Dictamen 135/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 135/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento sancionador de las infracciones en materia de servicios sociales.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El artículo 42.2 LPAC establece el plazo de cada procedimiento por referencia al máximo en que debe notificarse la resolución expresa, dejando a las normas reguladoras de cada procedimiento su determinación y estableciendo un plazo residual, igualmente máximo, de tres meses. La alusión al carácter de "máximo" de los plazos en dicho sistema supone únicamente que la tramitación y consiguiente resolución del procedimiento puede alcanzarse en menos tiempo y que, de no ser así, se producirán los efectos contemplados en los artículos 43 y 44.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, por la entonces Secretaría Sectorial (hoy Autonómica) de Acción Social, se elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento sancionador de las infracciones en materia de servicios sociales.
El borrador se acompaña de la siguiente documentación:
a) Memoria-informe sobre el Proyecto y memoria de acierto y oportunidad, que justifican la necesidad de la futura norma en el artículo 53 de la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia (en adelante, Ley 3/2003), del que es desarrollo reglamentario. Persigue, pues, el Proyecto la regulación del procedimiento sancionador en materia de servicios sociales, de forma acorde con los principios y derechos definidos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LPAC) y en el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (RPS), sin perjuicio de reconocer diversas peculiaridades que responden a la especificidad de su objeto.
b) Memoria económica, que estima el gasto previsto para la aplicación del nuevo Decreto en 55.750,90 euros, cantidad que se destinará a sufragar el coste del incremento de medios personales que será necesario incorporar al Servicio de Acreditación e Inspección, unidad administrativa encargada de la aplicación del futuro Decreto. No obstante, la memoria finaliza afirmando que no será preciso "aumentar los recursos humanos y materiales existentes, ya que los mismos se contemplan en la vigente Ley de Presupuestos".
c) Informe sobre ausencia de impacto por razón de género.
d) Sendas certificaciones del Secretario del Consejo Regional de Servicios Sociales y de los Consejos Sectoriales de Tercera Edad, Minusválidos, Drogodependencias, Minorías Étnicas, e Infancia, que acreditan el carácter favorable de su informe.
SEGUNDO.- El 20 de abril de 2004, el Secretario Sectorial de Acción Social eleva a la Consejera de Trabajo y Política Social el borrador del Proyecto para su tramitación como Decreto.
TERCERO.- Con fecha 11 de octubre siguiente, el Servicio Jurídico del Departamento impulsor del texto lo informa positivamente, como también lo hará la Vicesecretaria, por delegación del Secretario General.
CUARTO.- Remitido el Proyecto al Consejo Económico y Social en solicitud de Dictamen, éste, de fecha 23 de diciembre de 2004, manifiesta su parecer favorable al Proyecto, efectuando una única observación al articulado, que será aceptada e incorporada al texto normativo.
Como consecuencia de la referida adición y de la entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que obliga a modificar las referencias que el texto efectuaba a la normativa anterior, se redacta un segundo borrador que se somete a la consideración de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
QUINTO.- Una vez subsanadas las omisiones que, tras ser puestas de manifiesto por la Dirección de los Servicios Jurídicos, determinaron la devolución del expediente, el referido órgano directivo emite informe favorable al Proyecto, si bien realiza numerosas observaciones a su contenido que, en su inmensa mayoría -únicamente no se acepta la sugerencia relativa a la supresión del procedimiento abreviado-, serán asumidas por los redactores de la futura norma, tal y como queda reflejado en el informe que el Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación elabora para valorar las sugerencias formuladas.
SEXTO.- Para incorporar las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se elabora un tercer borrador, éste definitivo, que constituye el Proyecto de Decreto objeto de la consulta a este Consejo Jurídico.
Tras elaborar el preceptivo Extracto de Secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tiene entrada en este Órgano Consultivo el pasado 23 de mayo de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la Ley 3/2003.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
I. Análisis general.
En el expediente remitido se hace referencia a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) como la norma que se ha aplicado para su instrucción. Se comprueba que se han cumplido buena parte de los trámites requeridos por su artículo 24: la iniciativa la ha ejercido la Consejería competente; se acompaña una Memoria sobre la necesidad y oportunidad del Proyecto y una Memoria económica; se ha incorporado un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se contienen en el Proyecto, y ha sido informado por la Secretaría General. Asimismo, se han incorporado otros informes requeridos bien por normas organizativas propias de la Comunidad Autónoma, como el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, bien por normas del ámbito material a que se refiere el Proyecto, como el del Consejo Regional de Servicios Sociales y de los diversos Consejos Sectoriales del ramo.
Ha de precisarse, no obstante, que, si bien la LG era aplicable al inicio de la tramitación del Proyecto, hoy ha sido desplazada, en lo que se refiere al procedimiento de elaboración de reglamentos en el ámbito de nuestra Administración regional, por la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, habiéndose incorporado al expediente el informe de la Vicesecretaría que exige dicha norma.
II. El trámite de audiencia.
La participación de los ciudadanos en el trámite de elaboración normativa, prevista por el artículo 105, a) de la Constitución Española y desarrollada en el ámbito regional por el artículo 53.3 de la Ley 6/2004, se ha llevado a efecto a través de los diferentes Consejos de Servicios Sociales, como órganos de participación y asesoramiento, cuya intervención en la elaboración de las disposiciones reglamentarias viene exigida como preceptiva por su normativa reguladora.
