Dictamen nº 345/2023

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de diciembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Torre Pacheco, mediante oficio registrado el día 28 de septiembre de 2023 (Reg. 202300309691), sobre resolución de contrato formalizado con SERVINFORM SA, relativo al servicio de gestión de notificaciones de deudas de vencimiento periódico del Ayuntamiento de Torre Pacheco (exp. 2023_309), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Por Decreto de la Concejalía de Personal y Contratación del Ayuntamiento de Torre Pacheco, de 8 de julio de 2022, se aprobó el expediente de contratación junto con el Pliego de Condiciones Administrativas Particulares (PCAP) y el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares (PPT), que habrían de regir la contratación del “Servicio de gestión de notificaciones de deudas de vencimiento periódico del Ayuntamiento de Torre Pacheco” SE22/21, por procedimiento abierto con varios criterios de adjudicación y tramitación ordinaria, conforme a los artículos 131 y 156 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).

 

SEGUNDO.- Por Decreto de 22 de septiembre de 2022, se adjudica el contrato a la mercantil “SERVINFORM, S.A.” (en adelante, la contratista), que se formalizó el 26 de octubre de 2022.

 

De conformidad con el contrato y los pliegos, el objeto del contrato se define como sigue en el cuadro de características: “El objeto del contrato trata de delegar en una empresa concesionaria toda la gestión del proceso de edición, impresión, ensobrado y posterior notificación de las deudas de vencimiento periódico del Ayuntamiento de Torre Pacheco, reduciendo costes directos e indirectos y agilizando el proceso. La empresa adjudicataria del servicio pondrá a disposición del Ayuntamiento sus medios técnicos y humanos para llevar a cabo la edición, impresión y ensobrado de los recibos no domiciliados gestionados (…), y la posterior distribución a los domicilios fiscales de los obligados al pago”.

 

El Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT), por su parte, al efectuar la descripción del servicio, dispone que “se trata de delegar toda la gestión del proceso de edición, impresión, ensobrado y posterior notificación de las deudas de vencimiento periódico del Ayuntamiento de Torre Pacheco (…) La edición, impresión y ensobrado de los documentos cobratorios y posterior distribución a los domicilios fiscales de los obligados al pago, será llevada a cabo por la entidad adjudicataria, salvo incidencias justificadas, a los quince días desde que el Ayuntamiento entregue el fichero de intercambio correspondiente…”.

 

El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), tras remitir la definición del objeto del contrato a lo establecido en el cuadro de características, establece de forma expresa que “Todos los trabajos, medios auxiliares y materiales que sean necesarios para la correcta ejecución del contrato se considerarán incluidos en el precio del mismo, aunque no figuren todos ellos especificados en la descomposición o descripción de los precios que presenten los licitadores” (Cláusula 4, “Objeto del contrato”).  

 

El precio del contrato se fija en 12.505 euros, más el 21% de IVA, 2.626,05 euros, lo que hace un total de 15.131,05 euros anuales.

 

El plazo del contrato se establece en un máximo de cuatro años.

 

Se constituye aval en concepto de garantía definitiva del contrato por importe de 2.501 euros.

 

TERCERO.- Con fecha 6 de diciembre de 2022, la responsable del contrato elabora un informe técnico que relata cómo, al intentar poner en marcha el servicio contratado, y tras los contactos habidos con la contratista, ésta le remite un email en el que manifiesta que la distribución postal no está incluida en el precio del contrato y que, por tanto, la factura del operador postal correría a cargo del Ayuntamiento. De hecho, se informa que la empresa exige que, “para depositar y repartir los avisos de cobro en Correos, el Ayuntamiento tiene que hacer el abono anticipado de 11.000 euros aproximados, en concepto de franqueo. Llegados a este punto se acuerda la suspensión de la distribución de los avisos de cobro, que ya se encontraban impresos y plegados, dando traslado de la orden verbal del Sr Concejal de Hacienda, a la adjudicataria que los remitiese a este Ayuntamiento, hecho que se produce el día 13 de octubre de 2022”.

