Dictamen 39/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 39/02
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Proyecto de Decreto sobre la estructura, organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La coordinación supone atribuir al órgano coordinador una cierta superioridad sobre los coordinados, orientando su comportamiento de forma decisiva a través de directrices o criterios de actuación obligatorios, de tal forma que la coherencia del interés superior que define el órgano coordinador delimita la autonomía de los coordinados. En definitiva, la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias por los entes locales y como tal, en tanto que afecta a la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la ley (STS de 18 de julio de 1997, que compendia numerosa jurisprudencia constitucional).
2. La actuación coordinadora debería limitarse a realizar un desarrollo de la Ley únicamente en aquellos aspectos de la organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policías Locales que se estimaran imprescindibles para la consecución del objetivo uniformador, evitando la regulación de aquellos otros extremos del régimen estatutario del personal que sólo de forma accesoria o incluso remota contribuyen a aquel fin.
3. Si bien el intento de dotar de plenitud a la norma reglamentaria a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa en la materia, puede ser un objetivo deseable, ello no ha de impedir que se distingan claramente los contenidos normativos de mayor rango respecto de los de nivel inferior. Para conseguir este doble objetivo, la doctrina legal del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar la comprensión de su ámbito competencial y jerárquico, a la par que se dejan patentes los contenidos meramente reglamentarios autonómicos, sin por ello desatender el objetivo de procurar una total regulación en la materia.
4. La norma-marco únicamente aparece contemplada (art. 39 LOFCS y 13 Ley 4/1998) como instrumento de coordinación, por lo que los límites a que ha de ajustarse la norma serán precisamente aquellos que delimitan la función coordinadora.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Dirección General de Administración Local elaboró, en fecha no determinada, el borrador del Proyecto de Decreto por el que se aprueban las normas-marco sobre estructura, organización y funcionamiento de los Cuerpos de la Policía Local de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Otorgado trámite de audiencia a los 45 municipios de la Región, Sindicatos, Federación de Municipios y Asociación de Jefes de Policía Local, presentaron alegaciones los Ayuntamientos de Murcia, Cartagena, Lorca, Yecla y Ulea, la Federación Sindical de Administración Pública de CC.OO, la Federación de Servicios Públicos de UGT, CSI-CSIF, el Sindicato de Policías Locales de la Región de Murcia y la Asociación de Jefes de la Policía Local, según certificación de la Jefe de Servicio de Coordinación de Policías Locales de 12 de mayo de 2000.
Dichas alegaciones, según el informe de la misma fecha sobre la necesidad y oportunidad del Proyecto, han sido analizadas y debatidas en la Comisión de Trabajo para el desarrollo reglamentario de la Ley 4/1998, surgida en el seno de la Comisión de Coordinación de Policías Locales e integrada por representantes de la Federación de Municipios y de los sindicatos, así como por funcionarios de la Comunidad Autónoma. Esta Comisión de Trabajo ha celebrado un total de nueve reuniones en las se han estudiado todas las alegaciones, incorporando muchas de ellas.
Asimismo figura en el expediente un informe económico de 12 de mayo de 2000, señalando que dicha norma no implica gasto para la Administración regional y que, por lo tanto, no procede la elaboración de una Memoria económica relativa al Proyecto de Decreto.
TERCERO.- Remitido éste, para su ulterior tramitación por la Secretaría General de la Consejería de Presidencia, se recaba el informe del Servicio Jurídico de dicha Consejería que es emitido en fecha 14 de junio de 2000, en el que en síntesis se advierte una cierta extralimitación del Proyecto de Decreto al estimar que podría invadir competencias municipales, así como por contravenir lo dispuesto en normas tanto de ámbito autonómico como estatal, fundamentalmente en el apartado relativo a la regulación de las condiciones de trabajo. A dicho informe se incorpora una diligencia en cuya virtud el Secretario General de la Consejería de Presidencia declara tener por suyo el informe emitido por el Servicio Jurídico.
Tales observaciones son objeto de estudio por parte del Servicio de Coordinación de Policías Locales en su informe de 17 de octubre de 2000 en el que, tras realizar un análisis acerca de las competencias de las distintas Administraciones y de las facultades normativas de cada una de ellas en relación con la materia a que se refiere el Proyecto de Decreto, pasa a analizar el contenido sustantivo del mismo, estudiando a continuación las observaciones realizadas por el Servicio Jurídico, aceptando unas y rechazando otras, y elaborando un segundo borrador de Proyecto de Decreto, esta vez bajo la denominación "Proyecto de Decreto sobre estructura, organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de la Región de Murcia".
CUARTO.- El segundo borrador de Proyecto de Decreto fue sometido a la Comisión de Coordinación de Policías Locales, constando en el expediente certificación del acuerdo de 20 de febrero de 2001 adoptado por dicho órgano que, por mayoría, lo informó favorablemente.
Se recabó igualmente nuevo informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia, el cual se emitió con fecha 12 de marzo de 2001, en sentido favorable, haciendo suyo este informe el Secretario General mediante diligencia incorporada al propio informe.
QUINTO.- Recabado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 9 de julio de 2001 en sentido favorable al texto, si bien realiza una serie de observaciones atinentes tanto a la tramitación del Proyecto de Decreto como a su contenido sustantivo. En relación con el procedimiento, se advierte la ausencia de memoria económica, la cual no puede ser suplida por el informe de 12 de mayo de 2000, que se limita a señalar la improcedencia de la elaboración de la misma, al no implicar gasto para la Hacienda regional. Igualmente se afirma que la diligencia extendida por el Secretario General en los informes del Servicio Jurídico no permite entender cumplida la exigencia de informe del Secretario General que se contiene en las normas reguladoras del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.
Las citadas observaciones son estudiadas en el informe del Servicio de Coordinación de las Policías Locales de 24 de julio de 2001, proponiendo la estimación parcial de las mismas por las razones allí indicadas, acompañándose una nueva memoria económica de fecha 26 de julio de 2001 y redactándose un nuevo borrador, el definitivo, de Proyecto de Decreto.
SEXTO.- Con fecha 30 de julio de 2001, se emite informe de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y se elabora el correspondiente Extracto de Secretaría.
 SÉPTIMO.- Con fecha de registro de entrada de 1 de agosto de 2001, se ha recabado el preceptivo dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto, al que se acompaña el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter de este Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto que desarrolla las previsiones de la Ley 4/1998, en relación con la estructura, organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de la Región de Murcia, por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
La tramitación del Proyecto de Decreto se ha ajustado a los trámites previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, y a la Ley 4/1998, por cuanto:
1) Durante el procedimiento se ha otorgado audiencia individualizada a los Ayuntamientos, organizaciones y asociaciones cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición.
2) Se ha recabado el informe preceptivo de la Comisión de Coordinación de las Policías Locales, de acuerdo con lo establecido en los artículos 14.1 y 16.1,a) de la Ley 4/1998.
3) Consta el informe del titular de la Secretaría General de 14 de junio de 2001.
No obstante, se aprecia la ausencia del preceptivo informe del Consejo Regional de Cooperación Local, creado por Ley 9/1994, de 30 de diciembre. En efecto, su artículo 3.1,a) señala que es función del citado órgano consultivo la emisión de informes sobre los anteproyectos de ley y los proyectos de decreto reguladores de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración local. Resulta evidente que el Proyecto de Decreto a que se refiere este dictamen regula un sector de la acción pública de la Administración regional, cual es el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de coordinación de las Policías Locales, que afecta al ámbito de competencias de la Administración local, consistente en la regulación de sus respectivos Cuerpos de Policía.
Advertida la ausencia del citado informe, éste deberá recabarse e incorporarse al expediente de forma previa a la aprobación del Proyecto de Decreto por el Consejo de Gobierno, no siendo sin embargo preciso retrotraer las actuaciones hasta el momento en que debió solicitarse, salvo que, como consecuencia del mismo, se produjera una variación sustancial en el Proyecto sometido a consulta.
En cuanto a la documentación obrante en el expediente, aun cuando no figuran las actas de la comisión de trabajo en las que se analizaron las alegaciones presentadas, lo que hubiera permitido conocer las motivaciones de las soluciones normativas adoptadas, ha quedado acreditado en el mismo la agregación sucesiva de los trámites que lo integran, si bien el Consejo recomienda a la Consejería consultante el foliado del expediente, de conformidad con lo previsto en el artículo 46.2,c) del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
TERCERA.- Cuestiones competenciales y habilitación legislativa.