Nada cabe objetar, desde luego, a la participación de estos órganos en la tramitación del reglamento, pero sí a la forma en que se llevó a efecto. Si la finalidad de la implicación ciudadana en la elaboración normativa es permitir el conocimiento a priori de las futuras normas y poder influir sobre la redacción de la misma, en su fase de gestación, en orden a la defensa de los derechos e intereses legítimos de los colectivos representados en los órganos participativos, mal puede alcanzarse este fin si el Proyecto de Decreto se presenta a la sesión de los correspondientes Consejos fuera del orden del día, pues ello imposibilita que los miembros de tales órganos puedan tomar verdadero conocimiento de los términos de la futura norma, pudiendo valorar el alcance de cada uno de los preceptos, proponiendo redacciones alternativas, adiciones o supresiones, etc. Lejos de posibilitar el enriquecimiento de la norma a través de las aportaciones de los Consejos, cuando se somete a su conocimiento un Proyecto en las circunstancias que concurren en el presente -asunto excluido del orden del día y con una presentación in voce de los contenidos reglamentarios por parte del Secretario del órgano-, únicamente se da un cumplimiento formal y rituario al trámite, posibilitando un mero conocimiento superficial de la futura norma, pero impidiéndole alcanzar su verdadera finalidad sustantiva, al tiempo que dificulta enormemente, cuando no imposibilita, que los Consejos ejerzan en plenitud todas sus funciones, pues, no se olvide, no son sólo órganos de participación, sino también de asesoramiento.
Desde una perspectiva estrictamente procedimental, debe advertirse que las normas vigentes en el momento de producirse la intervención de los Consejos (mayo de 2004) exigían que, cuando en la elaboración de un determinado Proyecto hubieran de recabarse los informes preceptivos tanto de los Consejos Sectoriales como del Consejo Regional de Servicios Sociales, el informe de éste debía ser emitido "con posterioridad y consideración de aquéllos" (artículo 8, Decreto 3/1993, de 29 de enero, por el que se establecen las normas reguladoras de los Consejos Sectoriales de Servicios Sociales). Ninguna de estas dos exigencias queda acreditada en la certificación del Secretario del Consejo Regional de Servicios Sociales, por lo que se desconoce si se respetaron, máxime cuando la reunión del referido órgano consultivo tiene lugar en la misma fecha que la de los Consejos Sectoriales.
III. Sobre la conformación del expediente.
Carece el expediente remitido al Consejo Jurídico del índice inicial de documentos exigido por el artículo 46.2, letra c) de su Reglamento de Organización y Funcionamiento, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril que contiene el Reglamento del Consejo Jurídico (RCJ).
Del mismo modo, tras el análisis de la documentación remitida, persisten ciertas dudas acerca de cuál es el texto del Proyecto sometido a consulta, pues ninguna de las tres versiones que obran en el expediente ha sido señalada como copia autorizada del texto definitivo del proyecto de disposición a que se refiere el mismo artículo 46.2 RCJ. Sí consta una copia rubricada, aunque se desconoce por quién, lo que mueve al Consejo Jurídico a considerar que dicho texto es el definitivo, y ello a pesar de que no venga acompañado de la propuesta, que también falta, de la Consejera de Trabajo y Política Social al Consejo de Gobierno para la tramitación del Proyecto como Decreto.
TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
La Constitución Española (CE) regula los derechos sociales en el Capítulo III del Título I, asignando en el artículo 148.1.20 a las Comunidades Autónomas las competencias relativas a la asistencia social, concepto en el que ha de entenderse integrado el más moderno de servicios sociales.
La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene atribuida por el artículo 10.Uno,18 de su Estatuto de Autonomía la competencia exclusiva en materia de "Asistencia y bienestar social. Desarrollo comunitario. Política infantil y de la tercera edad. Instituciones de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria. Promoción e integración de los discapacitados, emigrantes y demás grupos sociales necesitados de especial protección, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación".
Con apoyo en tales competencias, ya existentes en la redacción originaria del Estatuto (entonces, en el artículo 10.1, o), que establecía la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de Bienestar y Servicios Sociales), se aprobó la Ley 8/1985, de 9 de diciembre, de Servicios Sociales de la Región de Murcia, que sería derogada por la 3/2003.
Esta última Ley dedica su Título VIII a la regulación del régimen sancionador en materia de servicios sociales, teniendo su Capítulo II por objeto el procedimiento sancionador. La Ley no aborda por sí misma dicha materia sino que remite al reglamento el establecimiento de las normas procedimentales, limitándose a fijar ciertas previsiones sobre medidas cautelares (artículo 54) y resolución (artículo 55). En el artículo 53, por su parte, se efectúa la aludida remisión reglamentaria, que habrá de sujetarse a los principios y derechos establecidos en la LPAC y en sus normas de desarrollo.
En consecuencia, puede afirmarse que existe cobertura legal para proceder al desarrollo reglamentario del procedimiento sancionador en una materia sobre la que la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva, sin perjuicio de los límites que para las facultades normativas de ésta constituyen las normas básicas en materia de procedimiento y de régimen sancionador.
CUARTA.- Acerca de la necesidad del futuro Decreto.
Según afirma la parte expositiva del texto, se ha establecido un procedimiento que, respetando los principios y derechos establecidos en las normas del régimen sancionador general, reconoce características especiales como consecuencia de la singularidad de su objeto.
