva plantación, b) requisitos que, de reunirlos, darían prioridad en la obtención, y c) requisitos necesarios para obtener subvenciones. En los dos últimos casos, la potestad reglamentaria tiene un mayor margen de operatividad que cuando se trata de establecer restricciones para poder ser adjudicatario de tales derechos, limitaciones sólo posibles, como ya hemos dicho, si se justifica una clara conexión con la finalidad de potenciar la calidad del vino.
A este respecto, las limitaciones incluidas en el artículo 2 en las letras d), e) y f) del número 3, y a) y b) del número 4 suscitan igualmente serias dudas al respecto.
C) Por lo que se refiere al requisito de no haberse beneficiado de una prima por abandono definitivo del viñedo en las 5 campañas vitícolas anteriores, y a la obligación de no poder acogerse a estas primas durante las siguientes 5 campañas a la de la concesión del derecho [letras d) del número 3 y a) del número 4 del artículo 2], hay que decir, en primer lugar, que se trata de supuestos que no coinciden con el establecido en el artículo 9, c) del Reglamento 1.493/1999. Este último dispone que las superficies plantadas no podrán acogerse a estas primas en un plazo de hasta 10 años desde su plantación. Lo proyectado supone, sin embargo: a) que no pueden obtenerse nuevos derechos de plantación para nuevas superficies si se ha recibido una prima en las pasadas cinco campañas, y b) que cada vez que se obtenga uno de estos derechos, el adjudicatario no podrá acogerse a esta prima para ninguna de sus parcelas (no sólo, pues, para la que fue el objeto del derecho de nueva plantación) en las cinco campañas siguientes a aquella en que se obtenga uno de estos derechos. De esta forma, el tope máximo de 10 campañas establecido en la norma comunitaria para cada superficie plantada se iría ampliando cada vez que el viticultor solicitara un nuevo derecho de plantación, pudiéndose, de esta forma, exceder el tope máximo de 10 años de prohibición que fija el citado Reglamento.
D) Por otra parte, hay que reconocer que estas limitaciones, así como las relativas a transferencia de derechos de replantación (resto de supuestos reseñados), tienen como finalidad conseguir la integridad y estabilidad de las explotaciones, circunstancia que puede ser considerada como positiva para potenciar la calidad del vino. Sin embargo, desde una perspectiva estrictamente jurídica, se encuentran serias dificultades para justificar su habilitación legal, porque en el expediente no se aportan razones que justifiquen una clara y directa vinculación con el antedicho fin. En la línea de lo anteriormente apuntado, parece más procedente configurarlos como requisitos y obligaciones que, de ser asumidos por el solicitante o adjudicatario (en sus respectivos casos), proporcionen prioridad para la obtención de estos derechos, pero no establecerlos como «conditio sine qua non» al efecto. También, por supuesto, pueden establecerse como requisitos y obligaciones para poder beneficiarse de posibles subvenciones.
III. La reserva de ley en la determinación de las sanciones administrativas.
Como dice la STC. 3/1988, de 21 de enero, «el mandato del art. 25 C.E. determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, pero no excluye que esa norma contenga remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica (de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de Ley) y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. El art. 25.1 C.E., pues, prohibe la remisión al reglamento que «haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley» (STC 83/1984), pero no impide la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora.»
El artículo 8 del Proyecto se remite al régimen sancionador establecido en la LV y en su Reglamento y, «en su caso», al Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio, que regula las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.
Por otra parte, en el artículo 9.2, letra a), del Proyecto se establece la cuantía de las sanciones a satisfacer por los titulares de parcelas que se acojan el proceso de regularización administrativa de superficie de viñedo, regulado en el artículo 2 del Reglamento 1.493/1999. Para determinados supuestos de ese proceso de regularización, este precepto comunitario dispone que, sin perjuicio de la regularización, los Estados miembros impondrán a los productores de que se trate «una sanción administrativa apropiada». En la misma línea, el artículo 11.2 RD 1.472/2000 se limita a decir que las Comunidades Autónomas podrán regularizar superficies de viñedo «una vez hayan sido aplicadas las sanciones correspondientes previstas en el artículo 2 del Reglamento (CE) 1493/1999».
