Dictamen nº 347/2023

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de diciembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Medio Ambiente, Universidades, Investigación y Mar Menor (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de noviembre de 2023 (COMINTER 271230), sobre Proyecto de Decreto por el que se fijan los precios públicos por la prestación de servicios académicos y administrativos universitarios, para la obtención de títulos en las universidades públicas, para el curso 2023/2024, y se modifica el Decreto nº 152/2021, de 29 de julio (exp. 2023_363), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- El 2 de mayo de 2023, la Dirección General de Universidades e Investigación, adscrita a la Consejería de Medio Ambiente, Mar Menor, Universidades e Investigación, somete a consulta pública una memoria justificativa sobre el proyecto de decreto por el que se fijan los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios del curso 2023/2024, sin que conste la realización de aportaciones ciudadanas. El período de consulta se mantuvo abierto entre el 3 y el 23 de mayo de 2023.

 

SEGUNDO.- El grupo de trabajo de precios públicos constituido en el seno de la Dirección General de Universidades e Investigación, con la participación de la Universidad de Murcia y la Universidad Politécnica de Cartagena, en las reuniones mantenidas el 24 de abril y el 12 de junio de 2023, adopta los siguientes acuerdos:

 

“- Mantener los precios públicos en los estudios de Grado, por décimo año consecutivo.

 

- Mantener los precios de Máster habilitantes que completaron su minoración el año pasado.

 

- Mantener los precios públicos para los Másteres acordados hace cuatro años, con el fomento de los Máster STEM, bilingües.

 

- Se mantienen los porcentajes de las segundas, terceras y cuartas matrículas con respecto al curso anterior.

 

- Se mantiene la minoración del precio por la expedición de títulos de Grado.

 

- Compensar a las universidades por la minoración de los precios dejados de percibir que se consignaran en Presupuestos y en el Plan de financiación que se apruebe.

 

- Modificar el Decreto 152/2021, de 29 de julio, por el que se establece la regulación de los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia”.

 

Las modificaciones propuestas por el indicado grupo de trabajo afectan a diversos apartados de los artículos 4, 5 y 7 del indicado Decreto.

 

TERCERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Universidades e Investigación elabora un primer borrador de Decreto (denominado “borrador 0”) por el que se fijan los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos y administrativos universitarios, para la obtención de títulos oficiales en las Universidades públicas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para el curso 2023/2024, y se modifica el Decreto 152/2021 (sic, no se consigna su fecha, 29 de julio), por el que se establece la regulación de los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

Este borrador se somete a las dos Universidades públicas que, los días 20 y 21 de junio de 2023, formulan observaciones puntuales al mismo.

 

CUARTO.- Con fecha 23 de junio de 2023 se incorpora al expediente una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), en su modalidad abreviada, que justifica el dictado de la norma en la competencia de la Comunidad Autónoma para fijar los precios públicos por servicios académicos en estudios universitarios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y por servicios complementarios en las Universidades públicas, esto es, determinar para cada curso académico los precios públicos que van a regir para la matrícula en títulos universitarios oficiales, dentro de un marco general de contención o reducción progresiva de los precios públicos universitarios, de conformidad con lo establecido en el artículo 57.4 de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario (LOSU).

 

Señala la Memoria que, una vez establecida la regulación de los indicados precios públicos por el Decreto 152/2021, de 29 de julio, corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma la fijación anual de los mismos. No obstante, también pretende el Proyecto de Decreto la modificación de esta última norma reglamentaria, en particular, para actualizar la regulación de las tarifas especiales contenida en el artículo 7 del indicado Decreto.

 

Tras justificar la Memoria la competencia autonómica en la materia, los trámites a realizar en la tramitación del Proyecto, el marco normativo en el que se inserta el futuro Decreto y su adecuación a los principios de buena regulación, analiza los impactos de la disposición en los ámbitos presupuestario, de género e identidad de género, de las personas con discapacidad, de la infancia, la adolescencia y la familia y sobre la Agenda 2030.

 

Se indica, asimismo, el carácter urgente de la tramitación y que, una vez entre en vigor el nuevo decreto, se derogará el n.º 171/2022, de 15 de septiembre, por el que se fijan los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos y administrativos universitarios, para la obtención de títulos oficiales en las universidades públicas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para el curso 2022/2023.