 

CUARTO.- A la vista del informe, y al considerar el Ayuntamiento que la prestación incumplida por la empresa constituía una obligación esencial del contrato, el 2 de febrero de 2023 dictó providencia de inicio de expediente de resolución por incumplimiento culpable de la contratista, con audiencia de ésta y de su avalista.

 

QUINTO.- El 17 de febrero presenta alegaciones la contratista para oponerse a la resolución contractual por incumplimiento culpable. Señala que el contrato no comprende la notificación de los recibos a sus destinatarios finales, sino que, según interpreta la empresa, la prestación objeto del contrato se limita a la generación de los recibos (edición, impresión y ensobrado), y a ponerlos en poder de un operador postal para que éste, a cargo del Ayuntamiento, proceda a efectuar los envíos a los contribuyentes.

 

Así, manifiesta la contratista que “concurrió a la licitación que nos ocupa bajo el entendimiento de que el servicio a prestar no comprendía la distribución y notificación de los documentos de cobro en los domicilios fiscales de los obligados al pago. De hecho, en la propuesta técnica presentada por SERVINFORM se indica de forma clara que, tras el resultado de impresión y ensobrado de los documentos de cobro, mi representada entregaría las notificaciones “a la empresa encargada de su reparto postal” (…) En este contexto, teniendo en cuenta que la propuesta técnica de SERVINFORM no contemplaba la distribución de las notificaciones en el domicilio fiscal de los interesados, sino la entrega de las mismas al operador postal para que procediera a su reparto, puesto que, como decimos, mi representada entendió que dicho servicio de distribución no formaba parte del objeto del Contrato, el Ayuntamiento de Torre Pacheco debió, en su caso, haber excluido la oferta de SERVINFORM de la licitación por no cumplir con lo dispuesto en los Pliegos”. 

 

En definitiva, considera que, si bien procede acordar la resolución del contrato, no cabe hacerlo por causa imputable a la contratista.

 

SEXTO.- Las alegaciones de la contratista son objeto de contestación por informe técnico de la responsable del contrato, de 2 de marzo de 2023, que pone de relieve cómo la definición que los pliegos hacen del objeto de contrato es clara, y que dicha prestación alcanza también a la notificación de los recibos: “Poca oscuridad puede tener unos preceptos que delimitan que el objeto del contrato incluye “la notificación“, “la distribución a los domicilios fiscales de los obligados al pago””.

 

Apunta el informe que “Parece claro que este Ayuntamiento busca que la finalmente contratista entregue o comunique formalmente al destinatario o contribuyente, en su domicilio, una resolución administrativa. Debemos considerar además, que la oferta técnica de la empresa no remarca que no realiza la notificación, y mucho menos que la pone a disposición de la empresa encargada de su reparto postal, para que dicho gasto sea asumido y abonado por el Ayuntamiento, como manifiesta en su oposición a la resolución. No entramos a valorar hasta qué punto una mera indicación en una propuesta técnica sujeta de juicios de valor de 29 páginas, puede alterar las obligaciones establecidas en el pliego, bajo la teoría de los contratos administrativos de adhesión. Lo cierto es que literalmente señala la oferta técnica “el resultado de la impresión y el ensobrado, generará la información para la creación de los albaranes correspondientes para la entrega de los trabajos a la empresa encargada de su reparto postal”. De dicha frase, en una interpretación literal, es imposible entender que el reparto postal se realiza a costa del Ayuntamiento de Torre-Pacheco. Lo que debemos interpretar (y así lo hizo tanto la mesa de contratación como el órgano de contratación) es que la empresa finalmente adjudicataria, realizaría bajo sus propios medios los recibos, y posteriormente las notificaciones serían realizadas por otra empresa del mismo o diferente grupo de la adjudicataria, o como opción universal, a través de Correos, en todo caso, bajo la responsabilidad y a cargo de la adjudicataria, no del Ayuntamiento de Torre-Pacheco”.

