Dictamen 132/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 132/04
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Academias de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El contenido del artículo 11.10 del Estatuto murciano según el cual corresponde a la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de "Colegios Profesionales y ejercicio de profesiones tituladas, Cámaras Agrarias de Comercio, Industria y Navegación, Cofradías de Pescadores y demás corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales", se ha barajado a lo largo del procedimiento de elaboración de la norma como precepto de cobertura, posibilidad que encontraría precedente en el ámbito autonómico comparado en los Decretos 373/2003, de 16 de octubre y 392/2003, de 23 de octubre, ambos de la Comunidad Autónoma de Galicia, mediante los que, respectivamente, se asumen funciones en materia de Academias y se regula su régimen jurídico. Sin embargo, el Consejo coincide aquí con el informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente, al estimar que las Academias no representan intereses económicos y profesionales, su objeto siempre es el de contribuir al fomento cultural y científico en las diferentes materias propias de su actividad, ejerciendo respecto de ellas las funciones de consulta y asesoramiento que las leyes les reconozcan.
2. Los problemas que plantea una ley que desciende a la regulación de cuestiones propias del reglamento, pueden resumirse en dos. El primero y más importante es, sin lugar a dudas, el de la congelación del rango normativo de la materia regulada por la ley, de tal forma que cualesquiera que sea su importancia objetiva sólo podrá ser modificada por otra Ley. El segundo, lo constituye el hecho de que por muy exhaustivo que pretenda ser un texto legal no es fácil que pueda abarcar todo el casuismo que la materia presenta, lo que en definitiva abocará en la necesidad de reglamentar el texto legal.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por la Dirección General de Universidades de la Consejería de Educación y Cultura se elabora un primer borrador del Anteproyecto de Ley de Academias de la Región de Murcia, con la que se pretende establecer un régimen jurídico básico y homogéneo, así como el procedimiento para la creación de estas entidades, fijando los requisitos esenciales para su establecimiento, articulando su coordinación en el seno de la Administración Regional y creando un Registro público para su inscripción.
SEGUNDO.- El texto fue sometido a la consideración de las siguientes entidades: Real Academia de Medicina y Cirugía de Murcia; Real Academia de Alfonso X el Sabio de Murcia; Real Academia de Legislación y Jurisprudencia de Murcia; Real Academia de Bellas Artes "Santa María de la Arrixaca"; Academia de Ciencias de la Región de Murcia; Academia de Farmacia "Santa María de España" de la Región de Murcia; Consejo Superior de Investigaciones Científicas; todas las Consejerías de la Comunidad Autónoma; universidades de la Región; e Instituto de España.
Emitieron informe con observaciones y sugerencias las siguientes instituciones:
- Real Academia Alfonso X el Sabio de Murcia.
- Real Academia de Legislación y Jurisprudencia de Murcia.
- Academia de Ciencias de la Región de Murcia.
- Real Academia de Bellas Artes "Santa María de la Arrixaca".
- Real Academia de Medicina y Cirugía de Murcia.
- Academia de Farmacia "Santa María de España".
- Universidad de Murcia
- Universidad Politécnica de Cartagena.
- Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
- Instituto de España.
Las Consejerías de Presidencia; Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio; Sanidad y Consumo; Obras Públicas, Vivienda y Transportes; y Trabajo y Política Social (las denominaciones que se indican son las vigentes en el momento en que se emitieron los informes).
Las observaciones formuladas fueron analizadas por la Dirección General de Universidades, aceptándose un gran número de ellas, y señalando los motivos por los cuales se rechazaban las no incorporadas. El texto resultante se incorpora al expediente como segundo borrador.
TERCERO.- En fecha 11 de diciembre de 2003, se elabora la memoria económica en la que se hace constar que la aprobación y aplicación de la Ley, cuyo Anteproyecto se está tramitando, supondrá un coste en el Capítulo I de 12.140 euros, que será atendido con el incremento del 16,91% previsto para el citado Capítulo del programa 421 B de la Consejería consultante. También se señala que los mayores gastos corrientes que provoque la aplicación de la Ley serán sufragados con la subida del 3,87% prevista para el Capítulo II del presupuesto para el ejercicio 2004 de la citada Consejería. Por último, y en lo que se refiere a las ayudas que el Proyecto prevé para el funcionamiento de las Academias, se indica que aquéllas vienen haciéndose efectivas con cargo a las dotaciones que, para dicho fin, se consignan en los Presupuestos de las distintas Consejerías de la Administración que, desde un punto de vista de actuación material, se relacionan con las Academias de la Región de Murcia.
CUARTO.- Con la misma fecha se elabora informe sobre el impacto por razón de género en las medidas que se establecen en el Anteproyecto, concluyendo que si bien es cierto que no incluye medida específica para modificar la situación actual de las Academias, en las que la presencia masculina es mayoritaria, también lo es que la Ley que se proyecta aprobar, al clarificar el marco jurídico básico y establecer las reglas generales de acceso a la condición de académico, fomentará el acceso de las mujeres a este ámbito.
QUINTO.- También con fecha 11 de diciembre de 2003, se incorpora al expediente la Memoria-Propuesta del Anteproyecto suscrita por el Director General de Universidades, en la que, tras una exhaustiva exposición de los antecedentes de las Academias, naturaleza jurídica de estas instituciones, y títulos competenciales que ampararían la iniciativa legislativa emprendida, concluye exponiendo las razones de legalidad, acierto y oportunidad en las que se basa la proyectada Ley de Academias de la Región de Murcia.