 

Contiene la MAIN, además, una exposición de la evolución de los precios públicos desde el ejercicio 2009, con el estudio de costes de los servicios académicos que se ha venido tomando en consideración para la fijación de dichos precios en los últimos años. En cualquier caso, se indica en la MAIN que los precios de los Grados, Másteres y Doctorados se congelan durante el curso 2023/2024.

 

QUINTO.- En fecha indeterminada se incorpora al expediente un nuevo borrador, numerado como 1, que incorpora las observaciones efectuadas por las Universidades (Antecedente tres de este Dictamen).

 

El 26 de junio de 2023, la Directora General de Universidades e Investigación propone al Consejero de adscripción que dicho borrador se tramite como Proyecto de Decreto.

 

SEXTO.- Sometido el texto al Servicio Jurídico de la Consejería de Medio Ambiente, Mar Menor, Universidades e Investigación, evacua informe el 29 de junio de 2023, que efectúa diversas observaciones a la tramitación llevada a cabo hasta ese momento y a los ulteriores trámites participativos e informes preceptivos que restan por realizar. Si bien sugiere algunos cambios de redacción, no formula observaciones de legalidad al contenido del Proyecto, por lo que lo informa en sentido favorable.

 

SÉPTIMO.- El 29 de junio se elabora una nueva versión de la MAIN, que da cuenta de los nuevos trámites efectuados y responde a algunas de las objeciones procedimentales y sobre el contenido formuladas por el informe jurídico.

 

Se incorpora al expediente, así mismo, una nueva versión del texto (denominada “Borrador 2”), que incorpora todas las sugerencias y observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico.

 

Sometido este nuevo texto a dicha unidad jurídica, lo informa en sentido favorable con fecha 3 de julio de 2023, con el visto bueno de la Vicesecretaría.

 

OCTAVO.- El 4 de julio de 2023, el Consejero de Medio Ambiente, Mar Menor, Universidades e Investigación dicta Orden de inicio del procedimiento para la aprobación del futuro Decreto, aprueba el anteproyecto remitido por la Dirección General de Universidades e Investigación y acuerda reducir por las razones de urgencia señaladas en la MAIN el plazo del trámite de audiencia.

 

NOVENO.- El 5 de julio la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia informa favorablemente el Proyecto.

 

DÉCIMO.- En el Boletín Oficial de la Región de Murcia núm. 155, de 7 de julio de 2023, se publica anuncio por el que se somete el Proyecto a información pública y audiencia a los interesados, con un plazo reducido para formular alegaciones y aportaciones en atención a la urgencia de la tramitación, con el fin de disponer de la nueva norma para su aplicación en el proceso de matrícula del curso 2023-2024.

 

De dicho trámite se da traslado a las Universidades públicas y se les indica la conveniencia de que comuniquen dicha información a sus respectivos Consejos de Estudiantes. Se desconoce si se siguió esta indicación.

 

UNDÉCIMO.- Consta en el expediente que se ha dado traslado del Proyecto a todas las Consejerías de la Administración regional, así como a los diversos centros directivos de la Consejería promotora del Proyecto. 

 

Han formulado observaciones las Consejerías de Educación, Formación Profesional y Empleo, y de Política Social, Familias e Igualdad.

 

DUODÉCIMO.- El 28 de julio se incorpora al expediente una nueva versión de la MAIN, que da cuenta de los nuevos trámites participativos realizados, incluida la aceptación parcial de las observaciones realizadas por las Consejerías antes indicadas.

 

Como resultado de la incorporación de dichas observaciones al texto, se elabora una nueva versión del Proyecto (Borrador 3). 

 

 También el 28 de julio se formula una segunda propuesta que eleva la Dirección General de Universidades e Investigación a la Secretaría General, para continuar el procedimiento de elaboración reglamentaria y recabar los informes de los órganos consultivos que se consideren preceptivos.

 

DECIMOTERCERO.- El 7 de septiembre de 2023 se solicita el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que se evacua el 22 de septiembre, en sentido favorable al Proyecto, sin perjuicio de la formulación de observaciones no esenciales o de legalidad, al contenido del Proyecto (a la exposición de motivos acerca la adecuación de la norma a los principios de buena regulación y a la inclusión en el Proyecto de ciertos másteres que  aún están pendientes de su aprobación por el Consejo de Gobierno). 

