Dictamen 201/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 201/03
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Expediente de reversión de una casilla de peones camineros sita en el punto kilométrico 4 a 4,5 de la carretera regional MU-522, instada por Dª. R. M. R. G.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El Consejo Jurídico entiende que corresponde al titular de la Dirección General de Carreteras la competencia para resolver el presente expediente de reversión, susceptible de recurso de alzada ante el titular de la Consejería según establece el artículo 67.3 REF y reproduce la Orden de 8 de mayo de 1997, ya citada, lo que sustenta, por otra parte, que haya sido el titular de la Dirección General de Carreteras quien haya dictado la Resolución de 2 de abril de 2001, en ejecución de la STSJRM, de 15 de diciembre de 2000, por la que se inicia el procedimiento de reversión y que el recurso contencioso administrativo nº. 2209/98 se interpusiera contra la desestimación presunta de la petición presentada ante Dirección General de Carreteras, sin que se cuestionara la competencia del órgano por parte de la Administración regional.
2. El carácter de bienes de dominio público atribuido por las leyes regionales de carreteras y de patrimonio a los elementos funcionales de la misma impide que pueda accederse a la reversión, por el carácter inalienable del demanio conforme al artículo 132 CE, lo que imposibilita que el bien expropiado pueda ser transmitido al reversionista. Así lo ha entendido expresamente la Jurisprudencia (por todas, la STS, Sala 3ª, de 2 de diciembre de 1991), resultando de interés reproducir lo que afirma la citada Sentencia: "...la norma no exige una imposibilidad material de la reversión, sino una inefectividad de carácter legal, es decir, de la que viene impedida por la inalienabilidad de los bienes de dominio público ...".
3. El artículo 66.2 REF determina que en los casos en que como consecuencia de una alteración indebida no fuera legalmente posible la reversión, se estará a lo previsto en el artículo 121 de la LEF, el cual establece: "Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ...". Por tanto, lo que se ventila es la responsabilidad patrimonial derivada de la no reversibilidad de los bienes expropiados. Se trata de una indemnización por responsabilidad patrimonial derivada de la imposibilidad de que el derecho de reversión sea ejercido por parte de la interesada (STSJ de Madrid, de 20 de marzo de 2000). Dicha remisión ha de ser entendida ahora a la regulación vigente en materia de responsabilidad patrimonial, es decir, a los artículos 139 y ss. LPAC.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 6 de agosto de 2003, el titular de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes recaba Dictamen facultativo del Consejo Jurídico sobre expediente de reversión de una casilla de peones camineros sita en los puntos kilométricos 4 a 4,5 de la carretera regional MU-522 (Archena a Ricote), instado por D. R. M. R. G., concretando los extremos de su consulta en la determinación del régimen jurídico aplicable, en orden a si procede o no el derecho de reversión, y cuál es el órgano competente para su resolución.
SEGUNDO.- Examinada la documentación obrante en el expediente, cabe destacar las siguientes actuaciones:
1ª. Con fecha 31 de julio de 1997, Dª. R. M. R. G. solicita la reversión de la zona de terreno que ocupa la casa destinada a personal caminero de conservación de carreteras, por estar abandonada y desafectada al uso o servicio público que en su día originó la expropiación, "siendo núcleo de okupas y gitanos que van a drogarse, habiendo dado comunicaciones verbales a la Guardia Civil de Archena" (sic). Manifiesta que la franja de terreno de la carretera comarcal destinada para casa de personal caminero aneja a su finca, fue expropiada en tiempo inmemorial al dueño primitivo de la misma del que ostenta la cualidad de causahabiente; pide, ante la falta de contestación expresa de su petición, la certificación de acto presunto el 11 de noviembre de 1997.
2ª. El 1 de abril de 1998, concreta su petición solicitando la desafectación expresa del terreno y la concesión del derecho de reversión de la propiedad expropiada, con el abono del justiprecio que fije la Administración. Ante la inactividad de la Administración, vuelve a pedir certificación de acto presunto el 9 de julio y 29 de septiembre de 1998, anunciando la interposición del correspondiente recurso contencioso administrativo.
3ª. Durante la sustanciación del recurso contencioso administrativo nº. 2209/98, interpuesto contra la desestimación presunta de la desafectación y posterior reversión, la interesada vuelve a solicitar, el 17 de marzo del 2000, la desafectación expresa y el posterior derecho de reversión con la fijación del justiprecio, sin que tampoco exista constancia de que se contestara a dicha petición; para acreditar su derecho acompaña un acta notarial de presencia realizada el 5 de diciembre de 1998, relativa al estado en que se encontraba la casilla de peones camineros en aquél momento. También pide el 18 de julio de 2000 que se expida copia completa de la documentación en la que figuren los datos de expropiación, titular al que fue realizada la misma y superficie ocupada por la caseta.
4ª. Por Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 15 de diciembre de 2000, se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la interesada "declarando la desafectación de dichos bienes, y en consecuencia, el derecho de los recurrentes a que se inicie el procedimiento de reversión" (sic). Contra dicha Sentencia no se interpuso recurso de casación por la Administración regional, según escrito del Director de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma (Doc. nº. 15), por los fundamentos de la misma y porque en su día la Consejería competente no realizó el informe solicitado para rebatir los argumentos de la demanda.
5ª. Con fecha 2 de abril de 2001, se acuerda por el titular de la Dirección General de Carreteras que se cumpla en sus propios términos la Sentencia referenciada, teniendo por iniciado a favor de D. R. R. G. el expediente para la reversión de la mencionada casilla y los terrenos en los que se halla ubicada la misma.
6ª. Dicho expediente es sometido a información pública durante veinte días, por medio de anuncios publicados en el BORM de 30 de julio de 2001 y en el Tablón de Edictos del Ayuntamiento de Villanueva del Río Segura (Doc. nº. 23-5 y 24-3), sin que se presentaran alegaciones por parte de terceros interesados, según la comunicación interior del Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de Urbanismo. No obstante, durante el periodo de información pública y advertido por el anuncio publicado en el BORM, se emite un informe por parte del Ingeniero de Caminos, Coordinador de Conservación de los Sectores Murcia y Jumilla, de 16 de agosto de 2001, poniendo en conocimiento del titular de la Dirección General los siguientes extremos:
"Que, en virtud de la potestad legal que le confiere a la Administración capacidad para autoreorganizarse (sic) se hizo cargo, por orden de esa Dirección General, de la conservación de carreteras en la Vega Media y Valle de Ricote; zonas que presentan, dada la angostura de los viales, dificultades para el almacenaje de materiales y elementos de conservación que, por otra parte, con gran frecuencia, debido a la topografía del lugar, se requiere para quitar arrastres de calzada y disponer señalización complementaria, sobre todo en época de lluvias.
