Dictamen 42/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 42/02
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (2000-2002) (2008-2014)
Asunto: Anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 1/1999, de 17 de febrero, de creación del Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Ha de resaltarse la importancia de los antecedentes, no sólo como exigencia jurídica que ha de acompañar al Proyecto (artículo 88 CE), sino desde la perspectiva de mejora de la calidad de la norma, puesto que la racionalización del procedimiento de elaboración de una norma -según el parecer de autorizada doctrina- obliga a considerar y razonar todos cuantos aspectos resulten relevantes para la misma, empezando por justificar la necesidad de la norma. Por tanto, los antecedentes han de contener la explicación de los objetivos que se pretenden conseguir, pero también la explicación de las razones por las cuales esos objetivos no se pueden lograr con las normas vigentes (más aún cuando se trata de modificaciones) o, inclusive, mediante desarrollo reglamentario, por la habilitación contenida en la Ley 1/1988, para completar, mediante Decreto, el régimen jurídico de los Organismos autónomos (artículo 66).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada se elaboró por el Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia (en adelante IVS) un borrador del Anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 1/1999, de 17 de febrero, de creación del citado Instituto, y concretamente de sus artículos 10.7; 11.4,b; 12 (adición de un nuevo párrafo); 15.2 y 17.1 y 2.
Se acompaña dicho borrador con un informe de la Jefa del Departamento de Administración del Instituto, de 30 de julio de 2001, sobre la necesidad y oportunidad de las modificaciones propuestas, advirtiendo también la necesidad de abordar, en un futuro próximo, una reforma en profundidad de la norma acorde con las necesidades de la promoción pública de vivienda.
Asimismo consta en los antecedentes un informe del mismo Departamento, de 24 de julio de 2001, detallando las propuestas normativas y su justificación (Doc. nº. 3), así como una memoria económica que refleja que la propuesta de creación de un nuevo órgano (Secretaría General Técnica) afectará a la dotación presupuestaria del capítulo 1 de gastos del presupuesto del IVS, en una cuantía aproximada de 6.716.728 pesetas, sin incluir antigüedad y costes de seguridad social.
SEGUNDO.- Con fecha 28 de septiembre de 2001, el Consejo de Gobierno tomó conocimiento del Anteproyecto de Ley, acordando que se sometiera a informe de las Consejerías afectadas y de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, con el resultado que obra en el Documento nº. 9 del expediente; entre ellos figura el informe de la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa, de 19 de octubre de 2001, proponiendo, respecto a la creación de una Secretaría General Técnica, que se concrete el nivel administrativo en el Decreto de estructura, en función de la organización y funciones que en cada momento pueda asumir.
Asimismo la Consejería de Sanidad y Consumo, y la de Turismo y Cultura (hoy Turismo y Ordenación del Territorio) solicitaron un representante en el Consejo del IVS.
TERCERO.- Consta el informe de la Secretaría General de la Consejería consultante informando favorablemente el Anteproyecto de Ley, a los efectos previstos en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (LG).
CUARTO.- Con fecha 22 de noviembre de 2001, se recabó el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico al texto final del Anteproyecto de Ley (Doc. nº. 13).
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Se solicita Dictamen sobre un Anteproyecto de Ley regional, por lo que el presente se emite con carácter preceptivo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
En cuanto al órgano consultante, si bien se recabó el Dictamen por la entonces Consejería competente (Obras Públicas y Ordenación del Territorio), con la reestructuración operada en el seno de la Administración regional (Decreto del Consejo de Gobierno 1/2002, de 15 de enero), el Instituto de la Vivienda y Suelo ha quedado adscrito a la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Figuran los trámites esenciales del procedimiento de elaboración, como el informe del titular de la Secretaría General, y la audiencia a las Consejerías afectadas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG); sin embargo, ha de realizarse una observación sobre la iniciativa legislativa cuando se trata de modificaciones que afectan a organismos autónomos ya creados.