 

DECIMOCUARTO.- El 9 de septiembre se elabora una nueva versión de la MAIN, que asume las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos y justifica la presencia en el Proyecto de los Másteres pendientes de aprobación, dando lugar a una nueva versión del texto normativo, que es diligenciada por el Secretario General (por delegación del Consejero), como copia autorizada del Proyecto de Decreto que se somete a consulta del Consejo Jurídico.  

 

Consta el Proyecto de una parte expositiva innominada, cinco artículos, una disposición adicional, dos finales y dos anexos (I, Precios según el grado de experimentalidad de las enseñanzas de Grado, Precios Másteres universitarios oficiales y Enseñanzas de doctorado; y II, Precios públicos por servicios administrativos. 

 

En tal estado de tramitación, y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 10 de noviembre de 2023.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El Dictamen se ha solicitado como preceptivo por parte de la Consejería consultante. A tal efecto, el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), establece que dicha actuación será obligatoria cuando se trate de “Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de Leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado”.

 

El artículo 57.4, letra b) LOSU dispone que en el estado de ingresos de los presupuestos de las universidades se contendrán los precios públicos por servicios académicos y demás derechos que legalmente se establezcan, precisando que en el caso de estudios conducentes  a la obtención de títulos de carácter oficial, los precios públicos y derechos los fijará la Comunidad Autónoma o Administración correspondiente, dentro de un marco general de contención o reducción progresiva de los precios públicos.

 

Como ya anticipábamos en nuestro Dictamen 156/2021, sobre el Proyecto del que a la postre se aprobaría como Decreto 152/2021, de 29 de julio, por el que se establece la regulación de los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, una disposición por la que se fijan, es decir, se  crean los precios públicos universitarios, “desarrolla, pormenoriza o complementa la ley facilitando la aplicación de sus mandatos” (Moción del Consejo de Estado de 1969). Éste es el concepto del que se parte con carácter general en la doctrina y jurisprudencia para identificar al reglamento ejecutivo, fruto de la tradición jurídica que dentro de nuestro derecho distingue estos reglamentos de otros, atribuyéndoles la cualidad de estar directa y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley, o leyes, es com pletada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el tal reglamento. Así lo recoge expresamente la STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 11 de abril de 2014, al afirmar sobre un Decreto de aprobación de precios públicos universitarios que “ostenta en este particular la naturaleza de genuina disposición de carácter general dictada en ejecución de la ley y, por tanto, sometida al dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León”. En igual sentido el Dictamen 204/2021, de 4 de junio, del Consejo Consultivo de Castilla y León.

 

En la medida en que el Proyecto persigue la fijación de tales precios públicos para el curso académico 2023-2024, concretando para las universidades públicas de la Región las previsiones del artículo 57.4, letra b) de la indicada Ley Orgánica y dado que el precepto citado tiene la condición de legislación básica en tanto que dictado en ejercicio de las competencias que atribuye al Estado el artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución, cabe considerar el Proyecto como desarrollo de legislación básica del Estado, lo que determina que este Dictamen sea preceptivo. En idéntico sentido, nuestro Dictamen 201/2022, sobre el proyecto de decreto aprobatorio de los precios públicos universitarios para el curso 2022-2023.

 

Además, el Proyecto persigue modificar el Decreto 152/2021, de 29 de julio, cuyo carácter de reglamento ejecutivo de las previsiones contenidas en la legislación básica sobre Universidades ya fue afirmado por este Consejo Jurídico en el Dictamen 156/2021, así como la preceptividad de la consulta. Tales consideraciones son plenamente trasladables al Proyecto que ahora se somete a Dictamen.

 

SEGUNDA.-  Competencia material y orgánica, habilitación reglamentaria.

 

El artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EARM) atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen, sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30ª de la Carta Magna y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía.