Si en otro momento la mencionada casilla carecía de interés para la conservación de carreteras, a juicio del técnico responsable de entonces, una vez hecha la nueva reorganización del Servicio que V.I. tuvo a bien llevar a efecto, la casilla recupera un papel estratégico interesante por los motivos expuestos en el párrafo anterior y por vincularse al Sector Jumilla dichas carreteras. Por este motivo, se solicita en el 2000 la reparación y acondicionamiento de la citada casilla.
Las obras se llevan a efecto, según memorias redactadas en los meses de marzo y abril, representando una inversión total de 4.993.198 pts. y afectando a la reposición de cubierta, elementos estructurales, accesos e interiores.
3º) A la vista de las razones expuestas y teniendo en cuenta el interés público al que sirve la casilla la reversión de la misma ocasiona lesividad a la Administración en algo tan sensible al interés general como la conservación y mantenimiento de la red pública y gratuita de carreteras; es por ello que tengo a bien a solicitar la paralización de tal expediente y que la casilla en cuestión siga cumpliendo con los motivos de interés general que obligaron a su reparación con fondos públicos".
La utilidad de dicha casilla para la conservación de la carretera en las tareas de reposición (almacén de materiales y refugio de brigadas), dada su inmejorable situación estratégica y por las angostas y difíciles comunicaciones del Valle de Ricote, es puesta de manifiesto nuevamente por informe del mismo técnico de 13 de junio de 2002, de manera que solicita que se inicie un expediente expropiatorio si la reversión se encontrara en un irreversible camino administrativo.
7ª. A instancia de la reclamante, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dicta diligencia de ordenación el 21 de marzo de 2002, solicitando informe sobre el estado en que se encuentra la ejecución de la sentencia, siendo cumplimentada por el centro directivo en el sentido que figura en el Doc. nº. 30; dicha petición de información con apercibimiento de los perjuicios a que hubiere lugar, se reitera por el citado Tribunal el 15 de julio de 2002 (registro de entrada), y es cumplimentada por el titular del centro directivo el 9 de agosto de 2002 (registro de salida).
8ª. Consta copia de los expedientes tramitados para la realización en obras en la casilla de peones camineros en la carretera MU-522 (Doc. nº. 39) y documentación relativa a la reorganización administrativa que afectó al Servicio de Conservación (Doc. nº. 40).
9ª. Recabado informe del Jefe de Sección de Conservación IV de carreteras sobre cuándo fue construida la casilla y su uso a lo largo del tiempo, es emitido en fecha 27 de noviembre de 2002 en el sentido siguiente:
"1º) La documentación que existe es del emplazamiento de la casilla situado en el plano de expropiación fechada en el año 1899.
2º) Desconozco el año de su construcción, pero por la fecha especificada en el apartado anterior este debe ser de 1º de siglo.
3º) El que suscribe, que comenzó el trabajo en la Dirección General de Carreteras del MOP, en el año 1963 como jefe de negociado, puede dar fe de que la casilla existía en dicho año y que estaba habitada por el capataz F. T. S., habiéndolo estado anteriormente por el capataz E. G. P..
4º) Consultando al Ingeniero Jefe de Conservación de la carretera MU-522 me informa que la misma está dedicada desde su desocupo por el Sr. T. a servir de almacén y albergue logístico".
10ª. La Jefa del Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de Carreteras emite informe el 8 de enero de 2003, proponiendo que se dicte Resolución por la Dirección General de Patrimonio de la Consejería de Hacienda en la que se deniegue el derecho a la reversión solicitada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54-2 de la Ley de Expropiación Forzosa (en la redacción dada por la Disposición Adicional 5ª de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en adelante LOE), que excepciona del derecho de reversión cuando la afectación del fin que justificó la expropiación se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio, y por no quedar acreditada, aunque existan indicios, su condición de causahabiente respecto al expropiado. Por último propone, para el supuesto de que se acordase la reversión, que se incluyan en el justiprecio las mejoras efectuadas en la casilla en el año 2000.
11ª. Remitido el expediente a la Dirección General de Patrimonio de la entonces Consejería de Economía y Hacienda, emite informe la Jefa de Sección Jurídico Patrimonial el 11 de marzo de 2003, en el sentido de considerar competente para su resolución a la Dirección General de Carreteras, entendiendo, además, aplicable al procedimiento de reversión la legislación anterior a la reforma operada por la LOE, siendo devuelto el expediente a este último centro directivo por oficio de la Directora General de 30 de abril de 2003.
12ª. La Jefa del Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de Carreteras, por comunicación interior de 9 de mayo de 2003, remite al titular de la Secretaría General de la Consejería consultante el expediente por las discrepancias en cuanto al fondo del asunto y órgano competente para resolver, quien acuerda recabar un informe del Servicio Jurídico de la Consejería sobre las cuestiones planteadas, siendo evacuado el 24 de junio de 2003 entendiendo que debe procederse sin más dilación a la ejecución de la sentencia condenatoria.
13ª. Con fecha 21 de mayo de 2003, la interesada solicita de la Dirección General de Carreteras copia de toda la documentación obrante en el expediente, siendo cumplimentada dicha solicitud el 18 de julio de 2003 en el sentido de que comparezca en las dependencias para que a la vista del expediente solicite copia de los documentos que necesite.
En tal estado de la tramitación del expediente se recaba el Dictamen del Consejo Jurídico, y se procede a realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen se solicita con carácter facultativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, estando habilitado el titular de la Consejería para formular la presente consulta, a la que se acompaña el expediente administrativo.
SEGUNDA.- Planteamiento de la consulta y sus causas.
Se solicita que se dictamine sobre el régimen jurídico aplicable al derecho de reversión, para determinar si procede o no en el presente supuesto, y cuál es el órgano competente para la resolución del procedimiento iniciado por la Dirección General de Carreteras. En definitiva, determinar los presupuestos y el objeto mismo del procedimiento de reversión.
