Dictamen 198/03

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2003
Número de dictamen: 198/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Trabajo, Consumo y Política Social (2003-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por Dª. M. M. H., como consecuencia de la reclamación de cantidad económica adeudada por el concepto de pensión de invalidez no contributiva.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La doctrina del Consejo de Estado mantiene en reiterados Dictámenes, que las disposiciones relativas a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no son de aplicación cuando el supuesto de hecho causante y la correspondiente reparación del daño tienen otra vía procedimental específica, prevista en el ordenamiento jurídico. Y es que, a pesar de que la doctrina jurisprudencial admite, con carácter general, la procedencia de indemnizar los daños patrimoniales causados por actos administrativos, tanto si son válidos y conformes al ordenamiento jurídico como si incurren en cualquier infracción determinante de su invalidez, siempre que concurran los requisitos legalmente establecidos, la estimación de una pretensión de resarcimiento fundada en los efectos dañosos derivados de la ejecución de un acto dependerá, principalmente, de una previa o simultanea declaración administrativa o jurisdiccional de antijuridicidad de tal acto (Dictamen núm. 3634/2000, del Consejo de Estado).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 13 de enero de 2003 tuvo entrada en el Registro del Instituto de Servicios Sociales (ISSORM), procedente del Registro General de la Comunidad Autónoma en el que se había presentado el día 7 del mismo mes, escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial instada por Dª. M. M. H., en el que solicitaba una indemnización de 7.134,52 euros, más intereses legales, en concepto de pensión de invalidez por el período de tiempo en el que se vio privada de ella a pesar de reunir los requisitos para su percepción.
En dicho escrito señala como domicilio a efectos de notificaciones el del letrado Don F. M. B. P..
SEGUNDO.- Según la interesada, en el año 1994, debido a las dolencias físicas que padecía (menoscabo genitourinario y locomotor y personalidad neurótica), el Equipo de Valoración y Orientación (en lo sucesivo, EVO) dictaminó que presentaba una disminución de su capacidad orgánica y funcional del 67%.
Dicho grado de invalidez fue revisado con fecha 29 de diciembre de 1999, dictaminando en este caso el EVO que la reclamante tenía un grado total de minusvalía del 53%, por lo que, al no alcanzar dicho porcentaje el mínimo exigido para generar derecho a prestación económica, mediante Resolución de la dirección del ISSORM de 11 de enero de 2000, se declaró extinto su derecho a percibir pensión. Contra dicha resolución se interpuso reclamación previa que fue desestimada.
Continúa alegando la reclamante que al darse el hecho de que en ningún momento había experimentado mejora en su estado físico, el año 2002 inicia un nuevo procedimiento de reconocimiento de grado de minusvalía. A raíz de esta solicitud la Sra. M. fue sometida en dos ocasiones a reconocimiento por el EVO de la Unidad de Valoración y Diagnóstico de Cartagena, formulándose sendos dictámenes, uno de fecha 6 de junio de 2002, y otro de fecha 23 de octubre de 2002. En el primero de ellos se indica que presenta un grado total de minusvalía de 39, mientras que en el segundo, se señala que dicho grado es de 65. Tal diferencia en tan corto espacio de tiempo y sin que el estado de salud mental y físico de la interesada haya variado, evidencia para ella la actuación arbitraria e incongruente de la Administración al declarar extinguido su derecho a percibir pensión de invalidez de la que era perceptora, al considerar, con base en los dictámenes del EVO, que había experimentado una mejoría en sus dolencias, cuando lo cierto es que éstas han permanecido bajo los mismos parámetros, en especial los trastornos psíquicos que padece que han motivado que haya recibido tratamiento psiquiátrico continuo y constante. A efectos de prueba de su afirmación acompaña diversos informes médicos de consultas externas de la unidad de Psiquiatría del Hospital "Santa María del Rosell" de Cartagena; informes del médico de cabecera; cartilla de revisiones expedida por el Centro de Salud Mental de Cartagena, donde quedan reflejadas las revisiones a que ha sido sometida desde el año 1996 hasta el año 2002, y, por último, certificado médico oficial expedido por el Dr. D. M. C. S. P., fechado el día 15 de noviembre de 2002, en el que se describen las patologías que la reclamante presentaba en dicha fecha.
Según la reclamante el daño "(no abono de la prestación pese a reunir objetivamente los requisitos para ser beneficiaria de la misma)" se ha producido por el error en el diagnóstico realizado por los profesionales adscritos al EVO, lo que supone un anormal funcionamiento del servicio público prestado por ISSORM, organismo al que se halla adscrita aquella unidad.
