Dictamen 82/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 82/02
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Anteproyecto de Ley de creación del Instituto de la Juventud de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La adscripción de un organismo no es una mera cuestión formal, sino que determina la inclusión de aquél en la esfera de dirección y organización del órgano del que pasa a depender, a cuyo titular se le asignan determinadas funciones de gobierno y representación del organismo, para lo cual, como se ha puesto de manifiesto, se le suele atribuir bien un órgano unipersonal de dirección, bien la presidencia de su órgano colegiado de gobierno y, como consecuencia necesaria de dichas atribuciones, ha de asumir también la responsabilidad por el funcionamiento de la entidad instrumental.
 Por su parte, el Presidente de la Comunidad Autónoma es, según el artículo 20 de nuestro Estatuto de Autonomía y junto a la Asamblea Regional y el Consejo de Gobierno, uno de los órganos institucionales de aquélla, al cual se le atribuye la dirección y coordinación del Consejo de Gobierno y, a su través, la dirección de la política regional, mediante el ejercicio de la función ejecutiva, el gobierno y la administración de la Región. Con tales atribuciones, el Presidente debe abarcar, en el ejercicio de su función coordinadora y directiva, todos los sectores de la política regional, a través del Consejo de Gobierno, no pareciendo adecuado a ese carácter horizontal o global de sus funciones la atribución específica de un determinado sector o ámbito de actuación, ni siquiera a través de un organismo autónomo al que se atribuye la gestión de la correspondiente política sectorial. Probablemente en atención a ello, el Anteproyecto disocia la adscripción del futuro Instituto del ejercicio de funciones de gobierno o dirección del mismo, ya que si bien lo adscribe a la Presidencia, no le atribuye a su titular la Presidencia del Instituto, sino que ésta corresponde al Consejero competente en materia de juventud.
2. Una técnica legislativa adecuada exige que las disposiciones derogatorias recojan "una relación tanto de todas las leyes y normas inferiores que se derogan como de las que se mantienen en vigor y cerrándose la lista con una cláusula de salvaguardia que acotará la materia objeto de derogación" (Directrices Generales sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de octubre de 1991), por lo que la Disposición Derogatoria del Anteproyecto debería contener una relación exhaustiva de las normas de igual o inferior rango que resultan derogadas.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El Pleno de la Asamblea Regional aprobó, en sesión de 16 de marzo de 2000, una moción por la que se instaba al Consejo de Gobierno a la creación del Instituto de la Juventud como organismo que coordine, impulse y gestione de manera autónoma las políticas de juventud, encomendándose dichas actuaciones al Consejero de Presidencia. Por la Dirección General de Juventud de la citada Consejería se elaboró, en fecha indeterminada, borrador de Anteproyecto de Ley por el que se crea el Instituto Murciano de la Juventud. Dicho borrador fue informado desfavorablemente por el Servicio Jurídico de la Consejería y devuelto al centro directivo impulsor, que elabora un segundo borrador, siendo éste informado desfavorablemente por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos de la Consejería de Economía y Hacienda. Elaborado un tercer borrador de Anteproyecto, se acompaña de Memoria Económica con la previsión de incremento del gasto público que determinará la creación del organismo, así como de informe de necesidad y oportunidad que concluye en la conveniencia de constituir el ahora denominado Instituto de la Juventud de la Región de Murcia como organismo autónomo de carácter administrativo y adscrito a la Consejería de Presidencia, para contar con un órgano que, orientado a garantizar la realización de una política juvenil integral y alcanzando para ello la máxima coordinación de la actuación administrativa en todo aquello que afecte a los jóvenes, goce de la necesaria autonomía de gestión y de agilidad en su actuación. Consta igualmente informe de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia.
Este tercer borrador de Anteproyecto también es informado de forma desfavorable por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, al considerar que la creación del Instituto supondrá un incremento del gasto público de 8.983.732 pesetas, no previstas en el presupuesto del ejercicio 2001.
El Consejo de Gobierno acuerda que se someta el Anteproyecto a informe del resto de Consejerías, así como al Consejo de la Juventud de la Región de Murcia, al Consejo de Estudiantes de la Universidad de Murcia, al Departamento de Juventud de las organizaciones sindicales U.G.T. y CC.OO., a la Asociación de Jóvenes Empresarios y a la Comisión de Juventud de la Federación de Municipios de la Región de Murcia. Igualmente acuerda que se recaben los dictámenes preceptivos tanto del Consejo Económico y Social como de este Consejo Jurídico.
De las Consejerías consultadas, la de Economía y Hacienda remite informe del Servicio Jurídico de su Secretaría General, en el que se ponen de manifiesto algunas excepciones respecto del régimen presupuestario general, así como sendos informes de la Dirección General de Patrimonio y de la de Recursos Humanos y Organización Administrativa, proponiendo ésta una matización al artículo 14 del Anteproyecto y advirtiendo del incremento del gasto público que conllevará la creación del Instituto; la Consejería de Tecnologías, Industria y Comercio, la de Turismo y Cultura, la de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, la de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, así como la de Trabajo y Política Social, informan favorablemente el Anteproyecto, mientras que la de Sanidad y Consumo realiza una observación en el sentido de introducir una salvaguardia de las competencias del resto de Consejerías. Finalmente, la Consejería de Educación y Universidades no formula observación alguna.
Del resto de entidades consultadas, tan sólo la Asociación de Jóvenes Empresarios y el Consejo de la Juventud formulan observaciones, mientras que el Consejo de Estudiantes de la Universidad de Murcia y el Ayuntamiento de Ulea se limitan a mostrar su apoyo a la creación del Instituto. Las organizaciones sindicales consultadas no han formulado observación alguna.