 

Por su parte, el Real Decreto 948/1995, de 9 de junio, por el que se traspasan a la Comunidad Autónoma funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de Universidades, prevé que la Comunidad Autónoma asumirá “las funciones y competencias derivadas de su Estatuto de Autonomía y las que en materia de enseñanza superior atribuye a las Comunidades Autónomas la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria”. Tras la derogación de esta Ley Orgánica por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU) y la ulterior de ésta por la LOSU, serán las funciones y competencias que esta última asigna a las Comunidades Autónomas las que hayan de ser ejercitadas y desarrolladas por la Administración regional, singularmente y en lo que afecta al Proyecto de Decreto, la contenida en el artículo 57.4, letra b) de la Ley básica, en la medida en que efectúa una remisión expresa a la actividad de las Comunidades Autónomas.

 

Nos encontramos, en definitiva, ante una competencia de la Comunidad Autónoma que se verá limitada en sus facultades normativas por las bases fijadas por el Estado, entendidas como “el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (TC S 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (TC S 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad ya que con las bases se atiende más a aspectos estructurales que coyunturales (TC S 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (TC SS 223/2000, FJ 6; y 197/1996, FJ 5)” (Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de e nero, FJ 8). Responde el reparto competencial en materia de educación al modelo bases más desarrollo, consagrado en el artículo 149 de la Constitución, conforme al cual la Comunidad Autónoma hace efectiva su competencia de desarrollo legislativo en la materia, de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollan.

 

En la materia de educación superior, además, junto al tradicional reparto de poder que se deriva de la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, incide de forma específica y relevante el derecho fundamental a la autonomía universitaria, reconocida por el artículo 27.10 CE, de modo que a las competencias que en la materia corresponden al Estado y a la Comunidad, hay que sumar las derivadas de la autonomía de las Universidades que limitan las de los otros dos agentes.

 

La LOSU, en su artículo 3.2, precisa el conjunto de facultades que dotan de contenido a la autonomía universitaria y delimita a lo largo de su articulado las competencias de las Comunidades Autónomas. En particular, el artículo 3.2, letra e), dispone que la autonomía universitaria comprende y requiere la autonomía económica y financiera, mientras que en el artículo 3.4 se establece que “para el desarrollo efectivo de la autonomía universitaria, todas las Administraciones Públicas con competencias en la materia deberán asegurar a las universidades públicas su suficiencia y estabilidad financieras conforme a lo establecido en el título IX”.  

 

Así, dentro de este Título IX (Régimen específico de las universidades públicas), Capítulo III (Régimen económico y financiero de las universidades públicas), se dispone que corresponde a las universidades la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos (art. 54.2) y que el presupuesto de las Universidades contendrá en sus estados de ingresos, entre otros, “los ingresos por los precios públicos por servicios académicos y demás derechos que legalmente se establezcan. En el caso de estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial, los precios públicos y derechos los fijará la Comunidad Autónoma o Administración correspondiente, dentro de un marco general de contención o reducción progresiva de los precios públicos. Asimismo, se consignarán las compensaciones correspondientes a los importes derivados de las exenciones y reducciones que legalmente se dispongan en materia de precios públicos y demás derechos” (art. 57. 4, letra b), LOSU).

 

La Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (LURM), por su parte, contiene una mención explícita a los precios públicos en su artículo 9.3, letra i), cuando asigna a la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario la función de informar sobre “las normas que fijen anualmente los precios públicos por estudios universitarios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional en las Universidades públicas de la Región”.

 

Del mismo modo, su artículo 26.2, letra j), residencia en el Consejo Social de cada Universidad el establecimiento de las modalidades de exención total o parcial del pago de precios públicos por servicios académicos, en virtud del artículo 45.4 LOU, que imponía prestar “una especial atención a las personas con cargas familiares, víctimas de la violencia de género y personas con dependencia y discapacidad, garantizando así su acceso y permanencia a los estudios universitarios”. Hoy, tras la derogación de la LOU, la referencia debe entenderse realizada al artículo 32.6 LOSU, según el cual, “para garantizar el acceso y la permanencia en los estudios universitarios, las universidades públicas podrán establecer, con cargo a sus propios presupuestos, modalidades de exención parcial o total del pago de los precios públicos y derechos por prestación de servicios académicos que, en cualquier caso, tomarán en consideración la diversidad del núcleo fam iliar atendiendo a criterios socioeconómicos. El estudiantado con discapacidad y las víctimas de violencia de género y otras formas de violencia contra la mujer tendrán derecho a una bonificación total por los servicios académicos universitarios liquidados en la matrícula en los términos establecidos en la normativa específica y mediante acreditación formal”.