Frente a las objeciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos acerca de la falta de cobertura legal del Proyecto para establecer dichas sanciones, la Consejería proponente adujo, en primer lugar (informe del Servicio Jurídico de la Consejería), que el criterio sostenido por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, plasmado en el escrito del Subdirector General de Vitivinicultura que, sin fecha, obra en el expediente, es que las sanciones a que se refiere el referido precepto comunitario son, en España, las incluidas en el artículo 10.1, segundo guión, del RD 1.945/1983. Posteriormente, la Dirección General de Agricultura e Industrias Agrarias de la Consejería añade en su último informe de 29 de mayo de este año que, ostentando la Comunidad Autónoma competencias en materia de agricultura, el Proyecto se ha limitado a especificar, para el concreto caso de la regularización del viñedo, la cuantía de las sanciones a aplicar, pero dentro de los límites mínimo y máximo establecidos en el citado RD 1.945/1983.
Se impone, pues, determinar si las sanciones previstas en el citado artículo 10.1, segundo guión, del RD 1.945/1983, pueden ser aplicadas a los supuestos de regularización del viñedo que nos ocupa. Si ello fuera posible, habría que examinar si tales sanciones pueden ser objeto de concreción o especificación reglamentaria por las Comunidades Autónomas.
A la vista de lo establecido en el artículo 2. 3º y 4º del referido Reglamento comunitario, la «sanción administrativa apropiada» a imponer a los que se acojan al procedimiento de regularización de superficies de viñedo ha de ser aquella que castigue a los que destinen la producción vitícola a un uso no permitido, y ello porque la regularización consiste precisamente en otorgar autorización a los titulares de determinadas parcelas para que puedan destinar la producción de vid de las mismas a un uso (elaboración de vino destinado a comercialización) para el que hasta el momento no estaban autorizados.
A tal efecto, la Subdirección General de Viticultura estima que el supuesto se encuentra recogido en el artículo 4.2.9 del RD 1.945/1983, que tipifica como infracción «la plantación o cultivo no autorizado de especies o variedades de plantas que estén sujetas a normativas específicas o la multiplicación, sin la autorización del obtentor, de variedades registradas», asignándole su artículo 10.1, segundo guión, una multa de entre 50.000 y 500.000 ptas.
A pesar de que la formulación genérica de la infracción podría hacer pensar que incluye la realización de plantaciones careciendo de cualquiera de las diferentes autorizaciones exigidas por el ordenamiento jurídico para dicha actividad, el epígrafe del artículo 4, denominado «infracciones en materia de defensa de la calidad de la producción agroalimentaria», revela que dichas autorizaciones sólo pueden ser aquellas cuyo fin es, según el ordenamiento, velar por la calidad de dicha producción, esto es, cuando su finalidad es fiscalizar que la plantación reunirá los requisitos exigidos a tal fín. Ello se confirma si se interpreta este Real Decreto de acuerdo con lo establecido en la posterior Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, cuya Disposición Final Segunda señala que «a efectos de lo establecido en el Capítulo IX, será de aplicación el RD 1.945/1983, de 22 de junio, sin perjuicio de sus ulteriores modificaciones o adaptaciones por el Gobierno». Dicho Capítulo IX es el dedicado por la Ley a las infracciones y sanciones, en el que se incluye el artículo 34 que tipifica las infracciones en materia de consumo. Vista la generalidad con la que están formulados los tipos en dicho artículo 34, el sentido de la citada Disposición Final Segunda, al decir que el RD 1.945/1983 es aplicable «a los efectos del capítulo IX» de la Ley, es el de establecer que las disposiciones sancionadoras de dicho RD habrán de considerarse como desarrollo y complemento de aquélla.