Cuáles sean tales especificidades es algo que los numerosos informes emitidos a lo largo de la tramitación del Proyecto no permiten vislumbrar, pues todos ellos guardan silencio al respecto, aun cuando debería ser una de sus cuestiones nucleares. En efecto, la valoración acerca de la aplicación supletoria del RPS, de las posibles dificultades que acarrea en el ámbito de los servicios sociales, y cuáles son las modificaciones que, sobre el esquema procedimental sancionador clásico que el reglamento estatal contiene, propone la futura norma, deberían haber sido los pilares de la motivación que llevara a declarar la oportunidad de abordar la regulación que ahora se pretende. Huérfana de tales contenidos, la justificación del Proyecto queda constreñida a declarar la necesidad de un procedimiento sancionador ajustado a los principios y derechos establecidos por la LPAC y el RPS, procedimiento que ya existe y que no es otro que el establecido por esta última norma.
Debe recordarse, además, que el artículo 53.1 de la Ley 6/2004 exige que la memoria que justifique la oportunidad del Proyecto, debe incluir la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, actuación que, según lo expuesto, no se ha llevado a efecto.
QUINTA.- Observaciones al texto.
- Parte expositiva
a) En su primer párrafo debe sustituirse la palabra "referencia" por "trascendencia" o similar para dotar de significado a la oración en que se inserta.
b) En el último inciso del párrafo que precede a aquél que contiene la fórmula promulgatoria, debe suprimirse la palabra "le" en la frase "se le dará audiencia a los interesados".
c) En el último párrafo de la parte expositiva, debe adecuarse a la fórmula legalmente establecida la utilizada para expresar si el futuro Decreto es conforme al presente Dictamen, en cuyo caso deberá indicar que se aprueba "de acuerdo con el Consejo Jurídico".
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
a) El artículo 53 de la Ley 3/2003 dispone que el procedimiento sancionador se determinará reglamentariamente, de acuerdo con los principios establecidos en la LPAC y en sus normas de desarrollo. Esta remisión reglamentaria impide que el artículo 1.1 del Proyecto pueda restringir los principios que, según la Ley habilitante, han de regir el procedimiento sancionador, aludiendo únicamente a los contenidos en el Título X LPAC y Capítulo I RPS, pues existen otros, sistemáticamente ubicados fuera de los citados Título y Capítulo que también habrán de inspirar el procedimiento que ahora se pretende diseñar, tales como los de colaboración administrativa en la instrucción y el de contradicción.
Al margen de dicha cuestión, lo cierto es que el objeto podría ser definido en términos mucho más concisos, pues en definitiva se trata del establecimiento del procedimiento para la aplicación por parte de la Administración regional del régimen de infracciones y sanciones fijado por la Ley 3/2003.
b) La exclusión del ámbito de aplicación del futuro Decreto de las infracciones y sanciones administrativas en relación con las subvenciones y ayudas públicas en el ámbito de los servicios sociales es innecesaria, pues dicha exclusión ya se contiene en el artículo 47.4 de la Ley 3/2003.
Ahora bien, si se efectúa esta exclusión expresa, entonces debería realizarse otra, como es la no aplicación del futuro Decreto al régimen disciplinario de los empleados públicos que prestan sus servicios en el ámbito de los servicios sociales. Ya en el Dictamen 26/2003, advertía el Consejo Jurídico que el régimen sancionador configurado en el Título VIII de la que luego sería Ley 3/2003 merecía una consideración desde la óptica de los posibles sujetos responsables, dado que parece tener como únicos destinatarios a los centros de iniciativa privada y al personal que en ellos trabaja, olvidando a los funcionarios que desarrollan sus cometidos en residencias, centros o servicios de titularidad pública. Obsérvese cómo en atención a las características de las infracciones tipificadas en la Ley, aquéllas podrían ser llevadas a cabo por funcionarios públicos al servicio de la Administración regional, lo que no sería contradictorio con el artículo 48.1 de la Ley, al disponer éste que serán responsables las personas físicas o jurídicas que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción. Y es que los hechos que se definen como tipos de la infracción en materia de Servicios Sociales son, en algunos casos, subsumibles en los supuestos de hecho que contempla el régimen disciplinario de los empleados públicos para definir las infracciones de tal carácter.
Así, por ejemplo, el artículo 51.5 de la Ley 3/2003 tipifica como infracción grave faltar a la obligada confidencialidad respecto de los datos personales, sociales y sanitarios de los usuarios, mientras el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero (aplicable al personal de la Administración regional de forma supletoria ante la ausencia de norma autonómica), en su artículo 7.1, letra j), describe como falta grave no guardar el debido sigilo respecto a los asuntos que se conozcan por razón del cargo, cuando causen perjuicio a la Administración o se utilice en provecho propio. Al margen de los matices propios de cada norma, lo cierto es que una sola actuación de un funcionario podría subsumirse en ambos preceptos, dando lugar a la comisión de dos infracciones, una disciplinaria y otra en materia de servicios sociales.
Por ello, si el Proyecto realiza exclusiones expresas de su ámbito de aplicación, como la referente a las subvenciones y ayudas públicas, también debería precisar que el procedimiento en él establecido no será de aplicación en el ámbito del régimen disciplinario de los empleados públicos, para la imposición de cuyas sanciones se habrá de seguir el procedimiento establecido en el Reglamento estatal antes referido. Así, si de lo que se trata es de extender el ámbito de la norma a las infracciones, no de los funcionarios, sino de las entidades y sujetos colaboradores o con sujeción especial con la Administración por sus actividades en materia de servicios sociales, debe especificarse así con claridad, dejando al margen a los funcionarios públicos, que tienen su regulación disciplinaria general. Recuérdese el artículo 48 de la Ley 3/2003, al que se debería aludir en la Exposición de Motivos.
- Artículo 2. Infracciones y sanciones.
Debe sustituirse "será la establecida" por "serán las establecidas".