 

Más adelante, el informe pone de relieve que “el objeto del contrato, a simple vista, implica dos prestaciones esenciales, la de elaborar los recibos, y la de notificar dichos recibos a sus destinatarios. La finalidad y la necesidad a satisfacer del contrato es que todos los contribuyentes reciban en su domicilio los recibos de sus tributos municipales, a los efectos de dar conocimiento de sus obligaciones fiscales, así como de facilitarles su pago. Si la empresa cumple con la primera prestación -la elaboración de los recibos- pero incumple la segunda -su notificación-, el contrato no puede alcanzar su finalidad, y la necesidad para la que se creó, no es cubierta”. 

 

El informe considera que la situación acaecida durante la ejecución del contrato es incardinable en el artículo 211.1, apartado f) LCSP, que contempla como causa de resolución el incumplimiento de la obligación principal del contrato.

 

SÉPTIMO.- El 24 de mayo de 2023 se acuerda declarar la caducidad del procedimiento de resolución contractual e “iniciar un nuevo procedimiento de resolución, una vez notificada la caducidad a los interesados, al que deberán incorporarse las actuaciones seguidas en el caducado”, sin perjuicio de realizar un nuevo trámite de audiencia a la contratista y a su avalista.

 

OCTAVO.- Por providencia de 10 de agosto de 2023 se acuerda incoar el procedimiento de resolución contractual, incorporar las actuaciones seguidas en el procedimiento declarado caducado por resolución de 24 de mayo de 2023, y conceder trámite de audiencia al contratista y al avalista.

 

NOVENO.- Conferidos los indicados trámites de audiencia, presenta alegaciones la contratista para reiterar las efectuadas en el procedimiento ya caducado, en relación con el alcance del objeto del contrato, que, a su entender, no comprende la notificación a cargo de la contratista de los recibos.

 

Señala, asimismo, que el incumplimiento que se le imputa en la resolución de inicio del procedimiento, esto es, “no depositar y repartir los avisos de cobro en Correos”, se debió a las instrucciones recibidas del propio Ayuntamiento, que tras las divergencias manifestadas acerca de con cargo a qué parte había de realizarse la notificación de los documentos de cobro, dio indicaciones a la contratista para que la entrega de las comunicaciones se realizara no en las instalaciones de un distribuidor postal, sino en las propias dependencias del Ayuntamiento, como así se hizo.

 

DÉCIMO.- El 11 de septiembre de 2023, la Técnica Municipal responsable del contrato evacua informe, que reitera las consideraciones ya efectuadas en el que realizó con ocasión del procedimiento caducado, para rechazar las justificaciones esgrimidas por la empresa, que parten de una interpretación errónea del alcance de la prestación que venía obligada a realizar.

 

En relación con la alegación relativa a la entrega de los documentos de cobro en el Ayuntamiento, y no en Correos, se informa que “efectivamente, tras diversas comunicaciones con el contratista y ante la negativa de éste a correr con los gastos que suponía la notificación en los domicilios fiscales de los obligados al pago, tal y como indicaban los PPT, y dada la premura del envío se decidió la entrega de dichos documentos en el Ayuntamiento encargándose éste de la entrega a Correos, lo que en ningún caso exime al contratista de su obligación adquirida en el momento en que el mismo presentó su proposición”.

 

Concluye el informe que concurre la causa de resolución establecida en el artículo 211.1, letra f) LCSP, dado el incumplimiento de la obligación principal del contrato.

 

UNDÉCIMO.- Con fundamento en el informe técnico reseñado en el Antecedente décimo de este Dictamen, el 22 de septiembre de 2023, la Concejalía de Contratación y el Secretario General del Ayuntamiento evacuan informe-propuesta de resolución del contrato por incumplimiento de la obligación principal del mismo, se incauta la garantía depositada mediante aval y se ordena la incoación de un procedimiento para la determinación de los daños y perjuicios irrogados al Ayuntamiento como consecuencia del incumplimiento contractual.  

 

DUODÉCIMO.- Con fecha 26 de septiembre de 2023, se acuerda solicitar este Dictamen y suspender el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento de resolución contractual, por el tiempo que medie entre la solicitud del dictamen y su recepción, con notificación de dicho acuerdo a la contratista y a su avalista.

