Dictamen 96/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 96/02
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la publicidad de las Cajas de Ahorro domiciliadas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Correspondía al órgano que promueve la tramitación del Proyecto explicitar los criterios que han inspirado la selección de la publicidad que ha de someterse a autorización previa, y de qué modo los mecanismos que se instrumentan en la norma son los idóneos para conseguir el mandato legal de que la publicidad de los servicios de las Cajas de Ahorro incluya todos los elementos necesarios para apreciar con suficiente claridad las verdaderas condiciones de su oferta.
2. La aplicación de las leyes no puede quedar supeditada a un proceso convencional no concretado ni en la forma ni en el tiempo.
3. Un reglamento sólo puede efectuar explícitas atribuciones de potestad reglamentaria, siempre que se haga de manera puntual y accesoria, con las concreciones suficientes para no vaciar de contenido la potestad que, originariamente, corresponde al Consejo de Gobierno.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos elaboró borrador de proyecto de Decreto por el que se regula la publicidad de las Cajas de Ahorros domiciliadas en la Comunidad Autónoma de Murcia, texto que fue remitido por dicho Centro Directivo al Director General de Fomento de la Comisión Nacional de Mercado de Valores, a la Directora General de Seguros del Ministerio de Economía, al Director General de la Caja de Ahorros de Murcia y al Presidente de la Confederación Española de Cajas de Ahorros. De las entidades consultadas formulan observaciones la Dirección General de Seguros y la Caja de Ahorros de Murcia, en el sentido que consta en los escritos que obran en el expediente.
SEGUNDO.- Recogiendo alguna de las sugerencias de las entidades citadas se elabora un segundo borrador del Proyecto de Decreto que se remite a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, acompañado de informe del Director General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos sobre el desarrollo reglamentario de la Ley 3/1998, de 1 de julio, de Cajas de Ahorros de la Región de Murcia (en lo sucesivo LCA); informe de la Asesoría Jurídica de dicho Centro Directivo y memoria económica, en la que se hace constar que la aprobación y aplicación del Decreto que nos ocupa no genera obligaciones económicas de ningún tipo para la Administración regional, en cuanto que los trámites administrativos previstos en dicha norma van a ser realizados por la Unidad Administrativa de la citada Dirección General que ya viene tramitando en la actualidad los expedientes de autorizaciones y control de la publicidad de las Cajas de Ahorros con sede social en Mucia, al amparo de lo dispuesto en el Decreto Regional 87/1983, de 22 de noviembre, por el que se regulan las competencias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia sobre Cajas de Ahorros; en la Orden de 10 de marzo de 1987, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se regula la publicidad de las Cajas de Ahorros con sede en la Región de Murcia, y en la LCA.
TERCERO.- Informado favorablemente por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, con fecha 12 de abril de 2001 su titular lo remitió al Consejo Económico y Social (en lo sucesivo CES) en solicitud de informe, que es evacuado por este órgano con fecha 4 de junio de 2001, haciendo constar en él la valoración positiva que merece a dicho Consejo el citado Proyecto, no obstante lo cual señala una serie de sugerencias tendentes a mejorar su contenido.
CUARTO.- El CES, entre las observaciones formuladas al texto, indica la conveniencia de incluir en el artículo 10 un párrafo del siguiente tenor: "Por su parte, las asociaciones de consumidores y usuarios que figuren inscritas en el Registro a que se refiere el número 1 del artículo 1º del Real Decreto 825/1990,de 22 de junio, sobre derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones, podrán denunciar ante la Consejería de Economía y Hacienda los incumplimientos de las disposiciones contenidas en la presente norma". Como consecuencia, la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos envía escrito a la Dirección General de Consumo solicitando de dicho centro directivo su opinión respecto del texto del Proyecto de Decreto y, muy especialmente, sobre la inclusión en él del párrafo sugerido por el CES, trámite que es evacuado por la citada Dirección General de Consumo con fecha 27 de septiembre de 2001, mediante informe en el que manifiesta su conformidad a la adición propuesta, si bien apunta, a efectos de la redacción del precepto, la probabilidad de que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuente, en el futuro, con un Registro Autonómico de Organizaciones de Consumidores, al margen del Registro Nacional regulado en el Real Decreto 825/1990.
QUINTO.- Incorporadas casi en su totalidad las modificaciones propuestas en el Dictamen del CES, se envía el texto resultante a la Dirección de los Servicios Jurídicos, que emitió informe el día 24 de enero de 2002, haciendo determinadas observaciones, sobre las que se pronuncia la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, acogiendo la mayoría de las modificaciones sugeridas e indicando que durante la tramitación del Proyecto se había producido la publicación en el BOE núm. 242, de fecha 9 de octubre de 2001, una modificación a la Circular 8/1990 del Banco de España, consistente en incluir en el ámbito de la publicidad de Cajas de Ahorros sujeta a autorización la difundida vía internet y, por tanto, resultaba aconsejable añadir al texto del Proyecto el contenido de dicha modificación. La introducción en el texto de las sugerencias de la Dirección de los Servicios Jurídicos aceptadas por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos y la adición relativa a la publicidad difundida por internet, dieron lugar a un cuarto y definitivo borrador que se halla unido al expediente, al que también se incorporaron el extracto de la Secretaría y el índice de documentos. En tal estado de tramitación, mediante escrito de V.E. de 25 de febrero de 2002, fue remitido a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Se solicita este Dictamen con carácter preceptivo al amparo de lo prevenido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues versa sobre un Proyecto de disposición general a aprobar por el Consejo de Gobierno en desarrollo de legislación regional, en concreto de la LCA, como expresamente se invoca en su Exposición de Motivos.
SEGUNDA.- Competencia, justificación y procedimiento.
El Consejo de Gobierno tiene atribuida genéricamente la potestad reglamentaria por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía (en lo sucesivo EA) y, además, de forma específica para la materia que nos ocupa, por el artículo 24.2 en relación con la Disposición Final Primera LCA.