La Comunidad Autónoma cuenta con competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen local (art. 11.9 del Estatuto de Autonomía) y exclusiva en materia de coordinación de las Policías Locales (10.1.21 del Estatuto de Autonomía), en los términos que establezca una Ley Orgánica (art. 148.1.22ª de la Constitución Española). Dicha Ley Orgánica no es otra que la 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Esta ley, por tanto, y en virtud de la remisión que a la misma realiza la propia Constitución, se convierte en la piedra angular de la articulación del sistema de coordinación de policías locales en un Estado complejo en el que diversas Administraciones asumen competencias en la materia. Así, el Estado se limita a fijar en la citada Ley Orgánica los principios mínimos y criterios generales sobre régimen estatutario y funcionamiento de las Policías Locales que se contienen en sus Títulos I, II y V, al tiempo que en su artículo 39 atribuye a las Comunidades Autónomas la facultad de coordinar la actuación de las Policías Locales de su respectivo ámbito territorial mediante el ejercicio de diversas funciones, entre las cuales figura el establecimiento de las normas-marco a las que habrán de ajustarse los Reglamentos de Policías Locales, de conformidad con lo previsto en la propia Ley Orgánica y en la de Bases de Régimen Local.
En desarrollo de esta función coordinadora, la Asamblea Regional aprobó la Ley 5/1988, que fue derogada por Ley 4/1998, de 22 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Región de Murcia. Esta ley dispone que la coordinación de las Policías Locales comprende, entre otras, la función de establecer las normas-marco a las que habrán de ajustarse los Reglamentos de organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de la Región (art. 13.1,a). Por su parte, la Disposición Final Segunda de la misma Ley establece el plazo de un año desde su entrada en vigor para la aprobación de las citadas normas-marco.
Debe destacarse asimismo que en esta ley existen otras diversas habilitaciones normativas. Unas de carácter general, como la contenida en la Disposición Final Primera que autoriza al Consejo de Gobierno a dictar las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y aplicación de la ley, y otras específicas a las que se refiere la propia exposición de motivos del Proyecto de Decreto, como las contenidas en los artículos 13.1,b) en relación con el 32; 19 a 23; 31 y 44 en relación con la Disposición Transitoria Tercera y Disposición Final Tercera.
Igualmente existen otras remisiones reglamentarias que no son desarrolladas por el presente Proyecto de Decreto, o que al menos no son aludidas en la Exposición de Motivos del mismo como preceptos habilitantes, tales como las contenidas en los artículos 12.2, 14.1, 25.1, 25.6, 28.1 y 35.2.
Por tanto, el Proyecto sometido a consulta (que reviste la forma de Decreto por exigencia de lo dispuesto en el artículo 58.2 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública de la Región de Murcia) se encuentra habilitado por la Ley 4/1998 para desarrollar su contenido, habiéndose estructurado de la siguiente manera: una Exposición de Motivos que precede a treinta y cuatro artículos divididos en siete capítulos: "Disposiciones Generales", "Estructura y Organización de los Cuerpos de Policía Local", "Organización y Funcionamiento", "Condiciones de Trabajo", "Derechos y Deberes", "Retribuciones" y "Régimen Disciplinario". Cuatro Disposiciones Finales completan la regulación, atribuyendo al Consejero de Presidencia el desarrollo y ejecución del Decreto, otorgando a los Ayuntamientos el plazo de un año desde la entrada en vigor de aquél para la aprobación o adaptación, según los casos, de los correspondientes Reglamentos. Asimismo, la Disposición Final Tercera remite la regulación del procedimiento sancionador a lo establecido en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, mientras que la última Disposición Final, la Cuarta, establece una "vacatio" de veinte días a partir de la publicación del Decreto para su entrada en vigor.
CUARTA.- La coordinación y la autonomía local
Con carácter previo al análisis del contenido sustantivo del Proyecto de Decreto, el Consejo Jurídico considera oportuno realizar una reflexión inicial acerca de las complejas relaciones entre la función coordinadora que asume la Comunidad Autónoma y su engarce con la autonomía local.
El principio de autonomía local informa la estructura territorial del Estado diseñada por la propia Constitución (art. 137 y 140) y determina la atribución al municipio de diversas potestades entre las cuales se encuentra, junto a la reglamentaria o normativa, la organizativa (art. 4.1,a) LBRL), en la cual ha de estimarse comprendida la dotación de medios personales, con su estatuto o régimen jurídico, desde el nacimiento a la extinción de la relación correspondiente. Dichas potestades municipales, no obstante, coexisten con las propias de las restantes administraciones territoriales, articulándose las relaciones entre las mismas a través de técnicas o instrumentos de cohesión, entre los que destaca, por lo que aquí interesa, el de coordinación (STC 25/1993, de 21 de enero).
La coordinación supone atribuir al órgano coordinador una cierta superioridad sobre los coordinados, orientando su comportamiento de forma decisiva a través de directrices o criterios de actuación obligatorios, de tal forma que la coherencia del interés superior que define el órgano coordinador delimita la autonomía de los coordinados. En definitiva, la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias por los entes locales y como tal, en tanto que afecta a la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la ley (STS de 18 de julio de 1997, que compendia numerosa jurisprudencia constitucional). En definitiva, la coordinación parte de la existencia de unas competencias propias de las Corporaciones Locales que, aunque limitadas por aquélla, no pueden llegar a ser agotadas o eliminadas, como ocurriría en el caso de que la coordinación se tradujera en una regulación tan exhaustiva y detallada que excluyera un margen de decisión propio de los entes coordinados.
Ya en su día, con ocasión del análisis del Anteproyecto de Ley que posteriormente se convertiría en la Ley 4/1998, de Coordinación de Policías Locales de la Región de Murcia (Dictamen 3/1998), este Consejo manifestó que dicha Ley, debido a las numerosas remisiones reglamentarias que contenía, no establecía de forma detallada ni con la necesaria precisión los límites y controles a que se había de someter la función coordinadora a ejercer por la Administración regional, a pesar de la exigencia que en tal sentido imponía el artículo 59 LBRL. Aquella consideración adquiere plena vigencia en la actualidad al enfrentarnos precisamente a un desarrollo reglamentario de la Ley que, si no completo, sí cabría calificar como sustancial.
Y es que la ausencia de esos límites expresos o precisos no pueden interpretarse como una habilitación incondicional para el ejercicio de la función coordinadora, dado que, al margen del límite general que supone el principio de autonomía local en los términos más arriba expresados, existen otros implícitos en la propia Ley 4/1998. Así, el artículo 2 establece el concepto de coordinación a los efectos de la Ley, definiéndola como la determinación de los criterios necesarios para la adecuación de la formación, organización, dotación y actuación de las Policías Locales al sistema y fines generales de la seguridad pública, así como la fijación de los medios para homogeneizar las Policías Locales de la Región a fin de lograr una acción que mejore su profesionalidad y eficacia. De dicho concepto procede destacar dos extremos. En primer lugar, el carácter de "necesarios" que han de revestir los criterios en que se traduce la función coordinadora permite entender que ésta debería extenderse únicamente a las determinaciones estrictamente imprescindibles para la consecución del fin perseguido, que no es otro que garantizar la homogeneidad de las distintas Policías Locales de la Región en cuanto a su organización y funcionamiento en el ámbito del sistema de seguridad pública, así como una acción policial eficaz y profesional. Adviértase, en segundo lugar, que homogeneidad no es sinónimo de identidad y que a ello apunta precisamente tanto el principal instrumento normativo de coordinación que la propia Ley establece, la norma-marco, que ha de ser completada con una ulterior actividad normativa local, como el resto de mecanismos de coordinación que el artículo 13 de la Ley 4/1998 prevé.
Por tanto, la actuación coordinadora debería limitarse a realizar un desarrollo de la Ley únicamente en aquellos aspectos de la organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policías Locales que se estimaran imprescindibles para la consecución del objetivo uniformador, evitando la regulación de aquellos otros extremos del régimen estatutario del personal que sólo de forma accesoria o incluso remota contribuyen a aquel fin.