 

DECIMOTERCERO.- El 28 de septiembre de 2023, la Concejala de Personal, Contratación y Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Torre-Pacheco, remite copia del expediente en solicitud de dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

DECIMOCUARTO.- Por Acuerdo 24/2023, de 5 de octubre, de este Consejo Jurídico, se requiere al Ayuntamiento consultante para que subsane la solicitud de Dictamen, pues el expediente remitido no se ajusta a las indicaciones facilitadas a las Corporaciones Locales acerca de las condiciones que ha de reunir la documentación aneja a las consultas. Del mismo modo, se advierte que las solicitudes de dictamen que los Ayuntamientos formulen al Consejo Jurídico han de canalizarse a través de sus Alcaldes.

 

DECIMOQUINTO.- El requerimiento de subsanación fue cumplimentado mediante oficio del Alcalde de Torre-Pacheco, por el que, con fecha 23 de octubre de 2023, formula la consulta al Consejo Jurídico, que se acompaña de copia del expediente administrativo debidamente conformado.        

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, toda vez que versa sobre un procedimiento de resolución de un contrato administrativo en el que se ha formulado oposición por parte de la empresa contratista, de conformidad con lo que se establece en los artículos 191.3,a) LCSP, 109.1,d) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), y 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido y su plazo de duración.

 

I. El procedimiento ha seguido, en lo esencial, lo señalado en los artículos 191.1 LCSP, 114.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), y 109 RGLCAP, apartados 1 y 2. De acuerdo con ello, se ha concedido audiencia a la empresa concesionaria y a la compañía avalista, dado que se propone la incautación de la garantía definitiva constituida. No consta que esta última entidad haya comparecido en el procedimiento.

 

 Se advierte, asimismo, que se ha emitido en el procedimiento (Antecedente undécimo de este Dictamen) el informe jurídico preceptivo al que se refieren los artículos 191.2 LCSP, en relación con el apartado 8 de la disposición adicional tercera (Normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales) de esa misma Ley, 114.3 TRRL y 109.1,c) RGLCAP.

 

 II. Por lo que se refiere al plazo de duración del procedimiento, el artículo 212.8 LCSP establece que “Los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses”.

 

 Sin embargo, conviene reiterar lo que se dijo en nuestros Dictámenes núms. 245/2021, 260/2022 y 172/2023, entre otros, y, por ello, tener en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) núm. 68/2021, de 18 de marzo (BOE núm. 97, de 23 de abril de 2021), resuelve el recurso de inconstitucionalidad que interpuso el Gobierno de Aragón en relación con diversos preceptos de la LCSP, entre los cuales se encuentra el mencionado artículo 212.8.

 

 En dicha resolución, el Tribunal Constitucional (TC) declara que dicho artículo no es conforme con el orden constitucional de competencias al tratarse de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de los procedimientos de resolución contractual, dice el TC, podría ser sustituida por otra elaborada por las Comunidades Autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública. Por tanto, concluye el TC que procede declarar contrario al orden constitucional de competencias el artículo 212.8 LCSP, aunque, aclara, no se precisa pronunciar su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Entidades vinculadas a unas y otras [SSTC núm. 50/1999, FF.JJ. 7 y 8, y núm. 55/2018, FF.JJ. 7, b) y c)].

 

 La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, dispone en el artículo 38.Uno que las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, hecho éste que se produjo el 23 de abril de 2021, como ya se ha expuesto.