La justificación dada por el órgano proponente para la tramitación del Proyecto es la de cumplir el mandato de desarrollo reglamentario contenido en la LCA, elaborando un Decreto en el que se contengan las normas necesarias para que la publicidad de las operaciones económicas y financieras que realizan las Cajas, concreten los elementos necesarios para apreciar con suficiente claridad las verdaderas condiciones de su oferta.
El procedimiento tramitado ha seguido lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante LG), en virtud de la supletoriedad a favor del derecho estatal prevenida en el artículo 15.4 EA. Ha sido iniciado por órgano competente, la Dirección General de Presupuestos, Planificación y Fondos Europeos de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de acuerdo con la facultad que le atribuye el apartado 1,g) del artículo 33 del Decreto 33/2001, de 27 de abril, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería.
No obstante lo dicho, se observan dos defectos de tramitación. El primero se manifiesta en el hecho de que sólo se ha dado trámite de audiencia a una Caja de Ahorros, en concreto a la Caja de Ahorros Murcia. Si la razón responde a que ésta es la única entidad con domicilio social en la Comunidad Autónoma debe hacerse constar así en el expediente; si, por el contrario, existen más Cajas domiciliadas en la Región de Murcia, una rigurosa observación del trámite de audiencia hubiera aconsejado formular consulta a un mayor número de entidades. El segundo se concreta en la falta de rúbrica por el Consejero del citado Proyecto, como es preceptivo según lo dispuesto en el artículo 46.2 del Decreto núm. 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aunque es posible entender que el último borrador del Proyecto obrante en el expediente es el asumido implícitamente por aquél al solicitar el Dictamen a este Órgano Consultivo.
Por otro lado, al igual que lo manifestamos en nuestro Dictamen núm. 80/2002, sobre el Proyecto de Decreto por el que se regula la información económica y financiera que han de remitir las Cajas de Ahorros que operen en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, los trámites de elaboración de un informe sobre la necesidad y oportunidad del Reglamento y de confección de una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar, a los que se refiere el apartado 1,a) del citado artículo 24 LG, sólo pueden entenderse cumplimentados desde un punto de vista formal ya que, en relación con el primero, la Dirección General se limita a incardinar la justificación del Proyecto en el mandato legal de desarrollo reglamentario y, respecto de la segunda, se recoge que "la aprobación del Proyecto de Decreto por el que se regula la publicidad de las Cajas de Ahorros domiciliadas en la Comunidad Autónoma de Murcia, y su aplicación práctica, no va a suponer ningún coste para esta Administración Regional, en cuanto que los trámites administrativos previstos en dicha norma se realizarán a través de la Unidad administrativa de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos con competencia en materia de instituciones financieras, concretamente el Servicio de Planificación y Gestión Financiera, con arreglo a lo dispuesto en el art. 23 del Decreto 60/1996, de estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda", añadiendo que "en la actualidad, dicha Unidad administrativa viene tramitando ya los expedientes de autorizaciones y control de la publicidad de las Cajas de Ahorros con sede social en Murcia, al amparo de lo dispuesto en el Decreto 87/83 y en la Orden de 10 de marzo de 1987 de la Consejería de Economía y Hacienda, así como en la Ley 3/1988, de 1 de Julio, de Cajas de Ahorros de la Región de Murcia". Este Consejo Jurídico reitera lo ya dicho en otros supuestos similares y, más concretamente, el contenido del apartado 2º de la Consideración Segunda de su Dictamen núm. 38/2000: "En cuanto a la Memoria del coste de la puesta en funcionamiento del nuevo órgano, entiende el Consejo Jurídico que habiéndose elaborado indicando que su aprobación no va a originar un mayor gasto, distinto y nuevo del contemplado en el vigente presupuesto, no significa que no vaya a tener coste alguno. El artículo 24 LG exige la memoria económica del coste, no la "del mayor coste" a que dará lugar. Entiende el Consejo Jurídico que estos documentos no debieran limitarse a pronunciamientos como el presente, siendo conveniente que se expliciten los costes estimados, con independencia de que originen o no mayores gastos de los que serían atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente". El Proyecto que se dictamina somete a autorización previa operaciones que no lo estaban con la normativa vigente (verbi gratia, publicidad relativa a instituciones de inversión colectiva y la referida a planes y fondos de pensiones) y, por tanto, resulta previsible que va a exigir una mayor dedicación de recursos humanos y técnicos de la Unidad administrativa que tiene encomendada la tramitación de los expedientes de autorizaciones y control de la publicidad de las Cajas de Ahorros, lo que generará un coste, con independencia de que no se produzcan más gastos de los que estén presupuestariamente previstos.
TERCERA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto objeto de este Dictamen se compone de una Exposición de Motivos; catorce artículos; una Disposición Derogatoria y dos Disposiciones Finales.
