Dictamen 81/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 81/02
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Universidades (2000-2002) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se crea y regula el Registro de Títulos Académicos y Profesionales no Universitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y se regula el procedimiento para su expedición.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. En términos de respeto a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no puede limitarse el lugar de presentación de la solicitud de expedición al correspondiente centro docente, como establece el artículo 10.2 del Proyecto, pues debe permitirse la presentación en cualquiera de los lugares y formas que posibilita la LPAC, lo que debería indicarse en dicho artículo.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 19 de febrero de 2001 el Director de Centros, Ordenación e Inspección Educativa remite a la Secretaria General de la Consejería de Educación y Universidades borrador de Decreto por el que se crea y regula el Registro de Títulos Académicos y Profesionales no Universitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y se regula el procedimiento para su expedición, solicitando se emita informe por el Servicio Jurídico, que lo evacua el 28 de marzo de 2001, efectuando diversas observaciones no sustanciales al borrador. Se indica en el mismo, además, la procedencia de la aportación al expediente de un informe sobre la necesidad y oportunidad de la disposición, así como de una memoria económica.
SEGUNDO.- La Inspección de Educación, mediante comunicación interior de 27 de marzo de 2001, eleva a la citada Dirección General una serie de sugerencias acerca del borrador.
TERCERO.- El 12 de abril, la Dirección General remite a la Secretaría General de la Consejería nuevo borrador, con las modificaciones sugeridas por el Servicio Jurídico así como algunas de las propuestas por la Inspección de Educación, adjuntado también informe sobre la necesidad y oportunidad del Decreto y memoria económica.
CUARTO.- El 25 de abril de 2001, el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación y Universidades emite informe complementario sobre el nuevo borrador, en sentido favorable.
QUINTO.- En esa misma fecha se solicita dictamen preceptivo del Consejo Escolar de la Región de Murcia, que es emitido el 14 de junio, cuyas sugerencias son acogidas en un tercer borrador de Proyecto de Decreto, remitido a la Secretaría General de la Consejería con fecha 11 de julio de 2001, en que se solicita la emisión de un nuevo informe jurídico, que es evacuado el 13 de julio de 2001 por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería.
SEXTO.- En esa misma fecha, se solicita informe preceptivo a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia, que es emitido el 21 de septiembre de 2001. En él se contienen diversas observaciones que originan la elaboración de un cuarto borrador de Proyecto, que incorpora cuanto se indica en dicho dictamen. Este nuevo borrador se remite a la Secretaría General de la Consejería de Educación y Universidades, con fecha 18 de octubre de 2001, que formula su informe final, favorable.
SÉPTIMO.- Con fecha 16 de noviembre de 2001 se recibe en este Consejo Jurídico oficio del Consejero de Educación y Universidades solicitando la emisión de nuevo preceptivo Dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, pues se dicta en desarrollo de normativa básica del Estado, en concreto, el Real Decreto 733/1995, de 5 de mayo, por el que se regula la expedición de títulos académicos correspondientes a las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), y la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 30 de abril de 1996 que desarrolló parcialmente diversos aspectos de dicho Real Decreto. La singularidad del carácter "básico" de la normativa estatal, que determina la preceptividad de nuestro Dictamen sobre el Proyecto de Decreto en cuestión (artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia), será analizada en la Consideración Cuarta.
SEGUNDA.- Procedimiento y competencia orgánica.
La tramitación seguida en la elaboración del Proyecto de Decreto se ha ajustado a lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, aplicable supletoriamente en nuestra Comunidad en defecto de normativa propia.
Especialmente merece destacarse que el trámite de audiencia se ha cumplimentado con el sometimiento del texto al Consejo Escolar de la Región de Murcia, en el que se ven representados los principales sectores sociales afectados.
El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar el Proyecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.
TERCERA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto se divide en dos Capítulos: el I, dedicado a la "creación y regulación del registro de títulos académicos y profesionales", se integra de los artículos 1 al 7; el II, que trata de la "regulación del procedimiento de expedición de títulos académicos y profesionales", comprende los artículos 8 a 18. A ellos se añaden tres Disposiciones Adicionales, una Disposición Transitoria y dos Disposiciones finales.
CUARTA.- Cuestiones competenciales y habilitación normativa.