 

De lo anterior  debe colegirse  que a los procedimientos de resolución contractual iniciados por la Comunidad Autónoma o por las Corporaciones Locales con posterioridad a dicha fecha (como en el caso que nos ocupa) no le sería aplicable el plazo de 8 meses para la resolución del procedimiento que establece el citado artículo 212.8 LCSP, sino el general de 3 meses contemplado en el 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

 

En atención a estas consideraciones, el Ayuntamiento declaró la caducidad del procedimiento de resolución contractual iniciado el 2 de febrero de 2023, mediante resolución de 24 de mayo de ese mismo año. En dicha resolución no sólo se acordaba la caducidad del indicado procedimiento, sino también que se iniciara un nuevo procedimiento con idéntico objeto, una vez se hubiera notificado a los interesados (contratista y avalista) la caducidad del anterior. Dicha previsión se hizo efectiva el 10 de agosto de 2023, mediante providencia por la que se acuerda incoar el nuevo procedimiento.

 

La caducidad del procedimiento es declarada por el órgano de contratación -Concejalía de Personal y Contratación, según los informes y propuestas que obran en el expediente, que dan cuenta de la existencia de una delegación en su favor por parte del Alcalde, órgano de contratación originario ex Disposición adicional segunda, 1 LCSP-, que es también el competente para incoarlo. De ahí que los términos en los que se expresa la resolución de 24 de mayo de 2023 podrían llegar a interpretarse en el sentido de que, en esa misma fecha, se incoa ya el nuevo procedimiento, si bien queda diferida dicha iniciación del procedimiento al momento en que se notifique a los interesados la caducidad expresamente declarada.

 

Sin perjuicio de que no consta en el expediente en qué momento se produjo esa notificación de la resolución de caducidad, lo cierto es que el órgano de contratación expide una providencia el 10 de agosto de 2023, por la que, de manera expresa, se incoa el nuevo procedimiento de resolución contractual y se concede nueva audiencia a los interesados, de donde se colige que la previsión contenida en la resolución de 24 de mayo de 2023 acerca de la incoación del nuevo procedimiento lo era pro futuro, sin que conste la realización de actuación instructora alguna entre la resolución de caducidad de 24 de mayo y la providencia de inicio de 10 de agosto.

 

Lo anterior permite considerar que el dies a quo del plazo de tres meses con que cuenta la Administración para tramitar el procedimiento de resolución contractual es el 10 de agosto de 2023. De modo que el pasado 10 de noviembre habría expirado dicho plazo, de no ser porque se declaró la suspensión del cómputo de dicho plazo con ocasión de la solicitud de este Dictamen el pasado 28 de septiembre de 2023, al amparo de lo establecido en el artículo 22.1,d) LPAC. 

 

El tiempo que se invierta en la producción del dictamen, con el límite máximo de tres meses, ha de acrecer al plazo trimestral con que cuenta la Administración consultante para resolver y notificar el acuerdo resolutorio del contrato.

 

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

 

I. El artículo 190 LCSP, párrafo primero, atribuye al órgano de contratación la facultad, entre otras, de acordar la resolución de los contratos administrativos que haya formalizado y de determinar los efectos de esa extinción contractual, así como de declarar la responsabilidad imputable al contratista en la ejecución del contrato.

 

 Por su parte, el artículo 114.1 TRRL dispone que el órgano de la Entidad Local competente para contratar según la Ley, ostenta también la prerrogativa, entre otras, de acordar su resolución, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados legalmente.

 

 Las causas de resolución de los contratos administrativos se establecen, con carácter general y sin perjuicio de las que de forma específica se prevén en otros artículos de la referida Ley para cada tipo de contrato administrativo, en el artículo 211 LCSP.

 

II. En su aplicación al caso, y en atención a la causa de resolución invocada por el Ayuntamiento consultante, ha de atenderse a la establecida en el apartado 1, f) de dicho precepto, que previene como causa de resolución el incumplimiento de la obligación principal del contrato o de las restantes obligaciones que revistan carácter esencial y se hayan calificado así en los pliegos.

 

En el supuesto sometido a consulta, el contrato que se pretende extinguir de forma anticipada es un contrato de servicios que, además de las generales, tiene fijadas causas específicas de resolución en el artículo 313 LCSP, como son el desistimiento o la suspensión en la iniciación del contrato o en su ejecución decididas por o imputables a la Administración, que no son aplicables al caso.