En relación con las diversas materias reguladas en el Proyecto de Decreto, se considera que no sería estrictamente necesario en orden a garantizar la homogeneidad de la organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local en el contexto del sistema de seguridad pública, ni para asegurar la eficacia de la acción policial, regular determinadas condiciones de trabajo tales como los permisos y licencias, vacaciones o retribuciones, salvo en aquellos casos en que la Ley 4/1998 hace un llamamiento expreso a su desarrollo.
En cualquier caso, no debería llegarse a un nivel de detalle tal como el que se aprecia, a modo de ejemplo, en el art. 19.3, estableciendo criterios para la elaboración del plan anual de vacaciones, o en el 19.4, en el que se señala la fecha tope para elevar el plan de vacaciones al Alcalde para su aprobación; o en el artículo 23.7,e) cuando, en materia de derechos, obliga a los Ayuntamientos a suscribir pólizas que permitan garantizar la asistencia letrada a los Policías Locales. Es evidente que dichas normas afectan a la propia organización de la Corporación local, sustituyendo la potestad autoorganizativa de la misma sin que se aprecie en tales preceptos ese carácter ineludible en atención a la finalidad homogeneizadora perseguida, que antes se ha destacado como característica de la función coordinadora.
Según se desprende del expediente, la cuestión acerca de las materias a regular así como el nivel de detalle de las mismas han sido objeto de una detenida reflexión por parte del centro directivo impulsor del Proyecto de Decreto, fundamentalmente tras el informe emitido por el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, por lo que cabe presumir que la redacción que se mantiene como definitiva responde a un criterio de oportunidad de aquel órgano. Sin entrar a valorar dicho criterio, sí cabe destacar que un mecanismo que permitiría mantener la regulación propuesta, al tiempo que sería respetuoso con la potestad autoorganizativa de las Corporaciones Locales de la Región, sería dar a determinados preceptos del Proyecto de Decreto el carácter de supletorios para el caso de que no se prevea regulación sobre la materia en los correspondientes reglamentos locales, al modo de lo establecido por el artículo 17 del Proyecto en materia de horarios. De esta forma, la Administración regional procede a fijar aquellos aspectos de cada materia que considere imprescindibles en orden a garantizar la homogeneidad de todos los Cuerpos de Policía Local, al tiempo que, mediante una remisión al Reglamento del Cuerpo, habilita a los Ayuntamientos un espacio propio de decisión acerca de la organización de sus servicios. Téngase en cuenta además que, en atención a lo dispuesto por el art. 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, se genera una obligación para la Corporación local de abrir un ámbito de negociación colectiva en orden a la determinación de las condiciones de trabajo de su personal, el cual, debido a la estructura de la negociación que fija el artículo 31 de la citada Ley 9/1987, no sería posible si se fijaran de forma exhaustiva y por Decreto autonómico todos los extremos a regular.
QUINTA.- Consideraciones generales
I. El informe sobre necesidad y oportunidad, que consta en el expediente, pone de relieve que el Proyecto de Decreto pretende unificar la dispersa normativa aplicable a los Policías Locales. Para ello procede a transcribir muchas de esas normas, fundamentalmente preceptos extraídos de la Ley que se desarrolla, así como de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Igualmente se detectan diversas normas tomadas de la legislación de Régimen Local, así como de la legislación, tanto básica como regional, en materia de Función Pública.
Reproducen la regulación contenida en la Ley 4/1998, los siguientes artículos: 3, 4, 6, 8, 10 (apartados 1 a 7), 13 (apartados 2, 3 y 4) y 23.6; de la Ley Orgánica 2/1986, lo son casi literal los siguientes preceptos: 5, 23 (apartados 1, 3, 4 y 12) y 24 (apartados 2 a 8 y 17). Y de la legislación en materia de Función Pública, son transcripción los artículos 19.1, 20, 21.1, a) y c), 31 y 32. Igualmente, en materia de retribuciones, se aprecia una transcripción literal de preceptos extraídos de normas reglamentarias estatales, tales como los artículos 28 y 30 (apartados 3 y 4) que reproducen artículos del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre Régimen de las Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Local, y el artículo 33 del Proyecto de Decreto que toma su regulación del Real Decreto 456/1986, de 10 de febrero, sobre Retribuciones de los Funcionarios en Prácticas. Del mismo modo, se traen al Proyecto diversos preceptos recogidos en disposiciones reglamentarias de origen autonómico, fundamentalmente en materia de vacaciones y permisos.
El Consejo Jurídico no puede dejar de criticar la técnica normativa descrita. En primer lugar porque si bien el intento de dotar de plenitud a la norma reglamentaria a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa en la materia, puede ser un objetivo deseable, ello no ha de impedir que se distingan claramente los contenidos normativos de mayor rango respecto de los de nivel inferior. Para conseguir este doble objetivo, la doctrina legal del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar la comprensión de su ámbito competencial y jerárquico, a la par que se dejan patentes los contenidos meramente reglamentarios autonómicos, sin por ello desatender el objetivo de procurar una total regulación en la materia.
En cualquier caso, si se insiste en mantener en el Proyecto de Decreto artículos que transcriben disposiciones estatales, debe recordarse que este Consejo ya expresó su criterio sobre tal práctica (por todos el Dictamen 25/1998), indicando que es doctrina del Consejo de Estado que su admisión es posible siempre que quede expresamente consignado entre paréntesis el precepto legal que se reproduce (entre otros, Dictamen nº 50.261, de 10 de marzo de 1988). En tal caso, deben mantenerse los preceptos legales inalterados (Dictamen nº 44.119, de 25 de marzo de 1982). Esta argumentación, destinada a evitar confusiones entre normas de rango legal diverso, es especialmente aplicable cuando el desarrollo reglamentario se practica respecto de la legislación del Estado porque, en este caso, se pueden estar incorporando a la legislación autonómica contenidos no amparados específicamente por títulos competenciales estatutarios. Éstos atribuyen a la Comunidad Autónoma competencia en materia de coordinación y demás facultades en relación con las policías locales (art. 10.1.21 del Estatuto de Autonomía), competencia que, como se indicó en la Consideración Segunda de este Dictamen, ha de ejercerse en los términos señalados por el art. 148.1,22ª de la Constitución, que a su vez establece una reserva a Ley Orgánica, tipología legal que exige también el artículo 104 de la Constitución para el establecimiento de las funciones, principios básicos de actuación y estatutos genéricos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Igualmente, también existe una reserva de Ley para la regulación del estatuto de los funcionarios públicos (art. 103 CE).
La descrita posición doctrinal del Consejo de Estado es compartida no solamente por el Consejo Jurídico sino también por la jurisprudencia constitucional, que ha manifestado la inconveniencia de incorporar a un reglamento los preceptos de la ley reglamentada, así como la inconstitucionalidad potencial de la normativa autonómica reproductora de leyes estatales sin la suficiente cobertura competencial (STC nº 150/1998, de 2 de julio).
En cualquier caso, no debe olvidarse que nos encontramos ante un desarrollo reglamentario que, sin embargo, está llamado a ser, a su vez, objeto de nuevo desarrollo y concreción en los Reglamentos de Cuerpo que hayan de aprobar las Corporaciones Locales. Ello hace que la intención totalizadora y compiladora de la regulación debiera perseguirse fundamentalmente en estas últimas normas antes que en el Decreto autonómico, el cual debería centrarse, coherentemente con la competencia coordinadora que lo sustenta, en su función estrictamente integradora de la regulación legal, evitando reproducir preceptos ya contenidos en la Ley.
No obstante si, a pesar de lo expuesto, se considera oportuno mantener en el Proyecto de Decreto preceptos relativos a materias ya reguladas en otras normas, respecto de las cuales no se pretende introducir variación alguna, este Consejo Jurídico considera que la técnica normativa adecuada es la remisión a aquéllas sin entrar a reproducir de forma más o menos literal la regulación en ellas contenida. Con dicha técnica, al tiempo que se evitan los inconvenientes expuestos, se consigue una actualización automática de los contenidos del Decreto, sin necesidad de promover la modificación del mismo cada vez que cambie la normativa de referencia. Un claro ejemplo de lo expuesto lo constituye la regulación que el Proyecto de Decreto aborda acerca de los permisos y licencias. En efecto, el artículo 20 enumera, transcribiendo de forma casi literal el artículo 30 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, los diversos permisos y licencias de que podrán disfrutar los Policías Locales. En esa transcripción, sin embargo, no se contienen las adiciones que a dicho artículo 30 realizó la Disposición Adicional Octava, apartado 2, de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medidas Urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el Incremento del Empleo y la Mejora de su Calidad. En efecto, dicha Ley determinó la adición de una letra e) bis al apartado 1 del artículo 30, así como un párrafo tercero al apartado 3 del mismo artículo.
