Dictamen 138/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 138/04
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Hacienda (2003-2005) (2018-2019)
Asunto: Proyecto de Decreto que desarrolla el artículo 2 de la Ley 9/1999, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y de modificación de diversas leyes regionales.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La regulación reglamentaria no debe impedir la posible calificación de unos hechos presuntamente infractores con arreglo a los tipos recogidos en la LGT, la cual es directamente aplicable por todas las Administraciones, según su artículo 1.1. Por ello, los preceptos proyectados cumplirían su fin ejemplarizante con una simple remisión a la LGT, sin prejuzgar la calificación que corresponda a los hechos, la cual debe ponderarse conforme al resultado de analizar globalmente la conducta realizada en relación con la infracción, según previene el reciente reglamento general del régimen sancionador tributario, aprobado por Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre (art.3).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por la Dirección General de Tributos se elevó a la Secretaría General de la Consejería un escrito solicitando la tramitación del Proyecto, adjuntando, además del texto normativo, una memoria económica, un informe justificativo de las medidas propuestas y otro explicativo de su variación respecto a las recogidas en un anterior Proyecto que fue dictaminado por este Consejo Jurídico el 30 de abril de 2001 (Dictamen 43/01). En el informe último de la Dirección se indica que el Dictamen citado puso de manifiesto un exceso reglamentario en lo referido al concepto "vivienda nueva", por lo cual mediante la Ley 7/2001, de 20 de diciembre, de medidas fiscales en materia de tributos y tasas regionales, se añadió un nuevo párrafo al artículo 2 de la Ley 9/1999, de 27 de diciembre, definiendo qué se entiende por vivienda nueva a estos efectos; relaciona, además, las restantes modificaciones que introduce respecto al texto anterior, motivadas en las adaptaciones a la reciente normativa regional y estatal, especialmente a la nueva Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), y motivadas también por el ya indicado Dictamen 43/2001, de este Consejo Jurídico.
SEGUNDO.- Informado favorablemente por el Servicio Jurídico de la Consejería y por el Secretario General de ésta (16 de junio de 2004), fue sometido el Proyecto a Dictamen preceptivo del Consejo Económico y Social, el cual lo remitió a la Consejería el 30 de julio de 2004 valorándolo positivamente, si bien sugiere que se perfile el requisito establecido en el artículo segundo del Proyecto, consistente en que quienes deseen acogerse al tipo reducido tengan contratada a una persona en régimen laboral y a jornada completa, agregando que tal contrato sea de duración indefinida.
TERCERO.- Recibido el anterior informe, la Dirección General de Tributos indicó que no procede incorporar tal sugerencia al Decreto, puesto que el fin de la norma no es promocionar la estabilidad en el empleo sino simplemente acreditar una actividad empresarial por parte del sujeto pasivo, circunstancia para la que es irrelevante la clase de relación laboral.
CUARTO.- Emitido el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos (Decreto 53/2001, de 5 de junio, art. 22.4), fue formulada la consulta, que tuvo entrada en el registro del Consejo Jurídico el día 24 de septiembre de 2004.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Igual que sucediera con el Proyecto objeto del Dictamen 43/2001, el expediente sometido a consulta tiene por finalidad la aprobación del desarrollo reglamentario del artículo 2 de la Ley 9/1999, de 27 de diciembre, de Medidas Tributarias y de Modificación de Diversas Leyes Regionales en materia de Tasas, Puertos, Educación, Juego y Apuestas y Construcción y Explotación de Infraestructuras (Ley 9/1999). El número 5 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, determina que debe ser consultado respecto de los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. En consecuencia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- De la tramitación del procedimiento.
En la tramitación se han seguido básicamente los dictados del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG). No obstante, tanto el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos evacuado respecto al Proyecto anterior, como el del CES, ponen de manifiesto la conveniencia de que se hubiera consultado al sector inmobiliario, directamente afectado por la norma, a pesar de no considerarlo así el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, dada la irrelevancia social y económica del Proyecto, que se limita a disciplinar meros trámites procedimentales. La cuestión surge porque el artículo 24 LG establece que "elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje será sometida a información pública durante el plazo indicado. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exija."
Manifestó el Consejo Jurídico en el citado Dictamen 43/2001 que, ciertamente, el contenido primario del Proyecto parecía concluir la falta de necesidad de la consulta, pero ello no significa que no hubiera sido conveniente contar con el parecer de quienes, aunque sea de manera tenue, aparecen como afectados. Sigue estimando el Consejo Jurídico que el contenido del Anteproyecto carece de la necesaria relevancia como para afectar intensamente a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, pero, en cualquier caso, atendida la naturaleza del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia como "órgano consultivo del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia en materia socio-económica y laboral", "que se constituye como cauce de participación de los agentes sociales y económicos en la planificación y realización de la política económica regional" (art. 2.1 y 2.2 Ley 3/1993), también cabe entender que la audiencia a los interesados se ha practicado a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen, como admite el artículo 24.1,c) LG, aunque esta circunstancia requeriría dejar constancia en el expediente de la decisión sobre el procedimiento elegido para dicha audiencia.
El expediente carece del preceptivo informe de evaluación de impacto por razón de género, el cual debe incorporarse a aquél para, como indicamos en nuestro Dictamen 16/2004, hacer reflexionar al órgano que ha de aprobar la disposición acerca de imprevistas o indeseadas consecuencias sexistas de medidas o decisiones que en principio no debían producirlas, evitando efectos negativos no intencionales que puedan favorecer situaciones de discriminación (Exposición de Motivos de la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración de impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno).
TERCERA.- Sobre la finalidad de la habilitación normativa y el contenido del Proyecto.
