Dictamen nº 343/2023

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de diciembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Política Social, Familias e Igualdad), mediante oficio registrado el día 29 de junio de 2023 (COMINTER 168386), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños debidos a accidente en su centro de trabajo (exp. 2023_240), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 4 de octubre de 2022, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por los daños y perjuicios que dice haber sufrido en su centro de trabajo, como consecuencia de una caída, el 10 de agosto de 2021, sobre las 12 del mediodía.

 

Relata la interesada que el 10 de agosto de 2021, la reclamante, Jefa del Servicio de Personas Mayores de la Dirección General de Personas Mayores del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), acudió acompañada de dos funcionarios de Mantenimiento del organismo autónomo a un almacén de material anexo a las oficinas del indicado Servicio y allí se produjo la caída. Indica la reclamante que la causa del accidente fue el tropiezo con el riel de la puerta corredera de acceso a la zona de almacén, que sobresalía del suelo, a pesar de lo cual no estaba debidamente señalizado, como sí lo fue con posterioridad al accidente. 

 

A consecuencia de la caída, la actora sufrió diversas lesiones (fractura sin desplazamiento de fémur y de troquiter de húmero izquierdo) de las que recibió el alta médica el 16 de febrero de 2022. Considera que la Administración incumplió los deberes que en materia de prevención de riesgos laborales le imponían los Reales Decretos 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo, y 485/1997, de 14 de abril, de disposiciones mínimas en materia de señalización de seguridad y salud en el trabajo.

 

En particular, alega que, de conformidad con el Anexo I,A,3 del Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, “los suelos de los locales de trabajo deberán ser fijos, estables y no resbaladizos, sin irregularidades ni pendientes peligrosas”. También, que el Anexo II de dicho reglamento exige que “las zonas de paso, salidas y vías de circulación de los lugares de trabajo (…)  deberán permanecer libres de obstáculos de forma que sea posible utilizarlas sin dificultades en todo momento”.

 

Del mismo modo, en cuanto a la señalización de seguridad, indica que de conformidad con el Anexo 7.2 del Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, el obstáculo en el que tropezó debió haber sido señalizado por un panel o un color de seguridad, o bien ambos complementariamente.

 

Estima la actora que el incumplimiento de estas disposiciones de seguridad fue la causa de la caída y de las lesiones por las que reclama, que valora en 10.972,02 euros, según lo establecido en el sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidente de circulación.

 

Acompaña a la reclamación diversa documentación clínica sobre la evolución de las lesiones y propone prueba testifical de quienes la acompañaban en el momento de la caída y de dos compañeros que le prestaron asistencia inmediata tras el accidente, así como que se recabe informe del Servicio de Mantenimiento del IMAS sobre la señalización del riel causante de la caída.

 

SEGUNDO.- Con fecha 2 de febrero de 2023 se admite a trámite la reclamación, se nombra instructor del procedimiento y se traslada a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) 

 

TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, se evacua el 9 de marzo de 2023 por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales y Régimen Interior del IMAS.

 

Tras ubicar la caída en las instalaciones del IMAS en la C/ Doctor Alonso Espejo, 7, de Murcia, el informe describe el lugar del accidente en los siguientes términos:

 

“El centro de trabajo consiste en un recinto vallado perimetralmente, donde se ubican una serie de edificios y módulos prefabricados independientes. En el centro desarrollan su actividad una serie de unidades administrativas del Instituto Murciano de Acción Social, entre ellas la Dirección General de Personas Mayores, donde prestaba servicio Doña X el 10/08/2021.

 

En el centro de trabajo, además de diversos edificios y varias zonas de aparcamiento, existe una zona exterior de uso restringido, con acceso desde una zona de aparcamiento, donde se sitúan cuatro módulos prefabricados utilizados como almacén y un quinto para el uso del personal de mantenimiento. La zona está·delimitada por una valla de separación metálica, de una altura aproximada de 2,4 metros, con acceso por dos puertas batientes peatonales y una puerta corredera que facilita el acceso de vehículos.

 

Las puertas de acceso peatonal no tienen elementos salientes a nivel del pavimento. La puerta corredera consiste en una hoja de grandes dimensiones con ruedas que se abre horizontalmente sobre una guía, la apertura es manual y está· diseñada para el paso de vehículos. La guía está· anclada en el suelo y sobresale aproximadamente 2 cm del pavimento en su parte superior”. La descripción del lugar aparece acompañada de diversas fotografías.