1º.- Los Consejeros ostentan las competencias de propuesta y presentación al Consejo de Gobierno de los Anteproyectos de Ley relacionados con las materias de su competencia (artículo 48,b de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia), correspondiendo a las Secretarías Generales la propuesta de modificación de textos legales que consideren oportunos (artículo 50.2,h). La anterior consideración tiene su reflejo en el procedimiento de elaboración de este Anteproyecto, puesto que, aunque el borrador haya sido elaborado en el seno de Instituto -suponemos que previo encargo de los órganos facultados-, debe ser asumido y tramitado por la Consejería consultante, cumpliéndose sus trámites internos, como el informe de sus Servicios Jurídicos que no obra en el expediente, con independencia de los emitidos por el Departamento de Administración del Organismo autónomo.
2º.- Aunque las modificaciones de la Ley 1/1999 afectan a la estructura y funcionamiento del Instituto, tampoco figura el acuerdo o informe del Consejo del Instituto (salvo la propuesta de inclusión del Gerente como miembro nato que se añadió al borrador primitivo), en su condición de órgano superior de gobierno y dirección, atendiendo a las funciones que le atribuye el artículo 10 de la Ley 1/1999, de 17 de febrero, ni tan siquiera el del Director Gerente, teniendo en cuenta que las propuestas normativas surgen, al parecer, del seno del propio Instituto.
TERCERA.- Justificación, necesidad y extensión del Anteproyecto de Ley.
El Consejo Jurídico ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la importancia del procedimiento de elaboración de una norma, para asegurar el acierto y la legalidad del texto desde el punto de vista de la integración del expediente, la necesidad de informe del titular de la Secretaría General y cuestiones de técnica normativa (Memoria del Consejo Jurídico correspondiente al año 1998).
Sin embargo en relación con este Anteproyecto, el Consejo Jurídico considera que ha de resaltarse la importancia de los antecedentes, no sólo como exigencia jurídica que ha de acompañar al Proyecto (artículo 88 CE), sino desde la perspectiva de mejora de la calidad de la norma, puesto que la racionalización del procedimiento de elaboración de una norma -según el parecer de autorizada doctrina- obliga a considerar y razonar todos cuantos aspectos resulten relevantes para la misma, empezando por justificar la necesidad de la norma. Por tanto, los antecedentes han de contener la explicación de los objetivos que se pretende conseguir (aspecto que sí contiene el Doc. nº. 3 del expediente), pero también la explicación de las razones por las cuales esos objetivos no se pueden lograr con las normas vigentes (más aún cuando se trata de modificaciones) o, inclusive, mediante desarrollo reglamentario, por la habilitación contenida en la Ley 1/1988, para completar, mediante Decreto, el régimen jurídico de los Organismos autónomos (artículo 66).
Precisamente sobre el valor de los antecedentes, en relación con la necesidad del Anteproyecto de Ley sometido a consulta, el Consejo Jurídico formula las siguientes observaciones:
1ª) Las modificaciones propuestas de mayor calado no exigen la reforma de la Ley 1/1999 por cuanto:
- El reconocimiento del derecho de prelación al Instituto en concurrencia con otros acreedores (artículo 15, apartado 2 in fine), está previsto, con carácter general, en el artículo 69 de la Ley 1/1988. Inclusive, la regulación parcial de este derecho, como propone el Anteproyecto, suscita cierta controversia jurídica como posteriormente expondremos.
- La redacción que se propone del artículo 17.1 de la Ley regional, relativa a que los actos administrativos dictados por el Presidente y por el Consejo del Instituto pondrán fin a la vía administrativa, se contiene en el artículo vigente, sin que sea ineludible la supresión del párrafo "contra los mismos podrá interponerse recurso contencioso con arreglo a lo establecido en la ley reguladora de dicha jurisdicción", puesto que contiene una remisión a la legislación estatal.