Con anterioridad a dictaminar sobre las cuestiones consultadas, cabe realizar las siguientes consideraciones previas.
No se habría llegado a la problemática que se suscita en la consulta si el departamento administrativo correspondiente hubiera actuado conforme a los principios de eficacia y coordinación exigidos por el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de junio, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que desarrolla lo previsto en el artículo 103 CE. Dicha aseveración viene motivada por las siguientes razones:
1ª. Desde el primer escrito de la interesada que tuvo entrada en la Consejería el 31 de julio de 1997, solicitando la reversión (aunque pudiera haberse extraviado la primera documentación como se dice en el expediente), posteriormente reiterada según se describe en el Antecedente Segundo, hasta que se notifica la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (STSJRM), de 15 de diciembre de 2000, por la que se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquélla contra la desestimación presunta, la actuación de la Administración se ha caracterizado por su pasividad, sin que se contestara expresamente a ninguno de los escritos presentados por la interesada, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 42 LPAC que establece que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Más aún, el artículo 41.1 de la misma Ley atribuye a los titulares de las unidades administrativas y al personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, la responsabilidad directa de su tramitación y de la adopción de las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos. La circunstancia de que la expropiación de la que trae causa el ejercicio del derecho de reversión sea de finales del siglo XIX (concretamente el único documento del expediente de expropiación forzosa que obra sobre la ocupación de la finca data de 20 de abril de 1895) y la carencia de antecedentes no excluye de tal obligación, teniendo en cuenta que la interesada volvió a reiterar su petición en el año 2000, cuando ya se considera por el técnico responsable de conservación de los Sectores Murcia y Jumilla la necesidad de mantener la afectación de la casilla de peones camineros al servicio público viario.
2ª. Menos entendible aún es que, sustanciándose el recurso contencioso administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, no se actuara de forma coordinada con la Dirección de los Servicios Jurídicos poniendo de manifiesto la funcionalidad de dicha casilla y las inversiones realizadas durante el año 2000, cuando las memorias de las obras realizadas aparecen firmadas el 8 de marzo de 2000, lo que presupone que la decisión de acometerlas es, inclusive, anterior.
3ª. Y todavía menos que, realizadas las inversiones en la casilla de peones camineros por el interés público de su afección a la conservación del servicio viario, no se interpusiera el correspondiente recurso de casación ante el Tribunal Supremo, posibilidad que se puso de manifiesto a la Consejería consultante por escrito de 8 de enero de 2001 (Doc. nº. 15).
De lo anterior se desprende que no sólo no ha funcionado la coordinación entre distintos departamentos de la Administración regional sino tampoco entre las diversas unidades de un mismo centro directivo, cuyo mayor exponente es que el técnico responsable de la conservación tuviera conocimiento del procedimiento de reversión cuando se publicó en el BORM, habiéndose detectado, por tanto, una serie de disfuncionalidades en la tramitación del expediente que producen cierta perplejidad.
TERCERA.- Configuración legal del derecho de reversión. Normativa aplicable al presente expediente.
La reversión del bien expropiado es la última garantía que el sistema legal arbitra en beneficio del expropiado. Supone la recuperación del bien objeto de expropiación cuanto no se ejecuta la obra o se establece el servicio causante de la privación, desaparece la afección o, también, cuando existiera alguna parte sobrante de la finca expropiada (artículo 54, según redacción primitiva de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, en adelante LEF).
El supuesto de hecho para que surja este derecho es el no haber destinado el bien o derecho al fin expropiatorio. Por ello, la reversión se ha caracterizado dogmáticamente como una especie de invalidez sobrevenida de la expropiación por desaparición del elemento esencial de la misma, la causa de utilidad pública o interés social de que habla el artículo 33 CE. La reversión aparece y procede con fuerza de retrocesión si se incumple el destino causal de la expropiación, si claudica, se incumple o desaparece la causa. Si no ha habido fracaso en la operación expropiatoria, si se satisface la causa expropiatoria, el derecho de reversión no tiene oportunidad de desplegarse ni posibilidad de surgir en cuanto que no ha habido incumplimiento de su causa (STC, 67/1988, de 18 de abril).
Las características del derecho de reversión son las siguientes:
1º. Es un derecho autónomo y nuevo, que no es continuación del expediente expropiatorio, y que surge cuando se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento conforme a lo previsto en el artículo 54 LEF y concordantes del Reglamento, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957 (en lo sucesivo REF). Por ello, la reversión ha de regirse por el derecho vigente al momento de ejercitarse, aunque el expediente se haya tramitado bajo la vigencia de otra ley distinta que incluso no contemplara la existencia de dicho derecho. Así se recoge por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, la Sentencia de la Sala 3ª, de 20 de julio de 2002), cuyo fundamento jurídico cuarto transcribimos parcialmente:
"La reversión de los terrenos expropiados con aquel fin ha de regirse por el ordenamiento vigente al momento de ejercitarse dicho derecho por los causahabientes del primitivo dueño ... conforme a la doctrina jurisprudencial citada en la sentencia recurrida, según la cual el derecho de reversión, aunque hunda sus raíces en el derecho dominical expropiado, es un derecho nuevo y autónomo, pues no nace ni con el acuerdo de expropiación ni con la consumación de ésta, y, en consecuencia, el procedimiento a través del que se actúa no es continuación del expediente expropiatorio, por lo que la reversión se ha de regir por la Ley vigente en el momento de ejercitarse".
Aplicado al caso consultado, se desprende que si bien tanto el tramo de carretera como los terrenos donde se ubica la casilla de peones camineros fueron expropiados a finales del siglo XIX, pues así se menciona por la reversionista ("tiempo inmemorial") y se documenta en el acta que obra en el expediente de 1895, cuando se encontraba vigente la Ley de Expropiación Forzosa de 1879, sin embargo la interesada ha ejercitado el derecho en el año 1997, y más concretamente el 1 de abril de 1998, cuando presentó escrito solicitando la desafectación y posterior reversión, siéndole de aplicación, por tanto, la LEF de 1954 y el Reglamento de desarrollo ya citado.