 

Se relata lo sucedido como sigue: “El accidente al que alude Doña X, sucedió delante de la puerta de un módulo prefabricado situado en la esquina que hace el pasillo peatonal de manutención de los módulos utilizados de almacén, con la puerta corredera. Este almacén suele estar cerrado con llave y es donde la D.G. de Personas Mayores almacenaba material para la protección y prevención del COVID-19 (incluidos los test de antígenos de COVID-19). Don Y, jefe de mantenimiento en la Secretaría General Técnica del IMAS, estuvo presente cuando se produjo el accidente. Manifiesta que la reclamante le solicitó ayuda para abrir la puerta del almacén donde se guardaban los test de antígenos de COVID-19, había intentado abrirla ella misma y no había podido. Don Y afirma que se dirigió al almacén desde el exterior de la valla, cruzando a través de la puerta corredera, doña X le seguía detrás y, cuando estaba procediendo a abrir la puerta, doña X se le abalanzó por la espalda, cayendo finalmente al suelo al perder el equilibrio, alegando como causa, el haber tropezado en la guía de la puerta corredera”.

 

En relación con los alegados incumplimientos de la normativa preventiva, señala el informe:

 

“El Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo, en su artículo 4 “condiciones constructivas”, establece: 

 

1. El diseño y las características constructivas de los lugares de trabajo deberán ofrecer seguridad frente a los riesgos de resbalones o caídas, choques o golpes contra objetos y derrumbamientos o caídas de materiales sobre los trabajadores.

 

2. El diseño y las características constructivas de los lugares de trabajo deberán también facilitar el control de las situaciones de emergencia, en especial en caso de incendio, y posibilitar, cuando sea necesario, la rápida y segura evacuación de los trabajadores.

 

3. Los lugares de trabajo deberán cumplir, en particular, los requisitos mínimos de seguridad indicados en el anexo I.

 

La Guía Técnica elaborada por el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo aclara que el anexo I del Real Decreto 486/1997 establece las condiciones generales de seguridad que deben cumplir los lugares de trabajo para el control de los riesgos asociados a los propios edificios que los albergan (apartados 1 a 9 del anexo I) y el control de las situaciones de emergencia (apartados 10 y 11 del anexo I).

 

La reclamación alega el incumplimiento del apartado 3 del Anexo I de Real Decreto 486/1997. Como aclara el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo en la mencionada Guía Técnica, ese apartado es de aplicación a los riesgos asociados a los propios edificios que albergan los lugares de trabajo, no es este el caso al tratarse de una zona exterior.

 

No obstante, la existencia de una irregularidad o el hecho de que se produzca una caída no supone un incumplimiento en sí, para que así fuera sería necesario especificar un criterio técnico que detallara qué es lo que se entiende por una irregularidad peligrosa en el lugar de trabajo concreto en el que se produjo el accidente.

 

También es importante señalar que el acceso a la puerta del almacén se realizó a través de una puerta destinada al paso de vehículos, existiendo un itinerario alternativo para acceder al almacén por la puerta peatonal de la izquierda, sin elementos salientes a nivel del pavimento.

 

En lo que se refiere a que las vías de circulación de los lugares de trabajo deberán permanecer libres de obstáculos de forma que sea posible utilizarlas sin dificultades en todo momento, indicar que este requisito está referido a las obligaciones en materia de “orden, limpieza y mantenimiento” establecidas en el artículo 5 del Real Decreto 486/1997. Doña X tropezó en una parte de una puerta corredera, elemento fijo que no se puede mover, el referido Anexo II del Real Decreto 486/1997 está· relacionado con la falta de orden (mobiliario, objetos, etc.) que puedan interrumpir el paso y provocar caídas”.

 

Acerca de la necesaria señalización de la existencia del obstáculo con el que tropezó la actora, el informe, tras reproducir el artículo 4 del Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, recuerda que en la Guía Técnica elaborada por el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo para facilitar la aplicación de dicho reglamento, enumera una serie de situaciones típicas que hacen necesaria la señalización, relación que se cierra con un criterio más genérico que apela a “Cualquier otra situación que, como consecuencia de la evaluación de riesgos y de las medidas implantadas (o de la no existencia de las mismas), así lo requiera”. Evaluación de riesgos que ha de realizarse por personal competente.