Consta asimismo informe favorable al Anteproyecto del Consejo Regional de Servicios Sociales.
SEGUNDO.- Sometido el Anteproyecto a Dictamen del Consejo Económico y Social, éste valora positivamente la iniciativa de crear el organismo autónomo, proponiendo incluir como miembros del Consejo Rector del Instituto al Presidente del Consejo Escolar de la Región de Murcia, así como a los Presidentes de los Consejos Sociales de las Universidades Públicas de la Región. Igualmente se propone añadir como funciones propias del Instituto aquéllas a las que alude la Ley de Promoción y Participación Juvenil en materia de información juvenil y asociacionismo.
TERCERO.- El centro directivo impulsor del Anteproyecto acepta buena parte de las recomendaciones efectuadas por los organismos y entidades informantes, justificando suficientemente el rechazo de algunas de ellas.
Como consecuencia de dichas modificaciones se elabora el texto definitivo que se somete a este Consejo Jurídico, constando de 14 artículos, estructurados en cuatro Capítulos con los siguientes epígrafes: naturaleza, finalidad y funciones (Cap. I); órganos de gobierno (Cap. II); del patrimonio, recursos económicos, régimen presupuestario, fiscal y contratación (Cap. III) y del personal del Instituto (Cap. IV). Asimismo cuenta el Anteproyecto con dos Disposiciones Transitorias, una Derogatoria y dos Finales.
CUARTO.- Con fecha de registro de entrada de 16 de noviembre de 2001, se ha recabado el preceptivo dictamen del Consejo Jurídico sobre el Anteproyecto de Ley al que se acompaña el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre las competencias de la Comunidad Autónoma
La Exposición de Motivos alude, como título competencial en que se fundamenta el Anteproyecto, al apartado 19 del artículo 10. Uno del Estatuto de Autonomía que atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de política juvenil conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Constitución, precepto éste que insta a los poderes públicos a promover las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural.
Por su parte y para la prestación de determinados servicios públicos, la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia (en adelante Ley 1/1988) prevé, como entidades institucionales de gestión, los organismos autónomos regionales que podrán ser de carácter administrativo o industrial, comercial, financiero o análogo.
Asimismo, la Ley 8/1995, de 24 de abril, de Promoción y Participación Juvenil, prevé en su artículo 6.2 la creación de un órgano específico para la gestión de la política juvenil, indicándose de forma expresa que su creación no supondrá aumento del gasto público, lo que se logrará mediante la racionalización de los órganos y unidades administrativas actualmente existentes. En este sentido y aunque el término órgano no quepa identificarlo necesariamente con organismo autónomo, esta forma de organización cabe considerarla adecuada en atención a lo dispuesto por el artículo 65.1 de la Ley 1/1988, que prevé la creación de organismos autónomos para la gestión de algún servicio público.
Cabe considerar, en definitiva, que el Anteproyecto de Ley (rango normativo éste exigido por el artículo 66.1 de la Ley 1/1988 para la creación de organismos autónomos) se encuentra amparado por los títulos competenciales señalados para la creación del Instituto proyectado.
TERCERA.- Sobre el procedimiento de elaboración del Anteproyecto.
Ha sido el previsto en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (en adelante LG), habiéndose iniciado mediante la elaboración del Anteproyecto por la Consejería designada para ello por el Consejo de Gobierno, acompañado por la memoria sobre necesidad y oportunidad, así como por una memoria económica que contiene una estimación acerca del coste a que dará lugar la creación del nuevo organismo. Existe igualmente un informe del Secretario General de la Consejería proponente, que satisface la exigencia contenida en el artículo 22.2 LG.
Entre los informes preceptivos también consta el emitido por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, de acuerdo con la Disposición Adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (en adelante TRLH), que preceptúa este informe en relación con todos los proyectos de ley cuya aprobación y aplicación pudieran generar nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración regional. Al respecto, debe indicarse que el informe que consta en el expediente es desfavorable a la creación del organismo autónomo, dado que supondrá un incremento del gasto público no previsto en los Presupuestos. Asimismo debe advertirse que el informe toma como referencia los Presupuestos del año 2001, en vigor en el momento de la emisión de aquél, pero que en la actualidad han sido sustituidos por los correspondientes al ejercicio en curso, lo que determina que haya que volver a elaborar una nueva memoria económica que contemple los vigentes presupuestos y exprese las cantidades dinerarias no en pesetas sino en euros. Igualmente, habrá de volver a solicitarse el informe de la Dirección General competente en materia de Presupuestos antes de la elevación del Anteproyecto al Consejo de Gobierno.
Asimismo se advierte la ausencia del informe de la Dirección General de Patrimonio, dado que el que se incorpora como documento número 11 viene referido a un Anteproyecto de Ley de creación del Instituto de la Mujer de la Región de Murcia. Igualmente, se incorpora al expediente como documento 38 un informe de la Secretaría Sectorial de la Mujer y la Juventud acerca de los efectos económicos de la entrada en vigor del mismo Anteproyecto de Ley. Debe por tanto revisarse el expediente antes de su elevación a Consejo de Gobierno para incluir el informe omitido y excluir aquellos que resultan ajenos al texto sometido a consulta.
Igualmente, debería informar el Anteproyecto el Consejo Técnico Consultivo en materia de Juventud, creado por Decreto 3/1999, de 14 de enero, cuyo artículo 2 establece que este órgano colegiado tiene encomendados el asesoramiento y la asistencia técnica en dicha materia.