En la Exposición de Motivos se hace referencia en primer lugar al artículo 24 LCA, señalando que su apartado 1 establece la obligación de las Cajas de Ahorros que operen en la Comunidad Autónoma de Murcia y en relación con las actividades desarrolladas en su territorio, de informar a la Consejería de Economía y Hacienda, con carácter previo a su difusión, de los proyectos de publicidad que pretendan ejecutar. En segundo lugar, señala que el objeto del Proyecto de Decreto es "regular la publicidad de contenido económico financiero que realicen las Cajas de Ahorros domiciliadas en la Región de Murcia, dejando para una regulación posterior a las Cajas que actúan en el territorio de la Comunidad Autónoma de Murcia sin tener su domicilio social en la misma". En el artículo 1 se establece el ámbito de aplicación del Decreto. El artículo 2 recoge los supuestos de publicidad que requieren autorización previa de la Consejería de Economía y Hacienda. Los artículos 3 y 4 señalan, respectivamente, el concepto de publicidad y sus requisitos. Los artículos 5 y 6 se refieren, respectivamente, a la publicidad de las instituciones de inversión colectiva y de planes y fondos de pensiones. El artículo 7 indica la documentación a acompañar con las solicitudes de autorización. En el artículo 8 se señala el órgano competente y plazo para resolver. El artículo 9 determina que en todos los elementos de la campaña deberá constar una referencia a la autorización. El artículo 10 se refiere a la rectificación y cese de la publicidad que no respete las condiciones de autorización. En el artículo 11 se regula la revocación de la autorización. El artículo 12 hace referencia a la publicidad de las Cajas de Ahorros en la que se incluyan productos o servicios de otras entidades. El artículo 13 regula la oferta de productos o servicios de las cajas, incluida en la publicidad realizada por empresas que no sean entidad de crédito. En el artículo 14 se establece que el incumplimiento de las normas sobre publicidad contenidas en el Decreto, dará lugar a responsabilidad administrativa, en los términos establecidos en el Título IV LCA.
La Disposición Derogatoria contiene una cláusula general de derogación de cuantas normas o disposiciones de igual o inferior rango se opongan o contradigan lo dispuesto en el Proyecto, y una derogación expresa del artículo 8 del Decreto 87/1983, de 22 de noviembre, por el que se regulan las competencias de la Comunidad Autónoma de Murcia sobre Cajas de Ahorros, y de la Orden de 10 de marzo de 1987, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, reguladora de la publicidad de las Cajas de Ahorro con sede en la Región de Murcia.
La Disposición Final Primera, faculta al Consejero de Economía y Hacienda para dictar cuantas disposiciones y actos sean necesarios para el desarrollo y ejecución de dicho Decreto.
La Disposición Final Segunda, determina la entrada en vigor del Decreto a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
CUARTA.- Sobre el alcance de la potestad reglamentaria ejercida.
1. Consideraciones generales.
El artículo 10.32 EA confiere a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia competencia exclusiva en materia de Cajas de Ahorros, en el marco de la ordenación de la economía y de acuerdo con las disposiciones que en uso de sus facultades dicte el Estado.
El artículo 21.4 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, establece que al Consejo de Gobierno le corresponde, entre otras, ejercer la potestad reglamentaria, salvo en los casos en que ésta se encuentre específicamente atribuida al Presidente de la Comunidad o a los Consejeros. Junto a esta genérica habilitación la LCA, en su Disposición Final Primera, faculta al Consejo de Gobierno para adoptar cuantas medidas y dictar las disposiciones que sean necesarias para su desarrollo y ejecución, fórmula habitualmente utilizada en los textos legales, que opera como cláusula residual respecto de apoderamientos específicos para el dictado de normas de desarrollo de preceptos concretos del mismo texto normativo que, en la materia objeto del Decreto que se dictamina, se contiene en el artículo 24 LCA.
El texto del Proyecto objeto de este Dictamen supone, por tanto, un desarrollo reglamentario parcial de la LCA, que viene a sumarse a dos Decretos ya aprobados, el núm. 121/ 2000, de 6 de octubre, por el que se regula el funcionamiento del Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia y el núm. 126/ 2000, de 17 de noviembre de 2000, por el que se regula el Registro de Altos Cargos de las Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia, y se determina la información que aquéllas deben remitir a la Consejería de Economía y Hacienda sobre elección y designación de los miembros de sus órganos de gobierno y de dirección, al que cabrá adicionar el Decreto sobre información económica y financiera que han de remitir las Cajas de Ahorro que operen en la Comunidad Autónoma, cuyo Proyecto ha sido objeto del Dictamen núm. 80/2002 de este Órgano Consultivo. Este fraccionamiento del desarrollo reglamentario de la LCA, como ya ha señalado este Consejo en el citado Dictamen, siguiendo doctrina del Consejo de Estado, no resulta deseable en principio ya que, como afirma dicho alto Órgano Consultivo en su Dictamen núm. 539/1992, de 9 de julio, "es claro que existen poderosas razones en pro de un desarrollo integral de las leyes en un solo texto reglamentario, siendo una de ellas el respeto a la ley -la cual obedece a una única iniciativa legislativa-; otra, la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas o la coherencia interna de éstas -es más difícil que se deslicen distorsiones y desviaciones en un reglamento único y completo que en una pluralidad de reglamentos parciales- o, finalmente, la seguridad jurídica, en los tres aspectos de la certeza de los administrados, autovinculación de la Administración y estabilidad del ordenamiento".
Respecto del concreto título habilitante del Proyecto, es decir, el artículo 24.2 LCA, ya se pronunció este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 6/1998, de 5 de mayo, señalando que la remisión que se efectuaba en el mismo a su desarrollo reglamentario debía ser más explícita "en cuanto a la orientación que debe presidir el desarrollo reglamentario, especificando los criterios y finalidades pretendidos". Y, al igual que se señalaba en el Dictamen núm. 80/2002, se destaca aquí lo ilustrativo que hubiera resultado que el "informe de la Dirección General sobre la necesidad y oportunidad del Reglamento, no se hubiese limitado a señalar la exigencia de dictarlo para dar cumplimiento al mandato legal de desarrollo normativo porque, sin lugar a dudas, la obligación contenida en el artículo 24.1,a) LG no puede entenderse cumplimentada por el mero hecho de constatar una obviedad como la descrita. En efecto, la necesidad y oportunidad de producir una norma jurídica no puede constreñirse al hecho de su promulgación, debe ahondar sobre si el contenido de la misma está justificado", y en este sentido correspondía al órgano que promueve la tramitación del Proyecto explicitar los criterios que han inspirado la selección de la publicidad que ha de someterse a autorización previa, y de qué modo los mecanismos que se instrumentan en la norma son los idóneos para conseguir el mandato legal de que la publicidad de los servicios de las Cajas de Ahorro incluya todos los elementos necesarios para apreciar con suficiente claridad las verdaderas condiciones de su oferta. Al igual que ocurría con el Proyecto de Decreto por el que se determina la información económica y financiera que han de remitir las Cajas de Ahorro, dicha omisión es paliada en parte por el informe del Asesor Jurídico de dicha Dirección General, que señala que en el Proyecto de Decreto se ha recogido sustancialmente el contenido de la regulación estatal sobre la material con el fin de ofrecer a la clientela un nivel de protección no inferior al que se derive de la normativa del Estado.