- Artículo 3. Medidas cautelares.
a) El apartado 1 reproduce, casi de forma literal, el artículo 54.1 de la Ley 3/2003.
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 48 y 101/2003) que, cuando en las normas reglamentarias ejecutivas se opta por reproducir preceptos de la Ley objeto de desarrollo (lex repetita), además de dejar constancia de su origen mediante la cita del concreto artículo legal que lo contiene -siguiendo el modelo "de conformidad con lo dispuesto en..." u otro similar-, debe efectuarse una trascripción literal del mismo en orden a evitar problemas hermenéuticos acerca del verdadero rango de la disposición.
Y es que, si bien el intento de dotar de plenitud a la norma reglamentaria a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa en la materia, puede ser un objetivo deseable, ello no ha de impedir que se distingan claramente los contenidos normativos de mayor rango respecto de los de nivel inferior. Para conseguir este doble objetivo, la doctrina legal del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar la comprensión de su ámbito competencial y jerárquico, a la par que se dejan patentes los contenidos meramente reglamentarios, sin por ello desatender el objetivo de procurar una total regulación en la materia.
En cualquier caso, si el redactor de la norma considera oportuno o necesario mantener en el Proyecto de Decreto preceptos relativos a materias ya reguladas en la Ley 3/2003, respecto de las cuales no se pretende introducir variación alguna, este Consejo Jurídico considera que la técnica adecuada es la remisión a aquéllas sin entrar a reproducir de forma más o menos literal la regulación en ellas contenida. Con dicha técnica, al tiempo que se evitan los inconvenientes expuestos, se consigue una actualización automática de los contenidos del Decreto, sin necesidad de promover la modificación del mismo cada vez que cambie la normativa de referencia.
Las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por su parte, precisan que deben evitarse "las incorporaciones de preceptos legales que resulten innecesarias (por reproducir literalmente la ley, sin contribuir a una mejor comprensión de la norma) o que induzcan a confusión (por reproducir con matices el precepto legal)" (directriz 4).
b) El apartado 2 resulta innecesario pues el artículo 54 de la Ley 3/2003 goza de fuerza de obligar propia, sin necesidad de una previsión reglamentaria que se la confiera. Por otra parte, su redacción puede inducir a confusión acerca de su verdadero contenido, pues la utilización del tiempo futuro en el verbo "se regularán" puede interpretarse como una llamada al desarrollo reglamentario del referido precepto legal. Si esa fuera la verdadera finalidad perseguida por el apartado, lo más apropiado sería abordar su regulación en este Proyecto.
En cualquier caso, dados los términos en que se encuentra redactado el apartado, los cuales no innovan el ordenamiento jurídico mediante la concreción de las previsiones legales o mediante el establecimiento de previsiones que permitan o faciliten la aplicación del artículo 54 de la Ley 3/2003, lo más acertado sería suprimirlo.
- Artículo 4. Información previa.
En el apartado 2, debe sustituirse "salvo que se acuerdo su prórroga" por "salvo que se acuerde su prórroga".
- Artículo 5. Órganos competentes.
1. El apartado 1 es poco preciso en la determinación del órgano competente para iniciar el procedimiento. En efecto, al vincular la facultad incoadora de éste a la competencia en materia de Inspección de Servicios Sociales, puede interpretarse que está habilitado para iniciar el procedimiento sancionador alguno de los siguientes órganos: a) La Consejería competente en materia de Servicios Sociales, en virtud del artículo 22, letra e), de la Ley 3/2003; b) la Secretaría Autonómica de Acción Social, pues el artículo Tercero.2, letra d) del Decreto 63/2004, de 2 de julio, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Trabajo y Política Social, le atribuye la función de "Asesoramiento, acreditación e inspección a entidades, centros y servicios sociales", asumiendo las que el artículo 7.1 del Decreto 135/2000, de 15 de diciembre, por el que se desarrolla parcialmente la estructura orgánica de la Consejería de Trabajo y Política Social, atribuía a la extinta Dirección General de Política Social; o c) el Servicio de Inspección y Acreditación, dependiente de dicho órgano directivo, al que el artículo 10.3 del mismo Decreto 135/2000 confiere, entre otras, las funciones de "ejercicio de las facultades de inspección previstas en la legislación" y "la instrucción de procedimientos sancionadores por el incumplimiento de la normativa regional en materia de servicios sociales".
La pluralidad de órganos competentes en materia de Inspección de Servicios Sociales podría inducir al intérprete del precepto a concluir que la competencia para iniciar el procedimiento sancionador corresponde al Servicio de Inspección y Acreditación, aun cuando sólo en una interpretación muy generosa del artículo 10.2 de la Ley 7/2004 eso sería posible. Según dicha norma, son órganos administrativos las unidades que tengan atribuidas competencias cuyo ejercicio conlleve el de potestades capaces de producir efectos en la esfera jurídica de los ciudadanos. En una primera aproximación cabría pensar que el ejercicio de las funciones inspectoras e instructoras en el procedimiento sancionador confiere carácter de verdadero órgano al Servicio, pero, en realidad, dicha impresión se desvanece al comprobar que el ejercicio de las verdaderas potestades de intervención sobre los particulares corresponde a los órganos directivos de los que depende el Servicio, es decir, la Secretaría Autonómica en primera instancia y la Consejería, después.