2º. Es un derecho de configuración legal, lo que significa que puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos. Por ello, como la normativa aplicable al supuesto enjuiciado es la correspondiente a la LEF de 1954, que posibilita ejercitar el derecho de reversión sin limitación temporal, no sería de aplicación la prescripción treintenaria que estableció la LEF de 1879, en la redacción dada a su artículo 43 por la Ley de 24 de julio de 1918. En este sentido resulta de interés traer a colación la STS, Sala 3ª, de 19 de octubre de 1999, que examina la evolución legislativa a este respecto, entendiendo que los plazos para solicitar la reversión no pueden computarse por el artículo 1969 del Código Civil, como ejercicio de una acción personal nacida desde la ocupación de la cosa por la Administración, sino que hay que deducirlo en función de su regulación legal o reglamentaria.
3º. Es un derecho real de adquisición, ya que le otorga la facultad de adquirir la propiedad una vez que la afectación ha desaparecido. Tiene un valor patrimonial propio y es transmisible por atribuirlo la Ley al expropiado o a sus causahabientes.
CUARTA.- Sobre el procedimiento seguido y el órgano competente para su resolución.
El procedimiento de reversión tiene por objeto determinar si concurren o no las circunstancias previstas en la ley con la finalidad de determinar la procedencia del derecho de reversión. La iniciación del procedimiento fue notificada a la interesada por el titular de la Dirección General (Doc. nº. 19), habiéndose sometido a información pública en el BORM de 30 de julio de 2001 y tablón de edictos del Ayuntamiento de Villanueva del Río Segura, de 24 de julio de 2001, al objeto de que pudieran alegar posibles terceros interesados. Transcurrido el citado periodo de información pública, la reversionista compareció de nuevo en el expediente para instar su continuación y la determinación del justiprecio.
La circunstancia de que la casilla se encuentre ubicada en el municipio de Ojós, según el plano catastral aportado por la interesada, y que el anuncio se haya publicado en el Ayuntamiento de Villanueva del Río Segura no ha disminuido las garantías de publicidad respecto a terceros interesados, puesto que tanto la carretera como la casilla se encuentran situados entre los límites de ambos términos municipales, y el acta de expropiación que figura en el expediente hace referencia al municipio de Villanueva de Segura, pues, presumiblemente, la finca matriz pertenecía a ambos municipios.
La competencia para resolver sobre la reversión corresponde a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla (artículo 54.4 LEF tras la reforma operada por la LOE), habiendo sido transferida la carretera MU-522, de Archena a Ojós, a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por Real Decreto 1553/1984, de 1 de agosto, sobre traspaso de funciones y servicios en materia de carreteras. Concretamente, el apartado F, c) de su Anexo, establece que se transfieren a la Comunidad Autónoma todas las casas de peones camineros que estén anexas a las carreteras traspasadas o al servicio de ellas.
Ha sido motivo de controversia en el expediente la determinación del órgano regional competente para la resolución del procedimiento de reversión, por la falta de atribución expresa en la normativa regional; para el Servicio Jurídico de la Dirección General de Carreteras (Doc. nº. 44) la competencia la ostenta la Dirección General de Patrimonio de la Consejería de Hacienda, teniendo en cuenta que a dicho centro directivo se le atribuyen las más trascendentales facultades sobre los bienes de la Comunidad Autónoma y que el derecho de reversión es un derecho autónomo que no nace con el acuerdo de expropiación, cuyo procedimiento tampoco es continuación del expediente expropiatorio. Justamente lo contrario sostiene la Jefa de Sección Jurídico Patrimonial de la Dirección General de Patrimonio (Doc. nº. 46), para quien el órgano competente es la Dirección General de Carreteras, por cuanto el artículo 28 del Decreto 8/2001, de 26 de enero, de estructura orgánica de la Consejería consultante, no afectado por la nueva reestructuración de la Administración regional, atribuye a la Dirección General de Carreteras las funciones y competencias asignadas a la Comunidad Autónoma en materia de carreteras. También argumenta que a nivel nacional el Reglamento General de Carreteras (artículo 38.1) establece que corresponde a los servicios competentes de la Dirección General de Carreteras la incoación y tramitación de los expedientes expropiatorios, que ejercerán las facultades y atribuciones que la legislación de expropiación forzosa otorga, con carácter general, a los Gobernadores Civiles, previsión también recogida en el artículo 98 LEF para las expropiaciones por causa de obras públicas.
La solución a la problemática suscitada ha de solventarse acudiendo a las normas regionales que regulan la organización de la Administración Pública regional y su patrimonio, así como a la propia naturaleza del instituto de la reversión.
1º. Únicamente cabe dirimir la cuestión atinente al órgano competente para la reversión, pues expresamente la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma, atribuye al Consejo de Gobierno la desafectación de los bienes y derechos cualquiera que haya sido el título o procedimiento por el que se haya integrado el bien en el patrimonio de la Comunidad, previo expediente y a propuesta del titular de la Consejería de Hacienda (artículo 29,b). En el presente supuesto, ha sido la STSJRM, de 15 de diciembre de 2000, la que ha reconocido la desafectación tácita de la casilla de peones camineros al servicio público, sobre la base de que las casillas de peones camineros no son utilizadas para el fin que originariamente tuvieron, motivado por los avances de construcción de carreteras y por los medios de construcción y transporte (Fundamento Jurídico Tercero, párrafo in fine).
2º. Según la legislación de expropiación forzosa, el órgano competente para resolver sobre la reversión serían los gobernadores civiles (artículo 67 REF). Su equiparación, en el ámbito de la Administración General del Estado, no plantea problemas, puesto que la Ley 6/1997, de 14 de abril (LOFAGE), atribuye a los Delegados de Gobierno en las Comunidades Autónomas las demás competencias que la legislación vigente atribuye a los Gobernadores Civiles (Disposición Adicional Cuarta) y expresamente les encomienda las facultades expropiatorias (artículo 23.7), si bien, para las expropiaciones de obras públicas, el artículo 98 LEF mantiene expresamente que las facultades de incoación y tramitación de expedientes expropiatorios corresponden a los Ingenieros Jefes de los servicios respectivos, como ha reconocido expresamente la jurisprudencia (por todas, la Sentencia de la Sala 3ª, de 28 de noviembre de 1995). En aplicación de lo expuesto, se ha entendido que el Jefe de la Demarcación de Carreteras es el órgano competente.