2. Respecto de los ámbitos objetivo y subjetivo del Proyecto.
Desde el punto de vista del ámbito objetivo la previsión legal precisa de desarrollo reglamentario en dos sentidos. Uno en cumplimiento del mandato explícito del apartado 2 del artículo 24, viene referido a los supuestos de publicidad en los que sea precisa la autorización de la Consejería de Economía y Hacienda, supuesto que coincide con el objeto del texto que se dictamina. Pero la necesidad de complementación no se agota aquí; resulta también conveniente que vía reglamento se desarrolle la previsión del apartado 1 del citado artículo, estableciendo la forma y plazo en los que las Cajas han de informar a la citada Consejería de los proyectos de publicidad que pretenden ejecutar, concretando si de ellos se excluyen los que precisen autorización, operación que encontraría habilitación en el contenido de la Disposición Final Primera de la LCA.
En cuanto al ámbito subjetivo el Consejo coincide con otros órganos preinformantes sobre la necesidad de incluir en la regulación contenida en el Proyecto a las Cajas de Ahorro que, aun no teniendo su domicilio social en nuestra Comunidad Autónoma, operan en su territorio, y ello por dos razones: La primera, como ya decíamos anteriormente, porque resulta imprescindible para la realización de las disposiciones de la LCA sobre publicidad de Cajas de Ahorros y, la segunda, porque, tal como señala el CES, una regulación que no contemple la publicidad de las Cajas que realizan actividades en la Región aunque su sede se encuentre fuera de ella, puede resultar "potencialmente discriminatoria respecto de las cajas de ahorros domiciliadas en Murcia", al no estar sometidas al mismo tipo de autorización, sin que este Órgano Consultivo comparta los argumentos dados por la Consejería proponente para justificar el aplazamiento de dicha regulación al momento en el que las distintas Comunidades Autónomas alcancen un consenso para la elaboración de una normativa homogénea; y nuestra discrepancia encuentra su origen en el hecho de que la aplicación de las leyes no puede quedar supeditada a un proceso convencional no concretado ni en la forma ni en el tiempo. A mayor abundamiento cabe señalar que otras Comunidades Autónomas, como Castilla y León, Navarra y Principado de Asturias, ya han procedido a requerir dicha autorización. Por otra parte, si, tal como parece desprenderse del expediente, sólo existe una Caja de Ahorros con sede social en la Región, se produciría una norma reglamentaria con un solo destinatario.
En consonancia con lo expuesto, y con el fin de conciliar el respetuoso desarrollo de las previsiones legales con el deseo de producir, en relación con la publicidad de las Cajas de Ahorros con sede fuera de la Región de Murcia, una regulación homogénea con el resto de Comunidades Autónomas, este Consejo propone la inclusión en el texto de una Disposición Final por la que se establezca, para estas entidades, la aplicación con carácter supletorio del régimen establecido en el Proyecto para las Cajas de Ahorros con domicilio social en nuestra Comunidad Autónoma, hasta tanto se promulgue la norma reglamentaria por la que se disponga su específico régimen jurídico.
Sin perjuicio de lo anterior, sería conveniente instrumentar los mecanismos tendentes a evitar una multiplicación innecesaria de autorizaciones a solicitar por una Caja Ahorros con domicilio social fuera de la Región para la realización de una misma actividad publicitaria, que pueden llegar a ser tres: la de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por realizar la actividad en su territorio; la de la Comunidad Autónoma en la que tenga su domicilio social y la del Banco de España cuando la actividad supere el territorio de una Comunidad. En este orden de consideraciones puede resultar ilustrativa la solución adoptada por la Comunidad Autónoma de Castilla y León en el Decreto 45/1999, de 11 de marzo, de dar a las Cajas de Ahorros sin domicilio en dicha Comunidad la opción de solicitar nueva autorización o de aportar la otorgada por otras Administraciones.
3. Respecto de los requisitos adicionales exigidos para la autorización de la publicidad de determinados productos financieros.
En los artículos 5 y 6 del Proyecto se adicionan a los requisitos generales de publicidad de las Cajas de Ahorros, otros específicos para el supuesto de que los productos ofertados sean Fondos de Inversión o de Pensiones.
Con el fin de determinar si en este aspecto el texto se está desenvolviendo dentro de los límites de la facultad reglamentaria conferida por el artículo 24 LCA, en ejercicio del título competencial que en materia de Cajas de Ahorros atribuye a nuestra Comunidad Autónoma el artículo 10.32 de su EA, resulta preciso analizar la naturaleza y regulación jurídicas de estas figuras financieras, incidiendo en aquellos aspectos relacionados con su publicidad.
Los Planes y Fondos de Pensiones vienen regulados por la Ley 8/1987, de 8 de junio y el Real Decreto 1307/1988, de 30 de septiembre, de desarrollo de aquella (en lo sucesivo, LPFP y RPFP, respectivamente), que definen a los primeros como una modalidad de ahorro de origen contractual mediante el establecimiento de "instituciones de previsión voluntaria y libre, cuyas prestaciones de carácter privado pueden o no ser complemento del preceptivo sistema de la Seguridad Social obligatoria" y, a los segundos, como "patrimonios sin personalidad jurídica afectos al cumplimiento de un Plan de Pensiones".