A la vista del contenido del Proyecto y como muy expresivamente resume su título, es fácil advertir que regula una materia relativa a las condiciones de expedición y registro de títulos académicos y profesionales. Ello supone que, en lo que se refiere al primer aspecto, esto es, las condiciones de expedición de dichos títulos, la materia ha de encuadrarse, en principio, en el título competencial exclusivo estatal previsto en el artículo 149.1.30ª de la Constitución, exclusividad que priva a las Comunidades Autónomas de toda posibilidad de normación que no fuera para adaptar las normas estatales a las especialidades de su organización, aspecto este último sobre el que el Tribunal Constitucional ha establecido que es lícita la potestad normativa autonómica, como instrumento auxiliar de la ejecución de la normativa estatal sobre la materia de que se trate (S.165/1986).
Sin embargo, si examinamos el Capítulo II del Proyecto encontramos que en él se contiene una regulación que va más allá de lo puramente organizativo, estableciendo la inclusión en los títulos de diversas determinaciones y plazos para la presentación de las solicitudes de expedición, es decir, una regulación "ad extra". Además, se reproducen numerosos preceptos de la regulación reglamentaria estatal en la materia, constituida especialmente por el Real Decreto 733/1995, de 5 de mayo, antes citado. Tales determinaciones habrían de considerarse constitucionalmente inadmisibles desde la perspectiva aislada del artículo 149.1.30ª antes citado. Sin embargo, la normativa estatal dictada en la materia configura la competencia como básica y no como exclusiva, lo que permitiría a las Comunidades Autónomas, de un lado, un desarrollo normativo de las bases estatales y, de otro, la reproducción por éstas de las normas básicas.
Esta variación en la naturaleza de la competencia estatal deriva de lo establecido en el artículo 4.4 LOGSE, que establece que "los títulos académicos y profesionales serán homologados por el Estado y expedidos por las Administraciones educativas en las condiciones previstas por la presente Ley y por las normas básicas y específicas que al efecto se dicten". Esta referencia al carácter "básico" de las normas estatales, relativas a las condiciones de expedición de los títulos, ha justificado que el Real Decreto 733/1995 haya sido calificado como básico en algún Real Decreto de traspaso de funciones a las Comunidades Autónomas en esta materia, como el Real Decreto 2.496/1996, de 2 de diciembre, fundando tal calificación en el citado artículo 4.4 LOGSE. Con igual base legal, la Orden de 30 de abril de 1996 citada en la Consideración Primera se autocalifica de básica (Disposición Final Primera). A partir de estas determinaciones, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas han dictado normas de similar contenido a la del Proyecto, hasta el punto de que éste reproduce, a veces literalmente, preceptos enteros de alguna de estas normas, que parecen copiadas unas de otras.
Para salvar la constitucionalidad del artículo 4.4 LOGSE en su referencia a las normas básicas (cuando, como hemos dicho, la Constitución califica la competencia de exclusiva), de la calificación como básicas de los citados reglamentos estatales y, en consecuencia, para admitir la validez de un desarrollo normativo autonómico no meramente autoorganizativo como el que han efectuado la mayoría de las Comunidades Autónomas, es necesario acudir a la posibilidad que ofrece el artículo 150.2 de la Constitución. Del mismo hay que deducir que posibilita al Estado a transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, por Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que, por su propia naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación; ello incluye la posibilidad de que una Ley Orgánica como la LOGSE, con su referencia a las normas "básicas" en esta materia, esté, de modo implícito, facultando o habilitando a las Comunidades Autónomas a que dicten normas de desarrollo de su reglamentación.
Desde esta perspectiva cabe explicar, pues, la normación autonómica que regula las condiciones de expedición de títulos académicos o profesionales, cuya licitud dependerá de que respete las bases estatales constituidas por los citados reglamentos. A estos efectos es de señalar que no existe reparo sustancial que hacer al Proyecto, en la medida en que es reiteración de otros muchos de similar tenor dictados por otras Comunidades Autónomas y se ajusta, en general, a las referidas normas básicas. Cabe, no obstante, plantear la duda acerca de si es compatible con lo previsto en el Real Decreto 733/1995 el establecimiento de unos determinados plazos para presentar las solicitudes de expedición de los títulos, tal y como hace el Proyecto en su artículo 12.1, pues tal restricción no está prevista en el citado Real Decreto, que solamente establece un plazo máximo para resolver el procedimiento "desde el día en que la solicitud hay tenido entrada en cualquiera de los Registros del órgano competente", lo que puede inducir a pensar que se deja libertad al interesado a la hora de presentar la solicitud desde que termine los estudios. Cuestión distinta es que las solicitudes sean tramitadas de modo conjunto y se prevea la formulación y traslado a la Consejería de remesas de propuestas de expedición de títulos por parte de los centros docentes, a los que se atribuye tal facultad de proponer. Así, las Comunidades Autónomas que han regulado este aspecto, más que establecer plazos ordinarios o extraordinarios en los que se puede presentar la solicitud, determinan períodos de tiempo en los que las propuestas de los centros deben ser remitidas a la Consejería competente para resolver sobre la expedición, disponiendo que las solicitudes que no puedan ser incluidas por los centros en los plazos o períodos ordinarios de remisión de las propuestas (por ser presentadas en un momento en el que ya no haya tiempo para formularlas y remitirlas en tales plazos), deberán ser incluidas en la siguiente remesa de propuestas que los centros deben enviar a la Consejería, en unos concretos plazos posteriores a los ordinarios (véase, por ejemplo, el artículo 5.2 de la Orden de 17 de julio de 2000, de la Comunidad de Extremadura, el artículo 4.4 de la Orden de 5 de julio de 2000, de la Comunidad de Castilla y León, o el artículo 3.2 de la Orden Foral 183/1998, de 3 de junio, de la Comunidad de Navarra).