Finalmente, ha de recordarse a la Consejería que formula la consulta la exigencia impuesta por el artículo 46.2,c) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, de foliar el expediente administrativo que se acompaña al Anteproyecto.
CUARTA.- Cuestiones de carácter general suscitadas por el conjunto normativo.
1. Contenido mínimo de las Leyes de creación de organismos autónomos.
El artículo 66.2 de la Ley 1/1988 establece las exigencias materiales mínimas que ha de reunir la Ley de creación de cualquier organismo autónomo regional, debiendo constar en la misma su carácter, los servicios y actividades que deba tener a su cargo y su adscripción a la Presidencia o a una o varias Consejerías, extremos contenidos en el Capítulo I del Anteproyecto. Asimismo deben constar los recursos económicos que se le asignen o prevean para su funcionamiento, a lo cual dedica su artículo 11; las bases generales de su organización, materia abordada en el Capítulo II, así como el régimen de acuerdos de sus órganos colegiados, exigencia cumplida en el artículo 7 del Anteproyecto.
Conteniéndose en el texto sometido a consulta todos los extremos preceptuados por la Ley 1/1988, sólo cabe hacer una consideración de tipo sistemático, indicando que debería modificarse el artículo 1 del Anteproyecto para dar cabida en él, en tanto que pórtico de toda la regulación posterior, a la naturaleza y carácter del organismo que se constituye. Así, este artículo 1 debería quedar redactado en términos similares a los siguientes: "Se crea el Instituto de la Juventud de la Región de Murcia como organismo autónomo de carácter administrativo adscrito a la Presidencia y dotado de..."
2. Adscripción del Instituto a la Presidencia.
El artículo 1 del Anteproyecto adscribe el futuro Instituto a la Presidencia, determinando con ello una situación excepcional en el conjunto de los organismos autónomos regionales. En efecto, todos los organismos autónomos existentes en la actualidad se adscriben a una determinada Consejería, cuyo titular, además, o bien es uno de los órganos superiores de dirección del organismo, como ocurre en la Agencia Regional de Recaudación, cuyo Presidente es el Consejero de Economía y Hacienda, o bien preside el órgano colegiado de gobierno, como ocurre en el Instituto de Seguridad y Salud Laboral, cuyo Consejo de Dirección es presidido por el Consejero competente en materia de trabajo; en el Instituto de la Vivienda y Suelo, en el que se atribuye su presidencia al antiguamente denominado Consejero de Política Territorial y Obras Públicas; o como ocurre, incluso, en el Ente de Derecho Público Servicio Murciano de Salud, cuyo Consejo de Administración se encuentra presidido por el Consejero de Sanidad.
El único precedente en la Administración regional de un organismo adscrito a la Presidencia fue la extinta Agencia Regional de Medio Ambiente y la Naturaleza, creada por Ley 10/1986, de 19 de diciembre, cuyo artículo 8 situaba al frente de su órgano de gobierno colegiado, el denominado Consejo Asesor de Medio Ambiente, al propio Presidente de la Comunidad Autónoma. En su Exposición de Motivos se justificaba dicha adscripción en que era necesario dotar al organismo de un importante grado de autonomía en relación a los órganos a los que compete la explotación de los recursos, para que los aspectos de explotación y conservación puedan ser confrontados sin una subordinación "a priori" del uno frente al otro. En segundo lugar se aludía a la necesaria coordinación de la política medioambiental, la cual afecta en mayor o menor medida a todas las Consejerías, para lo cual se adscribía el organismo a la Presidencia en su condición de órgano al que corresponde la dirección y coordinación de la acción del Consejo de Gobierno. Esta dependencia directa de la Presidencia se mantuvo hasta que por la Disposición Adicional Primera de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, se modifica la Ley de creación de la Agencia, adscribiéndola a la Consejería competente en protección del medio ambiente y colocando al frente del Consejo Asesor de Medio Ambiente al correspondiente Consejero.
Por ello, y ya en relación con el texto sometido a consulta, lo primero que hay que destacar es la ausencia, no sólo en la Exposición de Motivos, sino incluso en el propio expediente que acompaña al Anteproyecto, de la más mínima no ya justificación, sino incluso referencia, acerca de la adscripción del futuro Instituto a la Presidencia. A tal efecto, debe señalarse que la adscripción de un organismo no es una mera cuestión formal, sino que determina la inclusión de aquél en la esfera de dirección y organización del órgano del que pasa a depender, a cuyo titular se le asignan determinadas funciones de gobierno y representación del organismo, para lo cual, como se ha puesto de manifiesto, se le suele atribuir bien un órgano unipersonal de dirección, bien la presidencia de su órgano colegiado de gobierno y, como consecuencia necesaria de dichas atribuciones, ha de asumir también la responsabilidad por el funcionamiento de la entidad instrumental.
Por su parte, el Presidente de la Comunidad Autónoma es, según el artículo 20 de nuestro Estatuto de Autonomía y junto a la Asamblea Regional y el Consejo de Gobierno, uno de los órganos institucionales de aquélla, al cual se le atribuye la dirección y coordinación del Consejo de Gobierno y, a su través, la dirección de la política regional, mediante el ejercicio de la función ejecutiva, el gobierno y la administración de la Región. Con tales atribuciones, el Presidente debe abarcar, en el ejercicio de su función coordinadora y directiva, todos los sectores de la política regional, a través del Consejo de Gobierno, no pareciendo adecuado a ese carácter horizontal o global de sus funciones la atribución específica de un determinado sector o ámbito de actuación, ni siquiera a través de un organismo autónomo al que se atribuye la gestión de la correspondiente política sectorial. Probablemente en atención a ello, el Anteproyecto disocia la adscripción del futuro Instituto del ejercicio de funciones de gobierno o dirección del mismo, ya que si bien lo adscribe a la Presidencia, no le atribuye a su titular la Presidencia del Instituto, sino que ésta corresponde al Consejero competente en materia de juventud.