- Inclusive para la creación del nuevo órgano (la Secretaría General Técnica) no es imprescindible la reforma de la Ley 1/1999, si se tiene en cuenta: a) Su creación no afecta a las funciones de los órganos de gobierno (órganos superiores) ni a las de administración y gestión existente en la estructura del Instituto (el Director Gerente); b) se configura por el Anteproyecto de Ley como un órgano (más bien como unidad administrativa) dependiente del Director Gerente del Instituto, de apoyo y asistencia inmediata a aquél, correspondiéndole, además, las tareas de coordinación de los servicios y actividades del Instituto, ahora atribuidas, en parte, al Departamento de Administración (artículo 2 del Decreto 163/1999, de 30 de diciembre, por el que se aprueba la estructura orgánica del Instituto de la Vivienda y Suelo de la Región de Murcia), como reconoce de forma explícita el informe jurídico (Doc. nº. 3), al justificar su creación en que el denominado Departamento de Administración tiene un peso específico superior al que es habitual para este tipo de Departamentos; c) la no necesidad de la propuesta de reforma legislativa también viene sustentada en el artículo 66 de la Ley 1/1988, que atribuye a la Ley de creación las bases generales de su organización, y al Consejo de Gobierno el desarrollo, mediante Decreto, del régimen jurídico de cada Organismo Autónomo establecido en su Ley de creación (también la Disposición Final Primera de la Ley 1/1999). A mayor abundamiento la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), remite a los Estatutos de los Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales la determinación de los órganos de dirección (artículos 61 y 62).
2ª.- Si a la anterior observación se añade que el informe sobre la necesidad y oportunidad de las modificaciones propuestas (Doc. nº. 2) establece la necesidad de abordar en un futuro próximo "una reforma en profundidad de la norma acorde con las necesidades de la promoción pública de vivienda en la Región", y que tampoco se justifica la urgencia de las restantes modificaciones, que atañen a la incorporación del Director Gerente como vocal del Consejo, y a que sus actos sean susceptibles de recurso de alzada ante el Presidente (no ante el Consejo como estaba previsto), el Consejo Jurídico entiende que la modificación puntual de la norma que propone este Anteproyecto debería enmarcarse preferiblemente en la revisión normativa que se anuncia como imprescindible para la gestión del Instituto, en aras de una mejor sistemática, evitando reformas parciales sucesivas que puedan acarrear confusión e inseguridad.
3ª.- Ahondando en la anterior consideración, el Anteproyecto no contempla la regulación de algunas propuestas que contenía el Proyecto de Decreto de Promoción Pública de Vivienda, sobre las que el Consejo Jurídico se pronunció (Dictamen nº. 112/2001) con ciertas observaciones, al contradecir la Ley 1/1999; así, por ejemplo, la atribución de competencias decisorias a la Comisión regional de Vivienda de Promoción Pública, cuando dichas competencias estaban encomendadas genéricamente por la Ley de creación al Instituto, señalando el Consejo que sólo podían asignarse a dicha Comisión desde la perspectiva de su inserción en la estructura del citado Instituto; también la regulación de los planes de viviendas y los efectos de utilidad pública con fines expropiatorios.
Por tanto el Consejo Jurídico entiende que el Anteproyecto de Ley, en los aspectos concretos en que modifica el ordenamiento jurídico por afectar a aspectos propios de la Ley de creación y que no son materia susceptible de desarrollo reglamentario de acuerdo con el artículo 66.3 de la Ley 1/1988, como posteriormente veremos, ha de enmarcarse en la revisión anunciada en el expediente por las razones expuestas.
CUARTA.- Sobre el régimen jurídico del IVS pendiente de desarrollo.
Otra de las modificaciones propuestas consiste en especificar, dentro de las competencias del Consejo (artículo 1 del Anteproyecto, que afecta al artículo 10.7 de la Ley), la aceptación de las cesiones gratuitas de bienes con destino a los fines del Instituto, aunque tal competencia se entendía atribuida al Consejo con fundamento en la interpretación del texto legal, pues, efectivamente, el artículo 3.7 de la Ley 1/1999 asigna al IVS la adquisición de suelo por compraventa, permuta o cualesquiera de los procedimientos legalmente establecidos, correspondiendo al Consejo las competencias y funciones que, por su importancia y transcendencia, le someta a consideración el Presidente.