Por ello, suscitaría menos dudas de adecuación al Real Decreto 733/1995 si se suprimiera el artículo 12.1 del Proyecto y, en su lugar, modificara el número 3 de dicho artículo para disponer simplemente que las propuestas de expedición que no hayan podido ser remitidas en los períodos ordinarios previstos en el número 2, deberán incluirse en la siguiente remesa que podrá enviar el centro en los períodos extraordinarios que se prevén en el citado número 3. De esta forma se da libertad al interesado a la hora de presentar la solicitud de expedición y, dependiendo de la fecha en que se presente la misma, la correspondiente propuesta de expedición se remitirá en el plazo o período que esté abierto al efecto. Para ello, claro está, deben establecerse los períodos de remisión de propuestas necesarios para que ninguna solicitud quede sin resolver en el plazo máximo de seis meses, desde su presentación, que se establece al efecto en el artículo 16.2 del Proyecto.
Por otra parte, y en términos igualmente de respeto a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no puede limitarse el lugar de presentación de la solicitud de expedición al correspondiente centro docente, como establece el artículo 10.2 del Proyecto, pues debe permitirse la presentación en cualquiera de los lugares y formas que posibilita la LPAC, lo que debería indicarse en dicho artículo. Eso sí, debe establecerse, claro está, que, en el caso de que la solicitud no se presente en el centro docente correspondiente, en ella deberá indicarse cuál es el centro en el que se han finalizado los estudios, para la remisión de la solicitud al mismo. Otra cosa es que se fije el momento de entrada de la solicitud en el centro docente como fecha de iniciación del plazo de seis meses para resolver y notificar la expedición, pues el reglamento puede establecerlo así en aplicación del artículo 42.3, b) LPAC.
QUINTA.- Otras observaciones al articulado.
Fuera de las consideraciones competenciales abordadas anteriormente, no cabe oponer reparo alguno al Proyecto remitido.
Simplemente, y como sugerencias que pueden completarlo o mejorarlo, se indican las siguientes:
-Artículo 14.
Debería preverse el órgano competente para expedir la certificación provisional, pues, de lo contrario, habría un vacío normativo hasta la promulgación de la Orden a la que se refiere la Disposición Final Primera.
-Artículo 16.
Debería indicarse que el sentido del silencio será negativo, en aplicación de lo dispuesto por el Estado sobre este procedimiento en el Anexo II de la Disposición Adicional Vigésima Novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.
-Artículo 18.1.
Debe especificarse que la anulación del título, como acto declarativo de derechos que es, se producirá, en su caso, por los procedimientos establecidos en los artículos 102 y 103 LPAC.
-Disposición Adicional Primera.
Sería conveniente añadir: "que se regularán por el Real Decreto 797/1995", norma cuya existencia es la que hace que, por el principio de especialidad, no sea aplicable en estos casos el Real Decreto 733/1995.
-Disposición Transitoria.
Debe hacerse la salvedad de que, en todo caso, sí será aplicable el plazo, establecido en el artículo 16.2, de seis meses para la resolución y notificación de la expedición del título.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia para aprobar el Proyecto objeto de Dictamen, sin perjuicio de lo señalado en la Consideración Cuarta, que tiene carácter sustancial a los efectos de lo establecido en el artículo 61.3 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sería conveniente introducir las observaciones que, como mejora o aclaración de algunos preceptos del Proyecto, se indican en la Consideración Quinta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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