La no inclusión de dichos preceptos en el texto del Proyecto de Decreto, aun cuando la publicación de la Ley 12/2001 se produjo el 10 de julio (antes por tanto de la remisión del Proyecto a este Consejo), podría generar problemas interpretativos relativos a la necesidad de determinar si las previsiones de la Ley 12/2001 serían aplicables a los Policías Locales o no. Respecto del párrafo adicionado al apartado 3 del artículo 30 es evidente que el carácter de base del régimen estatutario de los funcionarios públicos que tiene el citado apartado (Disposición Final Primera Ley 3/1989, de 3 de marzo) impondría su aplicación, pero no ocurriría lo mismo con la letra e) bis del apartado 1, la cual no tiene dicho carácter básico, siendo necesario en tal caso determinar si nos encontramos ante una laguna, lo que conllevaría la aplicación supletoria del precepto (art. 92 LBRL y 142 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local), o ante una no regulación intencionada. Independientemente de que esta última interpretación haya de ser descartada en atención al informe de necesidad y oportunidad del Proyecto, que indica que con el mismo se pretende establecer un tratamiento uniforme en cuanto a condiciones de trabajo con el resto de funcionarios de la Administración local, a los que el precepto resulta de aplicación por mor de las normas indicadas, es evidente que para llegar a dicha solución se precisa un esfuerzo interpretativo que no sería necesario si se utilizara la técnica de la remisión.
Por ello, si el Proyecto de Decreto incluyera respecto de los permisos y licencias tan sólo el artículo 18, en el que se hace una remisión genérica a los derechos y permisos previstos en la legislación autonómica sobre función pública, y se realizara además una previsión acerca de la aplicación supletoria de la normativa estatal, se cumpliría la intención de dar a la materia un tratamiento uniforme con el resto de funcionarios locales al tiempo que se obtendría la ventaja de conseguir una actualización automática de la regulación cuando variara la norma autonómica de referencia. Todo ello sin perjuicio de que si se eliminara este artículo 18, se conseguiría la misma finalidad por aplicación directa del artículo 142 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en Materia de Régimen Local.
II. Durante la elaboración del Proyecto de Decreto se ha observado una cierta vacilación acerca de su denominación, lo que ha determinado su modificación en el texto definitivo respecto del borrador originario. Probablemente, esta variación se debe a la existencia de dudas acerca del concepto de norma-marco, ante la ausencia de una definición legal del mismo. En efecto, la norma a la que, con todas las reservas, se podría acudir por analogía sería el artículo 150 de la Constitución, en el cual se regula la posibilidad de que las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, puedan atribuir a las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal: la Ley marco. Atendiendo a este concepto, la norma-marco sería una regulación de mínimos, en la que se establecen los principios y criterios a los que habrá de ajustarse la regulación posterior. A esta concepción respondería tanto la propia Ley 4/1998, como el artículo 12 del Proyecto de Decreto. No obstante, en éste se contienen otros preceptos en los que se hace una remisión expresa al Reglamento del Cuerpo, aunque sin fijación de criterios (artículos 13.1.k), 14.3 o 17.3), junto a otros artículos que desarrollan remisiones reglamentarias específicas de la Ley 4/1998 (artículos 10.8 ó 28.1), así como otros muchos, la mayoría, que en definitiva no son sino ejercicio por el Consejo de Gobierno de la genérica habilitación reglamentaria contenida en la Disposición Final Primera de la Ley. La cuestión a resolver se concreta en determinar si estas otras normas que se apartan del concepto estricto de norma-marco antes indicado pueden ser asimismo consideradas como tales. El Consejo Jurídico entiende que la respuesta ha de ser afirmativa, dado que la ausencia en la regulación legal de la materia de Policías Locales del concepto expreso de norma-marco obliga a definir éstas en virtud del criterio funcional utilizado por dicha legislación. En efecto, la norma-marco únicamente aparece contemplada (art. 39 LOFCS y 13 Ley 4/1998) como instrumento de coordinación, por lo que los límites a que ha de ajustarse la norma serán precisamente aquellos que delimitan la función coordinadora, en los términos ya expresados en la Consideración Cuarta del presente Dictamen.
En cualquier caso, en el Proyecto de Decreto se ha optado por eliminar la referencia en la denominación del mismo a las normas-marco, de tal forma que el borrador definitivo se encabeza con el título de Proyecto de Decreto sobre estructura, organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de la Región de Murcia. Sin embargo, no debe olvidarse que la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad realiza un diseño normativo basado en la concreción sucesiva de contenidos, en cuya virtud asigna a las Comunidades Autónomas la función coordinadora, atribuyéndole para ello un instrumento normativo específico como son las normas-marco, y ello sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma, al legislar acerca de la materia, haya establecido, junto a aquéllas, otras remisiones reglamentarias que afectan al régimen estatutario de los Policías Locales. Por ello, no debe obviarse en la denominación del Proyecto de Decreto el carácter de norma-marco que reviste el mismo, como tampoco debería omitirse dicha referencia en el artículo 1 del Proyecto, al definir su objeto. Ello además sería coherente con la propia Exposición de Motivos, la cual alude al artículo 13.1,a) de la Ley 4/1998 como el primero de los preceptos legales que se desarrollan.
En definitiva, la denominación del Proyecto debe ser omnicomprensiva de los contenidos del mismo, observándose sin embargo que la propuesta no reúne esta característica, al no hacer mención a las condiciones de trabajo, los derechos y deberes, ni al régimen retributivo y disciplinario de los Policías Locales, aun cuando el Proyecto dedica sendos capítulos a dichas materias. Todas las materias indicadas cabrían dentro del término "régimen estatutario", que podría incorporarse a la denominación del Proyecto.
III.- En el informe del Servicio de Coordinación de Policías Locales de la Dirección General de Administración Local, se hace un llamamiento expreso a los órganos informantes en orden a que muestren su parecer acerca de la fórmula a utilizar para referirse a los diversos órganos competentes en la materia, fundamentalmente en las atribuciones funcionales que realizan los artículos 7.2 y 11.2 del Proyecto de Decreto, a la citada Dirección General. Es criterio del Consejo Jurídico que, en cualquier disposición de carácter general, llamada a perdurar en el tiempo, debe buscarse una denominación basada en el elemento funcional o competencial que sea lo suficientemente flexible para soportar los cambios organizativos que afecten a la distribución interna de funciones y competencias pero que, al mismo tiempo, sea lo suficientemente precisa como para poder identificar en cada momento de forma indubitada cuál es el órgano administrativo al que se refiere la norma. Por ello, debería modificarse la denominación concreta, y que responde a la actual situación de distribución funcional en la Administración regional, por aquellas otras fórmulas ya acuñadas en nuestro ordenamiento jurídico regional que siguen el modelo "Consejería competente en materia de..." o "Dirección General competente en materia de..."
Por otra parte, en el informe citado se señala como fundamento para realizar la asignación de funciones al órgano actualmente existente, Dirección General de Administración Local, el que de este modo se hace una atribución expresa al órgano competente sin tener que modificar la estructura orgánica. Sin embargo, dicho proceder debe ser objeto de crítica desde el momento en que la distribución de funciones en el seno de las Consejerías, entre los diversos centros directivos que las integran, se realiza por Decreto sí, pero por mandato del artículo 47 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública de la Región de Murcia, y aquél debe ser informado necesariamente por los Consejeros de Hacienda y de Administración Pública e Interior (actualmente el Consejero de Economía y Hacienda), trámite éste que no se ha llevado a cabo. Además debe advertirse que la atribución específica de competencia a la Dirección General, sea cual sea la técnica o fórmula empleada y atendiendo a evidentes razones de claridad y seguridad jurídica, no debe impedir la modificación o actualización de los correspondientes Decretos de estructura orgánica, en tanto que son normas específicamente dirigidas a realizar la distribución competencial entre los distintos órganos de la Administración regional y llamados a mostrar de forma completa las funciones correspondientes a cada uno de ellos.
SEXTA.- Observaciones al articulado.