SEXTO.- Seguidamente el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, emite, con fecha 19 de enero de 2004, informe favorable, una vez constatado que el texto se ajusta al ordenamiento jurídico tanto en lo que se refiere a la habilitación competencial que se invoca, como en el procedimiento seguido para su elaboración.
Asimismo, y con el fin de dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 22.2, segundo inciso, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, LG), el Secretario General de la Consejería informa favorablemente el texto del Anteproyecto de Ley.
SÉPTIMO.- A requerimiento de la Vicesecretaría de la Consejería, el Servicio Jurídico completa su informe pronunciándose sobre las alegaciones formuladas por la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio, que, en fase de consulta sobre el borrador, había manifestado que la iniciativa legislativa debía ser compartida entre la Consejería proponente y la de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio, ya que en materia de ciencia e investigación la competencia material reside en este último Departamento.
El Servicio Jurídico de la Consejería de Educación y Cultura no comparte dicha afirmación, "ya que el artículo 10.1.15 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, que se refiere al fomento de la cultura, y que supone el sustrato jurídico de estas actuaciones, justifica que sea la Consejería competente en cada momento en materia de cultura la que tenga encomendadas dichas competencias, dándose esta circunstancia actualmente en la Consejería de Educación y Cultura. Nuestro criterio, por otra parte, es coherente con la vinculación que orgánica y competencialmente, y como más abajo se específica, tienen las Academias con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Cosa distinta es que, en el momento de crear las respectivas Academias, las Consejerías relacionadas con el objeto de aquéllas deban emitir informe sobre el borrador propuesto del correspondiente Decreto de creación. En este sentido, sería aconsejable la introducción de dicha previsión procedimental en el articulado del anteproyecto objeto del presente informe, haciendo mención expresa de dicho trámite en el artículo 5 del anteproyecto".
Finaliza su informe el citado servicio, sugiriendo que, a pesar de no ser preceptivo, sería conveniente que la Dirección de los Servicios Jurídicos se pronunciase sobre la cuestión competencial suscitada.
OCTAVO.- Con fecha 30 de enero de 2004, el Consejo de Gobierno conoce el borrador de Anteproyecto y acuerda que, a los efectos previstos en el artículo 22 LG, se soliciten los dictámenes legalmente preceptivos del Consejo Económico y Social y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Asimismo acuerda que, con carácter previo a dicha solicitud, se recabe de la Dirección de los Servicios Jurídicos informe sobre la cuestión competencial planteada entre las Consejerías de Educación y Cultura, y de Economía, Industria e Innovación.
Requerido este último informe, la Dirección de los Servicios Jurídicos lo emite el día 12 de marzo de 2004, señalando que la competencia de la Consejería de Educación y Cultura para presentar el anteproyecto de ley resulta innegable, "sin perjuicio de la indudablemente necesaria participación en el proceso de elaboración de la norma, del Departamento que ostenta específicas competencias en materia de investigación, como de hecho ha ocurrido".
NOVENO.- El 22 de enero de 2004 se remitió el Anteproyecto al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (en lo sucesivo, CES), que emite informe el 30 de marzo de 2004, proponiendo introducir algunas modificaciones que, acogidas en parte, dan lugar a un nuevo y definitivo borrador.
DÉCIMO.- El pasado día 11 de mayo se recibe en este Consejo Jurídico oficio de la Consejería de Educación y Cultura solicitando la emisión de Dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de estos Antecedentes, procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997 de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), la consulta se formula preceptivamente, emitiéndose el Dictamen con tal carácter.
SEGUNDA.- Estructura y contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto consta de una Exposición de Motivos, treinta y tres artículos, dos Disposiciones Adicionales, una Disposición Transitoria y dos Disposiciones Finales, respondiendo sus títulos a los siguientes contenidos:
- En la Exposición de Motivos se fundamenta la elaboración de la Ley.
-Título I, "Disposiciones Generales".
- Título II, "Del régimen de las Academias", con cuatro Capítulos: Capítulo I, "De las Academias"; Capítulo II, "De la composición y órganos de las Academias"; Capítulo III, "De los Académicos"; y Capítulo IV, "De la fusión, de la segregación y de la extinción de las Academias".
- Título III, "Del Registro y del Consejo de Academias de la Región de Murcia", con un Capítulo I, "Del Registro de Academias", y un Capítulo II, "Del Consejo de Academias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".
- La Disposición Adicional Primera determina que las Academias reguladas en la Ley que se pretende aprobar tendrán, fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la consideración que la legislación del Estado les atribuya.
- La Disposición Adicional Segunda establece que la Real Academia Alfonso X el Sabio de Murcia quedará extinguida como fundación pública local y se transformará en una corporación de derecho público sin ánimo de lucro de las previstas en la Ley de Academias.
-La Disposición Transitoria determina que las Academias ya constituidas o creadas por la Comunidad Autónoma dispondrán de un plazo de seis meses para adecuar sus Estatutos a lo previsto en la Ley de Academias.
-La Disposición Final Primera atribuye al Gobierno de la Región de Murcia el desarrollo reglamentario de la Ley.
-La Disposición Final Segunda establece que la Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
TERCERA.- Procedimiento.
La tramitación del Anteproyecto ha seguido lo dispuesto en el artículo 22 LG aplicable supletoriamente en defecto de normativa regional, constando la solicitud de los informes legalmente preceptivos.