3º. Aplicando el criterio de la equivalencia de órganos para determinar el competente en el seno de la Administración regional, la Disposición Adicional Primera del Decreto regional 2/1982, de 9 de agosto, sobre atribución de competencias, servicios y medios materiales de la Diputación Provincial de Murcia y del Consejo Regional de Murcia a la Comunidad Autónoma (modificado ulteriormente por Decreto 55/1982, de 17 de noviembre), establece que corresponde a los Directores Generales la resolución de expedientes que correspondían a los Gobernadores Civiles, a quienes, como se ha indicado anteriormente, se les atribuye la competencia para resolver la declaración de procedencia de la reversión (artículo 67 REF). Quedaría por determinar el centro directivo competente. A este respecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 12.3 LPAC, corresponde al Director General competente por razón de la materia, y a la Dirección General de Carreteras de la Consejería consultante las funciones y competencias asignadas a la Comunidad Autónoma en materia de carreteras según el artículo 28 del Decreto 8/2001, de 26 de enero, sobre estructura orgánica, vigente en cuanto no se oponga a lo dispuesto en el Decreto 77/2003, de 11 de julio. Apoya, además, dicha competencia la Orden de 8 de mayo de 1997, de la Consejería de Presidencia, por la que se publican la relación de procedimientos que se gestionan en la Administración regional, detallando, entre los procedimientos que compete a la Consejería consultante, la reversión de bienes expropiados.
Por tanto, el Consejo Jurídico entiende que corresponde al titular de la Dirección General de Carreteras la competencia para resolver el presente expediente de reversión, susceptible de recurso de alzada ante el titular de la Consejería según establece el artículo 67.3 REF y reproduce la Orden de 8 de mayo de 1997, ya citada, lo que sustenta, por otra parte, que haya sido el titular de la Dirección General de Carreteras quien haya dictado la Resolución de 2 de abril de 2001, en ejecución de la STSJRM, de 15 de diciembre de 2000, por la que se inicia el procedimiento de reversión y que el recurso contencioso administrativo nº. 2209/98 se interpusiera contra la desestimación presunta de la petición presentada ante Dirección General de Carreteras, sin que se cuestionara la competencia del órgano por parte de la Administración regional.
QUINTA.- Sobre el reconocimiento del derecho de reversión.
Ha de partirse de los propios términos establecidos por la STSJRM, de 15 de diciembre de 2000 que, tras reconocer la desafectación tácita de la casilla de peones camineros, declara que debe iniciarse el procedimiento de reversión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67 REF de 1957.
En consecuencia, ha de comprobarse si se cumplen los requisitos exigidos por la legislación de expropiación forzosa para declarar la reversión a favor de la interesada.
1º. Concurrencia de los requisitos subjetivos.
El primero de los requisitos previstos en la legislación de expropiación forzosa es si la interesada es titular del derecho de reversión, y conforme a lo dispuesto en el artículo 54 LEF pueden ser titulares del mismo el primitivo dueño, es decir, el titular originario del bien (expropiado) y los titulares derivados del mismo (causahabientes del expropiado). Además, la carga de probar la condición de causahabiente corresponde a la interesada. Para documentar su condición la reversionista aporta copia parcial de una escritura de donación de 31 de diciembre de 1987, otorgada por sus padres D. A. R. R. y D. R. G. G., los cuales se reservan el usufructo vitalicio de una finca de una superficie de 92.462 m2, de los que una porción de 17.119 m2 está ubicada en el término de Ojós, y el resto, 75.343, m2, en el término de Villanueva del Segura. Se describe que linda sur y oeste con el resto de la finca matriz de donde se segrega, y carretera de Archena-Ricote por medio (Doc. 13-15). Acompaña también un plano del Catastro de Rústica (Doc. 13-34) donde aparece grafiada la casilla de peones camineros (d) en la finca que figura a nombre de la interesada (parcela 78), de una superficie de 10.247 m2, en el término de Ojós.
Durante la instrucción de dicho procedimiento, la Administración regional no ha negado la condición de causahabiente de la interesada, ni tan siquiera ha solicitado copia completa de la escritura, ni ha probado la inexistencia de dicho derecho, sino todo lo contrario, como lo corrobora el anuncio aparecido en el BORM de 30 de julio de 2001 (Doc. 23-5) sobre el sometimiento a información pública del expediente de reversión "...habiendo acreditado en el expediente que esta interesada está legitimada para solicitar la reversión al ser causahabiente del titular del terreno que fue objeto de expropiación, tal y como consta en el expediente de expropiación forzosa ..."
Únicamente, en fase ulterior y cuando el expediente se encuentra pendiente de resolución, el informe de la Jefa de Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de la Carreteras, de 8 de enero de 2003, indica que hay "indicios de que la interesada pudiera tener legitimación activa aunque no consta suficientemente acreditada su condición".
Sin embargo, además de no haber requerido en ningún momento a la interesada para que acredite "suficientemente" su derecho, sino, por el contrario, haberle reconocido tal condición, tampoco se ha aportado por la Administración prueba alguna tendente a acreditar la inexistencia de tal derecho, cuando la única hoja declaratoria del proyecto expropiatorio que obra en el expediente (Doc. nº. 22), aportada por la Administración en base al principio de facilidad probatoria, describe que la finca señalada como nº. 11 (en la que figura el tramo de la carretera que se expropia y los terrenos correspondientes a la casilla de peones) pertenece a "D. P. M. M., hoy B. R.", y la escritura de donación a la reversionista detalla que las fincas descritas con los números once y doce las adquirió D. A. R. R., padre de la interesada, por herencia de sus padres D. J. R. S. y D. B. R. P..
De lo expuesto se infiere que la Administración no ha probado los hechos que impidan o enerven la eficacia jurídica de los que sustentan las pretensiones de la reversionista (artículo 217.3 LEC) en cuanto a su condición de causahabiente.
2º. Concurrencia de excepciones al derecho de reversión.
La reforma operada por la LOE al artículo 54 LEF ha introducido excepciones al derecho de reversión, que ya existían como precedentes en la legislación urbanística.