Precisamente esta modificación es un claro ejemplo de la necesidad de completar el régimen jurídico de dicho organismo autónomo, puesto que también es predicable de otras funciones que el artículo 3 de la Ley encomienda al IVS, sin concretar órgano, no solucionable con un Decreto de estructura, como indicaba el Consejo Jurídico, en su Dictamen nº. 28/99:
"A diferencia de la estructura organizativa de las Consejerías, prediseñada en sus aspectos básicos por la Ley 1/1988, para los organismos autónomos regionales se ha previsto una distinta vía de organización, consistente en crearlos por ley, que regulará primariamente sus funciones y "las bases generales de organización", correspondiendo al Consejo de Gobierno "el desarrollo, mediante Decreto, del régimen jurídico" establecido en la Ley de creación (artículo 66.2, y 3, de la Ley 1/1988). Se articula un régimen jurídico específico para cada uno de ellos y en tal medida, su fijación por Decreto no consiste en "el establecimiento" de una estructura prevista, sino el desarrollo completo de una Ley, comprensivo de la regulación organizativa pero, también, de los restantes elementos de su régimen jurídico".
En consecuencia el Consejo Jurídico recomienda la necesidad de completar el regímen jurídico del IVS, a través del correspondiente desarrollo reglamentario, tramitando paralelamente una reforma de la Ley 1/1999, si se modificara algún aspecto propio de la Ley de creación, de acuerdo con los cometidos que le encomienda el artículo 66.2 de la Ley 1/1988.
QUINTA.- Observaciones al contenido del Anteproyecto de Ley.
- Artículo 2.
Este artículo contiene dos reformas: por un lado, una adaptación de los vocales del Consejo del IVS (artículo 11.4,b de la Ley 1/1999) debido a que las denominaciones de las Consejerías representadas han quedado obsoletas por posteriores reestructuraciones administrativas, siendo sustituidas ahora por su mención en función de la competencia que ostentan, y por otro, una modificación al artículo 11.6, para incluir al Director-Gerente como miembro nato del Consejo, cuando antes sólo se le reconocía su condición de asistente.
Respecto a la adaptación (posteriormente a la remisión del Anteproyecto de Ley, se ha aprobado la reorganización administrativa resultante del Decreto 1/2002), se considera positiva que la representación se especifique, no por nombres de departamentos sino por materias e, inclusive, submaterias, para evitar su obsolescencia frente a posibles modificaciones ulteriores. No obstante la competencia en materia de suelo de dicho Instituto no queda suficientemente reflejada con una representación genérica de "dos representantes de la Consejería competente en materia de vivienda".
- Artículo 3.
Se añade un nuevo párrafo al artículo 12 (apartado 3) con el siguiente contenido:
"No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, dependiente del Director Gerente, existirá una Secretaría General Técnica que con el máximo nivel administrativo, es el órgano de apoyo y asistencia inmediata a aquél, y a cuyo titular sustituirá en caso de vacante, ausencia o enfermedad. A dicha Secretaría General Técnica le corresponderá la coordinación de los servicios y actividades del Instituto, así como el ejercicio de aquéllas funciones que le delegue o encomiende expresamente el Director Gerente del mismo. Su provisión se ajustará a lo establecido con carácter general para el personal de la Comunidad".