Finaliza solicitando la indemnización que se señala al principio de este antecedente, desglosada del siguiente modo:
"AÑO 2000: el 11 de enero de 2000 recayó la Resolución que extinguía el derecho de la compareciente a dicha pensión; por tanto, en dicha anualidad le son adeudadas las mensualidades que abarcan desde febrero hasta diciembre, más las dos pagas extraordinarias, y siendo la pensión a la que la dicente tenía derecho de 32.535 pesetas, actualmente 195,54 EUROS, se le adeuda un total de DOS MIL QUINIENTOS CUARENTA Y DOS EUROS CON DOS CÉNTIMOS DE EURO (2.542,02 EUROS).
AÑO 2001: en dicha anualidad le son adeudadas las doce mensualidades, más las dos pagas extraordinarias, y siendo la pensión a la que la dicente tendría derecho de 202,88 EUROS, se le adeuda un total de DOS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA EUROS CON TREINTA Y DOS CÉNTIMOS DE EURO (2.840,32 EUROS).
AÑO 2002: hasta la fecha de hoy la solicitante no ha percibido pensión por invalidez no contributiva; por tanto en esta anualidad le son adeudadas las mensualidades que abarcan desde enero hasta diciembre, más las dos pagas extraordinarias, y siendo la pensión a la que la dicente tendría derecho de 206,94 EUROS, ascenderá dicha suma a 2.897,16 euros. No obstante, de dicha cantidad hay que descontar la suma percibida por la compareciente en concepto de pensión horfandad (sic), que asciende a 1.144´98 EUROS y que es incompatible con la pensión reclamada. De esta forma, restando del total adeudado dicha suma obtenemos que se le adeuda un total de MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS EUROS CON DIECIOCHO CÉNTIMOS DE EURO (1.752,16 EUROS)".
TERCERO.- A continuación, y sin que conste requerimiento alguno para ello, figura en el expediente informe fechado el 21 de enero de 2003 y emitido por el Servicio de Pensionistas de la Subdirección de Pensiones, Ayudas y Subvención del ISSORM, órgano cuyo funcionamiento pudo, presuntamente, ocasionar el daño cuya indemnización se reclama.
Del contenido de este informe se concluye, en síntesis, lo siguiente:
1. A la reclamante le fue reconocido derecho a lucrar pensión como consecuencia de habérsele dictaminado un grado de minusvalía adecuado para ello. Grado que, de acuerdo con la normativa aplicable en materia de reconocimiento, declaración y calificación de la condición de minusválido, tenía el carácter de provisional y, como tal, revisable, circunstancia expresamente prevista en el Dictamen Técnico Facultativo en el que se hacia constar que la revisión se llevaría a cabo en fecha 29 de noviembre de 1999.
2. Efectuada dicha revisión, el EVO emitió informe por el que se dictaminaba un grado de minusvalía del 53%.
3. Al prever el artículo 7 b) del Real Decreto 357/1991, como causa de extinción del derecho a percibir pensión no contributiva la "mejoría de la minusvalía o enfermedad crónica padecidas que determine un grado inferior al 65 por 100", mediante Resolución de la Dirección del ISSORM de 11 de enero de 2000, se declaró extinguido el derecho de la Sra. M. H. a percibir pensión no contributiva.
4. Contra dicha resolución se interpuso por la interesada reclamación previa a la vía jurisdiccional social, la cual (previa solicitud de nuevo dictamen del EVO que fue emitido con fecha 2 de mayo de 2000, ratificando el grado de incapacidad del 53%) fue desestimada mediante resolución de la Directora del ISSORM de fecha 28 de julio de 2000, notificada a la interesada el siguiente día 3 de agosto. No consta que contra dicha resolución se formalizara demanda ante la jurisdicción competente.
5. La reclamante, al amparo del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, inició un nuevo procedimiento de reconocimiento de minusvalía, dictaminándosele finalmente un grado del 65%, que, según lo dispuesto en el artículo 10.2 del Real Decreto 1971/1999, se ha de entender producido desde la fecha de solicitud (en este caso desde el día 16 de agosto de 2002).
6. Este reconocimiento no genera por sí sólo el derecho a percibir pensión no contributiva, siendo necesario para ello reunir otros requisitos establecidos en el Real Decreto 357/1991, sin que, hasta la fecha de emisión del informe, se hubiese iniciado por la reclamante el expediente encaminado a tal fin.