Aplicado al caso que nos ocupa, la determinación de cuáles sean esas autorizaciones cuya carencia implica que la actividad realizada sin las mismas constituye infracción sancionable depende de que la conducta pueda subsumirse en alguno de los tipos establecidos en el artículo 34. Si consideramos que la determinación de infracciones por remisión genérica a reglamentos entraña una deslegalización contraria al artículo 25 CE, el examen del resto del artículo revela que la realización de plantaciones de vid careciendo de la previa autorización exigida por el entonces vigente Reglamento CEE 822/1987 y por la LV, no puede subsumirse en ninguna de las conductas allí tipificadas. Y ello es lógico, pues, a diferencia del RD 1.945/1983, (que se dedicab a a la protección de los consumidores y a la defensa de la producción agroalimentaria), la Ley 26/1984 sólo se dirige, como dice su título, a la protección del consumidor. Congruente con ello, su listado de infracciones responde a esa exclusiva finalidad, dejando de lado los aspectos relativos a la ordenación del mercado por razones de política económica. Por ello, ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 34 de la Ley incluye la realización de una plantación careciendo de una autorización de plantación que la normativa comunitaria y la propia LV configuran como instrumento para controlar que no se supere el nivel de producción vitícola con destino a la elaboración de vino, es decir, que responde a razones de ordenación de la política económica pero no a la protección del consumidor.
Falto así el artículo 4.2.9 del RD 1.945/1983 de la cobertura legal suficiente a los efectos que al Proyecto interesan, es claro que tampoco puede aplicarse la correlativa sanción establecida en su artículo 10.1, segundo guión, ni, por tanto, cabe plantearse si la Comunidad Autónoma puede especificarlas o concretarlas.
Sin embargo, el artículo 114.1 LV sí ofrece amparo suficiente para imponer las sanciones a las que se refiere el citado Reglamento comunitario. En efecto, aquél dispone que la plantación de vid que contravenga lo dispuesto en su artículo 35 se sancionará con multa del tanto al quíntuplo de la base por cada hectárea, estableciendo el artículo 120.1, a) el modo de calcular la base.
Con ello, se satisfacen las dos exigencias que se derivan del artículo 2.4 del Reglamento 1.493/1999: a) que la norma sancionadora tenga el suficiente rango normativo y b) que la sanción sea apropiada, pues la sanción a imponer proviene de una norma que tiene similares fines que los de la normativa comunitaria, es decir, la ordenación del mercado vitivinícola.
Por todo lo anterior, procede suprimir la referencia al RD 1.945/1983, incluida en los artículos 8 y 9.2, a), inciso final, del Proyecto, debiendo éste remitirse a la LV.
SEXTA. Ajuste a la normativa básica estatal en la materia.
Como se expuso al comienzo de este Dictamen la normación de la Comunidad Autónoma en esta materia debe ajustarse a lo establecido con carácter básico en el RD 1.472/2000. Desde este punto de vista el Proyecto cumple con tal exigencia, salvo en algunos preceptos, que pasamos a analizar:
- Artículo 4.4, b).
Debe redactarse tal y como viene formulado el supuesto en el artículo 4.3, letra b) del RD 1.472/2000, al que no se ajusta.
- Artículo 5. 2.
El artículo 6 del citado RD establece que no podrá autorizarse ninguna transferencia de derechos cuando ésta «pueda producir desequilibrios relevantes en la ordenación territorial del sector vitícola».
El proyectado artículo 5.2 considera que se produce tal circunstancia si el cedente de un derecho de replantación no tiene regularizada la totalidad de su explotación. Sin embargo, el que se tenga o no regularizada una explotación vitícola no ocasiona esta clase de desequilibrio. La norma estatal sólo persigue evitar que con las transferencias de derechos de replantación se produzcan graves perjuicios entre diferentes zonas o parajes vitícolas, distribuyendo adecuadamente entre cada una de ellas el potencial de producción. Por ello, que el cedente de un derecho de replantación tenga o no regularizadas las parcelas cuyos derechos no transfiere no es, desde esta perspectiva de ordenación territorial vitícola, causa para prohibir la transferencia de derechos de replantación. Así lo demuestra, además, el artículo 7 del Proyecto, en el que, tras reproducir el citado artículo 6 del RD 1.472/2000, dispone que tal desequilibrio relevante en la ordenación territorial vitícola se produce cuando, en una misma campaña vitícola, salgan o entren de una zona vitícola derechos de replantación en cuantía superior al 2 por 100 de la superficie total del viñedo destinado a la producción de uva de vinificación de cada zona.