Sobre el contenido del expediente cabe realizar las siguientes observaciones:
A) Es de destacar la minuciosidad observada en la instrucción del procedimiento, al que se han incorporado antecedentes de todo tipo que han posibilitado una mayor comprensión de la problemática a la que se trata de dar respuesta con el texto que se pretende aprobar. Por otro lado, la Consejería consultante se ha mostrado exhaustiva en el análisis de todas las cuestiones planteadas por las entidades u órganos consultados, señalando las sugerencias que se atienden y explicando los motivos de rechazo de las que no se incorporan, llegando incluso en relación con alguna de estas últimas (discrepancia sobre la competencia orgánica puesta de manifiesto por la Consejería de Economía, Industria e Innovación), a proponer al Consejo de Gobierno que se solicitase informe facultativo a la Dirección General de los Servicios Jurídicos.
B) En lo que al informe sobre el impacto de género se refiere, este Órgano Consultivo coincide con la apreciación formulada por el CES, de que se ha cumplimentado el requisito establecido en esta norma superando la fórmula, que ya venía siendo habitual en los proyectos normativos tramitados por la Administración regional, consistente en una mera afirmación de ausencia de implicaciones sobre género.
La reforma legislativa operada por la Ley 30/2003 incorpora al ordenamiento jurídico una medida prevista en el IV Plan para la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, que establece como uno de sus principios fundamentales el que denomina mainstreaming y cuyo propósito se define como "promover la defensa y garantía del principio de igualdad entre hombres y mujeres en todas las actividades y políticas, a todos los niveles y evaluando sus posibles efectos". Ahora bien, la cuestión clave de la Ley 30/2003, es cómo se realiza un informe sobre el impacto por razón de género en las medidas que se establezcan (en el anteproyecto de ley o en el proyecto de reglamento administrativo), y en la solución de esta cuestión ayuda la Exposición de Motivos de dicho texto legal al referirse a una "Guía para la evaluación del impacto en función del género" elaborada por la Comisión de la Unión Europea, añadiendo que fue diseñada por dicho organismo para proyectarse en el seno de la Comisión con objeto de evitar consecuencias negativas no intencionales que favorezcan situaciones de discriminación y para mejorar la calidad y la eficacia de las políticas comunitarias; y aunque esta Guía tenga, como dice el Consejo de Estado en su Memoria del ejercicio 2003, un carácter interno, "la cita que de ella hace nuestro legislador permite entender que los elementos conceptuales (la diferencia entre sexo y género, la diferencia entre igualdad formal e igualdad real o el principio de transversalidad) e instrumentales contenidos en esa Guía pueden ser útiles a efectos de interpretar la exigencia impuesta por dicha Ley y para dar indicaciones a los respectivos Departamentos ministeriales sobre el modo de elaborar el informe de evaluación del impacto de género". Pues bien, el informe emitido por la Consejería proponente se ha ajustado, en términos generales, a los criterios que en dicha Guía se señalan para la evaluación del impacto en función del género: 1º) Se ha incorporado un estudio que evidencia la diferencia que existe en el ámbito de las Academias entre los hombres y las mujeres, lo que demuestra que la dimensión de género es pertinente y que, por tanto, hay que evaluar el impacto potencial de la propuesta en los hombres y en las mujeres. 2º) Se ha valorado la incidencia que la norma, una vez aprobada, puede tener sobre dicha diferencia. 3º) Buscando el objetivo de la igualdad de los sexos, se han incorporado medidas tendentes a paliar dicha diferencia.
Sin perjuicio de lo anterior, este Consejo Jurídico reitera lo dicho en su Dictamen núm. 81/2004, sobre la carencia de los necesarios protocolos "que marquen los concretos extremos que han de guiar esa reflexión previa sobre la disposición proyectada, de modo que pueda concluirse sobre el impacto que su contenido pudiera tener desde una óptica de género". En un sentido similar se pronuncia el Consejo de Estado en la citada Memoria del año 2003, en la que, tras subrayar la importancia y trascendencia de la reforma introducida por la Ley 30/2003, sugiere al Gobierno la adopción de un mínimo desarrollo reglamentario sobre los criterios a seguir en la elaboración del informe sobre el impacto por razón de genero y sobre el modo de formularlo y ofrecer sus conclusiones o, al menos, que se faciliten unas guías técnicas sobre la puesta en práctica de este nuevo enfoque para identificar los problemas de género en la preparación de las medidas normativas.
La existencia de estos protocolos o guías es fundamental en orden a evitar que la evaluación del impacto en función del género se convierta en un mero requisito formal, en cuyo caso será imposible alcanzar el objetivo de asegurar una efectiva política transversal, frustrándose así la finalidad de la Ley 30/2003.
C) En la memoria económica se señala que la entrada en vigor de la Ley supondrá un mayor gasto en los capítulos I y II que será cubierto, según se afirma en la citada memoria, con un incremento en las dotaciones presupuestarias correspondientes al ejercicio 2004. La realidad y adecuación de dicho incremento deben quedar acreditadas antes de elevar el Anteproyecto al Consejo de Gobierno para su aprobación. Si los incrementos que nos ocupan no se hubiesen producido tal como estaba previsto en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el presente ejercicio, el Anteproyecto deberá ser informado preceptivamente por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, a tenor de lo prevenido en la Disposición Adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre.
CUARTA.- Objeto y justificación del Anteproyecto.
El Anteproyecto que se dictamina tiene por objeto la regulación de las Academias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (artículo 1), a las que define como "corporaciones de derecho público sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el desarrollo y cumplimiento de sus fines" (artículo 3).