7. Concluye el informe afirmando que la reclamación no procede puesto que, en primer lugar, desde la fecha de revisión del grado de minusvalía (20 de diciembre de 1999) hasta el momento de solicitud de una nueva calificación (16 de agosto de 2002), la interesada tenía reconocido un grado de minusvalía del 53%, porcentaje insuficiente para lucrar pensión, y, en segundo lugar, a partir de esta última fecha, momento en el que despliega eficacia el reconocimiento del grado de minusvalía del 65%, tampoco ha lugar a dicha percepción al no haber iniciado el correspondiente trámite para su reconocimiento.
Junto con este informe aparece copia de los dos expedientes tramitados ante el ISSORM por la Sra. M. H.; el primero de ellos comprende desde la primera solicitud de reconocimiento de minusvalía hasta la resolución por la que se desestimaba la reclamación interpuesta contra la declaración de extinción del derecho a percibir pensión no contributiva, y el segundo, abarca desde una primera solicitud de un nuevo reconocimiento de grado de minusvalía hasta la notificación de la resolución por la que se le reconoce el grado de minusvalía del 65%.
CUARTO.- Con fecha 3 de febrero de 2003 el Servicio Jurídico del ISSORM emite informe en el que se concluye la procedencia de inadmitir a trámite la reclamación, por haber transcurrido el plazo de prescripción previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC), computando dicho plazo desde el 3 de agosto de 2000, momento en el que se notifica a la interesada la desestimación de la reclamación previa interpuesta contra la Resolución de la Dirección del ISSORM de 11 de enero de 2000, y el 13 de enero de 2003, fecha en la que se formula la reclamación por presunta responsabilidad patrimonial de la Administración.
QUINTO.- El 4 de febrero de 2003 se formula propuesta de resolución de inadmisión de la reclamación, por las razones expresadas en el informe del Servicio Jurídico.
SEXTO.- Con fecha 19 de febrero de 2003 tiene entrada en este Consejo Jurídico oficio solicitando Dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
Este Órgano Consultivo emite Dictamen núm. 110/2003, aprobado en sesión celebrada el día 7 de julio de 2003, en el que, con base en las consideraciones recogidas en dicho Dictamen, concluye la improcedencia de considerar la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial como causa de inadmisibilidad, ya que al constituir la temporalidad uno de los requisitos establecidos legalmente para que la Administración pueda indemnizar, sin que el ordenamiento jurídico vigente para este tipo de procedimientos contemple expresamente la prescripción como causa de inadmisibilidad, su apreciación ha de concretarse en un pronunciamiento desestimatorio que se producirá tras la instrucción del expediente en su integridad, incluida la preceptiva audiencia a la interesada, cuya omisión, desde el momento en que es susceptible de generar indefensión, podría dar lugar a la nulidad de lo actuado.
Consecuentemente, el expediente fue devuelto a la Consejería consultante con el fin de que se llevasen a cabo las siguientes actuaciones:
"PRIMERA.- Han de retrotraerse las actuaciones a fin de someter formalmente la reclamación a los trámites establecidos en el Título X LPAC y en el RRP, otorgando un trámite de audiencia a la reclamante, a fin de que pueda examinar el expediente y formular, en su caso, las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime oportunos.
SEGUNDA.- Concluida la instrucción del expediente y redactada la propuesta de resolución por el instructor, se remitirá todo lo actuado en el procedimiento a este Órgano consultivo para la emisión del preceptivo Dictamen".
SÉPTIMO.- Recibido el Dictamen la Consejería, mediante Orden fechada el día 1 de septiembre de 2003, acuerda admitir a trámite la reclamación. El mismo día la instructora dirigió oficio a la interesada comunicándole la apertura del trámite de audiencia al objeto de que pudiera examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimase pertinentes, sin que hiciera uso de este derecho.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso nuevamente la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 7 de noviembre de 2003.
A la vista de estos Antecedentes procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.
El procedimiento administrativo seguido para la instrucción del expediente se ajusta, en términos generales, a los artículos 139 a 144 LPAC, y preceptos concordantes del Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en lo sucesivo RRP).
También ha quedado acreditado que la reclamación fue presentada por persona legitimada para ello en su condición de afectada.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional ya que, siguiendo la hipótesis de la reclamante, el daño se habría producido por deficiente funcionamiento de una unidad administrativa, más concretamente del EVO, integrada en el ISSORM, Organismo Autónomo dependiente de la Consejería de Trabajo, Consumo y Política Social.
TERCERA.- Sobre la procedencia de la vía de la responsabilidad patrimonial instada por la reclamante.