En el artículo 26.1 LPFP se dispone que "La publicidad relativa a los planes y fondos de pensiones y a sus entidades gestoras se ajustará a lo dispuesto en la Ley 34/1998, de 11 de noviembre, General de Publicidad, y disposiciones de desarrollo, así como a las normas precisas para su adaptación a los planes y fondos de pensiones y a las entidades gestoras, recogidas en el Reglamento de la presente Ley". Reglamentariamente no se ha producido adaptación alguna, circunstancia que, con la salvedad que más adelante se indicará en relación con el Código General de Conducta Publicitaria aprobado por la Asociación de Instituciones de Inversión Colectiva y Fondos de Pensiones (INVERCO), permite afirmar que la regulación de la publicidad de estos productos financieros se encuentra en las normas generales sobre publicidad.
Por otro lado, se consideran Instituciones de Inversión Colectiva a tenor de lo previsto en el artículo 1 de la Ley 46/1984, de 26 de diciembre, las reguladas en su articulado y aquellas que, cualquiera que sea su objeto, capten públicamente fondos, bienes o derechos del público para gestionarlos. Tanto dicha Ley como su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 1.393/1990, de 2 de noviembre, según redacción dada por el Real Decreto 91/2001, de 2 de febrero, centran la publicidad de estas entidades en lo que aquí interesa, es decir, como oferta de productos financieros al público, en la obligación de dichas instituciones de publicar un folleto que contenga la información necesaria para que los inversores puedan formular un juicio fundado sobre la inversión que se les propone, folleto que, según dispone el artículo 9 del Real Decreto 1393/1990, quedará depositado en el Registro que corresponda de la Comisión Nacional del Mercado de Valores.
El análisis de la cuestión que nos ocupa se completa con las disposiciones mediante las que se regula el funcionamiento del Mercado de Valores. Del enorme entramado de normas que inciden sobre esta materia resulta conveniente destacar aquí la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores (LMV), más concretamente, el Título VII (artículos 78 a 83 inclusive) relativo a normas de conducta, y el artículo 94.1 en el que se establece que el Ministerio de Economía y Hacienda determinará los casos en que la publicidad de las actividades contempladas en dicha Ley estará sometida a autorización o a otra modalidad de control administrativo a cargo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y aprobará, en general, las normas especiales a que la misma habrá de sujetarse.
En ejecución y cumplimiento de determinados preceptos de la LMV se dicta el Real Decreto 629/1993, de 3 de mayo (R.D. 629/1993), por el que se aprueban normas de actuación en los mercados y registros obligatorios, cuyo ámbito subjetivo alcanza a las entidades de crédito, entre las que se encuentran las Cajas de Ahorros, a las que resultará de aplicación el contenido de dicho Real Decreto en cuanto a aquellas operaciones relacionadas con los Mercados de Valores que puedan realizar. En el mismo Real Decreto se establece, como concreción de las normas de conducta contenidas en el Título VII de la LMV, el "Código general de conducta" de obligada observación por todas aquellas entidades que realicen cualesquiera actividades relacionadas con los Mercados de Valores, imponiendo, además, la obligación de dichas entidades de elaborar "Reglamentos internos de conducta", lo que podrán llevar a cabo de forma individualizada o bien a través de las asociaciones profesionales que las agrupen. Para dar cumplimiento a esta imposición la Asociación de Instituciones de Inversión Colectiva y Fondos de Pensiones (INVERCO) aprueba el "Código General de Conducta Publicitaria de las Instituciones de Inversión Colectiva y Fondos de Pensiones Asociados a INVERCO".
De cuanto ha quedado expuesto se desprende que, aun a pesar de estar prevista, no se ha reglamentado una regulación específica de la publicidad relativa a estos tipos de productos financieros, aunque sí que se ha llevado a cabo una normación de la citada actividad como una concreta manifestación de la conducta a observar por estas instituciones, y que ha de ser respetada por las Cajas de Ahorro en la medida en que intervengan en este tipo de operaciones.
Pues bien, un examen comparativo de las obligaciones establecidas en el Proyecto con las contenidas en las disposiciones citadas en los párrafos anteriores evidencia el paralelismo existente entre ellas, si bien es cierto que el texto que se dictamina no acoge la totalidad de requisitos referidos en la normativa estatal y en el Código General de Conducta Publicitaria de INVERCO, sin que ello exima a las Cajas de Ahorro de su cumplimiento por venir directamente obligadas a ello en los términos que se han señalado.
En definitiva, al no adicionarse obligación alguna a las ya existentes, se puede descartar cualquier duda sobre la posible invasión de títulos competenciales ajenos a aquel del que trae causa el Proyecto. No obstante, el hecho de que unos requisitos vengan recogidos en el texto y otros no, puede inducir a confusión, por lo que estima este Consejo Jurídico que sería más conveniente efectuar una remisión al cumplimiento de la totalidad de la normativa específica que resulte de aplicación, de modo similar al apuntado por la Caja de Ahorros de Murcia en el trámite de audiencia.
QUINTA.- Observaciones al Título, a la Exposición de Motivos y al articulado.
-Título.
A fin de respetar lo establecido en el artículo 1.2. EA, se debe sustituir en el título del Proyecto la expresión "Comunidad Autónoma de Murcia", por la de "Comunidad Autónoma de la Región de Murcia". Esta sugerencia se hace extensiva a cuantas menciones contiene el texto a la denominación de la Comunidad Autónoma.
-Exposición de Motivos.
Es necesario recordar aquí lo ya dicho por este Órgano Consultivo en varios de sus Dictámenes, entre el que podemos citar el número 111/2001 , en relación con la importancia de la parte expositiva de las disposiciones ya que, aun a pesar de no estar revestida de un carácter normativo, constituye una parte esencial de ellas al estar destinadas a plasmar sus objetivos y finalidades, coadyuvando de este modo a una mayor y más clara inteligencia en la interpretación del texto. Pues bien, en el supuesto que se dictamina dicho objetivo no se alcanza debido a lo escueto de la Exposición de Motivos, carencia que alcanza aquí especial transcendencia debido a la amplitud de la habilitación contenida en el artículo 24.2 LCA, que exige un mayor esfuerzo en la justificación de las obligaciones que se imponen en la norma que se pretende aprobar.