Aunque no existe unanimidad en la doctrina administrativa sobre la verdadera naturaleza jurídica de las Academias, la realidad es que son creadas, reconocidas e, incluso, coordinadas por la Administración, que, además, les asigna funciones de asesoramiento e información, circunstancias que permiten afirmar que tienen un cierto carácter de sujetos de derecho público. Así lo ha entendido el Tribunal Supremo al afirmar, en sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 23 de julio de 1985, que la cualidad de corporaciones de derecho público es innegable ante la realidad normativa que caracteriza a las Academias: dependencia administrativa; tener asignadas funciones de colaboración con las Administraciones públicas, etc.
De los antecedentes incorporados al expediente se desprende que el movimiento académico ha tenido, en los últimos años, una enorme trascendencia en nuestra Comunidad Autónoma. Así, tal como se indica en la Memoria-Propuesta (folio 132), desde la aprobación del Estatuto de Autonomía hasta la fecha se han creado tres Academias, lo que supone un cincuenta por ciento del total existente en la Región. Esta realidad demandaba la elaboración y aprobación de una norma que regulara el régimen jurídico de tales entidades; así lo entiende el redactor del Anteproyecto que, precisamente, señala en la Exposición de Motivos esta circunstancia para justificar la necesidad del Anteproyecto.
QUINTA.- Cuestiones competenciales.
La Constitución española, en su artículo 44, establece que los poderes públicos tutelarán y promoverán el acceso a la cultura, como derecho ciudadano, así como la ciencia y la investigación en beneficio del interés general. El Tribunal Constitucional en su sentencia num. 35/1983, de 11 de mayo, aportó un concepto de poder público que mantiene su validez: "sirve como concepto genérico que incluye a todos aquellos entes (y sus órganos) que ejercen un poder de imperio, derivado de la soberanía del Estado y procedente, en consecuencia a través de una mediación más o menos larga, del propio pueblo". Este es el sujeto genérico al que alude el artículo 44, sujeto que se concreta ya a través de referencias expresas del propio ordenamiento ya a través de deducciones inherentes a ese mismo ordenamiento.
Por un lado, el artículo 149.1.15ª de la propia Constitución atribuye a la exclusiva competencia del Estado el "fomento y la coordinación general de la investigación científica", competencia cuya naturaleza exclusiva se ve matizada con la previsión contenida en el artículo 148.1.17 que establece la posibilidad de que los Estatutos de Autonomía atribuyan a las Comunidades Autónomas competencias en "el fomento de la cultura y de la investigación y, en su caso, la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma".
Todos los Estatutos de Autonomía han hecho uso de esta habilitación constituyente en términos más o menos similares, pero sólo los de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Valencia, Cataluña y Principado de Asturias, han incluido expresamente la competencia en materia de Academias. También el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contempla la competencia exclusiva de dicha Comunidad Autónoma en relación con las Academias, pero ubicándola en el artículo 32.16, es decir, junto con las relativas a cultura.
El resto de Estatutos, entre los que se encuentra el nuestro, no recogen entre sus competencias, expressis verbis, las relativas a estas instituciones. Sin embargo, esta circunstancia no ha impedido que por algunas Comunidades Autónomas se hayan desplegado actividades tendentes a establecer un marco regulador autonómico para las Academias de su ámbito territorial.
Fijado así el panorama competencial resulta conveniente analizar ahora cuál es ese marco jurídico normativo existente en el resto de Comunidades Autónomas en relación con las Academias. Sólo tres Comunidades han legislado sobre la materia: Madrid, con la Ley 1/1999, de 29 de abril, por la que se regulan las Academias en dicha Comunidad; Principado de Asturias, que mediante la Ley 5/1997, de 18 de diciembre, establece las normas reguladoras de las Academias que tengan su domicilio social en el Principado; y Andalucía que a través de la Ley 7/1985, de 6 de diciembre, crea el Instituto de Academias de Andalucía, como una corporación de derecho público, constituido por todas las Academias que tienen su sede central y realizan su actividad dentro del territorio de dicha Comunidad.
Las dos primeras, es decir, la Comunidad de Madrid y el Principado de Asturias, carecían en el momento de dictar dichas Leyes de competencias específicas en materia de Academias (la que actualmente posee el Principado de Asturias fue introducida en su Estatuto en virtud de modificación operada mediante Ley Orgánica 1/1999, de 5 de enero). Ante dicha carencia los correspondientes legisladores se basaron en las competencias que ostentaban en materia de fomento de la cultura y la investigación científica y técnica (en el caso de Madrid), y en materia de fomento de la cultura, con especial referencia a sus manifestaciones regionales (en el supuesto del Principado de Asturias).
Algunas Comunidades Autónomas han procedido a regular mediante normas de carácter reglamentario diversos aspectos relacionados con las Academias. Así:
- La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, aprueba el Decreto núm. 69/1994, de 4 de junio de 1994, en cuya Exposición de Motivos señala que, ostentando la Comunidad competencia exclusiva en materia de fomento de la cultura y de la investigación (10.21 de su Estatuto), y entendiendo que el fomento como expresión, protección o desarrollo de una actividad permite la incursión en dicho artículo de las facultades de crear, organizar y sostener entidades instrumentales de carácter cultural, entre las que considera incluidas las Academias, cuyo régimen jurídico procede a regular en el texto articulado del Decreto.
- La Generalidad de Cataluña crea por Decreto núm. 286/2001, de 6 de noviembre, el Consejo Interacadémico de Cataluña, como órgano de consulta y de asesoramiento del Gobierno de la Generalidad en lo referente a las cuestiones relativas a las academias de Cataluña.