Además de la observación realizada sobre la no necesidad de la reforma normativa para crear dicho órgano, se formulan las siguientes consideraciones:
1ª) Si se tratara de un nuevo órgano de administración y gestión (como se indica en el informe justificativo que figura como Doc. nº. 3) debería modificarse, igualmente, el artículo 8 de la Ley 1/1999 que enumera los órganos del IVS. También el artículo 11.5 de la misma, relativo a la secretaría del órgano colegiado, pues el Consejo Jurídico entiende que dicha condición ha de recaer en el titular del órgano cuya creación se propone e inclusive, en lugar de optar por la creación de un nuevo órgano, podría haberse potenciado la figura ya existente de secretario del Consejo del IVS (artículo 11.5 de la Ley 1/1999).
2ª) Con la creación de éste órgano habría de restringirse las funciones del Departamento de Administración (Decreto 163/1999) conforme a lo previsto en el artículo 11.3 LPAC que establece: "no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos".
3ª) No se justifica en el expediente la razón de no estimar la propuesta de la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa (informe de 19 de octubre de 2001), sobre la necesidad de no concretar en el Anteproyecto de Ley el nivel administrativo del órgano que se crea, remitiéndolo a posterior desarrollo reglamentario.
- Artículo 4.
Consiste en adicionar un nuevo párrafo al apartado 2 del artículo 15, incorporando el derecho de prelación del IVS frente a acreedores, con el siguiente texto:
"El Instituto de la Vivienda y Suelo disfrutará de todas las exenciones y bonificaciones fiscales de que goza la Administración Autonómica de la Región de Murcia, así como del derecho de prelación en concurrencia con otros acreedores, conforme a las Leyes".
La primera parte de este apartado 2 (recogida en la redacción vigente) se refiere a que "el IVS gozará de todas las exenciones y bonificaciones fiscales de que goza la Administración autonómica de la Región de Murcia", determinación que fue objeto de una consideración en el Dictamen nº. 32/98, sobre el Anteproyecto de Ley de creación del Instituto, en el sentido de que debía recogerse que la facultad normativa de la Comunidad Autónoma está constreñida a sus propios tributos, y no se extiende a los tributos que no sean propios de la Comunidad Autónoma, como así lo ha interpretado el Tribunal Constitucional (sentencia nº. 74/2000, de 16 de marzo de 2000), manteniendo, no obstante, el Alto Tribunal una redacción análoga de la Ley regional 8/1995 sobre el Consejo de la Juventud de la Región de Murcia, con la interpretación de que es de exclusiva aplicación a los tributos que corresponda establecer a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
La adición del párrafo "así como el derecho de prelación en concurrencia con otros acreedores, conforme a las leyes", además de ser innecesaria, como se expuso en la Consideración Tercera, al estar contemplado dicho derecho por la Ley 1/1988 (artículo 69), su regulación es imprecisa e inexacta, puesto que no contempla las excepciones a esta prelación, de acuerdo con la precitada Ley y el resto del ordenamiento jurídico.
Por tanto, dado que está regulado dicho derecho en la Ley 1/1988 y que puede suscitar dudas la redacción con el alcance de la prelación de derechos, el Consejo Jurídico considera que ha de suprimirse del Anteproyecto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- En cuanto al procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley, cuyo borrador surge en el seno del propio Instituto, no figura en el expediente el acuerdo del órgano superior de gobierno y dirección del IVS sobre el conjunto de las modificaciones propuestas. Tampoco figura el informe de los Servicios Jurídicos de la Consejería consultante.
SEGUNDA.- Las consideraciones sobre la no necesidad de modificar la Ley 1/1999 para acometer determinadas propuestas que contiene el Anteproyecto, y la voluntad manifestada de reformar en profundidad la promoción pública de vivienda, aconsejan que el presente Anteproyecto se enmarque en dicha revisión con el fin de lograr el acierto y la coherencia de la reforma. En todo caso queda pendiente de completar el régimen jurídico del IVS, mediante Decreto, que abarcaría la regulación de algunas de las propuestas planteadas.
TERCERA.- Además, se estima observación esencial, dentro de la Consideración Quinta, suprimir la adición al apartado 2 del artículo 15 sobre el derecho de prelación frente a acreedores del IVS (artículo 4).
No obstante, V.E. resolverá.
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