Asimismo ha de significarse que el texto de la Exposición de Motivos debe adecuarse al contenido que finalmente aborde el Proyecto en relación con lo expuesto en la Consideración Cuarta del presente Dictamen.
-Artículo 2.
Con el fin de conseguir una mayor estabilidad normativa en el tiempo, sería conveniente sustituir la concreta referencia a la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, por una más genérica a la Dirección General competente en materia de instituciones financieras. Esta recomendación ha de entenderse hecha para cuantas menciones se hacen en el Proyecto a la citada Dirección General.
-Artículo 3.
El contenido de este precepto constituye una transcripción casi literal de lo dispuesto en el apartado 1 de la norma novena de la Circular del Banco de España núm. 8/1990, de 7 de septiembre, a Entidades de Crédito (en lo sucesivo Circular 8/1990), sobre Transparencia de las Operaciones y Protección de la Clientela. No obstante, en opinión de este Consejo Jurídico, no deben reproducirse incorrecciones de técnica normativa como las siguientes:
1. Teniendo presente que nuestro ordenamiento jurídico cuenta con un concepto legal de publicidad recogido en el artículo 2 de la Ley 34/1998, de 11 de noviembre, General de Publicidad, sería conveniente señalar que el concepto recogido en el Proyecto de Decreto lo es a efectos de dicha norma.
2. Al referirse a los medios de difusión utilizados en la publicidad objeto de autorización, resultaría acertado evitar la duplicidad del término "circulares".
3. Respecto al uso del término "etc." se ha pronunciado el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 349/94, señalando la conveniencia de "sustituirlo por alguna otra fórmula más acuñada y que carezca de la amplitud e indefinición innatas que le caracterizan".
4. Debiera colocarse al principio del apartado 2 el adverbio "asimismo".
Por otro lado, en el tercer renglón del segundo párrafo del apartado 2, el término "entidad" debe dejar paso al de "Caja de Ahorros", ya que si en la mencionada Circular 8/1990 aquella expresión tiene sentido al venir referido su ámbito subjetivo al común de entidades bancarias, el contenido del texto objeto de Dictamen sólo tiene como destinatarias unas específicas entidades bancarias: las Cajas de Ahorros.
-Artículo 4.
El apartado 1, también transcripción de lo recogido en el segundo párrafo del apartado 2 de la norma novena de la Circular 8/1990, arrastra las siguientes incorrecciones gramaticales que sería conveniente rectificar:
1. El término "mismo" es un adjetivo que expresa igualdad y, por tanto, debe evitarse su empleo en lugar de un pronombre personal o de un determinante posesivo. Consecuentemente, se sugiere sustituir la expresión "que muestre los aspectos más significativos del mismo" por la más correcta "que muestre sus aspectos más significativos".
2. Sería conveniente señalar, al menos la primera vez que se utiliza en el texto, el significado de la sigla "TAE".
El apartado 3 de este precepto regula los requisitos exigibles para la autorización de la publicidad de las Cajas de Ahorros cuando aquélla venga referida a operaciones a tipo de interés variable. La normativa estatal que, para este supuesto, se concreta en la Circular 8/1990, establece en el último párrafo del apartado 2 de la norma novena, según redacción dada por la Circular número 13/1993, de 21 de diciembre, del Banco de España a Entidades de Crédito que "En la publicidad de las operaciones a tipo de interés variable en que concurra el supuesto previsto en el segundo párrafo del apartado 6 de la norma octava, cuando se mencione el tipo inicial, se dará relevancia publicitaria predominantemente a la tasa calculada según el criterio expuesto en esa disposición". En dicha disposición, a tenor de la redacción dada por la Circular del Banco de España núm. 5/1994, de 22 de julio, a Entidades de Crédito, sobre modificación de la Circular 8/1990, se dispone:
"En las operaciones a tipo de interés variable, el coste o rendimiento efectivo a reflejar en la documentación contractual se calculará bajo el supuesto teórico de que el tipo de referencia inicial permanece constante, durante toda la vida del crédito, en el último nivel conocido en el momento de celebración del contrato.
Si se pactara un tipo de interés fijo para cierto período inicial, se tendrá en cuenta en el cálculo, pero únicamente durante dicho período inicial. Excepcionalmente, si el tipo inicial se aplicara durante un plazo de diez años o más, o durante la mitad o más de la vida del contrato aplicándose al menos durante tres años, en el cálculo del coste o rendimiento efectivo sólo se tendrá en cuenta ese tipo inicial. Tal simplificación deberá advertirse adecuadamente".
Poniendo en relación ambas regulaciones, la contenida en las normas del Banco de España y la que se recoge en el texto que se dictamina, este Consejo ha de formular las siguientes consideraciones:
1. Se debe aclarar que el tipo de referencia mencionado en el segundo renglón es el inicial.
2. Resulta conveniente concretar el momento al que ha de venir referido el "último valor conocido de dicho tipo", tal como hacen otras normas al regular esta cuestión , verbi gratia, en la Circular 8/1990 se indica que éste será el de la firma del contrato, y en el Decreto 45/1999, de la Comunidad de Castilla y León, se señala que aquél coincidirá con el de realización del proyecto de publicidad.
