Dictamen 105/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 105/02
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Anteproyecto de ley de declaración del espacio natural de la Sierra del Carche como Parque Regional.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El procedimiento para declarar un Parque Regional y, por tanto, los trámites a cumplimentar son diferentes en función de si la declaración va o no precedida de la aprobación previa de un PORN. En efecto, el artículo 48.5 de la Ley 4/1992 establece que deberá otorgarse un trámite de audiencia a los interesados y recabar los informes de las entidades locales y de las entidades científicas, conservacionistas o ecologistas en el procedimiento de declaración, cuando la declaración no vaya precedida de la aprobación previa del Plan de Ordenación, siendo, en todo caso, preceptivo el informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente.
2. Un principio básico de la política conservacionista de los espacios naturales protegidos, recogido tanto en la legislación estatal (artículo 18.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo) como en la legislación regional (artículo 49.6 de la Ley 4/1992), es el de compensar a las poblaciones afectadas a través de los correspondientes planes de actuaciones socioeconómicas, como así lo refleja el PORN aprobado (Título VIII, relativo a las Directrices para el fomento del desarrollo socioeconómico), que conlleva unos compromisos para las Administraciones Públicas que se ejecutarán a través del correspondiente Plan de Actuación Socioeconómica y de las Leyes de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma (artículo 98).
3. En cuanto al alcance de la declaración de Parque Regional, ésta no queda reducida a una suerte de ratificación formal del ámbito del PORN, como parece sugerir algún informe obrante en el expediente e inclusive el escueto contenido del Anteproyecto, sino que tal declaración tiene una sustantividad propia si nos atenemos a los efectos que la Ley 4/1989 le atribuye.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 18 de abril de 2001, la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente recabó el Dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales de la Sierra de "El Carche" (PORN) y el Anteproyecto de Ley por el que se declara dicho espacio "Parque Regional".
Emitido el correspondiente Dictamen, bajo el número 82/2001, el Consejo Jurídico dictaminó que no podía evacuarlo sobre el Anteproyecto de Ley hasta tanto se completara el expediente con la aprobación del instrumento de planificación del espacio natural protegido por parte del Consejo de Gobierno, como presupuesto indispensable para su declaración como Parque Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 48.6 de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia (en adelante Ley 4/1992).
SEGUNDO.- Con fecha 15 de mayo de 2002, la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente remite copia del Decreto 69/2002, de 22 de marzo, por el que se aprueba el PORN de la Sierra de "El Carche", que afecta a los términos municipales de Jumilla y Yecla, y recaba nuevamente el Dictamen preceptivo del Consejo sobre el Anteproyecto de Ley por el que declara dicho espacio como "Parque Regional".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre un Anteproyecto de Ley, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
A falta de indicación en contrario, se entiende que la petición de consulta se contrae al borrador que obra en el expediente remitido con anterioridad (folios 152 a 154), puesto que la Consejería consultante ha recabado el Dictamen sin acompañar nuevo texto del Anteproyecto de Ley sometido a consulta.
SEGUNDA.- Tramitación del Anteproyecto de Ley.
El procedimiento para declarar un Parque Regional y, por tanto, los trámites a cumplimentar son diferentes en función de si la declaración va o no precedida de la aprobación previa de un PORN. En efecto, el artículo 48.5 de la Ley 4/1992 establece que deberá otorgarse un trámite de audiencia a los interesados y recabar los informes de las entidades locales y de las entidades científicas, conservacionistas o ecologistas en el procedimiento de declaración, cuando la declaración no vaya precedida de la aprobación previa del Plan de Ordenación, siendo, en todo caso, preceptivo el informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente. A este respecto, nuestro Dictamen 82/01 (Antecedente Primero) recoge la doctrina del Consejo Jurídico sobre el "modus operandi" general para proteger los parques regionales.
En el presente supuesto al estar precedida la proyectada declaración, que ha de revestir la forma de Ley, de la tramitación y aprobación del PORN de la Sierra de "El Carche", que contiene la propuesta de clasificar dicho espacio con la categoría de Parque Regional (artículo 11 de la Memoria de Ordenación), materializando el mandato de inseparabilidad entre la calificación de espacio natural y la elaboración del correspondiente PORN, se han cumplimentado los trámites de audiencia y los informes referenciados en el párrafo anterior, constando también el acuerdo del Consejo Asesor de Medio Ambiente de 17 de junio de 1999, con un doble pronunciamiento: "el previsto en el artículo 47.1 para el documento de PORN y el previsto en el artículo 48.5, ambos de la Ley 4/1992, para la declaración como Parque".