Las observaciones que a continuación se realizan se refieren al texto del Proyecto sometido a Dictamen, sin perjuicio de las modificaciones que hubieran de producirse con motivo de las observaciones de carácter general formuladas en las Consideraciones anteriores.
I.- Exposición de Motivos:
1) En el primer párrafo debe eliminarse la duplicación de la expresión "en los términos".
2) Al enumerar los preceptos de la Ley 4/1998 que son desarrollados se alude a la Disposición Final Tercera, la cual no es objeto de desarrollo, por lo que debería suprimirse su mención. Por otra parte, debería incluirse como norma habilitante de carácter genérico para el desarrollo reglamentario la Disposición Final Primera de la Ley.
3) En la fórmula promulgatoria se dice que el Decreto se aprueba "conforme con el Consejo Jurídico", expresión que, en su caso, deberá ser revisada en el texto que definitivamente se apruebe para utilizar la fórmula que legalmente corresponda a la vista de este Dictamen y de lo dispuesto en el artículo 2.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, que establece que las disposiciones y asuntos informados por el Consejo Jurídico que se acuerden conforme a su Dictamen emplearán la fórmula "de acuerdo con el Consejo Jurídico", mientras que las que se aparten de él indicarán la de "oído el Consejo Jurídico".
II.- Capítulo I: Disposiciones Generales
1) Como ya se indicó en la Consideración Quinta, los artículos 3,4,5 y 6 del Proyecto de Decreto son mera reproducción de preceptos de la Ley 4/1998 y de la Ley Orgánica 2/1986 , por lo que podrían suprimirse, sin que ello alterara la coherencia interna del texto.
2) El artículo 5.1,h) indica entre las funciones de los Cuerpos de Policía Local la de "colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades Autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello". En este precepto, reproducción literal del art. 53.1,h) LOFCS, debe suprimirse la mención a las Policías autonómicas dada su inexistencia en nuestra Comunidad, sin que por otra parte tenga atribuida la competencia para su creación y dado igualmente que, de conformidad con el artículo 9.1 de la Ley 4/1998, tampoco cabe que las Policías Locales de la Región actúen en los territorios de Comunidades Autónomas que cuenten con Cuerpos de Policía propios. La necesaria adaptación del precepto a la realidad de nuestra Comunidad, en evitación de posibles confusiones interpretativas no queridas ni por el legislador estatal ni por el ejecutivo regional, obliga a apartarse en este caso del criterio general expuesto con anterioridad (Consideración Quinta) de que, cuando se transcriban preceptos legales en la normativa de desarrollo, ésta los reproduzca de forma literal.
3) Se advierte que durante el proceso de elaboración del Proyecto de Decreto se ha generado una cierta polémica acerca de la necesidad de consignar en el artículo 5.1,c) la obligación de comunicar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes los atestados instruidos por accidentes de circulación dentro del casco urbano, siendo rechazada dicha exigencia por el Servicio de Coordinación de Policías Locales por las razones que constan en su informe. No obstante, el Consejo considera que el criterio general acerca de la literalidad de la transcripción de preceptos legales soluciona esta discusión, sin que en este caso concurran circunstancias que determinen la necesidad de apartarse de aquel criterio. En efecto, el artículo 5.1 del Proyecto es una transcripción casi literal del artículo 53.1 LOFCS, por lo que lo procedente sería incorporar al artículo 5 del Proyecto de Decreto un apartado que transcribiera el apartado 2 del citado artículo 53 LOFCS, el cual consigna la obligación de comunicar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado las actuaciones llevadas a cabo por los Policías Locales en el ejercicio de las funciones atribuidas por las letras c) y g) del citado artículo 53.1. En tal caso, debe eliminarse el último inciso, a partir de la coma, del artículo 5.1,g) del Proyecto, para evitar la reiteración.
III.- Capítulo II: Estructura y Organización de los Cuerpos de Policía Local, y Capítulo III: Organización y Funcionamiento.
1) El término "Organización" se utiliza en el epígrafe de ambos Capítulos, generando de esta forma una confusión acerca del contenido de los mismos. Para evitarla podría integrarse el contenido de ambos Capítulos en uno sólo, lo cual además sería coherente con la propia estructura de la Ley 4/1998, que dedica su Título III a la estructura y organización de los Cuerpos de Policía Local, integrando dentro de dicho Título el artículo 22, denominado "organización y funcionamiento".
A su vez, sistemáticamente, procedería extraer del Capítulo II el artículo 7, relativo a la creación de los Cuerpos, e incluirlo en el Capítulo I, siguiendo así la estructura de la ley desarrollada que incluye en su Título I, bajo el epígrafe Disposiciones Generales, el artículo 4 relativo a la creación de los Cuerpos de Policía Local.
Igualmente, mejoraría la sistemática del Capítulo iniciándolo con el actual artículo 9 del Proyecto.
2) El artículo 8 y el 10 en sus apartados 1 a 7, ambos inclusive, son mera reiteración de contenidos de la Ley 4/1998, por lo que podrían suprimirse. No obstante, si se opta por su permanencia en el texto, al menos debería suprimirse el apartado 7 del artículo 10, dado que es reiterativo de lo dispuesto por el artículo 7 del Proyecto.
3) El artículo 10.8 dice establecer criterios orientativos para la creación de escalas y categorías, cuando en realidad únicamente se contemplan en dicho precepto categorías. Por otra parte, el criterio numérico utilizado, orientado a una estructuración piramidal del Cuerpo, arroja unos resultados contradictorios. Así, en una plantilla de hasta 50 Policías Locales (hay que entenderla al margen de la estructura mínima señalada por el apartado 6 del mismo artículo 10), se establece que por cada 6 agentes existirá un cabo y asimismo para que pueda existir un sargento debe haber 5 cabos. Si combinamos ambos criterios, para que pueda existir un sargento sería necesario que hubiera 30 agentes. El problema surge con el último criterio que exige, para que se pueda contar con un Oficial, la existencia de un mínimo de 5 sargentos. La combinación de los tres criterios determina que, para crear la categoría de oficial, se exige contar con 150 agentes, resultado de multiplicar 6 agentes por 5 cabos por 5 sargentos. Lo cual, en definitiva, supone la imposibilidad de contar con un oficial en plantillas de hasta 50 miembros, por lo que debería suprimirse la referencia a esta categoría en el artículo 10.8,a). Lo mismo cabe decir del 10.8,b), ya que en plantillas entre 50 y 100 componentes, la creación de la categoría de oficial exigiría 200 agentes, mientras que la categoría de subinspector exigiría 600 agentes.
4) El apartado 2 del artículo 12 no tiene una ubicación correcta, dado que dicho artículo se denomina "funciones de las escalas y categorías", mientras que lo que se regula en este apartado 2 es el plus de funciones que han de asumir los funcionarios que ostenten la Jefatura del Cuerpo. Debe incluirse en el artículo 13, al ser éste el precepto destinado a regular la Jefatura del Cuerpo. No obstante, la traslación del apartado 2 del artículo 12 al artículo 13 exigirá que se adecue su redacción.
5) El artículo 13.1 dispone que el Jefe del Cuerpo informará al Alcalde y al Concejal delegado acerca del funcionamiento del servicio. Sin embargo, la Ley 4/1998, en su artículo 23, del cual toma su contenido el precepto del proyecto, establece que esa información tendrá por destinatario tan sólo a uno de ellos. Debe, por tanto, sustituirse la expresión "a quienes" por "a quien" o, si se quiere mantener la dualidad, podría establecerse la fórmula de informar al Alcalde a través del Concejal Delegado, cumpliendo de esta forma el mandato legal, al tiempo que éste también quedaría informado.
6) El artículo 13.1,b) atribuye al Jefe del Cuerpo la función de proponer al personal que ha de integrar cada una de las especialidades, destinos, secciones o división estructurada de las funciones y designar los servicios. Al respecto, y como consecuencia de una observación realizada por el Servicio Jurídico de la Consejería proponente, el Servicio de Coordinación de Policías Locales informa que en todo caso se está hablando de funciones y servicios concretos, no de asignación de puestos de trabajo. Sin embargo, de los términos utilizados en el precepto y fundamentalmente de la palabra "destino", podría interpretarse de forma distinta a la indicada por el último Servicio citado. Así, ni en el Proyecto de Decreto, ni en la Ley desarrollada se contiene una definición de qué sea especialidad, destino o sección, aunque sí se utiliza la palabra "destino" en la Ley 4/1998 en un significado muy próximo al de puesto de trabajo (art. 34.5).