 

Se informa, asimismo, que la señalización que se añadió tras el accidente (unas franjas amarillas pintadas a ambos lados de la guía de la puerta corredera), no cumple las especificaciones del RD 485/1997, de 14 de abril, y lo fue por el propio Servicio de Mantenimiento y no por indicación del Servicio de Prevención tras realizar una evaluación de riesgos.  

 

Se informa, asimismo que “Una técnico del servicio de prevención de riesgos laborales del IMAS realizó la investigación del accidente objeto de la reclamación y estableció como causas: El tropezón que dio la trabajadora contra un bordillo, cayendo al suelo al mismo nivel, mientras caminaba por el recinto del centro de trabajo. Y como medidas preventivas a establecer: para el trabajador, “realizar los desplazamientos por el centro, caminando despacio, sin prisas y prestando la máxima atención, para evitar, en la medida de lo posible, cualquier obstáculo que provoque un tropiezo y posibilite una caída al suelo”, y para el responsable del centro, “no procede”. La valoración de los hechos de la técnico no ha determinado medidas encaminadas a subsanar incumplimientos en materia de disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo o de señalización de seguridad y salud en el trabajo”.

 

CUARTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, presenta alegaciones el 2 de junio de 2023, oponiéndose a la interpretación que de la normativa de seguridad se contiene en el informe del Servicio de Prevención. En particular, considera que la indicada normativa no sólo es aplicable a las edificaciones, sino también a la zona en la que se produjo el accidente, y es que, aunque se trata de una zona exterior, en ella existen puestos de trabajo, como los del Servicio de Mantenimiento, pues la puerta en cuestión da acceso a sus dependencias.

 

Sobre el uso de una puerta destinada al paso de vehículos cuando el acceso se realizaba a pie, considera la reclamante que la existencia de la guía de la puerta sobre el pavimento constituye un nuevo incumplimiento de las normas de seguridad, en este caso, del RD 496/1997, sobre puertas y pontones, cuyo Anexo I, apartado 8 dispone que “Los portones destinados básicamente a la circulación de vehículos deberán poder ser utilizados por los peatones sin riesgos para su seguridad, o bien deberán disponer en su proximidad inmediata de puertas destinadas a tal fin, expeditas y claramente señalizadas”, circunstancias que no se cumplían en el lugar de la caída. Alega, además, la recurrente que, si utilizó dicho acceso, fue porque iba siguiendo al personal de mantenimiento, que la precedía. En cualquier caso, no estaban señalizados los itinerarios peatonales.

 

Insiste, por otra parte, en la necesidad de señalización del obstáculo en el que tropezó y se ratifica en su pretensión indemnizatoria.   

 

QUINTO.- Con fecha 26 de junio de 2023, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar la instrucción que no concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, y ello porque la actuación de la interesada, que accedió al recinto del almacén por un lugar no habilitado para el paso de los peatones, incidió de forma decisiva en la causación del daño y porque no se advierte un incumplimiento por parte de la Administración de sus obligaciones preventivas.  

 

En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 29 de junio de 2023.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 LPAC.

 

SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

 

I. Cuando de daños físicos y morales se trata, la legitimación activa para reclamar su resarcimiento ha de reconocerse a quien los sufre en su persona, en este caso la funcionaria, correspondiéndole la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). 

 

La legitimación pasiva recae en la Consejería consultante en tanto que es titular del servicio público a cuyo funcionamiento se imputa el daño, al corresponderle, en su condición de empleadora de la reclamante, el efectivo cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, a cuya omisión se imputa el daño reclamado.

 

II. La acción indemnizatoria se ejercitó el 4 de octubre de 2022, dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPAC, toda vez que, aunque el accidente del que deriva el daño reclamado se produjo el 10 de agosto de 2021, la curación de las fracturas sufridas y la estabilización de las secuelas se produce el 16 de febrero de 2022, fecha en que la interesada recibe el alta médica.

 

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que la tramitación realizada se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido en la LPAC.

 

No obstante, deben hacerse algunas precisiones sobre la prueba testifical solicitada por la actora y rechazada por la instrucción. Con ocasión de la apertura del trámite de audiencia, la instrucción comunica a la interesada el rechazo de la prueba testifical propuesta, en las personas de quienes la acompañaban en el momento del accidente (dos funcionarios del servicio de mantenimiento) y de otras dos personas que le prestaron asistencia en los momentos posteriores al percance.