Cabe entonces preguntarse por qué se adscribe el organismo autónomo a la Presidencia y no a la correspondiente Consejería. Dicha adscripción podría justificarse en que no se deseara mantener las competencias de juventud en una determinada Consejería, siendo directamente asumidas por la Presidencia, lo cual determinaría una conexión funcional entre el futuro organismo y el órgano del que se hace depender y que, por tanto, no existiera un Consejero competente en materia de juventud. No obstante y al margen de los razonamientos efectuados acerca de la figura del Presidente de la Comunidad Autónoma, no parece ser éste el caso, dado que se atribuye la Presidencia del Instituto de la Juventud precisamente al Consejero competente en dicha materia. Sin embargo, debe destacarse que resulta difícil imaginar qué funciones le van a corresponder a este Consejero ante la amplitud de las que ya se atribuyen al Instituto en el artículo 4 del Anteproyecto y que reproducen las que en la actualidad ostenta la Consejería de Presidencia.
Podría también acudirse a una intención coordinadora e integradora de las diversas competencias y funciones que asumen los distintos departamentos de la Administración regional y que afectan a la materia de juventud. Pero debe recordarse que esa labor ya la ejerce el Presidente en virtud de los artículos 31.3 del Estatuto de Autonomía y 15.5 de la Ley 1/1988, que, en su calidad de Presidente del Consejo de Gobierno, le atribuye la función de "mantener la unidad de dirección política y administrativa y coordinar las tareas del Ejecutivo regional", por lo que no sería necesario adscribir el Instituto a la Presidencia para que su titular realizara las tareas unificadoras y directoras de la política regional en materia de juventud. No debe olvidarse, además, otra vía de lograr esa coordinación e integración de los esfuerzos de varias Consejerías que señala la propia Ley 1/1988: las Comisiones Delegadas del Gobierno.
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 6 de la Ley 8/1995, atribuye a Presidencia la planificación y coordinación de la política juvenil, así como establece de forma expresa que el órgano específico para la gestión de la política juvenil será el encargado de gestionar las políticas definidas por Presidencia, ello no exige que el organismo quede adscrito directamente a la Presidencia, dado que constituye una de las funciones esenciales del Presidente la definición, planificación y coordinación de cualquier política, en atención a los preceptos anteriormente citados del Estatuto y de la Ley 1/1988, y también en virtud del artículo 15.1 de esta última, que le atribuye la función de establecer las directrices generales de la acción del gobierno regional, con arreglo a su programa político, trasladándose dichas directrices a los órganos encargados de la gestión de las correspondientes políticas a través de cada Consejero.
Si a todo lo expuesto se añade el hecho de que el informe de necesidad y oportunidad (doc. 25) que acompaña al Anteproyecto considera que lo procedente es adscribir el futuro Instituto a la Consejería de Presidencia, cabe concluir que no se ha justificado debidamente la medida excepcional de adscribir el organismo directamente a la Presidencia, debiéndose advertir que, si tras las anteriores consideraciones, se pretende mantener la citada adscripción, que es legalmente posible en atención a los términos en que se expresa el artículo 66.2 de la Ley 1/1988, habría de justificarse aquélla ampliamente, tanto en el expediente como en la propia Exposición de Motivos.
Igualmente, deben ponerse de manifiesto los problemas de orden práctico que puede generar la dependencia directa del Instituto respecto de la Presidencia de la Comunidad. En primer lugar, la ausencia de previsión en el Anteproyecto del régimen de impugnación de actos conllevaría que un hipotético recurso de alzada contra una resolución del Presidente del Instituto o de su Consejo Rector, habría de ser resuelto por el Presidente de la Comunidad Autónoma, lo cual no está previsto entre sus funciones, como se puede apreciar en la enumeración que de las mismas realizan los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 1/1988. Para evitarlo, habría de hacerse constar en el Anteproyecto que los actos del Presidente y del Consejo Rector ponen fin a la vía administrativa, lo cual es conforme con el artículo 60.1,f) de la misma Ley 1/1988, que dispone que pondrán fin a la vía administrativa las resoluciones de cualquier otra autoridad distinta de las señaladas en el precepto, cuando así lo establezca una disposición legal.
Por otra parte, se manifiesta en el expediente que la constitución del organismo únicamente determinará el aumento del gasto público derivado de la creación del puesto de Secretario General Técnico y que para ello se procederá a la racionalización de los órganos y unidades administrativas actualmente existentes en la Secretaría Sectorial de la Mujer y de la Juventud, que se integrarán en el futuro Instituto de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Primera del Anteproyecto. No obstante y a pesar de dicha previsión, la adscripción del Instituto a la Presidencia de la Comunidad y no a una determinada Consejería generará gastos adicionales ante la necesidad de crear unidades, inexistentes en la citada Secretaría Sectorial, que asuman los denominados servicios generales (jurídicos, mantenimiento, informática, habilitación, intervención delegada, etc.), dado que, a diferencia de lo que ocurre en las distintas Consejerías, la organización administrativa de la Presidencia no cuenta con unidades que puedan atender dichas funciones, siendo éstas asumidas por la Secretaría General de la Presidencia y del Portavoz del Gobierno, según el artículo 1 del Decreto 68/2002, de 15 de marzo, por el que se aprueba su estructura orgánica. Este Decreto le atribuye expresamente la administración de los servicios de la Presidencia, entre los cuales es cuando menos dudoso que pueda entenderse incluido un organismo autónomo adscrito a la misma, máxime considerando que el Presidente no tiene atribuida función alguna respecto de aquél. No obstante, si se interpretara que la administración de los servicios de la Presidencia engloba los servicios del futuro Instituto, sería necesario, ante el incremento del volumen de asuntos a tramitar, reforzar con nuevos efectivos la Unidad de Coordinación de Servicios de la citada Secretaría General, con el consiguiente incremento en el gasto público.