 

 También corresponde al Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno de la Universidad, la aprobación de los precios de las enseñanzas conducentes a títulos o estudios propios de cada Universidad.

 

El artículo 57 LURM enumera los precios públicos por servicios académicos y demás derechos que legalmente se establezcan como ingresos de las universidades púbicas, junto a las transferencias procedentes de la Comunidad Autónoma en aplicación del modelo de financiación, y cuantos otros ingresos de derecho público o privado puedan obtener aquéllas de acuerdo con la legislación vigente.

 

De conformidad con el marco jurídico expuesto, la Comunidad Autónoma cuenta con competencia para la fijación de los precios públicos de los servicios relacionados con los estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, competencia que se extiende sobre las Universidades públicas de la Región de Murcia.

 

TERCERA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.

 

I. Con carácter general, la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establecen el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), así como el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (LPCG), sin que se aprecien carencias esenciales.

 

No obstante, como ya advertimos en nuestro Dictamen 201/2022, sobre el Proyecto de Decreto por el que se fijaban los precios públicos para el curso 2022-2023, se aprecia un cierto desorden en la tramitación del procedimiento de elaboración reglamentaria, cuando determinadas actuaciones se anticipan a la redacción de la MAIN inicial. Es el caso de la consulta a las Universidades públicas de la Región, que dan su conformidad a un borrador (cabe presumir que al texto que consta en el expediente como “Borrador 0”) los días 20 y 21 de junio de 2023, a pesar de que la MAIN inicial, o al menos la primera MAIN de la que hay constancia en el expediente remitido al Consejo Jurídico, data del 23 de junio de 2023.

 

En consecuencia, del expediente se advierte que la tramitación, al margen de los contactos previos en el grupo de trabajo Universidades-Administración regional, comenzó directamente con la elaboración de un borrador y su remisión a las Universidades, siendo sólo después cuando se procede a elaborar la MAIN. Como hemos señalado en anteriores Dictámenes (por todos, los nº 47/2016, 112 y 209/2019, y 143/2022), tal proceder no resulta correcto, pues el procedimiento debe comenzar con la elaboración de la MAIN, que es el documento justificativo y motivador de la iniciativa normativa, en general, y del texto de borrador que se adjunte, en particular, a fin de que la Secretaría General competente autorice su tramitación.

 

II. El órgano que instruye el procedimiento ha optado por una audiencia directa a los ciudadanos (artículo 53.3 LPCG), realizada a través de la publicación del correspondiente anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia y en el Portal de Transparencia, si bien no se justifica en el expediente la innecesariedad de un trámite de audiencia a las asociaciones u organizaciones de consumidores y usuarios que pudieran verse afectadas, o su inexistencia en el ámbito de la regulación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 15.1,f) de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios, tras la modificación operada por la Ley 1/2008, de 21 de abril, que establece la audiencia preceptiva de tales asociaciones u organizaciones en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general que afecten a los intereses que representan, y singularmente en el procedimiento de fijación de precios y tarifas sujetos a control de la s Administraciones Públicas de la Región de Murcia, en cuanto afecten directamente a los consumidores y usuarios, como ya advirtió este Consejo Jurídico en el Dictamen núm. 156/2021, sobre el Proyecto del que a la postre se aprobaría como Decreto 152/2021, de 29 de julio, que ahora se pretende modificar.

 

III. No se justifican en la MAIN las novedades que se pretenden introducir en el artículo 7 del Decreto 152/2021, de 29 de julio, que ve modificados 8 de sus apartados, además de adicionarse uno nuevo.

 

CUARTA.- De la fijación de los precios públicos universitarios.  

 

La LOSU supone un cambio sustancial en el régimen de fijación de los precios públicos universitarios por servicios académicos cuando se trate de estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial.

 

En efecto, su predecesora, la LOU, establecía en su artículo 83.1, letra b), que la fijación de tales precios públicos correspondía a las Comunidades Autónomas, dentro de los límites máximos que estableciera la Conferencia General de Política Universitaria, y que estarían relacionados con los costes de prestación del servicio.