En definitiva, no puede utilizarse para incentivar el proceso de regularización un precepto básico cuya única finalidad es mantener el adecuado equilibrio entre diferentes zonas vitivinícolas. Por ello, procede eliminar el proyectado artículo 5.2.
- Artículo 9.2, letra a), tercer guión.
El artículo 11.2 letra a) del RD 1.472/2000 establece los medios de prueba admisibles para acreditar los presupuestos fácticos que es necesario reunir para poder acogerse al procedimiento de regularización de superficies de viñedo. Dichos medios de prueba han de entenderse tasados por dos razones: a) por el carácter excepcional del proceso de regularización, que justifica que se establezcan las cautelas necesarias para que no se beneficien del mismo aquellos que no reúnan los requisitos exigidos y b) por el propio tenor de la norma básica, que establece que el interesado «deberá aportar alguna de las siguientes pruebas», sin prever que puedan admitirse otras, como pretende el Proyecto. Por consiguiente procede suprimir el referido cuarto párrafo, al preverse en él la posibilidad de aportar cualesquiera otra prueba documental para sustituir a las fijadas en la norma básica.
SÉPTIMA. La autorización del propietario de la parcela como requisito exigido al viticultor para el reconocimiento a su favor de derechos de replantación.
Los artículos 2.3, letra g) y 6.2, segundo párrafo, del Proyecto establecen, respectivamente, que cuando el viticultor solicitante de un derecho de nueva plantación o de replantación, respectivamente, no sea el propietario de la parcela para la que se solicita el derecho, debe acompañar una autorización de aquél. En el primero de los casos, la autorización es para que pueda realizar la plantación e inscribir el viñedo a su nombre en el Registro Vitícola de la Región de Murcia (Anexo II); en el segundo, para efectuar el arranque de las vides y que se reconozca a su favor el correspondiente derecho de replantación (Anexo IX). La exigencia de esta segunda autorización es rechazada por una de las entidades alegantes, que aduce que el viticultor podría ostentar un título jurídico suficiente que le atribuyera facultades de disposición sobre el vuelo de la finca y, en consecuencia, estaría legitimado para solicitar y obtener por sí mismo el derecho de replantación y, en su caso, transferirlo a un tercero, sin necesitar, por tanto, de la referida autorización. Señala como suficientes a estos efectos el terraje y censo a primeras cepas, de especial uso en la Región.
Ciertamente, en aquellos casos en que pueda acreditarse que el viticultor es el titular de la facultad de disposición sobre el derecho de vuelo de la parcela en cuestión, no ha de necesitar autorización del propietario. A tal efecto, habrá que estar a lo que resulte de cada concreta relación jurídica. En todo caso, es necesario que el interesado tenga atribuido el derecho a enajenar el derecho de aprovechamiento vitícola de la parcela, esto es, el derecho de replantación. A este respecto, es necesario diferenciar entre derechos de mero uso y disfrute de la finca en los que el aprovechamiento ha de realizarse necesariamente sobre la misma (usufructo sin poder de disposición, arrendamientos, aparcerías o análogos), de aquellos otros, como el derecho de superficie, censo enfiteútico y similares, que, por conferir a su titular el dominio útil de la parcela, aunque no el directo, incluyen la facultad de enajenar dicho derecho de aprovechamiento. Si el viticultor no es el titular de alguno de estos últimos derechos, tendrá que obtener autorización o consentimiento del mismo para poder solicitar derechos de replantación y que la Administración se los reconozca y, en consecuencia, pueda luego transferirlos libremente a tercero.