 

De conformidad con el artículo 77.3 LPAC, el instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, condición ésta que podría considerarse concurrente en los testimonios de quienes acudieron con posterioridad al accidente, pues no se ha puesto en duda el hecho de la caída y la grave afectación de salud que supuso para la actora. En cuanto a quienes se encontraban presentes en el momento del percance, es cierto que uno de ellos, el jefe de mantenimiento, según se relata en el informe del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales y Régimen Interior, informa que mientras intentaba abrir la puerta del módulo de almacenamiento notó cómo la interesada se abalanzaba sobre él, manifestando aquélla que había tropezado con el riel de la puerta, de donde cabe inferir que el indicado funcionario no presenció el tropiezo causante del daño, que se habría producido a sus espaldas. De ahí que el testimonio del otro funcionario de mantenimiento pudiera ser relevante, si llegó a presenciar el choque de la hoy actora con la guía de la corredera, pues lo cierto es que, de las pruebas obrantes en el expediente, el mecanismo desencadenante del daño no ha quedado plenamente acreditado.

 

En cualquier caso, el rechazo de la prueba testifical fue adoptado por la instrucción en una resolución motivada y notificada a la interesada con ocasión de la apertura del trámite de audiencia, sin que conste que llegara a formular protesta alguna frente a la decisión instructora, por lo que no puede apreciarse que ésta la colocara en situación de indefensión.

 

Desde otro punto de vista, no se ha traído al procedimiento la documentación sobre evaluación de riesgos laborales (artículos 16.2, a y 23.1, b, de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales) de las instalaciones en las que se produjo el accidente. Lo cierto es que ni se ha solicitado su unión al expediente por parte de la actora, ni se ha aportado de oficio por la Administración, aun cuando habría sido de interés para la decisión. En efecto, como es bien sabido, el objetivo de todo el proceso que comprende la evaluación de riesgos es disponer de un documento que identifique y valore los riesgos generales vinculados a los distintos lugares de trabajo de cada centro, así como los riesgos específicos de los distintos puestos de trabajo que existan en el mismo y la relación de trabajadores y trabajadoras afectados, indicándose las medidas preventivas y de protección pertinentes, y estableciendo una planificación de la actividad preventiva qu e determine prioridades en la ejecución de las medidas, responsables y plazos orientativos para su puesta en marcha. En la medida en que dicho documento, realizado por personal técnico en materia de prevención de riesgos laborales, es el destinado a identificar los riesgos existentes en los lugares de trabajo, su consulta sería oportuna en el supuesto sometido a dictamen en orden a determinar si la disposición de la guía de la puerta corredera sobre el pavimento se consideraba un riesgo a eliminar, reducir o, al menos, señalizar.

 

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

 

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.

 

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

 

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

 

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

 

- Ausencia de fuerza mayor.

 

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

II. Reconocida la legitimación activa de la reclamante para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños que dice haber sufrido en el ejercicio de su labor, ha de recordarse la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictamen número 175/2009) que ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados a los empleados públicos en el desempeño de su trabajo:

 

   1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare todos los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes números 75 y 76 del año 1999): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 32.1 LRJSP).

   2. Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: singularmente el trabajo o función desempeñados, las instalaciones o los elementos materiales implicados en el servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema pr ovidencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

 

  3. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el funcionario perjuicio patrimonial o personal alguno, de modo que aquél no debe soportar un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.

 

4. Con arreglo a reiterada doctrina del Consejo de Estado, las normas propias de la relación funcionarial son de aplicación preferente respecto del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración en orden a obtener el pretendido efecto indemnizatorio, pero a falta de un régimen específico de cobertura que pueda garantizar el principio de indemnidad y en orden a su salvaguarda, cabe acudir a la vía indemnizatoria a título de responsabilidad patrimonial, de modo que quien sufra por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser indemnizado, siempre que, a su vez, concurra un título específico de imputación del hecho lesivo a la Administración.

 

III. El título específico de imputación del daño a la actuación administrativa: la omisión de las obligaciones preventivas que incumbían al empleador.
 