- La Comunidad Autónoma de Madrid regula la estructura y funcionamiento del Registro de Academias, mediante Decreto núm. 32/2000, de 2 de marzo.
- La Comunidad Autónoma de Castilla y León, con base en el precepto estatutario que le atribuye competencia exclusiva en materia de Academias que tengan su sede central en dicha Comunidad, regula el régimen jurídico de dichas instituciones mediante el Decreto núm. 18/2002, de 24 de enero.
- La Comunidad Autónoma de Galicia, en el artículo 1 del Decreto 373/2003, de 16 de octubre, asume las funciones en materia de fomento de la cultura y de la investigación en Galicia, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.2º de la Constitución Española, y "de desarrollo legislativo y ejecución en materia de corporaciones de derecho público representativas de intereses económico y profesionales, Academias, que tengan su domicilio en el territorio de la Comunidad Autónoma". Posteriormente, procede a la regulación del ejercicio de dichas competencias, estableciendo en el Decreto 392/2003, de 23 de octubre, el régimen jurídico de las Academias con sede en la Comunidad gallega.
En el Anteproyecto objeto de Dictamen se funda la actividad legislativa que se pretende desplegar, en las competencias exclusivas que nuestra Comunidad Autónoma tiene atribuidas sobre el "fomento de la cultura y de la investigación científica y técnica en coordinación con el Estado, especialmente en materias de interés para la Región de Murcia", y sobre el "patrimonio cultural, histórico, arqueológico, monumental, artístico, paisajístico y científico de interés para la Región de Murcia" (artículo 10.Uno, subapartados 15 y 14, respectivamente, del Estatuto de Autonomía).
Considerando los precedentes tanto de rango estatutario como legal y reglamentario antes citados, la utilización del primero de los preceptos, es decir, del artículo 10.Uno.15, resulta coherente con el régimen actualmente vigente en materia de Academias en el resto de Comunidades Autónomas. En efecto, la casi totalidad de las Comunidades Autónomas (cuatro sobre un total de cinco) que tienen recogidas en sus Estatutos competencias en materia de Academias, las han ubicado junto con el título competencial relativo al fomento de la investigación. Por otro lado, los Decretos por los que se han creado Academias en la Región de Murcia (Decreto 137/1999, de 21 de octubre, de creación de la Academia de Bellas Artes de Santa María de la Arrixaca; Decreto 52/2001, de 15 de junio, por el que se crea la Academia de Ciencias de la Región de Murcia, y Decreto 67/2002, de 15 de marzo, de creación de la Academia de Farmacia de Santa María de España de la Región de Murcia), mencionan en sus preámbulos el citado precepto para dar cobertura al acto administrativo de creación.
En lo que se refiere al segundo título competencial utilizado, es decir, el recogido en el artículo 10.Uno.14, relativo al "patrimonio cultural, histórico, arqueológico, monumental, artístico, paisajístico y científico de interés para la Región de Murcia", el Consejo considera que no resulta necesaria su inclusión. En efecto, si bien es cierto que la mayoría de las Academias fijan entre sus actividades aquellas tendentes a crear, recoger y preservar un patrimonio que garantice el legado cultural y/o científico relacionado con el ámbito del saber sobre el que versa su objeto, también lo es que lo hacen como uno de los posibles medios para cumplir con su finalidad que no es otra que la de contribuir al conocimiento y al progreso de la ciencia, de la cultura y de la investigación.
El contenido del artículo 11.10 del Estatuto murciano según el cual corresponde a la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de "Colegios Profesionales y ejercicio de profesiones tituladas, Cámaras Agrarias de Comercio, Industria y Navegación, Cofradías de Pescadores y demás corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales", se ha barajado a lo largo del procedimiento de elaboración de la norma como precepto de cobertura, posibilidad que encontraría precedente en el ámbito autonómico comparado en los Decretos 373/2003, de 16 de octubre y 392/2003, de 23 de octubre, ambos de la Comunidad Autónoma de Galicia, mediante los que, respectivamente, se asumen funciones en materia de Academias y se regula su régimen jurídico. Sin embargo, el Consejo coincide aquí con el informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente, al estimar que las Academias no representan intereses económicos y profesionales, su objeto siempre es el de contribuir al fomento cultural y científico en las diferentes materias propias de su actividad, ejerciendo respecto de ellas las funciones de consulta y asesoramiento que las leyes les reconozcan.
Concluyendo, el artículo 10.Uno.15 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, constituye título competencial suficiente y adecuado para dar cobertura al Anteproyecto y, por lo tanto, se debe prescindir de cualquier otro, cuya inclusión en la exposición de motivo pudiera, en el futuro, entorpecer su utilización como instrumento hermenéutico de la norma.
SEXTA.- Sobre el rango de Ley de la disposición general que se proyecta.
Como ya se ha puesto de manifiesto, en el panorama autonómico comparado la regulación de las Academias se ha efectuado, indistintamente, bien por Ley, bien por Reglamento. La Consejería proponente ha optado -aunque sin justificar los motivos- por la primera vía, lo que nos exige analizar si ese es el rango normativo que resulta más adecuado.