Por ello, para evitar una interpretación no deseada, debe modificarse la redacción del precepto atribuyendo al Jefe del Cuerpo, de forma coherente con las facultades de organización, coordinación y dirección del mismo que le asignan el propio artículo 13.1 del Proyecto y el artículo 23 de la Ley 4/1998, la función de asignar los servicios y cometidos concretos de todo el personal del Cuerpo y proponer a los órganos competentes el nombramiento del personal que haya de integrar cada una de las unidades, de acuerdo con las normas generales sobre provisión de puestos de trabajo.
7) Los apartados 2, 3 y 4 del artículo 13 son mera reproducción del artículo 23 de la ley 4/1998, por lo que podrían ser suprimidos, pasando a denominarse el artículo "funciones de la Jefatura del Cuerpo", quedando de esta forma ligado sistemáticamente al artículo 12, relativo a las funciones de las escalas y categorías.
8) En el artículo 14.2 debería sustituirse el inciso "a los componentes que les" por el gramaticalmente más correcto de "a los funcionarios a quienes".
IV.- Capítulo IV: Condiciones de Trabajo.
1) Debe suprimirse el artículo 20 en su totalidad, en atención a los argumentos señalados en la Consideración Quinta. Si se optara por mantener el contenido de dicho precepto, éste debería ajustarse a la regulación estatal y autonómica que se transcribe.
2) El artículo 21 del proyecto, denominado "tiempos para la formación", establece tres permisos diferenciados, tomando su regulación fundamentalmente del apartado Undécimo de la Instrucción sobre Jornada y Horarios de Trabajo del Personal Civil al Servicio de la Administración General del Estado establecida por la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por Resolución de 27 de abril de 1995.
Así, el apartado 1,a) establece un permiso retribuido; el 1,c), un permiso no retribuido; mientras que el 1,b) no se pronuncia acerca del carácter retribuido o no del permiso que regula, generando con ello evidentes problemas interpretativos. Para evitarlos, el precepto debe pronunciarse expresamente acerca de dicho extremo.
V.- Capítulo V: Derechos y Deberes.
1) En relación con el artículo 23, deberían suprimirse los derechos contenidos en los números 1, 3, 4 y 6, por reproducir derechos ya reconocidos en la LOFCS y en la Ley 4/1998. Igualmente, los contenidos en los números 2, 5, 8, 11, 12 y 14, son derechos propios de todo funcionario, por lo que su reproducción es innecesaria.
2) El apartado 7 del artículo 23 del Proyecto reconoce el derecho de los Policías Locales a que los respectivos Ayuntamientos les presten asistencia y defensa letrada cuando les sea exigida responsabilidad como consecuencia del ejercicio de sus funciones. La primera observación a realizar se refiere a la propia naturaleza de derecho que se confiere a esa representación y asistencia letrada, la cual no se conjuga adecuadamente con los términos imperativos que usa el precepto en sus letras a) y d) al indicar que el Ayuntamiento deberá asumir la defensa ante los órganos jurisdiccionales, así como que en sus comparecencias ante la autoridad judicial los miembros de las Policías Locales deberán ser asistidos por Letrado de los servicios municipales o al servicio del Ayuntamiento, en aquellos casos en que lo decida la propia Corporación. La redacción del precepto más que reconocer un derecho al funcionario lo que hace es establecer un deber, el cual además cabe reputar contrario al derecho de libre designación de letrado reconocido por el Tribunal Constitucional en sentencia, entre otras, de 21 de enero de 1987, con fundamento en los artículos 17.3 y 24.2 de nuestra Constitución interpretados, por mandato de su artículo 10, de conformidad con lo establecido en el artículo 6.3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950, que establece el derecho de todo acusado a defenderse a sí mismo o a ser asistido por un defensor de su elección. Por ello, debería establecerse el carácter estrictamente voluntario para el funcionario de contar con asistencia letrada facilitada por la Corporación local.
No obstante, aun en el supuesto de que fuera el propio Policía Local quien solicitara la defensa y asistencia, ésta únicamente sería posible siempre que no existiera un conflicto de intereses entre el particular del funcionario y el general que incumbe a la Administración a la que sirve. Obsérvese cómo este requisito sí ha sido recogido en el Decreto 53/2001, de 15 de junio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia que, en su artículo 21.2, indica que la Dirección de los Servicios Jurídicos podrá asumir la representación y defensa en juicio de los funcionarios por acciones u omisiones que realicen en el ejercicio de sus funciones, siempre que ello sea compatible con la defensa de los derechos e intereses de la Administración.
Las anteriores consideraciones llevan a recomendar, como ya hizo el Consejo en su Dictamen 95/01, que se abandone la fórmula de reconocimiento de derecho con carácter absoluto, remitiéndolo en su ejercicio a lo que establezca la legislación vigente y recogiendo como potestativa la facultad administrativa de representar y defender en juicio a los funcionarios.
Asimismo, la letra c) de este artículo 23.7 señala que cuando sea exigida responsabilidad con motivo de actos derivados del desempeño de las funciones que los Policías Locales tienen encomendadas, el Ayuntamiento deberá hacerse cargo de las indemnizaciones por responsabilidad civil que procedan, sin perjuicio de aquélla en la que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia graves. Debe recordarse en este punto que la exigencia de responsabilidad al personal al servicio de las Administraciones Públicas ha sufrido una evolución legislativa que ha determinado que en la actualidad no quepa ya que el dañado pueda dirigir su reclamación indemnizatoria contra el funcionario, sino que en todo caso habrá de hacerlo frente a la propia Administración, por imperativo de lo que disponen los artículos 145.1 y 146 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
No obstante, si bien se excluye la responsabilidad patrimonial directa del funcionario, sí cabe una acción resarcitoria directa contra éste en el proceso penal, en exigencia de la responsabilidad civil derivada de delito o falta, en aplicación del artículo 109 del Código Penal. En este caso, el artículo 121 del mismo texto legal establece el carácter subsidiario de la responsabilidad que corresponde a la Administración a la que sirva el funcionario declarado penalmente responsable de un delito doloso o culposo, en el ejercicio de sus funciones públicas y siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados.
En cualquier caso, la responsabilidad civil directa del funcionario queda limitada en la actualidad al ámbito penal, quedando establecido su régimen y el de la responsabilidad que incumbe a la Administración en tales casos, por las propias normas penales, a las que se remite el artículo 146.1 LPAC, por lo que resulta innecesaria la previsión contenida en el artículo 23.7,c) del Proyecto de Decreto relativa al deber del Ayuntamiento de hacerse cargo de "las indemnizaciones por responsabilidad civil que procedan en los términos de la legislación vigente".
3) En el artículo 24 se enumeran los deberes de los Policías Locales. Podrían suprimirse los contenidos en los números 1 a 8, 12, 15 y 17, al tratarse de deberes reflejados en la LOFCS o ser deberes comunes al resto de funcionarios. Ha de resaltarse que el deber contenido en el número 15, relativo a la detención de personas, excede en mucho de lo que es un mero deber funcionarial, en tanto que afecta al derecho fundamental a la libertad personal reconocido por el artículo 17 de la Constitución. Sin embargo y a pesar de ello, la regulación de dicho deber alude tan solo a uno de los derechos (el de información acerca de dichos derechos y los motivos de detención), de entre los que goza el detenido, olvidando otros igualmente importantes. Por ello se considera que debe suprimirse el número 15 del artículo 24, teniendo en cuenta que ya la LOFCS regula el tratamiento de los detenidos en su artículo 5.3.
Asimismo, el deber contenido en el número 13 estaría incluido en el más genérico contemplado en el número 8 del mismo artículo 24.