Para la reclamante, el título de imputación que permite vincular el daño por ella padecido con la actuación administrativa es la actitud omisiva de la Administración, que no cumplió con las obligaciones de señalización del riesgo que le venían impuestas por la normativa preventiva en su condición de empleadora.

El Consejo de Estado ha mostrado ciertas reticencias a aceptar la responsabilidad patrimonial como título resarcitorio frente a las consecuencias lesivas que para los trabajadores públicos tiene el incumplimiento de las normas preventivas por parte de la Administración empleadora, toda vez que "la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene una naturaleza jurídica diferente de la responsabilidad fundada en la violación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales". El ámbito de aplicación de la Ley 31/1995 comprende las relaciones laborales y las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones públicas. Como se pone de manifiesto en el mencionado dictamen "el artículo 14 de esta misma Ley 31/1995, en su redacción vigente en la fecha del accidente, dispone que los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salu d en el trabajo", y ello "supone un correlativo deber del empresario de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales". "El propio artículo 14 de esta misma Ley" -sigue diciendo el dictamen- "aclara que este deber de protección constituye, igualmente, un deber de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio". Esta responsabilidad tiene su fundamento último en la relación contractual o estatutaria que une al personal al servicio de la Administración con esta última. Por el contrario, la responsabilidad patrimonial de la Administración se produce con independencia de la existencia de tal relación contractual o estatutaria" (Dictámenes 2535/2004 y 1699/2006, entre otros).

 

No obstante, el título de imputación específico consistente en la omisión por parte de la empleadora de las obligaciones que en materia de prevención de riesgos laborales le incumben ha sido aceptado por la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia como válido para la declaración de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando concurren el resto de los elementos a los que el ordenamiento anuda su nacimiento.

 

Así, el Dictamen 301/2006, en relación con la infracción de normas preventivas sobre el uso del amianto (profusamente citado en los numerosos Dictámenes que sobre asuntos similares ha tenido ocasión de conocer el Alto Órgano consultivo, como por ejemplo el 1112/2017), dirá que “existe, además, un título de imputación específico, distinto del concepto de acto de servicio, como es la creación, por parte de la Administración, de una situación de riesgo -en particular, la utilización de un material sumamente tóxico como es el amianto- que le obliga a responder de las consecuencias que de tal situación se deriven...”.

 

Del mismo modo, la STSJ Andalucía (Sede Granada), Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 2034/2015, de 16 de noviembre, dirá que “la responsabilidad de la Administración Pública nace, pues, de cualquier actuación, positiva o negativa, expresa o tácita, normal o anormal, lícita o ilícita, realizada dentro del desempeño del servicio público que tiene encomendado que sea causante de un daño o lesión, salvo que se rompa el nexo causal entre el actuar de la Administración y el daño causado, resultando relevante en el caso de autos determinar si los daños fueron debidos al deficiente funcionamiento del servicio de la Administración, que no mantuvo las condiciones adecuadas del lugar de trabajo de la actora.

 

Pues bien, la resultancia fáctica del presente proceso indica el camino estimatorio de la pretensión resarcitoria deducida contra la Administración. Hay prueba plena de que las condiciones del aula en que impartía sus clases la actora no eran las adecuadas y que, abstracción hecha de la enfermedad profesional que padeció y que, a la postre, provocó su incapacidad permanente, fueron la causa directa de los daños y lesiones padecidas”.

 

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por su parte, en sentencia de 30 de mayo de 2012, afirma que “la Sección llega a la conclusión de que el actor trabajó en un ambiente contaminado, estando acreditada la concurrencia de todos los requisitos exigidos para que surja la responsabilidad patrimonial de la Administración (...) es lógico suponer que, si como afirma la Administración, se hubieran adoptado las medidas de protección suficientes para evitar los riesgos en la coquería, el interesado no hubiera padecido la patología profesional reseñada (asbestosis)”.

 

También este Consejo Jurídico ha aceptado como título de imputación de responsabilidad a la Administración el incumplimiento de las obligaciones preventivas en el Dictamen 312/2012: "como ya señalamos en nuestro Dictamen 107/2004, el incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones que la normativa de prevención le impone para garantizar la seguridad de sus trabajadores hace surgir el nexo causal entre el daño sufrido por el funcionario y el anormal funcionamiento de los servicios públicos. Tal incumplimiento permite calificar el daño como antijurídico, en la medida en que el trabajador no tiene el deber de soportar un perjuicio por la omisión de medidas de seguridad por parte de quien venía obligado a facilitarlas". En el mismo sentido, nuestros dictámenes 205/2018 y 250/2019.