En primer lugar, hay que señalar que la elección se ha adoptado sin que exista ninguna reserva de ley, ni siquiera una congelación del rango por normación anterior de una Ley en esta materia (ni en el ámbito estatal ni en el de nuestra Comunidad Autónoma). No obstante, cabe afirmar que cuando existe una mención expresa de alguna materia reservada a la Ley, otras no aludidas, pero más o menos análogas, habrán de entenderse también incluidas en dicha reserva. Así, estando reservada a la Ley la regulación de de entidades de naturaleza análoga a las Academias, tales como los Colegios Profesionales, las Asociaciones o las Fundaciones, puede entenderse que el establecimiento del régimen jurídico de las Academias deba hacerse mediante Ley.
Por otro lado, al no existir en nuestro Derecho una reserva de reglamento para la regulación de determinadas materias, siempre puede intervenir el poder legislativo aprobando una Ley al respecto, si existe competencia normativa para regularlas.
Aún obviando las anteriores argumentaciones, hay que reconocer que la opción elegida presenta varias ventajas:
A) El hecho de que la norma de cabecera sobre la materia tenga rango legal supone una garantía para las Academias, considerando a éstas, como ya ha quedado dicho, como corporaciones de derecho público, cuya autonomía, implícita a su propia naturaleza, queda más y mejor protegida por una ley que por un reglamento.
B) La existencia de una ley reguladora evita la aparición de los llamados reglamentos independientes, es decir, aquellos que aparecen desvinculados de una ley a la que ejecutan, cuyo uso, según el Tribunal Constitucional (sentencia de 11 de abril de 1981), sólo es admisible, tras la promulgación de la Constitución, con fines puramente autoorganizativos o en el marco de las relaciones de sujeción especial.
Por todo lo anterior, podemos concluir que el rango normativo del texto proyectado resulta adecuado a la naturaleza del objeto que pretende regular.
SÉPTIMA.- Observaciones al texto del Anteproyecto.
I. Sin perjuicio de las concretas observaciones que más adelante se indican, han de realizarse diversas consideraciones de carácter general referidas tanto a cuestiones de fondo como a extremos de técnica y sistemática jurídica e, incluso, a aspectos de mera corrección gramatical, suscitadas por el conjunto normativo:
1. En primer lugar cabe apuntar, como ya lo hace el informe del servicio jurídico de la Secretaria General de la Consejería consultante, que el Anteproyecto resulta excesivamente reglamentista, regulando aspectos que, por su naturaleza, deberían desarrollarse mediante norma reglamentaria o, incluso, en algunos supuestos podrían dejarse abiertos a la autonomía de las Academias, respetando así el ámbito de libertad organizativa de estas instituciones de base asociativa. Claro exponente de esta afirmación lo tenemos, por ejemplo, en los artículos 6, 9, 11, 17, etc.
Los problemas que plantea una ley que desciende a la regulación de cuestiones propias del reglamento, pueden resumirse en dos. El primero y más importante es, sin lugar a dudas, el de la congelación del rango normativo de la materia regulada por la ley, de tal forma que cualesquiera que sea su importancia objetiva sólo podrá ser modificada por otra Ley. El segundo, lo constituye el hecho de que por muy exhaustivo que pretenda ser un texto legal no es fácil que pueda abarcar todo el casuismo que la materia presenta, lo que en definitiva abocará en la necesidad de reglamentar el texto legal.
El Consejo Jurídico considera que, aún siendo lícita la opción elegida, puede resultar conveniente limitar el contenido del Anteproyecto a aquellas previsiones de carácter general más inmunes al paso del tiempo, dejando la regulación del casuismo de desarrollo a una norma de carácter reglamentario, que siempre resulta más ágil en sus procedimientos de modificación o adaptación.
2. Según lo establecido en el artículo 2.5 LCJ, en el texto de la disposición que finalmente se apruebe, debe recogerse, según proceda, la formula "de acuerdo con el Consejo Jurídico" o, en su caso, la de "oído el Consejo Jurídico".
3. Con el fin de conseguir una mayor estabilidad normativa en el tiempo, sería conveniente sustituir la concreta referencia a la Consejería de Educación y Cultura, por una más genérica a la Consejería competente en materia de cultura.
4. El término "mismo", utilizado en diversas ocasiones en el Proyecto, es un adjetivo que expresa igualdad y, por tanto, debe evitarse su empleo en lugar de un pronombre personal o de un determinante posesivo.
5. La Disposición Final Primera ganaría en rigor gramatical si la preposición "a" situada entre las expresiones "Murcia" y "dictar", se sustituyese por la preposición "para".
II. El articulado del Anteproyecto se ajusta, en términos generales, al ordenamiento jurídico. No obstante se formulan las siguientes observaciones:
1. Según el artículo 4.2 "no se podrá crear más de una Academia por cada uno de los ámbitos del saber". El CES ya señala en su Dictamen que la expresión "ámbitos del saber" contiene un exceso de ambigüedad,,"dado que la compartimentación de los ámbitos del saber es un proceso ligado a la evolución del mismo", proponiendo como solución a la cuestión planteada que se ligara dicha expresión a las diferentes titulaciones o especialidades universitarias o artísticas. La propuesta fue rechazada por la Consejería proponente, argumentando para ello que el saber es un concepto universal que transciende al de especialidad. El Consejo coincide con esta última afirmación, no obstante considera que por el redactor del Anteproyecto debería considerarse la posibilidad de completar el precepto con una disposición como la siguiente o similar: "...salvo que razones debidamente justificadas así lo hagan conveniente". La inclusión de esta previsión permitiría, en aquellos supuestos en los que no estuviese clara la delimitación del concreto campo del saber sobre el que verse la proyectada Academia, la coexistencia de más de una aunque sus objetos pudieran solaparse en parte.