3. De los órganos de gobierno.
El epígrafe que encabeza el Capítulo II del Anteproyecto no se ajusta a su contenido desde el momento en que se incluye en el artículo 9 la regulación de la Secretaría General Técnica, que no se encuentra entre los órganos de gobierno del Instituto enumerados por el artículo 5. Sería preciso, por tanto, modificar el Capítulo II denominándolo "Órganos del Instituto" u "Organización del Instituto".
Por otra parte, dispone el artículo 67.1 de la Ley 1/1988 que los miembros de los órganos superiores de dirección de los organismos autónomos serán nombrados por acuerdo del Consejo de Gobierno, a propuesta del titular de la Consejería a la que esté adscrito el organismo, sin referencia alguna al supuesto de adscripción a la Presidencia de la Comunidad. No obstante esta ausencia de previsión, y dada la posibilidad expresamente declarada de dependencia del organismo directamente de la Presidencia, sería preciso interpretar el precepto en el sentido de extender también al Presidente de la Comunidad, en su condición de titular del órgano de que depende el organismo, la facultad de proponer al Consejo de Gobierno el nombramiento de los órganos superiores de dirección del Instituto, previsión que, a su vez, vendría amparada por el artículo 15.17 de la Ley 1/1988, que asigna al Presidente el ejercicio de cualesquiera otras atribuciones, facultades o funciones que el ordenamiento jurídico le atribuya.
Asimismo, el Anteproyecto dispone, respecto de los vocales del Consejo Rector en representación de las Consejerías, que la propuesta para su nombramiento corresponderá al titular de la Consejería correspondiente. La adecuación del Anteproyecto al régimen general de los organismos autónomos regionales exigiría que la propuesta del nombramiento de dichos vocales correspondiera al Presidente de la Comunidad, mientras que a cada Consejero se le podría atribuir la función de designar a su representante.
Similar razonamiento cabe realizar respecto del Director del organismo quien, según el artículo 8 del Anteproyecto, será nombrado por el Consejo de Gobierno a propuesta del Presidente del Instituto, cuando dicha propuesta debería realizarla el Presidente de la Comunidad.
4. Régimen Transitorio
Las dos Disposiciones Transitorias del Anteproyecto prevén que hasta tanto pueda ponerse en marcha el futuro Instituto, sus funciones seguirán desarrollándose por la Dirección General de Juventud, cuyas unidades, puestos de trabajo y personal pasarán a integrarse en el organismo con las mismas funciones y sin alteración en su régimen orgánico, funcional y retributivo.
Sistemáticamente la actual Transitoria Segunda debería ser la Primera, dado que prevé la continuidad de los servicios tras la entrada en vigor de la Ley, estableciendo una regulación que será aplicable en el mismo momento en que la Ley alcance su vigencia, mientras que la actual Transitoria Primera está previendo una integración en cierto modo posterior, una vez que se hayan realizado las adaptaciones presupuestarias y se haya aprobado la relación de puestos de trabajo del Instituto y, habría que añadir, una vez aprobado también el correspondiente Decreto de estructura orgánica.
Por otra parte, la Transitoria Primera comienza indicando que el Instituto asumirá las funciones y competencias que actualmente tiene atribuidas la Dirección General de Juventud, lo cual resulta redundante dado que todas esas funciones ya han sido incluidas en el artículo 4 del Anteproyecto como propias del futuro organismo.
5. Disposición Derogatoria.
Esta Disposición, al formularse en términos genéricos, exige una consideración desde la óptica de la técnica legislativa. El Anteproyecto, al señalar que quedan derogadas cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en él, deja absolutamente indeterminado el objeto de la derogación, quedando al esfuerzo del intérprete del precepto la concreción de qué normas han quedado subsistentes y cuáles derogadas por aquella disposición. Además, con el uso de esta fórmula únicamente se aporta al ordenamiento una voluntad derogatoria explícita cuya eficacia no va más allá de lo dispuesto en el artículo 2.2 del Código Civil, resultando por tanto inútil en orden a clarificar el derecho vigente. Una técnica legislativa adecuada exige que las disposiciones derogatorias recojan "una relación tanto de todas las leyes y normas inferiores que se derogan como de las que se mantienen en vigor y cerrándose la lista con una cláusula de salvaguardia que acotará la materia objeto de derogación" (Directrices Generales sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de octubre de 1991), por lo que la Disposición Derogatoria del Anteproyecto debería contener una relación exhaustiva de las normas de igual o inferior rango que resultan derogadas.
6. Una observación de estilo.
Se aprecia un uso excesivo de la denominación completa del Instituto, reiterándola artículo tras artículo cuando no resulta necesario, ya que bastaría con dar la denominación exacta del futuro organismo tanto en el título o nombre de la Ley como en el primer artículo destinado a su creación, pudiendo en los restantes referirse al mismo con la expresión "el Instituto".
QUINTA.- Observaciones al articulado
- Artículo 2.