 

CUARTA.- Nexo causal y antijuridicidad.

 

Ha de destacarse en primer lugar que el mecanismo causal de la caída no ha quedado plenamente probado en el expediente, pues de las pruebas practicadas no se desprende de forma indubitada que la funcionaria cayera al suelo como consecuencia de un tropiezo con la guía de la puerta corredera, incumbiéndole a la actora la carga de probar que ello fue así, ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

 

En cualquier caso, admitiendo en términos hipotéticos que los hechos ocurrieron como los describe la interesada, han de analizarse los incumplimientos que se imputan a la Administración como causantes del percance. Como ha quedado expuesto supra el título de imputación de los daños a la Administración regional se sitúa en el incumplimiento de las disposiciones que, en materia de prevención de riesgos laborales, obligan a evitar riesgos para la integridad física de sus empleados públicos. En particular, las siguientes:

 

1. Anexo I, A.3 del Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo, en cuya virtud, “los suelos de los locales de trabajo deberán ser fijos, estables y no resbaladizos, sin irregularidades ni pendientes peligrosas”.

 

Considera la interesada que la guía de la puerta corredera era una irregularidad susceptible de producir caídas al mismo nivel, como le ocurrió a ella. Ahora bien, aunque es innegable que la existencia de un riel sobreelevado del suelo rompe la uniformidad del firme y es susceptible de provocar tropiezos, ha de precisarse que la obligación de la Administración se contrae a evitar la presencia en sus locales de trabajo de irregularidades “peligrosas”, no de cualquier irregularidad. Y es que los propios elementos constructivos a menudo generan discontinuidades en el firme, como la presencia de escalones, bordillos, marcos o molduras de puertas, etc. que no han de ser necesariamente consideradas como peligrosas.

 

La determinación de qué concretas irregularidades del suelo son peligrosas para la integridad de los trabajadores exige un juicio técnico elaborado por personal preventivo que, como se ha dejado expuesto con anterioridad, debería reflejarse en la documentación de evaluación de riesgos laborales de las instalaciones, la cual, sin embargo, no se ha traído al procedimiento.

 

No obstante, sí existe en el expediente una valoración del elemento causante del tropiezo efectuada desde la óptica de la prevención de riesgos laborales, la que se realizó con ocasión de la investigación el accidente de trabajo padecido por la hoy actora. Así se indica en el informe del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales del IMAS:

 

“La Administración tiene la obligación de realizar la investigación de accidentes de trabajo que han ocurrido en su centro. Más en concreto, según indica la ley, “los hechos que hayan producido un daño en la salud de sus trabajadores” (art 16.3, Ley 31/95 de Prevención de Riesgos Laborales) con el fin de detectar las causas de esos hechos. Una técnico del servicio de prevención de riesgos laborales del IMAS realizó la investigación del accidente objeto de la reclamación y estableció como causas: El tropezón que dio la trabajadora contra un bordillo, cayendo al suelo al mismo nivel, mientras caminaba por el recinto del centro de trabajo. Y como medidas preventivas a establecer; para el trabajador, “realizar los desplazamientos por el centro, caminando despacio, sin prisas y prestando la máxima atención, para evitar, en la medida de lo posible, cualquier obstáculo que provoque un tropiezo y posibilite una caída al suelo” y para el responsable del centr o “no procede”. La valoración de los hechos de la técnico no ha determinado medidas encaminadas a subsanar incumplimientos en materia de disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo o de señalización de seguridad y salud en el trabajo”.

 

Es decir, la técnico del Servicio de Prevención no consideró que el elemento contra el que tropezó la hoy actora constituyera una irregularidad peligrosa que hubiera de ser eliminada, reducida o señalizada, residenciando la causa de la caída, exclusivamente, en la distracción de la funcionaria.