En efecto, el ordenamiento atribuye las competencias inspectoras a la Consejería y a la Secretaría Autonómica, órganos que las ejercen a través de la unidad administrativa denominada Servicio de Inspección y Acreditación. En cuanto a la potestad sancionadora, ésta no corresponde al referido Servicio, que interviene en el procedimiento sancionador sólo en la fase de instrucción, pero carece de la facultad de imponer sanciones, quedando ésta reservada al Consejo de Gobierno, a la Consejería de Trabajo y Política Social y a la Dirección General de Política Social (ahora la Secretaría Autonómica de Acción Social), según la gravedad de los correctivos a imponer (artículo 58, Ley 3/2003).
En consecuencia, la competencia para iniciar el procedimiento sancionador debe corresponder a un órgano, no a una mera unidad administrativa. Hecha esta primera determinación y atendiendo a la existencia de dos órganos competentes en materia de Inspección de Servicios Sociales (Consejería y Secretaría Autonómica), la redacción del apartado 1 examinado obligaría a dilucidar cuál de los dos habría de iniciar cada procedimiento sancionador. El artículo 10.2 RPS ofrece criterios hermenéuticos útiles al efecto, cuando establece que serán órganos competentes para la iniciación del procedimiento los siguientes:
a) Los expresamente previstos en las normas sancionadoras. En atención a esta regla lo serían tanto la Consejería como la Secretaría Autonómica, por lo que será preciso atender al segundo de los criterios.
b) Los que resulten de las normas sobre atribución y ejercicio de competencias establecidas en el Capítulo I del Título II LPAC. De estas normas destacan dos contenidas en el artículo 12 de la referida Ley. En primer lugar, el carácter irrenunciable de la competencia, lo que obliga a cada órgano a ejercer las atribuídas por el ordenamiento. En segundo término, el apartado 3 cuando establece, al igual que el artículo 10.4 de la Ley 7/2004, trasunto regional del precepto básico estatal, que, cuando una disposición atribuye competencia a una Administración sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y el territorio. No obstante, este último criterio no es de aplicación al supuesto examinado, pues en éste sí existe específica atribución de competencias a dos órganos.
c) Finalmente, cuando de la aplicación de los anteriores criterios no sea posible determinar con certeza qué órgano puede iniciar el procedimiento, el artículo 10.2 RPS establece que se entenderá que tal competencia corresponde al órgano que la tenga para resolver.
En función de este último criterio, Consejería y Secretaría Autonómica serían competentes para iniciar los procedimientos que hubieran de resolver ellas mismas, es decir, aquellos que hubieran de finalizar mediante la imposición de una sanción de las contempladas en los apartados 2 ó 3, respectivamente, del artículo 58 de la Ley 3/2003. Sin embargo, no quedaría predeterminado qué órgano debería iniciar los procedimientos cuya resolución correspondiera al Consejo de Gobierno, en atención a las sanciones a imponer por este último (artículo 58.1, Ley 3/2003).
Por lo expuesto, quizás lo más adecuado sería establecer de forma precisa a quién corresponde la iniciación, en función de la competencia para resolver. En este sentido, cabría residenciar en la Consejería competente en materia de Servicios Sociales la competencia para incoar los procedimientos sancionadores cuya resolución corresponda a la misma Consejería y al Consejo de Gobierno, dejando a la Secretaría Autonómica con competencias en Inspección de Servicios Sociales la decisión acerca de la iniciación del resto de procedimientos sancionadores.
2. La previsión contenida en el apartado 2 del artículo 5 del Proyecto puede ser contraria al Decreto 135/2000, antes citado, que atribuye la función instructora de los procedimientos sancionadores al Servicio de Inspección y Acreditación. Al dejar ahora en manos del órgano iniciador del procedimiento la decisión acerca de quién ha de desempeñar la función instructora, pueden surgir dudas acerca de si se produce, o no, una modificación tácita del indicado Decreto de estructura orgánica.
Para evitar dudas interpretativas, si la intención del precepto es eliminar la exigencia de que la instrucción de los procedimientos sancionadores recaiga en la referida unidad, debería procederse a la modificación de los respectivos preceptos del Decreto de estructura, mediante la adición al Proyecto de una nueva Disposición final.
3. Diferir la competencia para resolver el procedimiento al tipo de sanción que figure en la propuesta de resolución genera no pocos inconvenientes. El primero de ellos es que, en interpretación sistemática con el artículo 11 B) del Proyecto, pueden darse supuestos en la práctica difíciles de resolver. En efecto, según este precepto, cuando el instructor no aprecie la concurrencia de infracción alguna, meramente "propondrá la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad". Al margen de las observaciones que se formularán más adelante en relación con dicha norma, en su redacción actual, se propugna una propuesta de resolución que no contiene sanción alguna a la que referir la competencia para resolver el procedimiento, lo que dejaría indeterminado el órgano que habría de concluirlo en tales casos.
Asimismo, inmediatamente surge otra dificultad cuando el órgano que, según la propuesta de resolución, resulta competente para finalizar el procedimiento considera que procede la imposición de una sanción diferente a la propuesta, que escapa a su competencia, de conformidad con el artículo 58 de la Ley 3/2003.
En evitación de los inconvenientes prácticos expuestos, la competencia para resolver debería venir referida no a la propuesta de resolución, sino a la sanción resultante del procedimiento, viniendo en tal caso determinada la competencia por el artículo 58 de la Ley 3/2003. Es evidente que, para el instructor, la sanción procedente será la que haga constar en la propuesta de resolución, y en función de tal criterio remitirá el expediente al órgano que de acuerdo con la Ley resulte competente para imponerla. No obstante, si éste considera que la sanción que procede es otra, cuya decisión escapa a su competencia, deberá remitir el expediente al órgano que pueda imponerla. Esta circunstancia debería reflejarse en el artículo 13 del Proyecto, intitulado "remisión del expediente al órgano competente".