El contenido de este artículo debería tender a clarificar el régimen jurídico aplicable al Instituto, determinando las normas por las que habrá de regirse en su funcionamiento. Sin embargo dicha finalidad no se logra, al limitarse a realizar una enumeración no sólo incompleta sino incluso ampliamente imprecisa en su último inciso. Así, resulta evidente lo incompleto de la relación de normas a que remite el precepto si se compara con el artículo 70 de la Ley 1/1988, que señala que el régimen jurídico, presupuestario, contable, de contratación, de fiscalización y control, de responsabilidad y de personal de los organismos autónomos regionales será el establecido en la normativa básica estatal sobre dichas materias, en la autonómica de desarrollo, en la Ley de creación del organismo y en su Reglamento y, supletoriamente, en la normativa aplicable a los organismos autónomos de la Administración del Estado, mientras que el artículo 2 del Anteproyecto únicamente menciona la normativa básica en materia de régimen jurídico y procedimiento administrativo, omitiendo cualquier referencia a las bases del resto de materias, aunque sí se encuentren remisiones a la normativa autonómica de desarrollo en materia de régimen presupuestario, contable, fiscal y de contratación (artículo 12), así como en materia de personal (artículo 13).
Debería, por tanto, completarse la enumeración de la normativa aplicable al organismo con una alusión a la básica en las materias a que alude el artículo 70 de la Ley 1/1988, sustituyendo además el excesivamente genérico inciso "legislación estatal que le sea de aplicación", por la referencia a la normativa aplicable a los organismos autónomos de la Administración del Estado.
- Artículo 3.
El precepto, al transcribir el concepto de política juvenil que da la Ley 8/1995, sustituye el inciso "principios y acciones" por el término "acciones", omitiendo la referencia a los "principios". Dicha omisión puede estar motivada por el hecho de que el futuro organismo no tendrá entre sus fines la determinación de los principios que orienten la política juvenil, dado que éstos ya quedan fijados por la propia Ley 8/1995 en su artículo 2, limitándose aquél al aspecto gestor de la política juvenil y, por tanto, únicamente a la ejecución de acciones concretas. Para evitar la descoordinación expuesta entre el artículo 2 de la Ley citada y el artículo 3 del texto sometido a consulta, bastará con que el Anteproyecto no defina el concepto de política juvenil, labor que debe quedar reservada a la Ley específicamente dictada para ello, sino el de gestión de la política de juventud, que realmente es lo que se encarga al futuro organismo.
- Artículo 4.
Se aprecia en las letras j) a p), ambas inclusive, la no consignación de la tilde en supuestos en los que resulta preceptiva. Procede, por tanto, una revisión ortográfica de dichos apartados.
En la letra l) debe corregirse el error mecanográfico que afecta a la palabra "dichas".
En la letra n) debe eliminarse la duplicación de la conjunción copulativa "y", pudiendo simplificarse el apartado tras el punto y coma, con la siguiente redacción: "sin perjuicio de las competencias que en dicha materia correspondan al Estado o a la Consejería competente en materia de Educación". Asimismo, deberían colocarse las tildes donde corresponda.
La letra o), introducida como consecuencia de la observación formulada por el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia en el sentido de incorporar entre las funciones del Instituto aquellas que la Ley 8/1995 atribuye al órgano competente en materia de juventud, no realiza una traslación exacta de lo dispuesto por el artículo 33.1 de dicha ley, que atribuye a este órgano únicamente la presentación, a efectos de su tramitación, del Anteproyecto de Presupuestos del Consejo de la Juventud de la Región de Murcia, mientras que el texto sometido a consulta le atribuye no sólo la presentación de aquel Anteproyecto, sino también su tramitación. La coordinación de ambas leyes exigiría que esta letra o) se redactara en los siguientes términos: "La presentación, a efectos de su tramitación, del Anteproyecto de ..."
Se observa la exclusión de la letra "ñ", que forma parte de nuestro alfabeto. Su inclusión obligará a corregir las letras de los siguientes apartados.
- Artículo 6.
La letra a) atribuye al Presidente del Instituto la representación de éste, sin hacer mayores precisiones acerca del contenido o alcance de dicha representación. Sin embargo, el artículo 8.1, g) del mismo Anteproyecto atribuye al Director del Instituto "la representación judicial del Instituto y la ordinaria en el ámbito extrajudicial, cuando se trate de la firma de conciertos y convenios necesarios para la realización de la finalidad del ente público", por lo que sería preciso realizar en este artículo 6 una precisión adicional salvaguardando las funciones de otros órganos, mediante la asignación al Presidente de la representación del organismo, cuando no esté expresamente atribuida a otro órgano del Instituto.
La letra e) asigna también al Presidente, como norma de cierre de la enumeración de sus funciones, además de las que puedan serle conferidas legal o reglamentariamente, "aquellas otras que puedan corresponderle". Señala el artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC), que la competencia es irrenunciable y que se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida salvo los casos de delegación y avocación, determinando con ello que, para que un órgano pueda ostentar una determinada competencia, es preciso que ésta le haya sido expresamente atribuida, bien por una disposición legal o reglamentaria, salvo los casos de delegación o avocación, o bien porque dicha competencia sea inherente a una determinada condición o cualidad de ese órgano, como puede ocurrir en el caso del Presidente del Instituto quien, al ostentar también la Presidencia del Consejo Rector, tiene atribuidas las funciones propias de todo Presidente de órgano colegiado. Por ello, la letra e) debería limitarse a aludir a aquellas funciones que puedan serle atribuidas legal o reglamentariamente, suprimiendo la poco esclarecedora alusión a aquellas otras que puedan corresponderle, al tiempo que podría completarse la letra b) con la inclusión de una referencia a cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente del Consejo.