Uno de los supuestos en que no procede el derecho de reversión es cuando la afectación al fin que justificó la expropiación, o a otro declarado de utilidad pública o interés social, se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio (artículo 54.2,b) LEF). Corolario de lo anterior sería aplicar dicha excepción como causa para excluir la reversión, siendo uno de los motivos esgrimidos por el informe del Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de Carreteras para proponer su desestimación. Los motivos que se aportan para su aplicación se basan en que el supuesto de hecho de la desafectación de la casilla se produce con la LOE en vigor, pues es la sentencia tantas veces citada la que expresamente la reconoce. Y además, el citado pronunciamiento judicial simplemente declara el derecho a que se inicie el procedimiento y no a su obtención, por lo que se puede entender que la solicitud de la reversión es posterior a la declaración de la desafectación, momento a partir de la cual se inicia el procedimiento que se encuentra en curso.
Sin embargo, el Consejo Jurídico disiente de dicha interpretación según la redacción literal de la Disposición Transitoria Segunda de la LOE que expresa: "Lo establecido en la disposición adicional quinta no será de aplicación a aquellos bienes y derechos sobre los que, a la entrada en vigor de la Ley, se hubiera presentado la solicitud de reversión". Tal Disposición Adicional Quinta, a la que remite, es la que incorpora la nueva regulación del derecho de reversión, y establece la citada excepción. Por tanto, dicha Disposición Transitoria no hace referencia a los procedimientos que se hayan iniciado con anterioridad a su entrada en vigor, en cuyo caso sí cabría la interpretación citada, sino al momento en que se presenta la solicitud de reversión, uno de cuyos presupuestos para su prosperabilidad es la desafectación, y la solicitud se presentó ante la Administración regional el 31 de julio de 1997, posteriormente reproducida el 1 de abril de 1998. A mayor abundamiento, al tratarse de una disposición que restringe el ejercicio del derecho de reversión ha de interpretarse restrictivamente. En consecuencia, no sería de aplicación al caso dictaminado la excepción al derecho de reversión por permanencia al fin que justificó la expropiación durante diez años desde la terminación de la obra, ampliamente superado en el caso que nos ocupa, puesto que la reversión se ha de regir por la ley vigente en el momento de ejercitarse (STS, Sala 3ª, de 28 de abril de 1995), y tal ley era la LEF de 1954, todavía no modificada por la LOE de 1999.
Por la misma razón tampoco sería de aplicación el plazo de prescripción contenido en el vigente artículo 54.3 LEF cuando, producida de hecho la desafectación tácita, faculta el derecho de reversión siempre y cuando no hayan transcurrido todavía veinte años desde la toma de posesión.
3º. Requisitos objetivos: desafectación previa.
Presupuesto previo de toda reversión es la desafectación del bien expropiado (casilla de peones camineros) de la obra o servicio público que motivó la expropiación. La desafectación tácita fue reconocida por la STSJRM, de 15 de diciembre de 2000, con arreglo al siguiente fundamento: "Asimismo la jurisprudencia ha señalado que la desafectación es una garantía jurídica que la LEF indudablemente persigue de no dejar indefenso al expropiado cerrándole el paso mientras no se declare espontáneamente por la Administración y no se le comunique la desafectación del bien al destino público al que se afectó, a cuya precisión acuden los artículos 55 LEF y 54 y 65 REF, no solo cuando ello se decida y notifique por la Administración, sino por simples actuaciones de hecho advertidas por los interesados de la reversión, conclusión ésta que puede incluso apoyarse en la llamada desafectación tácita, sin perjuicio de que ésta haya de resultar probada por actos concluyentes que de modo claro y rotundo pongan de manifiesto que la misma se ha producido". Para su probanza la reversionista aportó al expediente un acta notarial de presencia de 5 de diciembre de 1998, que describe la situación de la casilla en aquél momento "dicha caseta se halla deshabitada, con fácil acceso a su interior por cualquiera con el simple movimiento de un pasador de hierro que guarda su puerta, comprobando que el interior de la misma se haya sin utilización alguna, en estado de abandono, con solo dos sillones de mimbre en la habitación destinada a cocina con chimenea a la izquierda, conforme se entra a dicha casa y observándose que en la techumbre de dos de sus habitaciones ha habido desprendimientos del mismo, viéndose madera y cañizo que la protegen (...). Asimismo compruebo que no tiene luz pues está cortada su instalación, que tiene algunos cristales rotos y que su interior está sucio pues no se aprecian señales de limpieza reciente". Inclusive el informe del Ingeniero de Caminos, Coordinador de Conservación de los Sectores Murcia y Jumilla, de 16 de agosto de 2001, reconoce implícitamente la situación existente en aquel momento "si en otro momento la mencionada casilla carecía de interés para la conservación de la carretera, a juicio del técnico responsable de entonces (...)".
Por tanto, en ejecución de la tantas veces citada sentencia, la Administración ha de considerar el derecho de la interesada a la reversión de lo expropiado, esto es, los terrenos (no la casilla de peones camineros que fue construida posteriormente), por la concurrencia de los requisitos expuestos y a la no aplicación al presente supuesto de la excepciones a la reversión incorporadas a la LEF por la reforma operada en el año 1999.
Dicho lo que antecede quedaría por determinar si es posible legalmente la reversión de los terrenos y, en el caso de no ser posible, si procede el derecho a la indemnización conforme a lo dispuesto en el artículo 121 LEF, hoy 139 y ss. de la LPAC.
SEXTA.- La condición actual de elemento funcional de la carretera y el dominio público viario.
La situación actual de la casilla de peones camineros, donde se asientan los terrenos objeto de reversión, es sustancialmente diferente a la existente en el año 1998, como describe el acta notarial aportada por la interesada y también la realidad material y jurídica que sirvió de base al pronunciamiento judicial, cuyo desconocimiento sólo es imputable a la actuación de la Administración regional, que no aportó al pleito dichos elementos nuevos. En efecto, actualmente la casilla de peones camineros es un elemento funcional de la Carretera MU-522 y, por tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.1 de la Ley regional de Carreteras de 27 de agosto de 1990, son de dominio público los terrenos ocupados por las carreteras regionales y sus elementos funcionales y, por tanto, los terrenos donde se asienta la casilla ostentan la condición de inalienables.