 

El informe sobre impacto presupuestario incorporado a la MAIN describe de forma minuciosa el procedimiento que se ha venido siguiendo para la determinación de los precios, por referencia a los Acuerdos de la Conferencia General de Política Universitaria, que en cumplimiento de las anteriores previsiones legales, fue estableciendo los límites máximos a los precios públicos por estudios conducentes a la obtención de los títulos universitarios oficiales, a cuyo fin fijó el precio medio de los estudios de Grado en el conjunto de las Comunidades Autónomas en el curso 2011-2012 y sobre esta referencia ha ido delimitando los precios máximos para cada Comunidad Autónoma en función del posicionamiento de sus respectivos precios respecto de la media nacional, de modo que si los precios de una Comunidad Autónoma excedían un índice de 115 respecto del precio medio nacional (índice 100), el límite máximo para esa Comunidad Autónoma sería el valor del índice 115, mientras qu e las que se posicionaran por debajo de tal índice el límite máximo para sus precios públicos vendría dado por los de determinados cursos anteriores. Por su parte, los límites a los precios de los estudios de Máster se establecen tomando como referencia los de Grado. 

 

En este sistema, por tanto, la cuantía concreta del precio público la fijaba cada Comunidad Autónoma, cuantía que no podía exceder de los límites máximos fijados para cada tipo de enseñanza por la Conferencia General de Política Universitaria. En la medida en que la fijación de los precios de cada asignatura o materia, además, ha de calcularse de conformidad con el número de créditos asignados a cada una de ellas (artículos 2 y 4 del Decreto 152/2021), para establecer el precio de aquéllas, se procedía a fijar el precio unitario del crédito para cada tipo de enseñanza.  

 

El informe de impacto presupuestario, asimismo, describe cómo se fijaron los precios públicos por la Comunidad Autónoma de la Región de  Murcia en el año 2009, mediante una fórmula de agregación de costes y su distribución entre el número de alumnos para obtener el coste medio de los títulos universitarios de las dos Universidades públicas de la Región y que, desde entonces, la fijación de los precios para cada curso se realiza a propuesta de un grupo de trabajo constituido por representantes de la Consejería competente en la materia y de ambas Universidades.

 

El sistema descrito partía de la regulación contenida en la hoy derogada LOU, que dejaba un papel relevante a la Conferencia General de Política Universitaria, al fijar los límites máximos de los precios públicos y vincular los precios a los costes del servicio. Sin embargo, tras la LOSU, dicho órgano ya no fija, año tras año, los límites máximos a que habían de someterse las Administraciones autonómicas.

 

Ha de señalarse que, si bien el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad, sigue disponiendo en su artículo 12, que “las Comunidades Autónomas fijarán los precios públicos de los títulos universitarios oficiales que ofertan las universidades públicas, dentro de los límites máximos establecidos por la Conferencia General de Política Universitaria y que estarán relacionados con los costes de prestación del servicio académico…”, tal previsión ha de entenderse derogada de forma tácita por la LOSU, como de hecho ha entendido la propia Conferencia General de Política Universitaria. La MAIN recoge las consultas realizadas en este sentido por la Consejería promotora del Proyecto ante el Ministerio de Universidades y concluye señalando que, si bien no se ha obtenido respuesta expresa a lo consultado, “en la Comisión Delegada de la Conferencia General de Política Universitaria, de fecha 6 de junio de 2023, se informó de que ya no procedía fijar límites máximos”.

 

Tampoco recoge ya el artículo 57.4 LOSU el requisito de que los precios públicos estén relacionados con los costes del servicio. Ha de considerarse, no obstante, que tal exigencia sí se contiene en el artículo 12 del RD 822/2021, que no se contradice abiertamente con lo establecido en el indicado precepto legal, y que resulta coherente con la regulación general de los precios públicos, según la cual, “con carácter general, la cuantía de los precios públicos deberá establecerse de tal forma que, como mínimo, cubra el coste total efectivo de la prestación del servicio, la realización de la actividad o la entrega del bien” (art. 23.1 del Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales).