Además del cumplimiento de las especialidades procedimentales expuestas, se ha completado el expediente con los requisitos previstos en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la iniciativa legislativa sea cual fuere su objeto: memoria; informes del Servicio Jurídico de la Consejería y del titular de la Secretaría General; este último ha de entenderse emitido respecto al PORN y al Anteproyecto de Ley, por cuanto se tramitaron simultáneamente, aunque convendría especificar en lo sucesivo que se emite también respecto al Anteproyecto de Ley; consta asímismo en el expediente que se ha recabado de forma conjunta con el entonces proyecto de PORN, el Dictamen del CES y el de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que obran en los folios 116 y ss. y 132 y ss. del expediente.
Únicamente cabe realizar una observación relativa a las repercusiones económicas del Anteproyecto de Ley, suscitada por el comentario del Centro Directivo (folio 158) sobre que el Anteproyecto de Ley no genera coste económico alguno. Frente a ello, un principio básico de la política conservacionista de los espacios naturales protegidos, recogido tanto en la legislación estatal (artículo 18.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo) como en la legislación regional (artículo 49.6 de la Ley 4/1992), es el de compensar a las poblaciones afectadas a través de los correspondientes planes de actuaciones socioeconómicas, como así lo refleja el PORN aprobado (Título VIII, relativo a las Directrices para el fomento del desarrollo socioeconómico), que conlleva unos compromisos para las Administraciones Públicas que se ejecutarán a través del correspondiente Plan de Actuación Socioeconómica y de las Leyes de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma (artículo 98). La importancia de la aplicación de las oportunas medidas socioeconómicas a los espacios naturales protegidos, que contribuyan a generar una positiva dinámica social sobre una materia de transcendental importancia para la calidad de vida de los ciudadanos de la Región, ha sido valorado en el Dictamen del CES.
TERCERA.- La categoría de Parque regional. Competencias autonómicas.
La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en ejercicio de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en espacios naturales protegidos, protección del medio ambiente y normas adicionales de protección (artículo 11.2 y 3 del Estatuto de Autonomía, conforme a la redacción dada por la Ley Orgánica 1/1998), reguló las distintas categorías de espacios naturales regionales (parque regional, reserva natural, monumento natural y paisaje protegido) en el Título VI de la Ley 4/1992 (no derogado por la Ley 1/2001, del Suelo de la Región de Murcia), estableciendo las equivalencias con las categorías previstas en la Ley estatal 4/1989, a las que remite en cuanto a su definición y efectos de la declaración. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha precisado en diversas resoluciones (por todas, STC 97/2002, de 25 de abril) que la declaración de espacios naturales protegidos y la consiguiente delimitación de su ámbito territorial se encuadra sin dificultad en la materia de espacios naturales protegidos.
Por tanto, la competencia para su declaración y gestión corresponde a la Comunidad Autónoma (STC nº. 102/1995), estableciendo la legislación regional (artículo 48.3 de la Ley 4/1992) que han de declararse por Ley los Parques Regionales, correspondiendo a la Consejería competente en la materia el impulso y la tramitación de los expedientes para su declaración.
La figura propuesta (Parque Regional) aparece justificada en el PORN "por reunir la Sierra de "El Carche" y su entorno valores naturales de incuestionable interés, desde el punto de vista de la geología, geomorfología, flora, vegetación, fauna y paisaje", habiéndose incorporado acertadamente la motivación de la elección de la figura de protección a la Exposición de Motivos del Anteproyecto. No obstante, debe completarse el texto con la referencia al Decreto nº. 69/2002, de 22 de marzo, por el que se aprueba el PORN. La importancia del citado espacio protegido viene también corroborado por su designación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad como Lugar de Importancia Comunitaria, según Acuerdo de 28 de julio de 2000 (BORM 5 de agosto de 2000), susceptible de ser aprobado por la Comisión Europea.