3. En relación con la TAE a indicar en la publicidad de operaciones a interés variable cuando se haya pactado un interés fijo para cierto período inicial, la redacción recogida en el Proyecto no resulta clara. En efecto, con un esfuerzo hermenéutico sería posible colegir que el cálculo de dicha TAE tendría que ajustarse a lo que, al respecto, señale el Banco de España, pero dicha complejidad interpretativa no resulta deseable y no sólo por lo que ello supone de gravamen añadido al destinatario de la norma, sino, sobre todo, porque esta inconcreción podría amparar publicidad que, teniendo como único ámbito territorial el de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y, por tanto, sólo sometida a su autorización (primer párrafo in fine del apartado 1 de la norma novena de la Circular 8/1990), no advirtiese adecuadamente a los consumidores sobre las especiales circunstancias que concurren en el cálculo de la TAE en operaciones a tipo de interés variable cuando el interés fijo inicial se aplica durante un plazo de diez años o más, o durante la mitad o más de la vida del contrato, aplicándose al menos durante tres años. Esta posibilidad supone una vulneración del artículo 48 de la Ley 26/1998, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, cuyo apartado 3 afirma que "Las disposiciones que en el ejercicio de sus competencias, puedan dictar las Comunidades Autónomas sobre las materias contempladas en el número 2 anterior (entre las que se encuentra el régimen de previa autorización de publicidad de entidades de crédito) no podrán ofrecer un nivel de protección de la clientela inferior al que se derive de las disposiciones que se aprueben por el Ministerio de Economía y Hacienda al amparo de dicho número". Haciendo uso de esta habilitación el citado Departamento Ministerial dicta la Orden de 12 de diciembre de 1989, que, en relación con las entidades de crédito, desarrolla el contenido de la citada Ley en lo que se refiere a los tipos de interés y comisiones, normas de actuación, información a clientes y publicidad, facultando, en la disposición final primera, al Banco de España para desarrollar lo dispuesto en la Orden en materia de publicidad.
-Artículo 5.
Si se opta por mantener la actual formulación de este precepto sería conveniente considerar las siguientes sugerencias encaminadas a mejorar su redacción:
1. A lo largo del Proyecto las divisiones de los artículos han ido precedidas de una numeración cardinal arábiga, ajustándose así a lo indicado en el punto 18 del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprobaron las Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley. Sin embargo, en el precepto que ahora se analiza se han utilizado letras mayúsculas que, por coherencia con el resto del texto, deben sustituirse por los números cardinales arábigos que correspondan.
2. En el apartado A) debe indicarse, al menos la primera vez que se utiliza, el significado de la sigla CNMV. Por otro lado, la locución "en base al folleto informativo" debe sustituirse por la más correcta en términos gramaticales "basándose en el contenido del folleto informativo" o "de acuerdo con el contenido del folleto informativo".
3. La redacción del apartado B) resultaría más correcta si, en la primera línea, se intercalara entre "publicidad" y "rentabilidades" la expresión "referencias a".
4. En el apartado D), por las mismas razones que se han señalado en el comentario al apartado 1 del artículo 3, se debe sustituir el término "etc." por alguna otra fórmula que carezca de la indefinición característica de esta expresión.
-Artículo 6.
El apartado 2 ganaría en precisión si se sustituyese por una fórmula similar a la siguiente: "El número de registro que se ha de indicar en los anuncios publicitarios de Planes y Fondos de Pensiones será el asignado en el correspondiente Registro de la Dirección General de Seguro al Fondo en el que se integre cada Plan".
-Artículo 7.
Las divisiones del apartado 1 deben ir precedidas de letras minúsculas ordenadas alfabéticamente, tal como se indica en el Acuerdo del Consejo de Ministros citado anteriormente.
En el apartado 1,B) se reitera, tomando como base los argumentos señalados con anterioridad, la conveniencia de sustituir la expresión "las mismas" por el pronombre correspondiente.
-Artículo 8.
Su primer apartado establece que "Las solicitudes de autorización se remitirán a la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos ocho días antes de la fecha prevista de inicio de la campaña". No se advierte la razón de someter a término la presentación de la solicitud de autorización. Se comprende fácilmente que si el plazo otorgado por el Proyecto a la Administración para resolver el procedimiento es de ocho días, la solicitud tenga que obrar en el centro directivo correspondiente al menos con ocho días de antelación al previsto para el inicio de la campaña, ya que lo contrario supondría, automáticamente, una reducción del plazo para resolver. Sin embargo, salvo justificación por la Consejería, no se entiende que se vete la posibilidad de presentar dicha solicitud con anterioridad; es más, considera este Consejo Jurídico que la tarea de comprobar la adecuación de la publicidad a los requisitos exigidos legal y reglamentariamente para su autorización, se vería facilitada si la documentación correspondiente obra en poder del órgano autorizante durante un período de tiempo mayor del que dispone para resolver. Por ello se sugiere, al igual que lo hace la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe, sustituir la expresión "ocho días antes de la fecha prevista de inicio de la campaña" por la de "al menos con ocho días de antelación al previsto para el inicio de la campaña".
En el apartado 2 debe sustituirse, en la línea cuarta, la expresión "comunicación" por la más exacta en términos jurídicos de "notificación". Asimismo, y con el fin de evitar la duplicidad en el uso de la palabra "entidad", se propone modificar la redacción en el siguiente sentido o similar: "La Dirección General resolverá sobre las autorizaciones en el plazo máximo de ocho días, contados a partir de la recepción de la solicitud, entendiéndose autorizada la publicidad si transcurrido dicho plazo no se hubiese notificado la resolución".
Podría resultar oportuno prever en el apartado 3, al igual que lo hace la Comunidad Autónoma de Castilla y León en el Decreto 45/1999, la posibilidad de prórroga de la autorización concedida.
-Artículo 9.