- Artículo 7.
En la composición del Consejo Rector se advierte la ausencia de un representante de la Secretaría Sectorial de Mujer y Juventud. Dicha ausencia resulta significativa en tanto que este órgano tiene atribuidas funciones de planificación y coordinación de la política regional de la mujer y de la juventud, así como la coordinación con los departamentos, instituciones y organismos que desarrollan programas dirigidos a estos colectivos, integrando dentro de su organización a la Dirección General de Juventud (artículo 32.1 del Decreto 53/2001, de 15 de junio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia). La ausencia, que no ha sido justificada en el expediente, podría no obstante venir motivada por la simultánea tramitación, junto al texto sometido a consulta, de un Anteproyecto de Ley de creación de un nuevo organismo autónomo, el Instituto de la Mujer de la Región de Murcia, que asumirá las competencias que en materia de mujer ostenta la actual Secretaría Sectorial. Sin embargo, no está expresamente prevista en ninguno de los Anteproyectos de Ley de creación de organismos autónomos en materia de juventud y mujer la supresión de esta Secretaría Sectorial, la cual dada la configuración que de dichos órganos se realiza en el artículo 52 de la Ley 1/1988, que prevé su existencia "cuando lo exijan la dirección y coordinación de acciones sectoriales" y en atención además a las funciones que actualmente tiene encomendadas por el Decreto de estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, podría seguir existiendo tras la creación de los futuros Institutos. Si ello fuera así, debería ser incluida en la composición del Consejo Rector.
Dispone el apartado segundo de este artículo 7 que, como Secretario del Consejo Rector, actuará el Secretario Técnico del Instituto. Sin embargo, dicha figura no se encuentra regulada en el resto del Anteproyecto, salvo que se refiera al Secretario General Técnico como titular del órgano contemplado en el artículo 9 del Anteproyecto, en cuyo caso debería consignarse su denominación exacta y completa.
Otra imprecisión en la denominación de los órganos se produce en el apartado 3, f), al mencionarse a un Director General que no queda suficientemente identificado y que más bien parece referirse al Director del Instituto, debiendo corregirse el error.
El apartado 5, al regular la adopción de acuerdos por el Consejo Rector señala que "en caso de empate, dirimirá el voto quien ejerza la Presidencia del Consejo". Sería gramaticalmente más correcto indicar que, en caso de empate, lo dirimirá el voto de quien ejerza la Presidencia del Consejo, dado que lo que se dirime no es el voto sino el empate.
En el apartado 6 se prevé la constitución de comisiones de trabajo de carácter sectorial, pero no se hace previsión alguna acerca de su composición y funcionamiento. Si bien dichos extremos no parece necesario incluirlos en la Ley de creación del organismo, sí que debería hacerse una remisión expresa de su regulación al Reglamento del mismo.
En el apartado 7 debe modificarse la expresión "régimen jurídico de la Administración Pública" por la de "régimen jurídico de las Administraciones Públicas".
- Artículo 8.
Debe eliminarse el número 1 que encabeza el primer párrafo del artículo ya que no existe un apartado 2.
Las letras a) y b) recogen funciones de elaboración de diversas propuestas a someter al Consejo Rector para su aprobación o autorización, indicando además que corresponde al Director del Instituto su elevación al citado órgano colegiado. Habiendo establecido ya el artículo 7.3 del Anteproyecto las atribuciones del Consejo Rector, podría sustituirse la enumeración que se contiene en las letras a) y b) del artículo 8 por una redacción en los siguientes términos: "Elaborar y elevar al Consejo Rector la propuesta de cuantas disposiciones, resoluciones o actuaciones hayan de ser conocidas, aprobadas o autorizadas por aquél de conformidad con el artículo 7.3 de esta Ley."
En la letra d), deben sustituirse por una coma los dos puntos que preceden a la frase "así como la organización general del mismo".
La letra g) dispone que el Director ejerce la representación judicial del Instituto y la ordinaria para la firma de conciertos y convenios necesarios para la realización de la finalidad del ente público. En relación con la expresión "representación judicial", si ésta se refiere a la representación en juicio del organismo autónomo, debe recordarse que el sistema establecido en la Administración regional en su conjunto es atribuir dicha función a la Dirección de los Servicios Jurídicos, en virtud de lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley 2/1985, de 1 de julio, sobre comparecencia en juicio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que establece que "la representación y defensa en juicio de la Administración Pública de la Región de Murcia, incluida su Administración Institucional, ante toda clase de jurisdicciones se atribuye a la Dirección Regional de lo Contencioso y de la Asesoría Jurídica, que la ejercerá a través de los funcionarios letrados que estén adscritos a la misma o de los que expresamente se habiliten", así como por el artículo 20 del Decreto de estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, que asigna a la citada Dirección las funciones de "representación y defensa en juicio de la Administración Pública de la Región de Murcia, incluidos sus organismos autónomos, ante toda clase de jurisdicciones y en todos los asuntos en que ésta tenga interés". La especialización y el alto nivel de preparación técnico-jurídica que exige el desempeño de las funciones de representación en juicio, entre otras motivaciones, es lo que determina su centralización en una determinada Dirección que cuenta con el personal apropiado, por su formación y experiencia, para el desempeño de dicha labor, al tiempo que hace sumamente desaconsejable su atribución a un órgano de gobierno del propio Instituto. Si por representación judicial se entendiera, sin embargo, la facultad de ejercitar acciones en vía jurisdiccional, el desistimiento de las mismas o el allanamiento ante las acciones que se interpongan, debe recordarse que dichas funciones se encuentran atribuidas expresamente al Consejo de Gobierno por el artículo 21.14 de la Ley 1/1988.