En cuanto al alcance de la declaración de Parque Regional, ésta no queda reducida a una suerte de ratificación formal del ámbito del PORN, como parece sugerir algún informe obrante en el expediente e inclusive el escueto contenido del Anteproyecto, sino que tal declaración tiene una sustantividad propia si nos atenemos a los efectos que la Ley 4/1989 le atribuye:
1) La utilidad pública a efectos expropiatorios de los derechos y bienes afectados, y la facultad de la Administración competente para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, en las transmisiones onerosas intervivos de terrenos situados en el interior del mismo (artículo 10.3). Ciertamente este efecto tiene menor incidencia en el presente espacio, puesto que los montes públicos suponen el 82,64 % del ámbito del PORN.
2) El establecimiento, cuando proceda, de limitaciones necesarias en las zonas periféricas de protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior (18.1).
A ello habría que añadir la estructuración de los órganos gestores y de participación del Parque, en los términos previstos en la citada Ley 4/1992.
La anterior consideración fundamenta las siguientes observaciones sobre el contenido del Anteproyecto.
CUARTA.- Observaciones al contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto se divide en dos artículos con el siguiente contenido:
"Artículo 1.
De conformidad con lo establecido en el artículo 48 de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, se declara la Sierra de "El Carche" como Parque Regional.
Artículo 2.
El Parque Regional de la Sierra de "El Carche", comprendido en los términos municipales de Jumilla y Yecla, comprende una extensión de 5.942,44 hectáreas, coincidiendo sus límites con los establecidos en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, aprobado por Decreto /2000..."
El Consejo Jurídico considera que su contenido es susceptible de ser mejorado, completando su regulación con los aspectos que derivan de la calificación de Parque Regional, como reflejan las leyes autonómicas o estatales de idéntica naturaleza. Así:
1º. La declaración de Parque Regional, que se contiene en el artículo 1, cuya redacción mejoraría si se invirtiera el orden del párrafo, comenzando por el final "Se declara...de conformidad...", debería completarse (en éste u otro artículo/s) con las finalidades u objetivos que se persiguen con esta declaración y con la referencia a que el régimen de protección y usos es el establecido en el PORN, dado que este último instrumento debe incardinarse con la declaración, en tanto en cuanto contiene el concreto régimen jurídico aplicable a dicho espacio protegido, no sólo en lo concerniente a los límites, como recoge el artículo 2.
2º. Los límites del Parque deben incorporarse a la declaración (o incluirse en un Anexo a la Ley), cuya alteración exigiría el mismo procedimiento previsto para su declaración.
3º. Convendría especificar en el Anteproyecto de Ley el Área de Influencia Socioeconómica, que trasciende al propio ámbito del PORN (artículo 11.3 de las normas generales del PORN y 18.2 de la Ley 4/1989) y el mandato para elaborar el Plan de Actuación Socioeconómica en el plazo de dos años (en las disposiciones finales del Anteproyecto de Ley), como también el mandato de elaboración del Plan Rector de Uso y Gestión, que es definido por la ley 4/1989 como instrumento de uso y gestión del Parque, y que la Ley regional 4/1992 (artículo 49) incardina a dicha declaración.
4º. Deben recogerse los órganos gestores del Parque Regional, como el Director Conservador y la Junta Rectora y, en relación con esta última su creación puede realizarse en el Anteproyecto de Ley o remitirse su creación, composición y plazo de constitución a posterior desarrollo reglamentario, habilitando para tal fin al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, tal como hizo el Decreto 9/1994, de 4 de febrero, modificado por Decreto 2/1995.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede elevar al Consejo de Gobierno el Anteproyecto de Ley por el que se declara la Sierra de "El Carche" como Parque Regional, una vez aprobado el Plan de Ordenación de Recursos Naturales por Decreto nº. 69/2002, de 22 de marzo, cuya referencia debe completarse en el texto.
SEGUNDA.- Deben incorporarse al Anteproyecto de Ley los efectos que derivan de la declaración, a los que hace referencia la Consideración Cuarta, considerándose observaciones esenciales las relativas a la descripción de los límites del nuevo Parque Regional, a la remisión al PORN sobre régimen de protección y de usos del espacio protegido y a la Junta Rectora del Parque.
No obstante, V.E. resolverá.
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