Dictamen 116/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 116/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establecen las Normas de Convivencia en los Centros Docentes de la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La intensidad de la relación que une al alumno con el centro docente, que supone su inserción en la propia organización de éste, como medida necesaria para posibilitar la eficacia de la actividad que en ellos se lleva a cabo y permitir que el sistema educativo alcance sus objetivos, tolera una adaptación del principio de legalidad, que queda aquí reducido a la mera previsión legal de la existencia de unas medidas disciplinarias y al encargo que la LOCE efectúa a las Administraciones educativas para su establecimiento. El Consejo Jurídico no desconoce que dicha tesis es frontera con una cuasi desaparición del principio de legalidad en la materia -"no se puede relativizar un principio sin riesgo de suprimirlo" (STC 61/1990)-, pero el propio legislador orgánico estatal no ha considerado preciso realizar una tipificación de las infracciones ni establecer las sanciones correspondientes, dejando de manera consciente a la normación reglamentaria esta labor, según un modelo que se remonta a tiempos preconstitucionales (Decreto de 8 de septiembre de 1954, de disciplina académica) y que ninguna de las numerosas leyes orgánicas que, con posterioridad a la Constitución, han venido desarrollando su artículo 27 ha considerado necesario corregir. Esta ausencia de previsión legal de los mínimos elementos esenciales del régimen disciplinario aplicable en el seno de los centros docentes, junto a la acreditada necesidad de su existencia para garantizar el normal desenvolvimiento de su actividad, obligan a admitir la referida relativización del principio de legalidad, advirtiendo, eso sí, que la minoración de garantías que de ello pudiera derivar para los alumnos se compensa con la doctrina constitucional que, de manera invariable, establece la prohibición de que las medidas correctoras o disciplinarias puedan atentar contra derechos fundamentales de los alumnos, singularmente el derecho a la educación y a la integridad física y moral , que quedan configurados como límite infranqueable para el ejercicio de las potestades disciplinarias (Autos del Tribunal Constitucional 382/1996 y 333/1997).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El Consejo Jurídico ya conoció de este expediente con ocasión del Dictamen 48/2005, cuyos antecedentes cabe dar aquí por reproducidos en orden a evitar innecesarias reiteraciones. En sus conclusiones se estimaba necesario completar la tramitación, al carecer de diversas actuaciones, bien preceptivas, bien muy convenientes. En concreto, debían incorporarse al expediente las siguientes:
1. Memoria económica.
2. Texto definitivo del Proyecto sometido a consulta del Consejo Jurídico.
3. Informe de la Secretaría General.
4. Aportaciones de determinados órganos e instituciones participantes en el procedimiento de elaboración del Proyecto (centros directivos de la Consejería proponente, Comisión de Directores de IES y organizaciones sindicales).
5. Borradores sucesivos de la disposición proyectada.
6. Trámite de audiencia a las Asociaciones de Padres y a los profesores.
SEGUNDO.- Con fecha 11 de abril de 2005, el Director General de Enseñanzas Escolares realiza una memoria económica en la que, tras ratificar que la futura norma no supondrá un incremento de gasto respecto de los que se contienen en el presupuesto vigente, analiza los diversos "capítulos y conceptos presupuestarios que inciden en la norma", cuya dotación total asciende 3.191.478 euros. También incluye en la Memoria el gasto del profesorado que imparte la asignatura de Religión, al considerar que la disposición proyectada reconoce el derecho de los alumnos a recibir la formación moral y religiosa que esté de acuerdo con sus propias convicciones. El total de esta partida presupuestaria asciende a 11.016.979 euros.
TERCERO.- Se incorporan al expediente los oficios por los que se confiere trámite de audiencia a las federaciones de alumnos.
Asimismo constan las aportaciones efectuadas por: a) la Comisión de Directores de IES, que llega a presentar un borrador de Decreto fechado el 19 de mayo de 2003; b) las organizaciones sindicales; c) la Dirección General de Formación Profesional, Innovación y Atención a la Diversidad; y d) la Comisión de Directores de Infantil y Primaria.
Consecuencia de las numerosas aportaciones recibidas y de las sucesivas revisiones del texto, constan en el expediente hasta nueve borradores diferentes, aunque no la valoración que el centro directivo redactor de la norma hizo de las diferentes sugerencias efectuadas.