 

Por otra parte, la supresión de estos límites en la LOSU se acompaña de la fijación por la Ley orgánica de otro de carácter genérico, cuando alude a que la fijación de los precios públicos en el caso de estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial se hará por las Comunidades Autónomas, “dentro de un marco general de contención o reducción progresiva de los precios públicos”.

 

Según la MAIN, “dentro de este marco normativo y de estudio de costes, se han ido fijando los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios para los distintos cursos académicos, quedando congelados los precios de Grado, Máster y Doctorado, para el curso académico 2023/2024, de conformidad con la LOSU”.

 

Es indudable que la congelación de los precios públicos se ajusta al criterio de contención establecido expresamente por la LOSU, pero dado que el Proyecto no se limita a fijar los precios públicos para el curso 2023-2024, sino que también procede a modificar diversos artículos del Decreto 152/2021, de 29 de julio, tal modificación debe hacerse extensiva al menos a su artículo 4.1 y a su Disposición final primera, para eliminar las referencias que en dichos preceptos se contienen a los límites máximos fijados por la Conferencia General de Política Universitaria, que responden a un regulación legal ya derogada.

 

En consecuencia, procede incorporar a la Disposición final primera del Proyecto dos nuevos apartados en los que se modifiquen, respectivamente, el artículo 4.1 y la Disposición final primera, para eliminar de ambos preceptos la referencia a los límites fijados por la Conferencia General de Política Universitaria.    

 

Esta consideración reviste carácter esencial.

 

De asumirse esta consideración, habría de modificarse la referencia que en la parte expositiva del Proyecto se hace a la derogación tácita de la Disposición final primera del Decreto 152/2021.

 

QUINTA.- Observaciones al texto.

 

 El texto objeto de la consulta ha asumido e incorporado algunas de las observaciones formuladas en anteriores dictámenes del Consejo Jurídico que versaban sobre proyectos de decreto de fijación de precios públicos universitarios, con el que el ahora sometido a consulta comparte, al menos parcialmente, finalidad, estructura y buena parte del contenido.

 

No obstante, se efectúan las siguientes observaciones:

 

I. A la parte dispositiva.

 

- Artículo 1. Objeto.

 

Como ya se ha indicado supra, el Proyecto no se limita a fijar para el curso académico 2023-2024 los precios públicos por los servicios académicos y administrativos de las Universidades Públicas de la Región de Murcia, sino que también procede a modificar el Decreto regulador de tales precios públicos, el tantas veces citado 152/2021, lo que debe reflejarse en el precepto.

 

II. A la parte final.

 

- Disposición adicional única. Vigencia de los precios públicos por prestación de servicios académicos y por servicios administrativos universitarios.

 

La disposición prevé que los precios públicos que se establecen en el Proyecto, cuya vigencia es anual, se extienda hasta el momento en que entren en vigor los correspondientes al curso académico siguiente, para evitar un eventual vacío de regulación si en el comienzo de curso, que es cuando de ordinario han de abonarse los importes de las matrículas en los distintos estudios, no se han fijado aún los precios correspondientes a dicho ejercicio, como de hecho ha ocurrido en el presente curso 2023-2024.

 

En la medida en que se prevé una pervivencia o ultraactividad de la norma antigua hasta el momento en que entre en vigor la nueva disposición reglamentaria, su contenido es más propio de una disposición transitoria que de una adicional, conforme a la directriz 40 de las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, que se aplican en el ámbito de la Administración regional en defecto de norma propia. 

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

 

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin que se aprecien carencias esenciales, sin perjuicio de las observaciones efectuadas en la Consideración tercera.

 

TERCERA.- Tiene carácter esencial la observación relativa a la introducción de dos nuevos apartados en la Disposición final primera del Proyecto para adecuar tanto el artículo 4.1 como la Disposición final primera del Decreto 152/2021, de 29 de julio, a la Ley Orgánica del Sistema Universitario, suprimiendo la referencia a los límites máximos a fijar por la Conferencia General de Política Universitaria, en los términos indicados en la Consideración cuarta.  

 

CUARTA.- Las observaciones y sugerencias efectuadas en la Consideración quinta, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción de la futura norma en el conjunto del ordenamiento.

 

No obstante, V.E. resolverá.