En el artículo 24.19 se establece el deber de incorporarse al servicio en las debidas condiciones para su realización y abstenerse, durante su prestación, de consumir drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, así como de ingerir bebidas alcohólicas "sobrepasando la tasa de alcohol establecida para la conducción de vehículos de servicios de urgencia". La diferencia de trato dispensado a las bebidas alcohólicas toleradas con limitación en su consumo, respecto del resto de sustancias que cabría aglutinar bajo el término drogas, merece una reflexión. La Ley 6/1997, de 22 de octubre, sobre Prevención, Asistencia e Integración Social en Materia de Drogas, en su artículo 2, define como drogas aquellas sustancias que, administradas al organismo, son capaces de generar dependencia, provocar cambios en el comportamiento y efectos nocivos para la salud de las personas, incluyendo de forma expresa dentro de este concepto a las bebidas alcohólicas (art. 2.1,c). Por otra parte, no sólo la conducción de vehículos de emergencia ha de constituir una referencia para la limitación en la ingesta de bebidas alcohólicas, sino que también ha de considerarse el carácter de instituto armado que la LOFCS reconoce a los Cuerpos de Policía Local (artículo 52), lo cual determina que en el ejercicio de sus funciones, sus componentes porten y, eventualmente, hagan uso de armas (artículo 12, Ley 4/1998). En este sentido, el artículo 147.2,c) del Reglamento de Armas, aprobado por Real Decreto 137/1993, de 29 de enero, prohibe de forma expresa portar o usar armas bajo los efectos de bebidas alcohólicas, estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes u otras sustancias análogas. Adviértase que dicha prohibición tiene carácter absoluto, refiriéndose genéricamente a los efectos del alcohol, sin que se limite la prohibición a un consumo moderado. Por lo expuesto y de conformidad con las normas citadas, debería otorgarse al alcohol un tratamiento homogéneo al dado al resto de sustancias enumeradas en el número 19 del artículo 24 del Proyecto de Decreto.
VI.- Capítulo VI: Retribuciones.
1) Por ser objeto de regulación en otras normas, cabría suprimir el artículo 26 (artículos 6.4 LOFCS y 93 LBRL); 27 (artículos 24 y 25 de la Ley 30/1984 y artículo 19 de la Ley 4/1998); 28.1 (artículo 3.2 del Real Decreto 861/1986, por el que se regulan las Retribuciones de los Funcionarios de Administración Local); 30, apartados 1 (artículo 23.3,c) de la ley 30/1984), 3 y 4 (artículos 5.3 y 5.4 del Real Decreto 861/1986); 31 y 32 (artículos 23.3,d) y 23.4 de la Ley 30/1984) y 33 (Real Decreto 456/1986, de 10 de febrero, sobre Retribuciones de los Funcionarios en Prácticas). Debe recordarse a este respecto que la Ley 4/1998 contiene una remisión reglamentaria, expresa y específica, acerca de la determinación de los intervalos de niveles de complemento de destino y los criterios para la determinación del complemento específico correspondientes a cada una de las categorías de los Cuerpos de Policía Local, siendo precisamente dichos extremos las principales innovaciones, respecto de la normativa aplicable con carácter general a los funcionarios de la Administración local, que contiene el Capítulo dedicado a las retribuciones. Por ello, se considera que deberían suprimirse todos aquellos preceptos que únicamente se limitan a reproducir normativa estatal, la cual no obstante será de aplicación a los Policías Locales en atención a lo dispuesto por el artículo 93 LBRL.
2) El artículo 28 del Proyecto de Decreto hace efectiva la remisión reglamentaria contemplada en el artículo 32 de la ley 4/1998 y procede a fijar los intervalos de niveles de complemento de destino que corresponde a las distintas escalas y categorías, determinándolos en atención a la inclusión de dichas escalas y categorías en los correspondientes Grupos de Titulación, al modo de lo que sucede con el resto de funcionarios tanto de la Administración del Estado como de la Administración regional y local.
El apartado 3 establece que la asignación de niveles se llevará a cabo por cada Ayuntamiento, aun cuando dicha previsión ya se realiza en el apartado 1 del mismo artículo 28, al establecer que el Pleno del Ayuntamiento determinará el nivel correspondiente a cada puesto de trabajo, debiendo suprimirse la redundancia.
El apartado 4 de este artículo 28 faculta al Consejero de Presidencia a actualizar los niveles máximos y mínimos con el fin de adaptarlos a las modificaciones que pudieran sufrir los de "los restantes funcionarios de la Administración Local, que son los de los funcionarios de la Administración del Estado". El precepto, en definitiva, parece ligar los intervalos de niveles establecidos en el apartado 1 a los correspondientes niveles máximo y mínimo de los funcionarios locales, que a su vez serían idénticos a los de la Administración del Estado. Bastaría, por tanto, realizar una previsión de actualización automática de los intervalos de niveles cuando variaran aquellos que sirven de referencia, evitando así una nueva remisión reglamentaria, esta vez a un Consejero, no prevista en la Ley 4/1998.
No obstante, si se mantuviera la redacción actual del apartado 4, debe modificarse la denominación del Consejero, utilizando la fórmula "Consejero competente en materia de...". Igualmente, debe sustituirse el término "determinados", que consta en la segunda línea del apartado, por algún sinónimo, para evitar su repetición en la línea siguiente. Finalmente, la aclaración contenida en el inciso "que son los de los funcionarios de la Administración del Estado" resulta innecesaria, al venir establecida dicha identidad entre los intervalos de niveles correspondientes a los funcionarios de Administración local con los correspondientes a los de la Administración del Estado en el artículo 3.1 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de la Administración local.
3) El artículo 29 del Proyecto se destina a la regulación del complemento específico, señalando un criterio para su establecimiento, al indicar que corresponde dicho complemento a todos los puestos de trabajo que hayan de ser provistos por funcionarios en situación de activo de los Cuerpos de Policía Local. Igualmente, el precepto señala los diversos factores que habrán de ser valorados en la determinación de la cuantía del complemento, considerando a tal efecto, además de los establecidos en el artículo 23.3,b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, el riesgo que comporta su misión, los turnos, la nocturnidad y la festividad.
El carácter básico que el artículo 1.3 de la citada Ley 30/1984 atribuye a su artículo 23, determina que la configuración en el Proyecto de Decreto de factores o condiciones particulares de los puestos de trabajo a retribuir a través del complemento específico, distintos a los establecidos en la normativa básica, haya de reputarse como contraria a la misma, debiendo por tanto ajustarse la redacción de la norma regional al precepto estatal. Y ello a pesar de que los factores aludidos puedan entenderse comprendidos dentro de los establecidos en la normativa básica, como ocurre en el caso del riesgo que comporta la misión de los Policías Locales, que la propia LOFCS señala como circunstancia a considerar en la determinación de sus retribuciones, el cual puede entenderse incluido en el componente de peligrosidad, al presuponer éste "un riesgo eventual inherente a un puesto de trabajo que determina un peligro o contingencia superior al normal" (sentencia de 26 de julio de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura).
4) El artículo 30 del Proyecto de Decreto regula el complemento de productividad estableciendo, como única variación respecto de la normativa estatal vigente, la consideración como circunstancia a tener en cuenta para la apreciación de la productividad el interés del funcionario en su formación profesional. Sin embargo, dicha previsión debe ser rechazada en atención a que añade una nueva circunstancia susceptible de ser retribuida por este concepto, no contemplada en la normativa básica. En efecto, el artículo 23.3,c) de la Ley 30/1984 dispone que el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria, y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo, sin hacer mención alguna al interés demostrado por aquél en su formación profesional. Además, este interés en la formación no es acorde con la propia naturaleza del complemento de productividad, como se puede apreciar si acudimos a la configuración legal que de dicho complemento vienen realizando de forma constante desde 1986 las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, las cuales han precisado que la apreciación de la productividad se llevaría a cabo en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo, y precisamente en lo que aquí interesa, en atención a la consecución de los resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente programa (artículo 26.1,c) de la Ley 23/2001, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2002).
Se podría argüir que la formación profesional necesariamente ha de redundar en la consecución de los objetivos y en la mejora del rendimiento del funcionario, lo cual es indiscutible pero, en tal caso, la retribución por productividad se devengará precisamente atendiendo a la efectiva consecución de los resultados u objetivos marcados y sólo en la medida en que se obtengan, no por el interés mostrado en la formación, la cual tiene un mero carácter instrumental respecto de aquéllos. Así, en conexión de sentido con lo expuesto, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 22 de enero de 1997 excluye el complemento de productividad como apto para retribuir la posesión de determinados conocimientos técnicos especializados o la mayor pericia que se requiere para el desempeño de ciertos puestos de trabajo. Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de 31 de enero de 1998, excluye la posibilidad de que un Policía alumno pueda percibir el complemento de productividad en atención a que "se encontraba en un período formativo, durante el cual la ejecución de tareas tiene como fin principal el adiestramiento y no la máxima eficacia, lo cual excluye que las labores de los Policías Alumnos, salvo casos excepcionales, puedan reunir los requisitos determinantes del derecho a devengo de complemento de productividad".