2. El artículo 4.3 establece que "la creación de las Academias cuyo campo del saber esté relacionado con el de las Reales Academias integradas en el Instituto de España, exigirá informe preceptivo favorable del referido Instituto". Se está fijando pues que el órgano decisor (Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia) queda vinculado por el informe del órgano asesor (Instituto de España), que, en definitiva, ostenta, en virtud del precepto que se analiza, una verdadera facultad obstativa a la creación de la Academia. Este tipo de informes supone, según el Tribunal Supremo un efectivo desplazamiento de la competencia decisoria; así lo afirma en su sentencia de 12 de marzo de 1990 (Sala 3ª, Sección 6ª), en la que puede leerse lo siguiente: "Procede ahora -salvado ya el obstáculo procesal analizado en el fundamento anterior- entrar en el fondo del asunto. Y en relación con ello ha quedado ya anticipado que el informe aquí omitido es algo más que puro ejercicio de una función consultiva. Porque aquí se trata de un informe semivinculante, y en estos tipos de informes, como en general en los vinculantes, lo que hay es una potestad decisoria enmascarada. Porque lo que ocurre es que por razones no siempre explicables se ha optado por mantener formalmente en manos de una organización la decisión que, sin embargo, materialmente ha sido transferida o se retiene por otra. De manera que el contenido de la decisión se elabora por el órgano informante y el que aparece decidiendo cara al público se limita a dar forma o vestidura a aquella decisión".
A su vez el Tribunal Constitucional en varias sentencias, entre las que podemos señalar la 149/91, ha señalado en relación con los informes preceptivos y vinculantes, que "...la fuerza que así adquieren estos informes convierte de hecho la aprobación final del plan o proyecto en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas y esa concurrencia necesaria sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia".
La amplitud con la que está redactado el precepto en el que se hace referencia a la creación de Academias en general, sin precisión alguna, conllevaría que siempre que el objeto de la proyectada esté relacionado con el ámbito del saber de alguna de las Reales Academias integradas en el Instituto de España -y resulta difícil imaginar alguno que no lo esté- la decisión final sobre su creación quedaría desplazada a favor del Instituto de España, lo que supondría un serio vaciamiento de la competencia atribuida al Consejo de Gobierno.
En el ámbito del derecho autonómico comparado la Comunidad Autónoma de Madrid recoge en la Ley 15/1999 un precepto similar, pero lo pone en relación con el reconocimiento de la academia como asociada del Instituto.
En conclusión el Consejo estima que sería más adecuado mantener la preceptividad del dictamen, pero atribuyéndole carácter no vinculante, de modo que su contenido se configure como un antecedente que deberá tenerse en cuenta al dictar la resolución, pero que no obligaría a la Administración Autonómica a dictar su resolución de conformidad con la opinión sustentada por el órgano informante.
3. En el apartado 3 del artículo 5 se hace referencia a que la Consejería de Educación y Cultura solicitará los informes "correspondientes", sin que se especifiquen cuáles son éstos. Si lo que se pretende es dejar abierta la posibilidad de recabar los que se estimen pertinentes, sería aconsejable recogerlo así en el precepto, sustituyendo la citada expresión por la siguiente o similar: La Consejería de Educación y Cultura podrá requerir los informes que considere pertinentes. En todo caso serán preceptivos...". También resultaría conveniente adicionar, entre los informes preceptivos, el relativo al Instituto de España en los supuestos contemplados en el artículo 4.3.
4. En el artículo 6 del Anteproyecto por el que se regulan las funciones de las Academias, sería más adecuado remitir a los Estatutos para señalar el contenido de las funciones de carácter general, y añadir el reconocimiento de estas entidades como órganos consultivos y asesores de la Administración regional en los términos previstos en la normativa que resulte de aplicación.
5. En el artículo 13, por coherencia con el contenido del artículo 7, debe recogerse que las Academias podrán organizarse en Secciones y Comisiones.
6. El artículo 14.2 debería eliminarse puesto que su contenido figura en el artículo 7.1.
7. En el artículo 25 se establece el carácter gratuito del cargo de académico, sin más excepción que el pago de los gastos originados por la asistencia, en representación de la Academia, a actos desarrollados en municipio distinto a aquél en el que se ubique la sede social de la institución. Al respecto la Real Academia de Bellas Artes de Santa María de la Arrixaca, sugería se incluyese la posibilidad de admitir la remuneración por la realización de obras de cualquier tipo que pudieran ser encargadas por la Academia; recomendación que este Consejo estima debería acogerse, ya que, al parecer, ésta es una práctica habitual en el ámbito de las Academias, y una posterior modificación del precepto resultaría muy dificultosa debido al rango legal de la norma que se proyecta.
8. En los procedimientos de fusión, segregación y disolución de Academias a los que se refieren los artículos 26 y 27, deberían recogerse como preceptivos los mismos informes que con tal carácter se señalan para la creación en el artículo 5.3.
9. En el artículo 27 debe corregirse la remisión que, por error, se hace al artículo 20, sustituyéndolo por el número 26.
10. Con el fin de posibilitar el uso del término "Academia" a la totalidad de las inscritas en el Registro, en el artículo 30 se debe suprimir la expresión "constituidas conforme a lo previsto en la presente Ley", dando así cabida a las Academias que, sin haberse creado de tal modo, acceden al Registro en virtud de lo previsto en la Disposición Transitoria.