La redacción del apartado 1 mejoraría si se sustituye la expresión "o en su defecto" por una referencia expresa al supuesto de aprobación tácita. Igualmente quedaría más correcto señalar que la fecha a indicar en tal caso es la del vencimiento del plazo para resolver. Si se aceptan estas sugerencias el apartado podría quedar reflejado del siguiente modo: "En todos los elementos de la campaña deberá constar la expresión "Publicidad autorizada por la Consejería de Economía y Hacienda", acompañada de la fecha de la resolución aprobatoria. Si la autorización fuera tácita se consignará la fecha del día de vencimiento del plazo para resolver al que se refiere el artículo 8.2".
En el apartado 2 en lugar de decir "Estas autorizaciones no implican" debería decir "La autorización no implica".
De otro lado, la expresión final "a entender que la autorización supone una recomendación de las operaciones o servicios anunciados" resulta redundante. Se aconseja reemplazarla por la utilizada en el apartado 4 de la norma novena de la Circular 8/1990.
-Artículo 10.
El texto mejoraría en lo que se refiere a la colocación sistemática de sus preceptos si se alterase la disposición de los artículos 10 y 11.
En el apartado 1 debe cambiarse el término "entidades" por el más específico de "Cajas de Ahorros".
La atribución realizada a favor de la Dirección General para requerir la rectificación o el cese de la publicidad cuando ésta pueda considerarse ilícita bien por no respetar las condiciones establecidas en la autorización, bien por no haberla obtenido siendo exigible, no es más que una concreción de lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad, en virtud del cual los órganos administrativos competentes podrán solicitar del anunciante la cesación o, en su caso, la rectificación de la publicidad ilícita, sin embargo, la competencia para ordenar la rectificación y cesación corresponde a la jurisdicción ordinaria, por ello, y a fin evitar dudas sobre el alcance de la actividad que al respecto puede desplegar la Dirección General, se debe añadir a continuación de "exigible" la expresión "en los términos previstos en el Título IV de la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad".
La disposición recogida en el apartado 2 debería figurar en un artículo independiente al que se le señalase una intitulación indicativa de su contenido, siendo su ubicación correcta inmediatamente antes del artículo14, relativo a las consecuencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el Proyecto.
De otro lado, ante la posibilidad señalada por la Dirección General de Consumo de creación de un Registro Autonómico de Organizaciones de Consumidores, convendría cambiar la alusión al Registro al que se refiere el número 1 del artículo 2 (no 1º, como por error se recoge en el Proyecto) del Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones, por una indicación más genérica al registro o registros que correspondan.
Se establece en este apartado que las personas físicas y jurídicas que allí se señalan podrán denunciar ante la Consejería de Economía y Hacienda los incumplimientos de las disposiciones contenidas en el Proyecto de Decreto. Por coherencia con la sistemática seguida a lo largo del texto, parece más adecuado, salvo que la Consejería proponente justifique razones que aconsejen lo contrario, que dichas denuncias se deduzcan ante la Dirección General competente en materia de instituciones financieras.
-Artículo 11.
Se reitera lo dicho en el comentario al artículo 10 sobre la conveniencia de alterar la disposición de ambos preceptos.
-Artículo 12.
Al igual que se señalaba respecto de la ubicación de los artículos 10 y 11, también aquí mejoraría la colocación sistemática de los preceptos del texto si el contenido de los artículos 13 y 14 se recogiese a continuación del artículo 4.
En el apartado 2 debe consignarse en mayúsculas la alusión a Cajas de Ahorros.
-Disposición Derogatoria.
Esta Disposición quedaría con una mejor redacción si, en la segunda línea, se dijese "contradigan lo dispuesto", en vez de "contradigan a lo dispuesto".
-Disposición Final Primera.
En esta Disposición se faculta al Consejero de Economía y Hacienda "para dictar cuantas disposiciones y actos sean necesarios para el desarrollo y ejecución" del Decreto proyectado, remisión que, a juicio de este Órgano Consultivo, ni es posible en cuanto a lo primero, ni necesaria en cuanto a lo segundo.
Respecto de lo primero este Consejo Jurídico se ha manifestado en repetidas ocasiones (Dictámenes 62/01 y 111/01, entre otros) sobre este tipo de habilitaciones a los titulares de las Consejerías que suponen una atribución de potestad reglamentaria que sólo es posible realizar mediante Ley, de modo que un reglamento sólo puede efectuar explícitas atribuciones de aquélla, siempre que se haga de manera puntual y accesoria, con las concreciones suficientes para no vaciar de contenido la potestad que, originariamente, corresponde al Consejo de Gobierno.
La segunda de las habilitaciones contenida en la disposición que se analiza, concerniente a la potestad del Consejo para dictar actos (de ejecución), es innecesaria porque tal potestad ya le viene reconocida por el artículo 49 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ya sea en su componente de dictar circulares e instrucciones (apartado d), ya sea como consecuencia del poder de dirección, gestión e inspección de la Consejería (apartado b).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto de Decreto por el que se regula la publicidad de las Cajas de Ahorros domiciliadas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia puede ser sometido a la aprobación del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- Sin perjuicio de lo anterior, para que la aprobación sea de acuerdo con el criterio de este Consejo Jurídico, deberán atenderse las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales, en aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril:
-La realizada sobre la necesidad de modificar la redacción del apartado 3 del artículo 4 en los términos que se señalan en la Consideración Quinta, con el fin de garantizar que el nivel de protección de la clientela regulado en el Proyecto no sea inferior al que se deriva de la normativa estatal.
-La realizada sobre la necesidad de señalar en el artículo 10.1 que el ejercicio de la facultad atribuida a la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos para requerir la rectificación o el cese de la publicidad cuando ésta pueda considerarse ilícita, ha de ajustarse a lo previsto en el Título IV de la Ley General de Publicidad (Consideración Quinta).
-La realizada sobre la exigencia de concretar la habilitación reglamentaria al Consejero que se recoge en la Disposición Final Primera (Consideración Quinta).
TERCERA.- Recomendamos introducir el resto de correcciones que, por razón de una mejor sistemática o redacción, se sugieren en las Consideraciones del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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