En definitiva, no se considera adecuado ni a la naturaleza ni a la concreta configuración legal del complemento de productividad retribuir a través del mismo el interés del funcionario en su formación profesional, por lo que debe suprimirse esta referencia en el artículo 30.2 del Proyecto.
VII.- Capítulo VII: Régimen Disciplinario.
1) La primera observación que merece este Capítulo es la referente a su denominación, la cual es mucho más ambiciosa que el contenido del mismo. Realmente, lo que se regula en el artículo 34 no es el régimen disciplinario de los Policías Locales, sino únicamente, y por mera remisión, el procedimiento sancionador. Por ello, la denominación del Capítulo habría de ser "Procedimiento sancionador".
2) Del mismo modo debería incluirse en este artículo 34 el contenido de la Disposición Final Tercera del Proyecto, en tanto que completa la previsión establecida en aquel precepto mediante la referencia concreta al procedimiento sancionador regulado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, procediendo a la supresión de dicha Disposición Final.
3) El Proyecto de Decreto remite, en definitiva, el procedimiento sancionador aplicable, al establecido con carácter general para el resto de los funcionarios de la Administración Local, que no es otro que el general de la Administración del Estado, en virtud del artículo 150 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en Materia de Régimen Local.
Sin embargo, dicha remisión habrá de analizarse a la luz de la norma habilitante para determinar su posibilidad. A este respecto, la Ley 4/1998, de Coordinación de Policías Locales de la Región de Murcia, señala en su artículo 36.1 que el régimen disciplinario se regirá por lo establecido en la misma y en sus normas de desarrollo, sin perjuicio de lo previsto por la LOFCS. A su vez, el artículo 44 de la Ley regional remite al desarrollo reglamentario la determinación del procedimiento sancionador, aunque fija los principios a que aquél habrá de ajustarse, señalando entre éstos los de sumariedad y celeridad.
Por su parte, la Ley Orgánica 2/1986, en su artículo 52.1, indica que los Cuerpos de Policía Local se rigen, además de por los principios generales establecidos en la misma, por la sección cuarta del Capítulo IV del Título II, con la adecuación que exija la dependencia de la correspondiente Administración. Dentro de esta sección, dedicada precisamente al régimen disciplinario de la Policía, la única norma referida al procedimiento es el artículo 28.4, que dispone la imposibilidad de imponer sanciones por faltas graves o muy graves, sin el correspondiente expediente instruido al efecto y cuya tramitación se regirá por los principios de sumariedad y celeridad. Asimismo señala que la imposición de sanciones por faltas leves podrá imponerse sin más trámites que la audiencia al interesado.
El marco legal expuesto, que condiciona el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Consejo de Gobierno, determina por tanto la necesidad de que el procedimiento sancionador aplicable a los Cuerpos de Policía Local de la Región se ajuste a los principios indicados, de entre los cuales merece destacarse el de sumariedad. Este principio se traduce, según sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1993, en una abreviación de los plazos procesales, así como en la supresión de determinados trámites y la concentración de los mismos, con el propósito de lograr una resolución ágil y rápida, finalidad que se persigue también a través de la limitación de los medios de prueba. Sin embargo, la regulación del procedimiento sancionador que se contiene en el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, se cohonesta mal con dichas características, al establecer un procedimiento sancionador realmente complejo, con plenitud de medios de prueba y sin eliminación o concentración de trámites si lo comparamos con el procedimiento que, aunque no aplicable de forma directa en el ámbito disciplinario, sí cabría calificar como ordinario en materia de sanciones, que no es otro que el señalado por el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.
Por otra parte, la propia Ley 4/1998 establece en su Disposición Transitoria Tercera que, en tanto no se proceda a desarrollar reglamentariamente el régimen disciplinario de los Cuerpos de Policía Local, les será de aplicación el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, mostrando por tanto el legislador regional una voluntad de aplicación meramente transitoria del citado régimen disciplinario y optando, en cuanto a su regulación definitiva, por un régimen propio adaptado a los principios legalmente establecidos.
Por lo expuesto, se considera que la remisión que efectúa el Proyecto de Decreto al procedimiento sancionador propio de los funcionarios de la Administración del Estado, se separa tanto de la norma habilitante como de la LOFCS, debiendo ser suprimida.
A ello debe añadirse que el Proyecto de Decreto incumple el mandato contenido en la citada ley 4/1998 (art. 44), al no acometer la regulación del procedimiento sancionador, lo que deberá efectuarse antes de su elevación al Consejo de Gobierno, con nueva y previa remisión del Proyecto a este Consejo para el preceptivo Dictamen en cuanto a ese concreto particular.
VIII.- Disposiciones Finales.
1) La Disposición Final Primera se encuentra en contradicción con el artículo 14 de la Ley 4/1998, en el que se realiza una distribución de las competencias en materia de coordinación, atribuyendo a la Consejería competente aquellas atribuciones que no supongan el ejercicio de la potestad reglamentaria, correspondiéndole establecer los medios necesarios para garantizar la efectividad de las mismas. Cuando la Disposición Final atribuye a la Consejería la facultad de dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el cumplimiento del Decreto, está realizando una habilitación reglamentaria a la Consejería que se aparta del diseño competencial expresamente efectuado por la Ley y que, por lo tanto, debe ser suprimida.
2) La Disposición Final Segunda coincide con lo establecido en la Disposición Final Tercera de la Ley 4/1998, por lo que puede ser suprimida.
3) La Disposición Final Tercera deberá igualmente suprimirse por el mismo razonamiento expuesto en el precedente apartado VII
En atención a lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto de Decreto se encuentra habilitado por la Ley 4/1998 para desarrollar su contenido.

SEGUNDA.- En el procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto se aprecia la omisión del preceptivo informe del Consejo Regional de Cooperación Local, que deberá ser recabado e incorporado al expediente con carácter previo a la aprobación del Proyecto por el Consejo de Gobierno, haciendo expresa mención de la salvedad apuntada en la Consideración Segunda. Esta observación tiene carácter esencial.
TERCERA.- Deben suprimirse en el Proyecto de Decreto aquellos preceptos indicados en la Consideración Cuarta que, careciendo del carácter estrictamente necesario e ineludible para la consecución de la finalidad homogeneizadora que los justificaría, van más allá de los límites de la coordinación, determinando en definitiva una sustitución, por parte de la Comunidad Autónoma, de la potestad autoorganizativa de las Corporaciones Locales. Esta observación tiene carácter esencial.
CUARTA.- Deben suprimirse tanto el artículo 34 como la Disposición Final Tercera del Proyecto de Decreto por lo señalado en la Consideración Sexta, apartados VII y VIII, con los efectos igualmente indicados al final de dicho apartado VII. Esta observación tiene carácter esencial.
QUINTA.- Se constatan las siguientes observaciones de carácter general (Consideración Quinta):
- Debe incluirse en la denominación que encabeza el Proyecto de Decreto su carácter de norma-marco, así como una referencia al resto de las materias reguladas en el mismo.
- Deben sustituirse las diversas referencias existentes en el texto a órganos directivos concretos, por fórmulas que sigan el modelo "Consejería competente en materia de..."
- Se considera observación general de carácter esencial la relativa a la incorrecta técnica normativa consistente en reproducir en la norma reglamentaria preceptos de la normativa básica estatal, sin especificar la procedencia del precepto que se reproduce, ni mantener fielmente la literalidad de los reproducidos.
SEXTA.- En relación al texto del articulado, se consideran observaciones de carácter esencial las que afectan a la fórmula promulgatoria y a los artículos 5.1; 13.1 en su primer párrafo; 20; 23; 24 en sus apartados 1 a 8, 12, 15 y 17; 26; 27; 29; 30.1 y 2. Igualmente tiene carácter esencial la observación formulada a la Disposición Final Primera. Todo ello en atención a los razonamientos contenidos en la Consideración Sexta.
SÉPTIMA.- Las demás observaciones contenidas en el Dictamen contribuyen a la mejora del texto sometido a consulta.
No obstante, V.E. resolverá.
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