Especial comentario merece el llamado «censo» a primeras cepas (en Cataluña, «rabassa morta») regulado en el artículo 1.656 del Código Civil y de cierta raigambre en las zonas vitícolas de nuestra Región. Según se desprende del citado precepto, el derecho de uso se extingue con la muerte de las primeras cepas. De este modo, el titular del derecho dejaría de serlo en cuanto procediera al arranque de las mismas; arranque que, como se ha dicho, es requisito necesario y previo para que la Administración reconozca el derecho de replantación. En cualquier caso, el consentimiento del propietario a la transferencia vendría exigido por aplicación de lo dispuesto en el número 8 de dicho artículo.
Por todo lo anteriormente razonado, hemos de señalar que, a los efectos de las comentadas autorizaciones, por «propietario» ha entenderse aquel que sea titular de un derecho que incluya la facultad de disposición sobre la parcela, incluidos, pues, los titulares del dominio útil, aunque no del directo, y los superficiarios.
Por otra parte para que los titulares de tales derechos dispositivos dispongan de la información suficiente para saber el alcance de su autorización, es conveniente que se haga constar en el articulado (y, de alguna manera, en el modelo del Anexo IX) que si los derechos de replantación se otorgan a favor al viticultor, éste podrá, en consecuencia, transferirlos libremente a otra parcela, perdiendo con ello la del autorizante el derecho al aprovechamiento vitícola que tuviera reconocido. Por otra parte, al igual que en el caso de solicitudes de derechos de nueva plantación se exige presentación de Nota Simple del Registro de la Propiedad (Anexo II; 3, a), debería exigirse también la misma junto a la solicitud de reconocimiento de derechos de replantación (Anexo VIII).
OCTAVA. Otras observaciones al artículado.
Las siguientes consideraciones van dirigidas a corregir algunos errores de expresión y a mejorar la sistemática del Proyecto.
- Exposición de Motivos.
En el segundo párrafo, debe suprimirse la referencia al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que propuso el Proyecto de Real Decreto, pero, obviamente, no lo aprobó.
En el último párrafo, debe incluirse la mención «de acuerdo/oído el Consejo Jurídico de la Región de Murcia», según el caso.
- Artículo 1.1.
Debe corregirse: «... transferencias de derechos de replantación, regularización de superficies de viñedos y a variedades de vid».
- Artículo 2.
El artículo 2 del RD 1.472/2000 no establece cuantía alguna de derechos; por ello, para evitar confusiones, es preferible suprimir su referencia. Igualmente, el artículo 6. A) del Reglamento 1.493/1999 tampoco atribuye cupos, por lo que debería sustituirse la expresión «como expresa» por otra como «en virtud de» o análoga.
En el número 2, y en la línea de lo indicado en la Consideración Quinta, II. 2, A) sobre la falta de cobertura legal para excluir a los que no sean titulares de viñedo del derecho a solicitar derechos de nueva plantación, debería hacerse referencia, no a parcelas de viñedo «de su explotación» sino a parcelas que, de conformidad con la normativa aplicable, tengan la consideración de aptas para el cultivo de viñedo.
Por otra parte, sería conveniente aclarar que por «viticultor» ha de entenderse aquella persona que tenga atribuida, por cualquier título admitido en Derecho, la facultad de uso y disfrute de la parcela para su aprovechamiento vitícola. Por tal motivo, en el número 3, letra g) de este artículo debe sustituirse la referencia a la Ley de Arrendamientos Rústicos por la de «cualquier otro título de uso y disfrute admitido en Derecho», o expresión análoga. Por iguales razones, en la letra g) del número 4 debería suprimirse la referencia a la «venta de la parcela, fallecimiento o jubilación del solicitante o por causa de fuerza mayor, que impide a este cumplir los compromisos establecidos» y referirse, mas simplemente, al supuesto de que se extinga el derecho de uso y disfrute del viticultor o lo transmita a terceros, en cuyo caso, como pretende el precepto, el nuevo titular de tal derecho habrá de entenderse subrogado en los compromisos de aquel y, en general, en su posición jurídica frente a la Administración competente en la materia.