Asimismo, cuando la propuesta de resolución no contenga pronunciamiento sancionatorio, por no apreciar infracción ni responsabilidad algunas, puede establecerse la competencia para resolver acudiendo a diversos criterios, como, por ejemplo, atribuirla al órgano que fuera competente para imponer la sanción más grave de las posibles de conformidad con el Acuerdo de iniciación del procedimiento, o bien al mismo órgano que ordenó su incoación.
Artículo 6. Forma de iniciación.
a) Debe incluirse una coma a continuación del término "de oficio".
b) En el apartado 3, y atendido el artículo 5.1 del Proyecto, puede simplificarse el comienzo del párrafo, para ganar en claridad mediante la eliminación del inciso "de la unidad administrativa que constituye el órgano", quedando redactado el comienzo del apartado en los siguientes términos: "será orden superior la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para la iniciación..."
En el mismo apartado debe consignarse en singular el primer sustantivo "persona" en la expresión "persona o personas".
c) Deberían definirse los conceptos de petición razonada y denuncia, al igual que se hace con los otros modos de iniciación de oficio.
- Artículo 7. Acuerdo de iniciación.
En el apartado 1, letra f), debe adecuarse la denominación de las medidas provisionales a la terminología de la Ley desarrollada: "medidas cautelares" (artículo 54 de la Ley 3/2003).
- Artículo 8. Colaboración y responsabilidad de la tramitación.
La previsión, como contenido del acuerdo de iniciación, de la posibilidad de nombrar un Secretario, debería conllevar la correlativa definición de su cometido.
- Artículo 9. Alegaciones.
En el apartado 2, debe sustituirse la expresión "punto anterior" por "apartado anterior" pues, de conformidad con las directrices sobre técnica normativa la división primaria del artículo es en apartados (Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005), (directriz 31).
- Artículo 10. Fase probatoria.
Al igual que el apartado primero, segundo párrafo, establece una limitación al instructor, quien, de las pruebas concretas y específicas propuestas por los interesados, sólo podrá rechazar aquellas que sean improcedentes -de forma acorde con lo dispuesto por el artículo 137.4 LPAC-, la denegación de la apertura del período de prueba, contemplada en el párrafo primero del precepto proyectado, también debería limitarse en idéntico sentido, de forma que únicamente pueda basarse en la improcedencia de las pruebas propuestas por los interesados.
En cuanto al concepto de prueba improcedente, debe plasmarse el establecido en la norma básica (artículo 137.4 LPAC), que la define como aquella que, por su relación con los hechos, no pueda alterar la resolución final a favor del presunto responsable.
- Artículo 11. Propuesta de resolución.
a) Según el Proyecto, la propuesta de resolución sólo ha de contener la referencia a los hechos, pruebas, presuntos responsables, infracciones y sanciones, cuando durante la instrucción del procedimiento se haya apreciado la existencia de una infracción administrativa. En caso contrario, basta con proponer la inexistencia de tal infracción o responsabilidad.
Este planteamiento es inadmisible, pues ello reduce la resolución final del procedimiento a un mero trámite. En efecto, si el instructor meramente traslada al órgano decisor su juicio acerca de la inexistencia de infracción, pero no las bases del razonamiento que le llevan a tal conclusión, mal puede éste decidir en contra de la propuesta que, en realidad, predeterminaría la resolución del procedimiento. En la práctica supone, además, la vulneración del principio de separación de la fase instructora y sancionadora, pues aunque en efecto, se asignan cada una a órgano distinto, lo cierto es que el órgano que debe decidir vendría constreñido por la propuesta de resolución, pues carece de los elementos de juicio necesarios para apartarse de la propuesta, en tanto que ésta no reflejaría ni los hechos, ni la valoración que efectúa el instructor acerca de los mismos a la luz del Derecho, en su labor de aplicación del ordenamiento, omitiendo, por tanto, la verdadera ratio decidendi que sustenta la propuesta de resolución..
Se olvida, en definitiva que, como ya pusiera de manifiesto el Consejo Jurídico en su Memoria de 1999, la labor del instructor consiste en traer al expediente toda la información que, en hipótesis, pueda ser necesaria para decidir el contenido de la resolución, sin perjuicio de que, con posterioridad, fundamente su propuesta en los hechos y razonamientos jurídicos que juzgue convenientes. Y se trata de una potestad fiduciaria, que no ejerce para sí en función de la propuesta de resolución que decida elevar a la autoridad competente para resolver, sino que la ejerce, precisamente, para que dicha autoridad pueda adoptar la resolución final, siguiendo la propuesta o separándose de ella, pero contemplando la totalidad de hechos, elementos, circunstancias y alegaciones que influyan o puedan influir en la bondad de su acuerdo. En tal sentido, la actividad del instructor, al desarrollarse para el órgano resolutorio, es una actividad debida, de tal forma que, en cualquier caso, ha de trasladarse no sólo la conclusión de su labor aplicativa del Derecho, sino también las bases en que fundamenta tal aplicación. Sólo así podrá el órgano decisor resolver el procedimiento con libertad de criterio, no quedando vinculado de facto por la propuesta de resolución, y en consecuencia, conseguir que el principio de separación entre las fases instructora y sancionadora opere en forma real y efectiva.
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que el contenido de la propuesta de resolución, tanto si aprecia la existencia de infracción administrativa, como si no, debe incluir los elementos de juicio necesarios para que el órgano resolutor pueda poner fin al procedimiento, ora acogiendo la propuesta de resolución ora resolviendo en contra de la misma, lo que no se consigue con la actual redacción del apartado B).