Interesa, por tanto, conocer las mutaciones materiales y legales que se han producido en la citada casilla de peones camineros, y que imposibilitan su restitución "in natura", antes de la iniciación del presente procedimiento de reversión:
a) Como consecuencia de la reorganización administrativa en materia de conservación de carreteras regionales que pasa a vertebrarse sobre una base geográfica diferente, la casilla recupera un lugar estratégico para la conservación de carreteras en la Vega Media y Valle de Ricote, dada la angostura de los valles y las dificultades para el almacenaje de los materiales y elementos de conservación que, por otra parte, debido a la topografía del lugar, se requiere para quitar arrastres de calzada y disponer señalización complementaria en épocas de lluvia. Así lo recogen los informes de 16 de agosto de 2001 y 13 de junio de 2002 del Ingeniero de Caminos Coordinador de Conservación de los Sectores de Murcia y Jumilla (Documentos . nº. 27.1 y 42.1). Por tanto, se constata en el expediente el interés público de que la casilla mantenga su afectación para la conservación y mantenimiento de la red viaria pública.
b) Por dichas razones, en el año 2000, con anterioridad a la STSJRM de 15 de diciembre del mismo año y, por tanto, a que se iniciara el procedimiento de reversión, se invirtieron en la casilla una cifra cercana a los 5 millones de pesetas, que afectaban a la reposición de cubierta, elementos estructurales, accesos e interiores, cumpliendo, según el informe técnico anteriormente citado, actualmente las funciones demandadas. Sobre la etapa en que se ejecutan las obras conviene recordar lo que señala el informe del Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de Carreteras (Doc. 44) "dichas obras se gestan y ejecutan con anterioridad a la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, atendiendo exclusivamente al criterio de prestación del servicio público al que la casilla sirve". Se documenta tal afirmación con los expedientes tramitados para la realización de las obras (Doc. nº. 39) y el estado de la casilla en la actualidad que reflejan las fotografías tomadas el 26 de noviembre de 2002.
Por tanto, las funciones de conservación que desempeña actualmente la casilla de peones camineros la convierten en un elemento funcional de la carretera, considerando el artículo 22.1 de la Ley regional de Carreteras de 1990 que son de dominio público los terrenos ocupados por las carreteras regionales y sus elementos funcionales. También el artículo 23 de la Ley 3/1992, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma, considera afectos al dominio público, sin necesidad de ningún acto formal, los bienes o derechos destinados al uso o servicio público. El carácter de elemento funcional de las carreteras de las casillas de peones camineros ha sido reconocido por la STS, Sala 3ª, de 27 de junio de 2002 y, por su interés, reproducimos parte de su Fundamento de Derecho Sexto "Y el Tribunal de instancia ha aplicado esta doctrina correctamente, pues ha declarado, por un lado ... Pero, por otro lado, ha declarado disconforme a Derecho que la parcela num..., que es un elemento funcional de la carretera CN-340 (hasta el punto de que existe en ella una casilla de peones camineros, es decir, que es dominio público estatal según el artículo 21, números 1 y 2 de la Ley 25/1988) desaparezca como consecuencia de la aprobación del Proyecto de Compensación, pues esta parcela del Estado es trasladada a otro sitio. Esto significa, pura y simplemente, que desaparece de su lugar natural un elemento funcional de la carretera (...)".
Por lo expuesto, el carácter de bienes de dominio público atribuido por las leyes regionales de carreteras y de patrimonio a los elementos funcionales de la misma impide que pueda accederse a la reversión, por el carácter inalienable del demanio conforme al artículo 132 CE, lo que imposibilita que el bien expropiado pueda ser transmitido al reversionista. Así lo ha entendido expresamente la Jurisprudencia (por todas, la STS, Sala 3ª, de 2 de diciembre de 1991), resultando de interés reproducir lo que afirma la citada Sentencia: "...la norma no exige una imposibilidad material de la reversión, sino una inefectividad de carácter legal, es decir, de la que viene impedida por la inalienabilidad de los bienes de dominio público ...".
¿Cabe afirmar que se ha producido una mutación del bien a otro fin de utilidad pública?
Podemos afirmar que se ha producido una reafectación por mor de la legislación de carreteras, que considera dominio público a los elementos funcionales de la carretera y la casilla se encuentra afectada al mismo como consecuencia de los proyectos de obras ejecutados; reafectación producida no a otro fin sustancialmente distinto sino al mismo o, al menos, parcialmente al mismo, que en su día motivó la expropiación, es decir, al servicio de la conservación del domino público viario. Pues, como dice la interesada, la finalidad de las casillas de peones, no es otra que servir de lugar de cobijo de los trabajadores y para guarda y conservación de materiales para los posteriores arreglos; y la actividad primitiva de los peones camineros estaba al servicio de la vigilancia y conservación de las carreteras, según el artículo 5 del Reglamento para la organización y servicio de los peones camineros y capataces, aprobado por Real Orden de 30 de diciembre de 1909 (artículo 5). Tareas a las que se dedica la citada casilla, según el informe del Ingeniero Coordinador de Conservación de los Sectores Murcia y Jumilla, de 13 de junio de 2002, quien indica que presta la labor de almacén de materiales y refugio de brigadas. Ciertamente en la actualidad, por los cambios en los medios de transporte y en la red de comunicaciones aludidos por la STSJRM de 15 de diciembre de 2000, la mayoría de las casillas han dejado de prestar su servicio, sin embargo, otras han transformado su operatividad, dentro de los fines de la conservación del domino público viario, intensificando parcialmente otras tareas dentro del mismo fin, es decir, no tanto como vivienda permanente para los trabajadores al servicio de la vigilancia y conservación de las vías, sino como lugar destinado a albergar los materiales y refugio temporal de las brigadas que trabajan en la conservación de las mismas. Pero, como mínimo, podemos indicar que se mantiene parcialmente el destino que justificó la expropiación en el sentido que expone la STC nº. 166/1986, de 19 de diciembre: "a) La "causa expropiandi" es el fin de utilidad pública o interés social que en cada caso declara el legislador. Dada la gran variedad de fines públicos que pueden ser legalmente configurados como causa justificativa de la expropiación, el destino de los bienes y derechos expropiados puede ser también muy distinto, pues dependerá del modo como se satisfaga en cada supuesto expropiatorio el interés público que legitima la expropiación forzosa.