11. En relación con el Capítulo II, "Del Consejo de Academias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" (artículos 31, 32 y 33), cabe efectuar las siguientes observaciones:
A) En el Anteproyecto se crea el Consejo de Academias y se regula su composición y funciones, configurándolo como un órgano asesor y consultivo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aunque nada se establece sobre su régimen de funcionamiento, siendo varias las opciones que, al respecto, pueden barajarse:
a) La autonormación mediante los Estatutos del Consejo.
b) Las previsiones de la Ley 9/1985, de 10 de diciembre de Órganos Consultivos de la Región de Murcia, modificada por Ley 1/1994, de 29 de abril (LOC), no resultarían directamente aplicables al Consejo de Academias, ya que el artículo 1 de dicho texto legal excluye de su ámbito de aplicación a los Consejos "cuya creación se regula específicamente por otras leyes", aunque, como ya decía este Consejo Jurídico en su Dictamen número 70/2001, el que la LOC no sea de directa aplicación no impide que el Anteproyecto pueda remitirse a ella en todo lo no expresamente regulado por éste, y/o, en su caso, por los Estatutos.
c) Finalmente cabe que el Consejo se rija, en cuanto a su funcionamiento, bien como régimen único, bien supletoriamente, al establecido por los Estatutos, por la normativa de la LPAC reguladora de los órganos colegiados.
Este Órgano Consultivo estima que de todas ellas la más coherente con la naturaleza jurídica del Consejo es, sin lugar a dudas, la primera, sin perjuicio de establecer con carácter supletorio la aplicación de las dos Leyes citadas. En cualquier caso, este extremo debe clarificarse con el fin de posibilitar el efectivo funcionamiento del Consejo. Con esta misma finalidad se debe establecer un plazo para constituir el Consejo, así como para elaborar y aprobar los Estatutos, señalando, en su caso, el órgano al que correspondería dicha aprobación.
B) Atendiendo al rango del Presidente del Consejo (el titular de la Consejería competente en materia de Cultura), resulta previsible que sus múltiples obligaciones institucionales puedan impedirle en ocasiones asistir a las reuniones del Consejo. Sería conveniente, por lo tanto, prever la figura del Vicepresidente que pueda sustituirlo en los supuestos de ausencia, enfermedad o vacante. Se sugiere que dicho cargo sea ostentado por los Presidentes o Directores de las Academias, que pueden hacerlo de forma rotativa cada tiempo (un año, o el período que se estime oportuno), empezando por el de más edad o el de más antigüedad, según se considere más adecuado.
C) Resultaría más acorde con el espíritu democrático que debe regir el funcionamiento del Consejo de Academias, que su Secretario fuese elegido por el Pleno del Consejo de entre todos sus miembros.
D) La relación de las Academias con la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no se limita a las que pueda mantener con la Consejería titular de las competencias en materia de cultura. En efecto, la función de fomento de las actividades académicas viene atribuida por el artículo 12.2 del Anteproyecto a aquellas Consejerías que resulten competentes por razón del ámbito del saber sobre el que verse el objeto de la Academia, por ello resultaría conveniente que la posibilidad de solicitar informe del Consejo de Academias se abra a la totalidad de Departamentos de la Comunidad Autónoma.
12. Con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en la Resolución de la Subsecretaria del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, de 15 de noviembre de 1991, que dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueban las Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de Ley, resultaría conveniente proceder a titular las Disposiciones de la parte final del Proyecto, indicando el contenido o materia a la que se refieren cada una de ellas.
13. En la Disposición Transitoria se establece que las Academias que, encontrándose en el ámbito de aplicación de la Ley, ya estuviesen creadas en el momento de su publicación dispondrán de un plazo de seis meses, desde la entrada en vigor de la norma, para adecuar sus Estatutos a los preceptos en ella contenidos, "siempre que exista discordancia entre aquéllos y los establecidos por la Ley". Añadiendo la obligación, por parte de estas entidades, de solicitar su inscripción en el Registro.
Sería conveniente prever en la Disposición el procedimiento a seguir para la constatación de la adecuación de los Estatutos a la Ley, operación que podría llevar a cabo el encargado del Registro o la unidad administrativa de la Consejería proponente que ésta estime oportuno designar.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene competencia, en los términos que se señalan en las Consideraciones Quinta y Sexta del presente Dictamen, para regular, mediante norma con rango de ley, el régimen jurídico de las Academias con sede social en el ámbito territorial de la citada Comunidad. No obstante, el Consejo Jurídico estima preferible que alguno de sus contenidos, de carácter excesivamente casuísticos, se eliminasen del texto, dejando su regulación a una posterior norma de carácter reglamentario.
SEGUNDA.- Antes de elevar el Anteproyecto a la consideración del Consejo de Gobierno, debe incorporarse al expediente la documentación tendente a acreditar la realidad y adecuación de los incrementos en los Capítulos I y II del presupuesto de gastos de la Consejería de Educación y Cultura a los que se refiere la Memoria Económica. Si tales incrementos no se hubieran producido, el Anteproyecto tendría que ser informado preceptivamente por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, tal como se señala en el apartado C) de la Consideración Tercera.
TERCERA.- Sin perjuicio de lo anterior, para que la norma pueda considerarse de acuerdo con el Consejo Jurídico, se deberán atender las observaciones que se efectúas en la Consideración Quinta, en relación con el título competencial de cobertura, y en el apartado II.2 de la Consideración Séptima, en relación con el carácter del informe a emitir por el Instituto de España.
CUARTA.- Recomendamos introducir el resto de correcciones que, por razón de una mejor sistemática o redacción, se sugieren en las Consideraciones del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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