 

Cabe aquí recordar, mutatis mutandi, la abundante jurisprudencia y doctrina consultiva recaída en el ámbito de las caídas acaecidas en la vía pública (por todos, puede consultarse nuestro Dictamen 213/2022), que rechaza la existencia de responsabilidad de la Administración titular de la vía, cuando el percance de los viandantes se produce como consecuencia del tropiezo con irregularidades del firme de escasa entidad, fácilmente superables mediante la utilización de un mínimo de atención o diligencia por su parte, y que resulta especialmente exigible a quien deambula por una zona preponderantemente destinada a la circulación y estacionamiento de vehículos. Cabe recordar que la altura de la guía sobre el pavimento no excedía los dos centímetros

 

Además, ha de considerarse que la actora ya conocía la zona en la que se produjo el accidente, pues según consta en el informe del Servicio de Prevención y no ha sido negado por la interesada, antes de requerir la ayuda del jefe de mantenimiento para abrir la puerta del módulo de almacenamiento en el que se encontraban los productos que pretendía recoger, la Sra. X ya había intentado por su cuenta abrir dicho almacén, sin lograrlo. Se desconoce si, en ese primer intento, la interesada accedió al recinto vallado por la puerta corredera destinada al acceso de vehículos o lo hizo por alguna de las puertas peatonales, pero lo cierto es que o bien conocía que existía un itinerario peatonal seguro para acceder al lugar, lo que haría ineficaces sus alegaciones referidas a la inexistente señalización de éste, o bien pudo advertir la existencia del obstáculo, pues lo esquivó en ese primer momento, lo que apuntaría a una falta de atención en la deambulación cuando volvi? ? a pasar sobre el mismo en la segunda ocasión.

 

2. Anexo II.1 del Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, en cuya virtud, “las zonas de paso, salidas y vías de circulación de los lugares de trabajo y, en especial, las salidas de (sic) y vías de circulación previstas para la evacuación en casos de emergencia, deberán permanecer libres de obstáculos de forma que sea posible utilizarlas sin dificultades en todo momento”.

 

Como bien apunta el informe del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, el Anexo II regula las exigencias en materia de orden, limpieza y mantenimiento, por remisión del artículo 5 del indicado reglamento, por lo que no sería aplicable en el supuesto sometido a consulta, dado que la actora “tropezó en una parte de una puerta corretera, elemento fijo que no se puede mover, el referido Anexo II del Real Decreto 486/1997 está· relacionado con la falta de orden (mobiliario, objetos, etc.) que puedan interrumpir el paso y provocar caídas”.

 

3. Anexo 7.2.1 del Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mínimas en materia de señalización de seguridad y salud en el trabajo, en cuya virtud: “para la señalización de desniveles, obstáculos u otros elementos que originen riesgos de caída de personas, choques o golpes podrá· optarse, a igualdad de eficacia, por el panel que corresponda según lo dispuesto en el apartado anterior o por un color de seguridad, o bien podrán utilizarse ambos complementariamente”.

 

Como claramente se desprende de la disposición transcrita, la necesidad de señalización de un obstáculo pasa por su previa calificación como elemento susceptible de originar riesgos de caída de personas, determinación ésta que, como se ha señalado, ha de realizarse mediante la evaluación de riesgos laborales. El documento inicial de evaluación de riesgos de las instalaciones no se ha aportado al procedimiento, sin que la investigación del accidente sufrido por la interesada en su momento considerara la guía de la puerta corredera como un riesgo que hubiera que eliminar, reducir ni señalizar, en la medida en que no dirigió recomendación de medida preventiva alguna a adoptar por el responsable de las instalaciones.

 

El hecho de que, con posterioridad al accidente, por el personal de mantenimiento se decidiera resaltar con franjas de color amarillo pintadas sobre el asfalto la existencia del riel de la puerta, no supone un reconocimiento de la existencia previa del riesgo, toda vez que tal actuación se realizó motu proprio por dicho personal y sin que viniera precedida de una instrucción en tal sentido del Servicio de Prevención que, como hemos señalado, no dirigió recomendación alguna a la Administración en relación con dicho elemento constructivo.

 

Corolario de lo expuesto es que no se advierte que por la Administración regional se incumplieran las disposiciones preventivas en materia de seguridad y de señalización de los locales de trabajo y que dicho eventual incumplimiento fuera determinante de la causación del perjuicio por el que se reclama, lo que impide apreciar la existencia de relación causal entre el funcionamiento del servicio público y dicho daño así como su antijuridicidad.  

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no apreciar la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular, el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño reclamado, ni su antijuridicidad.

 

No obstante, V.E. resolverá.