En atención a lo expuesto, estima el Consejo Jurídico que la propuesta de resolución que no aprecia la existencia de infracción debería contener, al menos, los hechos que se consideren probados, con expresión de las pruebas propuestas y realizadas; las personas a las que se imputa la posible infracción; las infracciones que, según el acuerdo de iniciación, tales hechos podían constituir y disposiciones que las tipifican, así como la motivación acerca de por qué los hechos probados no suponen infracción; sanciones que habrían sido aplicables de haber apreciado la existencia de infracción, y autoridad competente para imponerlas; y norma que otorga la competencia para finalizar el procedimiento.
b) El apartado A), letra d), exige como contenido de la propuesta de resolución, la expresión de la cuantía de las sanciones económicas. Debería exigir asimismo que constara en ella la duración de las sanciones no económicas (inhabilitación y suspensión del artículo 56.2 de la Ley 3/2003).
c) El artículo debería dividirse en tres apartados, numerados 1, 2 y 3.
- Artículo 12. Audiencia al interesado.
Como ya se expresó en la Consideración Cuarta de este Dictamen, pocas son las novedades que presenta el procedimiento dibujado en el Proyecto respecto del general establecido por el RPS, sin que conste, además, la motivación técnica o jurídica de dichas novedades.
Una de las especialidades que prevé el Proyecto respecto del RPS es la disminución del período que se concede a los interesados para formular alegaciones contra la propuesta de resolución, pues si la norma estatal obliga a conceder quince días al efecto, la norma proyectada únicamente otorga diez.
No queda justificada dicha reducción en el expediente, si no es mediante el recurrente y genérico argumento de una eventual agilización del procedimiento. Ahora bien, dicha encomiable finalidad no debe operar en contra de los ciudadanos, lo que aquí ocurre cuando se reduce el plazo de uno de los trámites esenciales del procedimiento sancionador, en tanto que constituye la última oportunidad (salvo que se ordene la realización de actividades complementarias) de los interesados para presentar alegaciones y documentos y que, además, tiene lugar en una fase del procedimiento, cuando ya ha finalizado su instrucción, que les permite tomar un conocimiento preciso de los hechos y fundamentos en que se basará la eventual resolución sancionadora. La esencialidad del trámite y su trascendencia en el seno del procedimiento sancionador ha sido reiteradamente establecida por la jurisprudencia. Valga por todas la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 25 de marzo de 2003, cuando afirma que "el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta en donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga".
El Consejo Jurídico considera, en consecuencia, que no debe reducirse el plazo del trámite de audiencia, pues con ello en cierto modo se coartan o, al menos, dificultan las posibilidades de actuación de los interesados, debiendo otorgarse los quince días que al efecto establece el RPS.
- Artículo 13. Remisión del expediente al órgano competente.
De acuerdo con la naturaleza y fines de la labor instructora, ha de remitirse al órgano decisor el expediente completo, incluyendo, por tanto, no sólo las alegaciones formuladas por el presunto responsable, como contempla el Proyecto, sino también las del resto de interesados, si los hubiere.
- Artículo 14. Actuaciones complementarias.
Reproduce el precepto el artículo 20.1 RPS y, en concreto, la previsión allí contenida acerca del otorgamiento de un trámite de alegaciones frente al acuerdo del órgano decisor de practicar actuaciones complementarias. Obsérvese que el objeto de tales alegaciones es únicamente el referido acuerdo, sin que prevea el Proyecto el traslado a los interesados del resultado de dichas actuaciones y la concesión de un nuevo plazo para alegar respecto a las mismas, ni siquiera en el supuesto, sí contemplado en el 20.3 RPS, de que, como consecuencia de tales actuaciones, el órgano competente para resolver considere procedente imponer una sanción más grave que la contenida en la propuesta de resolución.
La supletoriedad con que opera el reglamento estatal haría innecesaria cualquier regulación sobre las actuaciones complementarias, cuando ésta no se aparta en nada respecto de la en aquél contenida, pero si dicha regulación regional se dicta finalmente y no incorpora el aludido trámite, podría generar dudas acerca de si resulta aplicable en el procedimiento sancionador en materia de Servicios Sociales. Por ello, si finalmente se mantiene el artículo 14, debería incorporarse al 15 (Resolución) un apartado que recoja el contenido del artículo 20.3 RPS.
- Artículo 15. Resolución.
a) El plazo de diez días para dictar resolución se contará desde la recepción del expediente, como prevé el artículo 15.1 del Proyecto, siempre y cuando no se haya acordado la realización de actuaciones complementarias, pues en tal caso, el dies a quo del plazo deberá coincidir con aquél en que finalicen dichas actuaciones o, de darse el supuesto contemplado en el 20.3 RPS, una vez los interesados hayan presentado sus alegaciones o haya transcurrido el plazo concedido al efecto. Dichas matizaciones sobre el cómputo del plazo para dictar resolución deberían incorporarse al artículo.
b) El apartado 2 reproduce el contenido del artículo 22 RPS, efectuando una copia literal en determinados pasajes e introduciendo modificaciones en la redacción en otros. Los peligros de dicha técnica son múltiples, siendo el más común provocar una desconexión de sentido entre las regulaciones del precepto. La materialización de este riesgo se advierte en la remisión interna contenida en el artículo 15.3 del Proyecto al apartado 2, letra b) del mismo artículo. Mientras en el primero se copia el precepto estatal, en el segundo se establece una modificación en la redacción que deja sin referencia la remisión efectuada. En efecto, reza el primer inciso del apartado 3 que "cuando no concurran las circunstancias previstas en la letra b) del apartado anterior...", reproduciendo literalmente el reglamento estatal, el cual, en el apartado al que se remite, establece que la resolución del procedimiento sancionador podrá declarar "b) la indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía haya quedado determinada durante el procedimiento". Se advierte aquí de manera clara cuáles son las circunstancias a que se refiere el apartado 3, es decir, que se haya podido determinar durante el procedimiento sancionador la cuantía de los daños irrogados a la Administración. Sin embargo, al modificar el Proyecto la redacción del apartado b) y establecer que la resolución podrá declarar "b) la determinación de la indemnización de daños y perjuicios derivados de la infracción cometida", se oscurece el sentido de la remisión efectuada en el apartado 3, pues no se advierte de forma clara e inmediata cuáles son las circunstancias a que se refiere.