 

Asimismo, la Cláusula 34 PCAP prevé otra causa de resolución, como es el cumplimiento defectuoso del contrato o su incumplimiento parcial, supuestos en los que se deja al Ayuntamiento la opción de resolver el contrato o imponer penalidades.

 

Del elenco de causas de resolución previstas por la normativa y el Pliego contractual, el Ayuntamiento considera que el contratista ha incurrido en el incumplimiento del objeto del contrato u obligación principal de éste, conforme a lo establecido en el artículo 211.1, letra f) LCSP.

 

III. Antes de analizar la concurrencia o no de la causa de resolución invocada resulta necesario advertir que, según se deduce de los informes obrantes en el expediente, el pretendido incumplimiento contractual en el que se basa este procedimiento resolutorio se habría producido antes de la formalización del contrato. En efecto, el informe de la responsable del contrato de fecha 6 de diciembre de 2022, relata los siguientes acontecimientos:

 

“...Undécimo. Con fecha 4 de octubre de 2022, se remite a la empresa adjudicataria SERVINFORM S.A, la información relativa a los 18.500 avisos de cobro que estaban no domiciliados, pendientes de cobro del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, para su impresión, distribución y remisión a los domicilios fiscales de los sujetos pasivos, de acuerdo a lo dispuesto en el Pliego de Prescripciones Técnicas y en la Memoria del contrato.

 

Duodécimo. Con fecha 5 de octubre de 2022, esta funcionaria recibe e-mail por parte de la empresa, aclarando que la distribución postal no está incluida en el precio del contrato, que por lo tanto la factura del operador postal correría a cargo de este Ayuntamiento. Tras diversas conversaciones con la mercantil, ofreciendo alternativas poco viables para este Ayuntamiento y puesto en conocimiento de la Sra. Interventora Accidental y Jefe de Gestión Tributaria y del Sr. Concejal de Hacienda, con fecha 11 de octubre, que la empresa SERVINFORM S.A, para depositar y repartir los avisos de cobro en Correos, el Ayuntamiento tiene que hacer el abono anticipado de 11.000 euros aproximados, en concepto de franqueo. Llegados a este punto se acuerda la suspensión de la distribución de los avisos de cobro, que ya se encontraban impresos y plegados, dando traslado de la orden verbal del Sr Concejal de Hacienda, a la adjudicataria que los remitiese a este Ayuntamiento, hecho que se pro duce el día 13 de octubre de 2022”.

 

Como es fácil advertir, los hechos relatados en el informe acaecen entre el 4 y el 13 de octubre de 2022, siendo así que el contrato cuya resolución se pretende se formalizó 13 días después de esta fecha, el 26 de octubre de 2022.

 

Ha de recordarse en este punto que los contratos administrativos -salvo las excepciones indicadas en el artículo 36 de la LCSP, que no concurren en el presente supuesto- se perfeccionan con su formalización, de forma que las prestaciones que conforman su objeto sólo serán exigibles a partir de dicho acto formal. A nivel de concepto, por tanto, el único incumplimiento que podría imputarse al adjudicatario de un contrato aún no formalizado sería el de negarse a dicha formalización (artículo 153.4 LCSP), pero no el de las concretas prestaciones objeto del contrato, pues éstas aún no le serían exigibles. De hecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153.6 LCSP, no podía procederse a la ejecución del contrato con carácter previo a su formalización.

 

Según sigue relatando la responsable del contrato en su informe de 6 de diciembre de 2022, “...se ha procedido por este Negociado a imprimir en las últimas semanas de noviembre, los 850 recibos no domiciliados [de diversas tasas de cobro periódico que no se especifican], con el papel que quedaba en este Negociado y enviarlo a Correos”. Se advierte en relación con este segundo grupo de recibos que el Ayuntamiento procedió a realizar por sus propios medios las prestaciones que constituían el objeto del contrato, y no sólo la notificación de los documentos de cobro, sino también su edición e impresión. No obstante, el informe no se detiene en especificar si la asunción de estas labores por parte del Ayuntamiento vino precedida de un requerimiento expreso a la contratista para que, en ejecución del contrato, expidiera aquellos recibos y los notificara, y de la negativa de la contratista a hacerlo. Adviértase que la actuación del contratista ha de ve nir precedida necesariamente de la correspondiente a la Administración municipal, que ha de transmitir a la empresa la información tributaria necesaria para la confección de los documentos de cobro. De modo que el incumplimiento del contratista sólo podrá declararse para cada lote de recibos cuando por el Ayuntamiento se haya trasladado dicha información, lo que no consta respecto de los documentos que el Ayuntamiento expidió en el mes de noviembre de 2022, siendo ya plenamente exigibles las prestaciones recíprocas del contrato.