El fundamento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas parte de la previsión del artículo 106 de nuestra Constitución, al disponer que, en los términos establecidos por la Ley, los particulares tienen derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Así, una consolidada línea jurisprudencial viene afirmando reiteradamente que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial, es necesario que concurran los requisitos establecidos en el artículo 139 LPAC.
De la regulación constitucional y legal en relación con los pronunciamientos jurisprudenciales se desprende que la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, concebida como directa y objetiva, gira en torno del concepto de lesión, entendida como daño antijurídico, que reúna los requisitos de efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas, y que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley, imputable a la Administración por haberse ocasionado en el ámbito de su organización y como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en relación de causa a efecto directa e inmediata, sin incidencia de fuerza mayor, rotura de nexo causal atribuible a hecho de un tercero o conducta del propio perjudicado.
En el supuesto que nos ocupa los perjuicios que trata de solventar la reclamante, desde la perspectiva de su argumentación, se encuentran originados por la Resolución de la dirección del ISOORM de 11 de enero de 2000, que, con base en los informes del EVO, declaró extinto su derecho a percibir pensión; Resolución que si bien fue impugnada en vía administrativa previa no fue, seguidamente, atacada ante la correspondiente jurisdicción, es decir, la interesada no llevó a cabo la actuación que correspondía tendente a enervar la eficacia jurídica del acto administrativo que, a su juicio, le provocaba el daño por el que ahora pretende obtener una indemnización.
En este sentido la doctrina del Consejo de Estado mantiene en reiterados Dictámenes, que las disposiciones relativas a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no son de aplicación cuando el supuesto de hecho causante y la correspondiente reparación del daño tienen otra vía procedimental específica, prevista en el ordenamiento jurídico. Y es que, a pesar de que la doctrina jurisprudencial admite, con carácter general, la procedencia de indemnizar los daños patrimoniales causados por actos administrativos, tanto si son válidos y conformes al ordenamiento jurídico como si incurren en cualquier infracción determinante de su invalidez, siempre que concurran los requisitos legalmente establecidos, la estimación de una pretensión de resarcimiento fundada en los efectos dañosos derivados de la ejecución de un acto dependerá, principalmente, de una previa o simultanea declaración administrativa o jurisdiccional de antijuridicidad de tal acto (Dictamen núm. 3634/2000, del Consejo de Estado).
Haciendo aplicación de la doctrina expuesta al presente caso, el Consejo Jurídico considera que las disposiciones relativas a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no son procedentes para sustanciar la petición de indemnización de la reclamante, que debería haberla reclamado junto con la impugnación jurisdiccional del acto que, según ella, le causaba un perjuicio por no ajustarse a Derecho.
CUARTA.- Sobre la prescripción de la acción.
En razón de más hay que indicar que, de todos modos, tal como señala la instructora en su propuesta de resolución, debe considerarse prescrita la acción para ejercitar esta acción al haber transcurrido más de un año, plazo establecido en el artículo 142.5 LPAC, desde que se notificaron los actos presuntamente lesivos.
En efecto, el momento inicial del citado plazo de un año a partir del cual la interesada pudo presentar su reclamación coincide, en principio, con el día siguiente al de la fecha en que se le notificó la Resolución de la dirección del ISSORM, de 11 de enero de 2000, por la que se declaraba extinto su derecho a percibir pensión. No obstante, al haber interpuesto la Sra. M. reclamación previa a la vía jurisdiccional, resulta obligado analizar la eficacia interruptiva que dicha actuación pueda haber desplegado sobre el cómputo de dicho plazo. Pues bien, partiendo de la consideración de la prescripción como un instituto establecido en pro de la seguridad jurídica, que no tiene por qué ser incompatible con consideraciones de justicia material, cabe entender que el dies a quo coincidiría con el día 4 de agosto de 2000, siguiente día a aquél en que se le notificó la desestimación de dicha reclamación previa.
Quiere ello decir que el plazo de un año comenzaba el día 4 de agosto de 2000, pero también que concluía inexorablemente el 4 de agosto de 2001, y, por tanto, la interesada al presentar su reclamación el día 13 de enero de 2003, sobrepasó con creces dicho plazo, por lo que, en cualquier caso, también procedería desestimar por extemporánea la reclamación formulada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Que la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración no es la procedente para sustanciar la reclamación a que se refiere la presente consulta.
SEGUNDA.- Que, en cualquier caso, la acción resulta extemporánea al haber transcurrido más de un año desde la producción del acto generador del daño que se alega en dicha reclamación.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR