Dictamen 117/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 117/05
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª J. B. S., como consecuencia de los daños y perjuicios derivados de la negligente actuación del ISSORM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Si bien es cierto que la pérdida del documento se produce y que ella sólo es imputable a los servicios de la Consejería consultante, y que, no por menos comprensible dada la complejidad documental propia de toda Administración en general y muy particularmente del Servicio de Pensionistas, ha de merecer un reproche, también lo es que la interesada no ha demostrado la existencia de un daño o perjuicio concreto derivado de tal extravío.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Mediante escrito presentado en el Registro General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el día 1 de octubre de 2004, Dª J. B. S. formula reclamación previa a la vía judicial laboral, mediante la que solicita una indemnización por daños y perjuicios que cifra en la cantidad de 6.000 euros.
Basa la reclamante su petición en los siguientes hechos:
1º. Con fecha 26 de febrero de 2000 le fue reconocida por el Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia (en lo sucesivo, ISSORM) una pensión no contributiva, respecto de la que anualmente debía presentar una declaración de los ingresos efectivos percibidos por la unidad económica de convivencia (en adelante, UEC) en el año anterior a dicha declaración, así como una previsión de ingresos correspondientes al año de la declaración.
2º. En marzo de 2002 formula declaración mediante la que pone en conocimiento del ISSORM que su hija, integrante de la UEC, había empezado a trabajar el día 19 de febrero de dicho año.
2º. Como consecuencia de la declaración correspondiente al año 2003, el ISSORM dicta resolución fechada el día 5 de mayo de 2003, por la que acuerda:
a) Regularizar el importe percibido en concepto de pensión no contributiva durante el año 2002, 3.621,52 euros, ya que en función de los ingresos de la UEC, debió percibir un total de 3.096,10 euros, a razón de 221,15 euros mensuales.
b) Extinguir el derecho a la pensión no contributiva que venía percibiendo, con efectos desde el 1 de enero de 2003.
c) Declarar la procedencia del reintegro de 1.631,12 euros percibidos indebidamente y correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero al 30 de abril de 2003.
Frente a dicha resolución presentó la interesada reclamación administrativa previa a la judicial que fue desestimada, tras lo cual interpuso demanda ante la Jurisdicción social, que fue resuelta mediante sentencia núm. 87/2004 del Juzgado de lo Social núm. 6 de Murcia, en cuyo fallo se desestima la demanda, declarando la procedencia del reintegro, sin perjuicio del derecho de la actora a reclamar una indemnización de daños y perjuicios derivados del extravío por parte del ISSORM de la declaración individual de pensionista formulada por la actora el día 11 de marzo de 2002.
 SEGUNDO.- A continuación, y sin que conste requerimiento alguno para ello, figura en el expediente informe fechado el 15 de octubre de 2004 emitido por el Servicio de Pensionistas de la Subdirección de Pensiones, Ayudas y Programas de Inclusión del ISSORM, órgano cuyo funcionamiento pudo, presuntamente, ocasionar el daño cuya indemnización se reclama.
Del contenido de este informe se concluye, en síntesis, lo siguiente:
1º. La actuación del ISSORM por la que se exige la indemnización de 6.000 euros, se concreta en la Resolución de dicho Organismo de 5 de mayo de 2003, cuyo contenido supone:
-La extinción del derecho a la pensión no contributiva que tenía reconocida, con efectos 1 de enero de 2003.
-La regularización de los importes percibidos en el año 2002. Como consecuencia del control anual de recursos quedó acreditado que los ingresos de la UEC en el año 2002 fueron de 19.037,93 euros y según estos ingresos, le hubiera correspondiendo percibir un total de 3.096,10 euros y recibió 3.621,52 euros.
-El acuerdo de reintegro de 1.631,12 euros percibidos indebidamente entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de mayo de 2003, se desglosa en 525,45 euros, correspondientes al año 2002 y 1.105,67 euros, al año 2003.
La resolución se fundamenta en lo establecido en los artículos 7.c, 25.3, 16,11 y 12 del RD 357/1991 de 15 de marzo y en el 45 de la Ley General de la Seguridad Social.
2º. Se solicita la indemnización de 6.000 euros para compensar la obligación de devolver lo indebidamente percibido, amparándose en que la Entidad Gestora extravió una documentación que, de haberse tenido en cuenta, le hubiera evitado la percepción indebida; circunstancia que, de ser cierta, sería irrelevante para el resultado final.
3º. Para que la institución de la responsabilidad patrimonial opere es preciso, entre otros requisitos, el de la antijuridicidad del daño, y el alegado por la interesada, consistente en reintegrar lo indebidamente percibido que se concreta en 1.631,12 euros, no es un daño antijurídico, pues la obligación de reintegrar nace de la Ley y el particular que ha percibido prestaciones indebidamente está obligado a reintegrarlas, tiene el deber jurídico de soportar el daño (reintegro) aún en los supuestos de revisión causada por error imputable a la Entidad Gestora (artículo 45 de la Ley General de la Seguridad Social).
TERCERO.- Por Orden de la Consejera de Trabajo y Política Social de 12 de noviembre de 2004, se admite a trámite la reclamación (a la que se denomina de responsabilidad patrimonial, sin aducir argumento jurídico alguno que apoye dicha recalificación), ordenando su tramitación en los términos previstos en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), al tiempo que se designa instructora, quien, seguidamente, acuerda la apertura del trámite de audiencia. Ambos actos administrativos son debidamente notificados a la interesada.
CUARTO.- Con fecha 20 de octubre de 2004, ésta presenta un nuevo escrito en el que, con base en los mismos hechos y fundamentos que el formulado anteriormente, solicita la indemnización que ya tenía pedida, aunque ahora lo hace en concepto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y concreta los daños que alega haber sufrido por la negligente actuación del ISSORM, que, según ella, consistirían en:
1. El perjuicio económico derivado de la devolución de la cantidad de 1.631,12 euros.
2. Un gran deterioro de su salud, que motivó que tuviera que acudir en varias ocasiones al Servicio de Urgencias del Hospital Virgen de la Arrixaca, en el que se le diagnostica un estado de ansiedad y pérdida de peso relacionada con cuadro depresivo. En el mismo sentido dice haber sido diagnosticada por los doctores en Psiquiatría, D. L. F. C. y D. M. S.. Para acreditar estas manifestaciones, la interesada dice acompañar a su reclamación informes médicos, aunque lo cierto es que éstos no aparecen incorporados al expediente.
QUINTO.- Nuevamente sin que conste requerimiento previo, figura informe del Servicio de Pensionistas fechado el día 19 de noviembre de 2004, en el que, en relación con lo manifestado por la reclamante en su escrito de fecha 20 de octubre de 2004, se hace constar, en síntesis, lo siguiente:
1º. La legalidad de la resolución del ISSORM de 5 de mayo de 2003, de acuerdo con lo prevenido en los artículos 11 (límite de acumulación de recursos); 12 y 13 (ingresos computables de los integrantes de la UEC), todos ellos del Real Decreto 357/1991, de 15 de marzo, por el que se desarrolla la Ley 26/1990, en relación con las pensiones no contributivas. Según estos preceptos, afirma la informante, una vez que se ha accedido a la pensión no contributiva se conserva el derecho a continuar disfrutándola siempre que, cumpliendo los demás requisitos, los ingresos de la UEC previstos para el año de que se trate sean inferiores al límite de acumulación de recursos aplicable, en función de la composición de la UEC.
2º. A tenor de lo establecido en el artículo 16 del citado Real Decreto los beneficiarios de estas pensiones tienen, entre otras, las siguientes obligaciones:
a) Transcurrido el año y en el primer trimestre del siguiente debe presentar una declaración anual de ingresos a fin de justificar los realmente obtenidos en el ejercicio que se cierra que, una vez transcurrido el año, pasan de ser previstos a ser reales y justificados, y determinan la posible regulación de los importes para ajustar los pagados a las limitaciones de cuantía establecidos en el artículo 14.
b) En la declaración anual, el pensionista debe hacer las precisiones de ingresos para el año en curso que sirven para determinar si procede continuar pagando la pensión y su cuantía, y ello sin perjuicio de la regularización que proceda cuando concluido el ejercicio económico se justifiquen los ingresos; y así, año tras año.
c) Cualquier variación que se produzca a lo largo del año debe ser también comunicada en el plazo de 30 días.
3º. La aplicación de estos preceptos a la declaración presentada por la
Sra. B. el día 2 de abril de 2003, dio lugar a la resolución antes indicada, cuya legalidad fue corroborada por la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 6, que declaró la procedencia del reintegro que se solicitaba.
4º. Repetidamente la interesada alega que, en la declaración que presentó el marzo del año 2002, ya puso de manifiesto el hecho de que su hija comenzaba a trabajar, pero que al haber extraviado el ISSORM dicha declaración y, por lo tanto, al no haber tenido en cuenta aquella circunstancia, siguió abonándole el importe de la pensión, que ahora se ve obligada a devolver, con el perjuicio que ello le causa. Sin embargo, aunque es cierto que dicha declaración no consta archivada en el expediente, las previsiones apuntadas por la pensionista sí que fueron evaluadas en su momento, con el resultado que consta en el expediente, y según el siguiente detalle:
a) Previsión ingresos brutos del esposo: 1.343.874 pts. (8.076,85 euros).
b) Previsión ingresos brutos de la hija: 126.000 pts. a partir de marzo del año 2002 (11 mensualidades, contando un paga extraordinaria), daría una cantidad de 1.386.000 pts. (8.330,03 euros), a los que se adicionaría la nómina de los días de febrero trabajados (del 19 al 28), por un importe de 324,38 euros, lo que ascendería a 8.654,41 euros.
c) A estas cantidades habría que añadir 3.621,52 euros, importe de la pensión no contributiva.
d) La suma total de ingresos previstos para la UEC en el ejercicio 2002, según los datos aportados por la interesada, arrojaría la cifra de 20.352,78 euros, cantidad que al ser inferior al límite fijado para dicho ejercicio en 22.134 euros, dio lugar a que se mantuviera la pensión, sin perjuicio de su posible regularización a la vista de los ingresos reales percibidos en ese año.
5º. No se niega en el informe el extravío de dicha declaración cuyo contenido se conoce por la copia aportada por la interesada, pero se matizan dos extremos:
a) La declaración sí fue tenida en cuenta para determinar los ingresos previstos para el año 2002, por lo que "el extravío de la Declaración Anual, que puede tratarse de un archivo incorrecto, se ha producido después de haber sido evaluado su contenido".
b) Destaca el error que se sufre en la sentencia al contabilizar el año 2002 completo a efectos del cálculo de ingresos de la hija de la interesada, cuando lo cierto es que, según manifiesta ésta y se acredita con la documental que obra en el expediente, sólo lo hizo durante 10 meses y 10 días.
6º. En lo que se refiere a la enfermedad psiquiátrica que aduce padecer la reclamante, señala la Jefa del Servicio de Pensionistas que esa dolencia ya la sufría en el momento de reconocérsele la pensión no contributiva; es más, añade, su existencia fue valorada a efectos del reconocimiento del grado de minusvalía que posibilitó que accediese a la pensión no contributiva. Une copia del dictamen técnico del Equipo de Valoración y Diagnóstico recaído en el expediente de la Sra. B., fechado el día 10 de enero de 2000, en el que se recoge, entre otras dolencias, la de trastornos de la afectividad y de ansiedad generalizada.
7º. Concluye el informe afirmando que no procede indemnización alguna porque no existe daño antijurídico en el hecho de tener que reintegrar unas cantidades indebidamente percibidas, circunstancia por la que se quiere recibir una cantidad 3,7 veces superior a la que tiene que devolver.
SEXTO.- Seguidamente la instructora, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.2 RRP, procede a la acumulación de ambas reclamaciones, concediendo un nuevo trámite de audiencia a la interesada, quien presenta escrito fechado el día 9 de diciembre de 2004, manifestando no tener alegación alguna que realizar diferente de las ya efectuadas.
SÉPTIMO.- La instructora formula, con fecha 21 de diciembre de 2004, propuesta de resolución en sentido desestimatorio ya que no cabe apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial alegada por la interesada, al faltar el requisito de la antijuridicidad del daño alegado.
OCTAVO.- En tal estado de tramitación, mediante escrito registrado de entrada el día 11 de enero de 2005, se ha recabado de este Consejo Jurídico el preceptivo Dictamen, acompañando el expediente tramitado.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Sobre el carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, procedimiento y plazo.
La legitimación activa corresponde a la interesada en tanto particular que aduce haber sufrido el perjuicio por ella imputado al funcionamiento de los servicios públicos (artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Es competente para conocer y resolver la presente reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración la Consejería de Trabajo y Política Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 142 LPAC y l6.2,o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ya que, siguiendo la hipótesis de la reclamante, el daño se habría producido por un deficiente funcionamiento de los servicios públicos integrados en el ISSORM, Organismo Autónomo dependiente de dicha Consejería.
El procedimiento administrativo seguido para la instrucción del expediente se ajusta, en términos generales, a los artículos 139 a 144 LPAC, y preceptos concordantes del RRP. No obstante, cabe hacer dos precisiones:
1ª.- La Consejería instructora, en la Orden de iniciación del expediente, efectúa una recalificación del escrito presentado por la interesada, considerándolo y tramitándolo como reclamación patrimonial, ya que de su contenido se desprendía que éste era su verdadero carácter. Sin embargo, tan acertada decisión no se completó con una actuación tendente a explicar a la reclamante tal circunstancia; de haberlo hecho así probablemente se habría evitado la presentación de una nueva reclamación que es reproducción casi literal de la primera y que obligó a una acumulación de procedimientos, cuya procedencia es bastante dudosa, ya que con el segundo escrito la interesada no pretendía iniciar un nuevo procedimiento, sino recalificar y concretar su primera solicitud.
2ª.- Llama la atención la anticipación con que se emite el informe del Servicio presuntamente responsable del daño, el de Pensionistas, fechado el 15 de octubre de 2004 y anterior, por tanto, a la Orden por la que se admite a trámite la reclamación y se designa instructora. Obsérvese que el RRP, en su artículo 6.2, antepone la admisión de la reclamación a cualquier otro acto o trámite. Por su parte, el artículo 10 del mismo Reglamento atribuye al órgano designado para realizar la instrucción del procedimiento la función de solicitar cuantos informes estime necesarios para resolver y, específicamente, el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable. En el caso sometido a consulta, no consta quién solicitó el referido informe al Servicio de Pensionistas, aunque es evidente que no pudo ser la instructora, pues ésta sería designada días después de la emisión de aquél. No obstante, dicha irregularidad ninguna eficacia invalidante ha de tener, pues el informe preceptivo ha sido incorporado al expediente.
Por último, respecto al ejercicio de la acción en plazo, aun cuando el hecho al que se imputan los presuntos daños sería el extravío de la declaración presentada en marzo de 2002, en aplicación del principio de la actio nata el dies a quo para deducir la reclamación objeto del presente Dictamen habría que ubicarlo en aquel día en el que la reclamante pudo conocer con precisión el alcance de la situación que dice lesiva, momento que coincidiría con el de la firmeza de la sentencia dictada el día 25 de febrero de 2004 por el Juzgado de lo Social núm. 6 de los de Murcia. Pues bien, aunque es cierto que en el expediente no figuran datos que permitan conocer aquella fecha, habiéndose interpuesto la reclamación el día 1 de octubre de 2004, es decir, antes de que transcurriera un año desde que se dictó la sentencia, aquélla ha de entenderse deducida dentro del plazo del año previsto en el artículo 142.5 LPAC.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de la responsabilidad que el daño o perjuicio sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido por el particular sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal; que no concurra causa de fuerza mayor; que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar, por cuanto la lesión indemnizable ha de ser entendida como daño o perjuicio antijurídico. Tales exigencias están contenidas en los artículos 139 a 144 LPAC, y, además, han sido precisadas por constante jurisprudencia y reiterada doctrina tanto del Consejo de Estado como de este Consejo Jurídico.
A la reclamante incumbe, a tenor de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la carga de probar la concurrencia de los requisitos exigidos para el nacimiento de la obligación de indemnizar. Pues bien, este Órgano Consultivo comparte el sentido desestimatorio de la propuesta de resolución y considera que la reclamante no ha acreditado la concurrencia de dichos requisitos.
La reclamación formulada tiene su origen en la pérdida o extravío de una declaración sobre la situación de la UEC correspondiente al año 2002, que estima la interesada que, de haber sido tenida en cuenta en su momento, hubiera dado lugar a una regularización de la pensión no contributiva de la que era beneficiaria, evitando así que percibiese ingresos que no le correspondían y que después se ha visto obligada a reintegrar, con el perjuicio económico y anímico que ello le ha supuesto.
Ante esta manifestación que basa en su criterio personal, sin mayor justificación ni prueba, la Administración a través de los detallados informes de la Jefa de Servicio de Pensionistas que figuran incorporados al expediente, acredita la falta de efectividad del perjuicio aducido. En efecto, admitiendo la tesis más que razonable de que el extravío de la documentación se produjera con posterioridad a su evaluación, atendiendo a los datos aportados por la interesada en su declaración el cálculo de los ingresos previstos para el ejercicio 2002 no superaría el máximo fijado para dicho período de tiempo y, por lo tanto, el mantenimiento de la pensión durante aquel año fue correcto. Si, por el contrario, se aceptara, aunque fuese hipotéticamente, que la pérdida de dicha declaración se produjo antes de ser evaluada y por ende que el desconocimiento de su contenido dio lugar a que la pensión se siguiese pagando a la reclamante, el resultado práctico que obtendríamos sería el mismo, es decir, que, en cualquier caso, no se habría regularizado la pensión que venía percibiendo la Sra. B., hasta el momento en el que la Administración, a través de la declaración presentada el 2 de abril de 2003, tuvo conocimiento de que los ingresos reales superaban a los previstos y, a su vez, al límite máximo establecido.
Conviene aquí analizar la afirmación contenida en la sentencia del Juzgado de lo Social número 6, según la cual de haber sido tenida en cuenta la declaración extraviada no se habría generado la percepción de la pensión declarada posteriormente como indebida. Para llegar a esta conclusión el Magistrado, para el cálculo de los ingresos previstos para el ejercicio 2002 por rentas de trabajo de la hija de la reclamante, sigue un procedimiento distinto al utilizado por el ISSORM. Efectivamente, el titular del citado Juzgado no atiende a la previsión indicada por la interesada, sino que prorratea el importe de la primera nómina percibida por los días que con ella se remuneran, obteniendo así un salario diario de 32,438 euros. La mecánica puede considerarse tan lícita como la seguida por el ISSORM, pero el error se comete cuando obtenida dicha cantidad ésta se multiplica por 365 días, es decir, por la totalidad del año 2002, cuando según declara la reclamante y, precisamente, se acredita con esa primera nómina, la hija comienza a trabajar el día 19 de febrero. Atendiendo a este fundamental dato, el producto de 32,438 euros por los días realmente trabajados, 306, arrojaría un montante de 9.926 euros, que sumados a los 8.076,84 euros de la pensión del esposo y los 3.621,51 de la pensión no contributiva, darían un total de 21.624,35 euros, cantidad que sigue estando por debajo de la máxima vigente para el año 2002.
Por otro lado, cabe poner en duda que los perjuicios invocados sean reales y efectivos puesto que la reclamante no demuestra la existencia del daño económico que dice haber sufrido, y en cuanto a los daños psíquicos o anímicos, que no avala con informe médico alguno, se corresponden, según ha demostrado la Administración, con la enfermedad que padece al menos desde el año 2000, cuya valoración fue determinante para el reconocimiento de la pensión no contributiva que venía percibiendo.
A la falta de valoración real del daño y prueba de su efectividad, cabe adicionar, como destaca el informe del Servicio de Pensionistas, la desproporción que supone solicitar una indemnización a tanto alzado que supera en más de 3,7 veces la cantidad reembolsada.
En consecuencia, si bien es cierto que la pérdida del documento se produce y que ella sólo es imputable a los servicios de la Consejería consultante, y que, no por menos comprensible dada la complejidad documental propia de toda Administración en general y muy particularmente del Servicio de Pensionistas, ha de merecer un reproche, también lo es que la interesada no ha demostrado la existencia de un daño o perjuicio concreto derivado de tal extravío, por lo que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.
No obstante, V.E. resolverá.
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