CUARTO.- El 21 de abril de 2005, el Secretario General de la Consejería de Educación y Cultura emite informe en el que, entre otras consideraciones, justifica la ausencia del trámite de audiencia a los profesores y padres de alumnos, sobre la base de su intervención en el procedimiento de elaboración de la norma a través de sus representantes en el Consejo Escolar, en cuyo seno FEREMUR (Federación Regional de Estudiantes Murcianos) manifestó su malestar por no haber podido participar en el procedimiento de elaboración de la norma en una fase anterior. Ello, junto a la observación efectuada por la Dirección de los Servicios Jurídicos acerca de la necesidad del trámite, llevó al centro directivo impulsor del procedimiento a conferir audiencia a las federaciones de alumnos, no haciéndolo respecto de los otros colectivos, que, a diferencia de aquéllos, no habían manifestado una voluntad de participación más allá de la que supone su presencia en el Consejo Escolar de la Región de Murcia.
QUINTO.- El texto definitivo del "Proyecto de Decreto por el que se establecen las normas de convivencia en los centros docentes", autorizado por el Secretario General de la Consejería proponente, consta de una Exposición de Motivos y 56 artículos, divididos en cuatro Títulos (Disposiciones generales; De los derechos de los alumnos; De los deberes de los alumnos; Normas de convivencia). El último Título se subdivide en tres Capítulos (Disposiciones Generales; Conductas Contrarias a las Normas de Convivencia del Centro; y Conductas Gravemente Perjudiciales para la Convivencia en el Centro. Este último Capítulo cuenta, a su vez, con dos secciones). La parte final del Proyecto la constituyen dos Disposiciones adicionales, dos transitorias y dos finales.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del dictamen y procedimiento de elaboración.
Cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones efectuadas en el Dictamen 48/2005, acerca de la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico.
En cuanto al procedimiento de elaboración y una vez completado el expediente con las actuaciones cuya ausencia fue puesta de manifiesto en el referido Dictamen, cabe considerar que en términos generales se ajusta a las exigencias formales establecidas por el ordenamiento.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
I. La competencia regional en materia de educación.
El artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) atribuye a la Comunidad Autónoma la "competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía".
En esta competencia regional se ampara el desarrollo normativo de dos materias diferentes entre sí, aunque íntimamente relacionadas: la definición de los derechos y deberes de los alumnos, y el establecimiento de las denominadas normas de convivencia. La estructura general del Proyecto y buena parte de su contenido son deudores del Real Decreto 732/1995, de 5 de mayo, por el que se regulan los derechos y deberes de los alumnos y las normas de convivencia aplicables en los centros docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos, norma que, tras la aprobación del futuro Decreto regional, dejará de ser aplicada en los centros docentes de la Región. El referido reglamento estatal no tiene carácter básico.
Sí lo tiene, por el contrario, la enumeración de los derechos y deberes de alumnos y padres contenida en los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, de conformidad con su disposición final sexta. Entre tales deberes del alumnado, el artículo 2.4,c) establece el de respetar las normas de convivencia del centro educativo, normas que constituyen el instrumento necesario para la consecución de un ambiente o clima de trabajo que permita a los alumnos el pleno ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes. La trascendencia que en la LOCE adquiere la idea de convivencia queda reflejada, asimismo, en los numerosos preceptos que se refieren a ella, comenzando por su artículo 1, letra e), que establece como principio de calidad del sistema educativo el de participación de la comunidad educativa en el desarrollo de la actividad escolar de los centros, "promoviendo especialmente el necesario clima de convivencia y estudio".
La necesidad de mantener esa convivencia en el seno de los centros docentes es una constante en las diversas leyes orgánicas que, en materia educativa, han venido configurando el sistema de enseñanza. Así, la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEG), atribuía funciones para el mantenimiento de dicha convivencia al Consejo Escolar del Centro y al director; y la Ley Orgánica 8/1985, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), por su parte, recogía en su artículo 6.2 -hoy derogado por la LOCE- el deber básico de los alumnos de respetar las normas de convivencia del centro.
En definitiva, el Decreto proyectado es el resultado de una labor de desarrollo normativo de las previsiones que, en materia de derechos y deberes de los alumnos y de normas de convivencia en los centros docentes, contiene la LOCE.
Su Disposición Final novena establece que las normas en ella contenidas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomiendas al Gobierno o que, por su propia naturaleza, correspondan al Estado, de conformidad con la Disposición Adicional primera, número 2 de la LODE, es decir: la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas (comunes en terminología LOCE) y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la alta inspección y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.