Del mismo modo, la atribución al Director de la representación del Instituto en la firma de convenios y conciertos resulta una excepción en el sistema convencional de la Administración regional, cuya norma fundamental viene constituida por el Decreto 56/1996, de 24 de julio, por el que se regula el Registro General de Convenios y la tramitación de éstos en la Administración regional y cuyo artículo 8 atribuye a los Consejeros, con carácter general y salvo mandatos expresos previstos en la Ley, la competencia para suscribir convenios. Por ello, si bien es cierto que la Ley de creación del organismo formalmente puede habilitar al Director para la firma de los convenios, no lo es menos que ello causaría una distorsión en el sistema regional de distribución de competencias en la materia, que no habría sido debidamente justificada en el expediente.
La letra j), para cerrar la enumeración de las competencias del Director, alude a "cualquier otra que pueda serle delegada por el Consejo Rector". La inclusión de este inciso nada añade al precepto, dado que la delegación de competencias ya se regula con carácter general en el artículo 13 LPAC, por lo que el Director podrá ejercitar cualesquiera competencias que le hayan sido delegadas conforme a la normativa básica y ello tanto si lo prevé la Ley de creación del organismo como si no.
- Artículo 9.
Se configura una Secretaría General Técnica como "órgano de apoyo a las unidades orgánicas" del Instituto aunque, del elenco de funciones que se le asignan, se desprende que su naturaleza es más bien la de un órgano de asistencia técnica y administrativa a los órganos de gobierno del Instituto, especialmente a su Director, del que depende. Por ello, sería aconsejable sustituir la indeterminada expresión "unidades orgánicas" por la de "órganos de gobierno", pudiendo suprimirse igualmente el inciso "de conformidad con el artículo 14 de esta Ley", dado que nada añade al precepto.
Por otra parte, al igual que se remite al decreto de estructura orgánica del Instituto la determinación del nivel administrativo que ostentará la Secretaría General Técnica, dicha remisión también podría realizarse respecto de la determinación concreta de las funciones que corresponden a la unidad, en atención a su carácter de mero órgano gestor. No obstante, si se opta por mantener en el Anteproyecto de Ley la relación de competencias que corresponden a la Secretaría General Técnica, debe advertirse que las funciones que se le atribuyen en la letra b) son sustancialmente coincidentes con las asignadas al Director del Instituto en el artículo 8.1, letras f) y b), por lo que debería procederse a delimitar de forma clara e indubitada a qué órgano corresponde cada competencia.
- Artículo 11.
Entre los recursos económicos de los que dispone el Instituto para el cumplimiento de sus fines se ha omitido la mención a los bienes y valores que constituyen su patrimonio, debiendo incluirse de conformidad con el artículo 68, letra a), de la Ley 1/1988.
En la letra c) debe sustituirse la conjunción copulativa "y" por la disyuntiva "o" en el inciso "entidades públicas y privadas".
- Artículo 13.
En su apartado 1, debe suprimirse el inciso final "de conformidad con lo que se establezca en la correspondiente relación de puestos de trabajo", dado que no sólo no añade nada, sino que incluso resulta perturbador, ya que el Instituto podrá contar con personal laboral temporal, contratado con cargo al Capítulo VI, Inversiones, del Presupuesto de Gastos, que no ocupa puesto de trabajo y que, por tanto, no tendrá su reflejo en la correspondiente relación de puestos de trabajo.
También el apartado 3 es susceptible de ser suprimido, en tanto que no establece especialidad alguna respecto del resto de personal de la Administración regional y dado que ya el apartado 2 somete el personal del Instituto al régimen jurídico general aplicable al resto de los empleados públicos regionales, previsión ésta que incluye tanto su selección como la provisión de los puestos de trabajo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- En su conjunto, el Anteproyecto examinado responde a los contenidos materiales mínimos exigidos en el artículo 66.2 de la Ley 1/1988, para la creación de un Organismo Autónomo como el que se proyecta.
SEGUNDA.- El Anteproyecto ha seguido, sustancialmente, la tramitación establecida por la Ley del Gobierno. No obstante, debe recabarse el informe del Consejo Técnico Consultivo en materia de Juventud e incorporarse al expediente el de la Dirección General de Patrimonio. Igualmente, debe solicitarse nuevo informe de la Dirección General competente en materia de Presupuestos.
TERCERA.- La adscripción del Instituto a la Presidencia no ha sido debidamente justificada ni en el expediente ni en la Exposición de Motivos. No obstante, si se opta por mantener dicha adscripción, ello generará los problemas de orden práctico que se ponen de manifiesto en la Consideración Cuarta, apartado 2 y que exigen introducir en el Anteproyecto una previsión relativa a que los actos del Presidente del Instituto y de su Consejo Rector ponen fin a la vía administrativa.
CUARTA.- Debe adecuarse el sistema de nombramiento de los órganos de gobierno del Instituto al régimen general de los organismos autónomos regionales, en los términos de la Consideración Cuarta.
QUINTA.- La Disposición Derogatoria debe contener una relación completa de las normas de igual o inferior rango que resultan derogadas.
SEXTA.- En relación al texto del articulado, se consideran observaciones de carácter esencial las que afectan a los artículos 2, 3, 4, letra o), y 8, letra g), en atención a los razonamientos contenidos en la Consideración Quinta.
SÉPTIMA.- Las demás observaciones contenidas en el Dictamen contribuyen a la mejora del texto sometido a consulta.
No obstante, V.E. resolverá.
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