Ese destino viene necesariamente predeterminado por el fin cuando la satisfacción de éste tan sólo consiente un único y concreto destino con exclusión de todo otro; pero ocurre también que en algunos supuestos, el fin expropiatorio puede cumplirse por la vía de distintos destinos, que sean, todos ellos igualmente aptos para la conservación del fin. En tales casos, es indiferente a la causa expropiandi el destino que reciban los bienes y derechos expropiados, siempre que el elegido sirva al fin expropiatorio. En dichos supuestos se produce, por lo tanto, una cierta desvinculación entre el fin de la expropiación y la afectación ulterior de lo expropiado, en el sentido de que ésta puede ser variable, sin que por ello quiebre la causa expropiandi".
Los términos en que se expresa el artículo 33.3 de la Constitución, al hablar de causa justificada de utilidad pública o interés social sin contener referencia alguna al destino final de los bienes y derechos expropiados, permite afirmar que la concepción constitucional de la causa expropiandi incluye tanto a las expropiaciones forzosas en que el fin predetermina el destino de los bienes y derechos, como aquellas otras en que el fin admite varios posibles destinos".
Pese a lo expuesto, y aun cuando se considerara que su destino no se engloba dentro del fin que motivó la expropiación de los terrenos, como parece considerar la STSJRM de 15 de diciembre, al señalar, con carácter general, que las casillas de peones camineros no son utilizadas para el fin que originariamente tuvieron, habría que entender que se ha producido una mutación demanial por afectación a otro fin declarado de utilidad pública por la legislación de carreteras (artículo 8 de la Ley estatal 25/1988, de 29 de julio), que considera dominio público a sus elementos funcionales (artículo 22.1 de la Ley regional de carreteras de 1990), con la misma imposibilidad legal de restitución "in natura" de la casilla que se asienta sobre los terrenos expropiados, teniendo en cuenta que la institución de la reversión no puede interpretarse atendiendo sólo el interés particular del reversionista, sino que debe ser tenido en cuenta el interés general.
Por otra parte, cuando la afectación ha sido consumada, la jurisprudencia rechaza fórmulas artificiales que pretendan montarse sobre la base de fórmulas de reversión y nueva expropiación (STS, Sala 3ª, de 4 de febrero de 1980), como propone el técnico de la Dirección General de Carreteras para el supuesto de que sea irreversible la reversión.
SÉPTIMA.- La imposibilidad legal de la reversión "in natura" y responsabilidad de la Administración por los daños que sufran los particulares en sus bienes y derechos.
El artículo 66.2 REF determina que en los casos en que como consecuencia de una alteración indebida no fuera legalmente posible la reversión, se estará a lo previsto en el artículo 121 de la LEF, el cual establece: "Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ...". Por tanto, lo que se ventila es la responsabilidad patrimonial derivada de la no reversibilidad de los bienes expropiados. Se trata de una indemnización por responsabilidad patrimonial derivada de la imposibilidad de que el derecho de reversión sea ejercido por parte de la interesada (STSJ de Madrid, de 20 de marzo de 2000). Dicha remisión ha de ser entendida ahora a la regulación vigente en materia de responsabilidad patrimonial, es decir, a los artículos 139 y ss. LPAC.
Para reconocer la indemnización sustitutiva dos son los requisitos acumulativos que exige el artículo 66.2 REF y la jurisprudencia (SSTS, Sala 3ª de 2 de diciembre de 1991 y 10 de octubre de 2000): alteración indebida e imposibilidad legal de la reversión. Por alteración indebida se ha entendido por las citadas sentencias, la realización en el inmueble expropiado de obras o servicios distintos de aquellos que justificaron la expropiación del mismo. Sin embargo, en el presente supuesto no puede decirse propiamente que se haya producido una alteración indebida en la casilla de peones camineros porque la funcionalidad y las inversiones realizadas en la misma fueron anteriores a la STSJRM, de 15 de diciembre de 2000, siendo, asimismo, destinada a las tareas de conservación viaria, a cuyo fin genérico se expropiaron los terrenos, de lo que se desprende que faltaría uno de los requisitos previstos en el citado artículo para establecer la indemnización sustitutoria (STS, Sala 3ª, de 2 de diciembre de 1991). Pero lo cierto es que el procedimiento seguido por la Administración ha conducido al mismo resultado, cual es la imposibilidad de que el derecho de reversión sea ejercitado por la reversionista, y habiéndose detectado un funcionamiento anormal de la Administración regional, el Consejo Jurídico entiende que la interesada ha de ser indemnizada por la Administración regional por los daños que sean imputables al funcionamiento del servicio público, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 y ss. LPAC, a cuyo efecto deberá incoarse de oficio el procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 y ss. del Reglamento del Procedimiento de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo.
A mayor abundamiento, resulta de interés traer el siguiente comentario doctrinal (Galán Galán, A, El derecho de reversión en la Ley de Expropiación Forzosa, p. 240): "Por último, cabe preguntarse si el reversionista no tendrá derecho a ser indemnizado de los daños y perjuicios que, en su caso, le hayan podido originar la imposibilidad de restitución in natura del bien y la simultánea improcedencia de la indemnización sustitutoria. En otras palabras, se trata de saber si la exclusión de la indemnización sustitutoria, por no concurrir los requisitos previstos en el artículo 66.2 del REF, debe entenderse como la exclusión de toda indemnización. A nuestro entender, es incorrecto realizar esa extrapolación. Siempre que se cumplan los requisitos generales, el particular, en este caso el expropiado-reversionista, tendrá derecho a ser indemnizado de los daños que le haya podido causar la actividad de la Administración. Una exclusión, sin más, de este derecho supondría una flagrante violación del artículo 106 de la CE. Violación que, además, se estaría produciendo por la interpretación dada a un mero precepto reglamentario que, recordemos nuevamente, carece de un fundamento legal".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Órgano competente.
Corresponde a la Dirección General de Carreteras de la Consejería consultante resolver el expediente de reversión en el supuesto que nos ocupa. Su resolución no agota la vía administrativa, siendo susceptible de recurso de alzada ante el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, según la Consideración Cuarta.
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable.
El de la LEF, antes de su modificación por la LOE. Cabe afirmar la imposibilidad legal de acceder a la reversión de los terrenos, en cuanto son actualmente soporte de elementos funcionales del demanio público de la carretera (Consideración Sexta), imposibilidad que ha generado unos daños a la reversionista imputables al funcionamiento del servicio público, a cuyo efecto habrá de tramitarse, de oficio, el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial, conforme a la Consideración Séptima.
No obstante, V.E. resolverá.
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