El artículo 2. Uno de la Ley 9/1999, permite aplicar, en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, el tipo de gravamen del 2 por ciento a la segunda o ulteriores transmisiones de una vivienda y sus anexos a una persona física o jurídica que ejerza una actividad empresarial a la que sean aplicables las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad del Sector Inmobiliario, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1º) Que esta adquisición constituya parte del pago de una vivienda de nueva construcción vendida por la persona física o jurídica que ejerza la actividad empresarial a la que sean aplicables las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad del Sector Inmobiliario, y adquirida por el transmitente del inmueble objeto del tipo impositivo reducido. Esta permuta deberá estar documentada en escritura pública. 2º) Que la persona física o jurídica adquirente incorpore este inmueble a su activo circulante. 3º) Que la persona física o jurídica adquirente justifique la venta posterior del inmueble dentro del plazo de dos años después de su adquisición, con entrega de la posesión del mismo. Añadió la Ley 7/2001 que, a estos efectos, se entenderá por vivienda nueva aquella cuya adquisición represente la primera transmisión de la misma con posterioridad a la declaración de obra nueva, siempre que no hayan transcurrido más de tres años desde ésta. Por su parte, el párrafo 3 de ese mismo artículo indica que "reglamentariamente se establecerán los medios de justificación de los requisitos y condiciones a que se sujeta la aplicación del tipo impositivo establecido en el apartado 1".
A tenor de ello, el desarrollo reglamentario ha de alcanzar a la determinación de los medios que permitan justificar los requisitos y condiciones a que se sujeta la aplicación del tipo impositivo reducido. Es decir, la habilitación normativa es únicamente para regular la forma en que la Administración regional exigirá la prueba del cumplimiento de los requisitos y condiciones ya establecidos por dicha Ley 9/1999, siendo éstos los límites que ha de acatar el proyecto normativo.
Examinado el texto, que incorpora las observaciones recogidas en el Dictamen 43/2001, estima el Consejo que supone un adecuado desarrollo normativo del mandato legal, ya que no incurre en exceso reglamentario y se ajusta a las prescripciones de la norma de superior jerarquía. Sin perjuicio de ello, debe llamarse la atención sobre los artículos 3.3 y 4, párrafo final; el primero indica que la falta de presentación de la comunicación regulada en dicho artículo "tendrá" la consideración de infracción tributaria grave, según lo establecido en el artículo 199 de la LGT, precepto al que también se remite el artículo 4, párrafo final, por lo que se refiere a la falta de presentación en plazo de la autoliquidación complementaria regulada en el mismo, advirtiendo que, para tal hecho, se aplicarán las sanciones tributarias "que correspondan" con arreglo al citado artículo 199 LGT.
Dicho precepto regula la infracción tributaria por presentar incorrectamente autoliquidaciones o declaraciones sin que se produzca perjuicio económico o contestaciones a requerimientos individualizados de información, estableciendo como tipo general que "constituye infracción tributaria presentar de forma incompleta, inexacta o con datos falsos autoliquidaciones o declaraciones, así como los documentos relacionados con las obligaciones aduaneras, siempre que no se haya producido o no se pueda producir perjuicio económico a la Hacienda Pública, o contestaciones a requerimientos individualizados de información. La infracción prevista en este artículo será grave y se sancionará de acuerdo con lo dispuesto en los apartados siguientes". Tal regulación, enlazada con la obligación general de presentar las comunicaciones y declaraciones que sean requeridas (art. 93.1) y con el amplio concepto de obligado tributario (art. 35.4), puede permitir que los hechos referidos en los citados artículos del Proyecto se subsuman en el tan citado artículo 199 LGT, pero quizás no de la manera inevitable con que se expresa el artículo 3.3 al utilizar el imperativo "tendrá", ya que no tienen que ser descartados otros tipos próximos, como el recogido en el artículo 198 LGT sobre infracción tributaria por no presentar en plazo autoliquidaciones o declaraciones sin que se produzca perjuicio económico, especialmente lo previsto en su apartado 2: "No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, si las autoliquidaciones o declaraciones se presentan fuera de plazo sin requerimiento previo de la Administración tributaria, la sanción y los límites mínimo y máximo serán la mitad de los previstos en el apartado anterior. Si se hubieran presentado en plazo autoliquidaciones o declaraciones incompletas, inexactas o con datos falsos y posteriormente se presentara fuera de plazo sin requerimiento previo una autoliquidación o declaración complementaria o sustitutiva de las anteriores, no se producirá la infracción a que se refiere el art. 194 ó 199 de esta ley en relación con las autoliquidaciones o declaraciones presentadas en plazo y se impondrá la sanción que resulte de la aplicación de este apartado respecto de lo declarado fuera de plazo".
En conclusión, la regulación reglamentaria no debe impedir la posible calificación de unos hechos presuntamente infractores con arreglo a los tipos recogidos en la LGT, la cual es directamente aplicable por todas las Administraciones, según su artículo 1.1. Por ello, los preceptos proyectados cumplirían su fin ejemplarizante con una simple remisión a la LGT, sin prejuzgar la calificación que corresponda a los hechos, la cual debe ponderarse conforme al resultado de analizar globalmente la conducta realizada en relación con la infracción, según previene el reciente reglamento general del régimen sancionador tributario, aprobado por Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre (art.3).
Sin perjuicio de lo hasta aquí dicho se recomienda a la Consejería consultante que antes de elevar la propuesta al Consejo de Gobierno realice una depuración del texto con el fin de eliminar los errores sintácticos y gramaticales existentes.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto dictaminado puede elevarse a la consideración del Consejo de Gobierno, siendo imprescindible acompañarlo del preceptivo informe de evaluación de impacto por razón de género.
SEGUNDA.- Las observaciones recogidas en la Consideración Tercera contribuyen a la mejora del texto.
No obstante, V.E. resolverá.
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