 

En cualquier caso, las dos providencias de incoación de los procedimientos de resolución contractual, de 2 de marzo y 10 de agosto de 2023, imputan al contratista, con fundamento en el indicado informe de 6 de diciembre de 2022, “el incumplimiento del contrato por no depositar y repartir los avisos de cobro en Correos, como se recoge en los pliegos que rigen la contratación”, circunstancias que parecen referidas a los sucesos previos a la formalización del contrato. Tras las alegaciones del contratista oponiéndose a la resolución por causa a él imputable, los informes de la responsable del contrato también parecen limitar el incumplimiento contractual a lo acaecido en el mes de octubre de 2022, sin que consten en el expediente otros requerimientos de ejecución del contrato dirigidos al contratista con posterioridad a la formalización ni el envío de la información tributaria, que la contratista necesita para la edición e impresión de los documentos de cobr o.  

En atención a lo expuesto, no advierte el Consejo Jurídico incumplimiento culpable del contratista en la ejecución del contrato, toda vez que las omisiones o faltas de actuación que se le imputan se refieren a obligaciones que aún no le eran exigibles, en tanto que previas a la formalización del contrato, momento en que éste se perfeccionó y comenzó a desplegar sus efectos. No consta que, a partir de ese momento, se hiciera encargo alguno al contratista por parte del Ayuntamiento en ejecución del contrato, por lo que podría decirse que el Ayuntamiento no ha dado al contratista ocasión de incumplirlo.

 

IV. Sin perjuicio de lo expuesto, que impediría resolver en este momento el contrato por incumplimiento culpable del contratista, se deduce del expediente que existe una controversia interpretativa en relación al alcance del objeto del contrato y a las prestaciones en él contenidas, en particular, acerca de la obligación del contratista de hacer llegar, a su cargo, a sus destinatarios finales los documentos de cobro o recibos. A pesar del desafortunado tenor literal de la providencia de inicio del procedimiento, el contratista es consciente de que la verdadera controversia se centra en este aspecto y formula sus alegaciones en consecuencia, sosteniendo que su obligación acaba con la entrega de los recibos a un operador postal para que éste se encargue de la distribución domiciliaria de los documentos de cobro a sus destinatarios finales. Según su interpretación del objeto del contrato, el coste de esta última labor de notificación sería a cargo del Ayuntamiento, no del contratista.

 

Cabe recordar que entre las prerrogativas que corresponden al órgano de contratación se encuentra la de interpretar los contratos administrativos y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento (art. 190 LCSP), para lo cual habrá de seguir el procedimiento establecido en el artículo 191 de la misma Ley.

 

Dado que, como se ha señalado supra, no procede resolver el contrato por incumplimiento culpable del contratista, se sugiere al Ayuntamiento consultante que inicie el procedimiento de interpretación de la cláusula relativa al objeto del contrato, en orden a establecer con seguridad el alcance de las prestaciones que constituyen su objeto.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- Se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de resolución del contrato por causa imputable a la empresa contratista, al no apreciarse el incumplimiento de la prestación u obligación principal del contrato, conforme se razona en la Consideración tercera, III de este Dictamen.

 

SEGUNDA.- Se sugiere que por el Ayuntamiento se inicie el procedimiento de interpretación contractual en orden a determinar el contenido de las prestaciones objeto del contrato (Consideración Tercera, IV).

 

No obstante, V.S. resolverá.