Para evitar dicha situación, puede actuarse bien sobre el apartado 2, letra b) del Proyecto, otorgándole idéntica redacción a la del 22.1, b) RPS, o bien, modificar la redacción del apartado 3, en términos similares a los siguientes: "Si durante el procedimiento sancionador no ha quedado determinada la cuantía de los daños y perjuicios irrogados a la Administración, la indemnización...".
- Artículo 17. Duración del procedimiento.
El apartado 2 establece la posibilidad de seguir un procedimiento abreviado cuando así lo determine el órgano competente en el acuerdo de iniciación, al apreciar que los hechos pudieran ser constitutivos de infracción leve.
Es en este procedimiento abreviado donde se advierten las mayores innovaciones del Proyecto respecto del procedimiento sancionador general, pues, al margen de la denominación (el RPS regula un procedimiento "simplificado"), la decisión acerca de seguir los trámites del procedimiento abreviado o los del procedimiento ordinario se configura como una alternativa del órgano competente para iniciar el procedimiento, mientras que el RPS establece con carácter imperativo la tramitación del procedimiento simplificado, cuando existan elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve. La segunda novedad consiste en regular el procedimiento por referencia al ordinario, aunque con la minoración de todos los plazos a la mitad.
En relación con el plazo, la Dirección de los Servicios Jurídicos puso de manifiesto la contradicción que supone reducir el plazo del procedimiento abreviado a tres meses, cuando el artículo 3 del Decreto 17/2004, de 27 de febrero, por el que se regulan los plazos máximos para dictar y notificar resolución expresa de determinados procedimientos, lo establece en seis meses para todos los procedimientos administrativos sancionadores respecto de los cuales la Administración regional disponga de competencia normativa, cualquiera que sea el grado de la infracción presuntamente cometida. Propone, en consecuencia, la supresión del procedimiento abreviado.
Frente a dicha observación, el órgano directivo impulsor del Proyecto considera que la referida norma se limita a establecer no un plazo general para todos los procedimientos sancionadores, sino tan sólo un plazo máximo, lo que no empece la posibilidad de establecer uno inferior. No puede compartir tal interpretación el Consejo Jurídico, pues es contraria al sistema de determinación de los plazos instaurado en la LPAC, sistema al que responde la norma analizada. En efecto, el artículo 42.2 de la Ley establece el plazo de cada procedimiento por referencia al máximo en que debe notificarse la resolución expresa, dejando a las normas reguladoras de cada procedimiento su determinación y estableciendo un plazo residual, igualmente máximo, de tres meses. La alusión al carácter de "máximo" de los plazos en dicho sistema supone únicamente que la tramitación y consiguiente resolución del procedimiento puede alcanzarse en menos tiempo y que, de no ser así, se producirán los efectos contemplados en los artículos 43 y 44.
De forma acorde con este sistema, el artículo 3 del Decreto 17/2004, pretende establecer un plazo de general aplicación a todos los procedimientos sancionadores, como se desprende claramente de la Exposición de Motivos del propio Decreto, en especial de la cita que allí se efectúa de una sentencia que acoge la doctrina acerca de la obligatoria aplicación del procedimiento simplificado cuando se trate de sancionar infracciones leves, con la drástica reducción de plazos que ello supone y los consiguientes problemas que afronta la Administración para poder tramitar en tiempo hábil tales procedimientos. Dada la especial cualificación de las Exposiciones de Motivos como criterios o guías para la interpretación de las normas que prologan, cabe entender que la mens legislatoris del artículo 3 del Decreto 17/2004 no es otra que evitar las reiteradas declaraciones de caducidad a que se veía abocada la Administración regional en los procedimientos sancionadores por infracciones leves, ante la dificultad de tramitarlos en el plazo de un mes.
Hecha esta aclaración, ha de advertirse que, dado que ni la legislación básica del procedimiento administrativo ni la sectorial en materia de Servicios Sociales establecen plazos para la tramitación de los procedimientos sancionadores por infracciones leves, nada impide que el Proyecto derogue, para el ámbito sectorial a que se constriñe, la regla del plazo general de seis meses de los procedimientos sancionadores. No obstante, una vez más, nada se dice en el expediente que permita justificar la excepción ni se aprecian fácilmente las ventajas que ésta puede suponer para la Administración.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma goza de competencia para aprobar el Proyecto de Decreto sometido a consulta.
SEGUNDA.- Tienen carácter esencial las observaciones efectuadas a los siguientes preceptos: 1.1, en relación a los principios que han de inspirar el procedimiento; 10, en lo tocante al concepto de prueba improcedente; 11, apartado B); y 12.
TERCERA.- El resto de observaciones contenidas en este Dictamen, de ser asumidas, contribuirían a la mejora e inserción de la disposición analizada en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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