En el número 6 debe eliminarse la referencia al artículo 2.4 del RD 1.472/2000, pues éste no establece los criterios que a continuación señala el Proyecto, que es lo que se desprende del tenor literal de lo propuesto.
En el número 8, letra a), debe eliminarse la referencia al domicilio de la Consejería, por ser una determinación que puede variar con el tiempo. En su letra c) se prevé el plazo para presentar solicitudes para la concesión de los derechos de nueva plantación correspondientes al cupo de las 635 hectáreas indicadas en el número 1 del artículo, pero no se establece cuál ha de ser el plazo respecto de los derechos de nueva plantación que le sean asignados a la Comunidad Autónoma en el futuro, supuesto también contemplado en el número 1 del artículo. Suponemos que tal plazo habrá de determinarlo el Consejero mediante la publicación de la oportuna Orden; en tal caso, debería establecerse así en este número 8.
- Artículo 3.2.
Debe completarse: «en caso de derechos de replantación adquiridos por transferencia...»
- Artículo 6.
En este artículo se utiliza de forma errónea la expresión «solicitud de arranque de viñedo». Como se desprende del Anexo VIII y de la reglamentación comunitaria, lo que es objeto de solicitud a la Administración es, exclusivamente, el reconocimiento del derecho a replantar de vid una determinada parcela. Cuestión distinta es que sea presupuesto o requisito previo al efecto que el viticultor deba comunicar su intención de proceder al arranque de las vides existentes, la fecha de comienzo de las operaciones de arranque y la fecha de su terminación. Una vez comprobado por la Administración que se ha procedido al arranque y que se cumplen el resto de requisitos establecidos, dicta una auténtica resolución reconociendo el derecho de replantación.
Por ello, sólo cabe hablar de solicitudes de reconocimiento de derechos de replantación, a cuyo efecto debería corregirse este artículo 6 y el referido Anexo.
En el número 3 de este artículo es innecesaria la referencia a los diferentes supuestos de procedencia del derecho de replantación. En todo caso, la autorización de plantación sólo podrá otorgarse si se acredita tener reconocido un derecho de replantación para la parcela en la que se solicita plantar, provenga o no aquél de transferencia. Y también, según el artículo 2.4, c), si se tiene otorgado un derecho de nueva plantación. Por tanto, debería simplificarse la redacción e incluir la referencia a los derechos de nueva plantación.
En el número 4, debe corregirse: «hecho imponible del impuesto correspondiente a la transmisión de los derechos que da origen a esta transferencia». Así se incluye todo tipo de negocio jurídico transmisivo, y no sólo la compraventa.
En el número 7, debe completarse: «solicitudes de certificación de la existencia de derechos de replantación», pues así se titula el correspondiente Anexo X.
- Artículo 9.2.
Debe aclararse: regularizar las superficies y, en consecuencia, obtener la autorización a que se refiere el artículo 2.3 del Reglamento (CE) 1.934/1999, del Consejo.
- Artículo 11.
Debe corregirse y completarse: «la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, previa audiencia del propietario y, en su caso, del productor responsable, dictará la oportuna resolución ordenando el arranque.»
- Anexo V.
En el texto del aval se echa en falta una referencia a la parcela o número de expediente que permita conocer para qué concreto supuesto se presta el aval.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El Consejo de Gobierno dispone de habilitación legal y competencia para aprobar el Proyecto de Decreto objeto de Dictamen, sin perjuicio de lo indicado en las Consideraciones Quinta y Sexta respecto de sus artículos 2.3, letras a), d), e), f), h) e i), y 4, letras a) y b); 4.4, letra b); 5.2 y 7; 8; 9.2, letra a).
SEGUNDA. Deben introducirse las aclaraciones y correcciones señaladas en las Consideraciones Séptima y Octava en relación con la Exposición de Motivos y los artículos 1.1; 2.1, 2, 6 y 8, letra a); 3.2; 6 y Anexo VIII
No obstante, V.E. resolverá.
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