De forma más específica, el artículo 79, letra h) LOCE, atribuye al Director del centro la función de imponer todas las medidas disciplinarias que correspondan a los alumnos, "de acuerdo con las normas que establezcan las Administraciones educativas", en una clara remisión de la regulación disciplinaria a la actividad normativa de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de educación.
De conformidad con lo expuesto, atendida la competencia de desarrollo legislativo que el artículo 16.1 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma, dado que el contenido del Proyecto no puede ser incardinado en ninguna de las funciones que el Estado reserva para sí, sino que, antes bien, corresponde a una materia que la propia LOCE encomienda regular a las correspondientes Administraciones educativas, cabe concluir que la Comunidad Autónoma goza de competencia para desarrollar los derechos y deberes de alumnos y padres, y para establecer las normas de convivencia a aplicar en los centros docentes de la Región sostenidos con fondos públicos. En su ejercicio, y dado el modelo bases más desarrollo a que aquélla responde, el Consejo de Gobierno habrá de ajustarse a los límites establecidos por las leyes orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución y demás normas básicas que incidan sobre la materia.
II. La habilitación reglamentaria.
El Proyecto sometido a consulta no es una mera norma reglamentaria que se limite a ejecutar o desarrollar una Ley regional habilitante, sino que la función que a través del mismo se lleva a cabo es el ejercicio de las competencias normativas autonómicas en materia de educación, mediante el desarrollo reglamentario directo de la legislación básica estatal, introduciendo en la regulación opciones políticas propias.
Desde esta perspectiva, no es posible encontrar en las leyes estatales objeto de desarrollo una habilitación reglamentaria expresa al órgano ejecutivo de las Comunidades Autónomas, aunque sí se deja a éstas, como ya quedó expuesto en las consideraciones precedentes, la reglamentación derivada de aquéllas.
Atendido el contenido disciplinario de una parte del Proyecto, la cuestión que surge de manera inmediata es la suficiencia de su rango normativo, a la luz de la reserva de Ley contenida en el artículo 25.1 CE en materia sancionadora, luego recogida en el ámbito de las sanciones administrativas por los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ya quedó expuesto en las consideraciones precedentes que la base legal del régimen disciplinario de los estudiantes de niveles no universitarios resulta extremadamente escueta, pues consiste en la mera alusión a la existencia de unas medidas correctoras, de acuerdo con las normas que establezcan las Administraciones educativas, mención que, por demás, se efectúa al hilo de la atribución de las funciones disciplinarias al director del centro. Ello, desde luego, y conforme a la teoría general de las relaciones Ley-reglamento en materia sancionadora, inspirada por el principio de reserva legal, resultaría insuficiente para entender cumplido el principio de legalidad, en tanto que existiría una mera remisión reglamentaria en blanco, pues aunque sea admisible la colaboración del reglamento en materia sancionadora, es preciso que la Ley haya señalado de manera suficiente los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza de las sanciones a imponer (STC 3/1988).
Quizás por ello el RD 732/1995 cambia la denominación del régimen disciplinario contenido en el anterior Real Decreto 1543/1988, de 28 de octubre, sobre derechos y deberes de los alumnos, al que deroga, y cuyo capítulo IV se titulaba "faltas, sanciones y garantías procedimentales", resaltando de forma evidente el carácter sancionador-disciplinario de su regulación. Ahora, el RD 732/1995, y el Proyecto sometido a consulta, ya no habla de régimen disciplinario, ni de faltas y sanciones, sino que regula "normas de convivencia", "incumplimientos" a tales normas y "medidas correctoras", apuntando a la configuración de un régimen no propiamente sancionador, que responde no a un genérico ius puniendi de la Administración, sino a una serie de medidas que, incardinadas en el proceso educativo, tienden a garantizar una adecuada convivencia en el seno de los centros docentes, que permita a los miembros de la comunidad educativa el desarrollo de sus respectivas labores y, en especial, la consecución de los fines y objetivos de la educación. Por ello, la Exposición de Motivos del referido reglamento dirá que "las normas de convivencia del centro, regulando los derechos y deberes del alumno, deben propiciar el clima de responsabilidad, de trabajo y esfuerzo, que permita que todos los alumnos obtengan los mejores resultados del proceso educativo y adquieran los hábitos y actitudes recogidos en la LOGSE". Su objetivo último es alcanzar un marco de convivencia y autorresponsabilidad que haga prácticamente innecesaria la aplicación de medidas disciplinarias, pero, "cuando éstas resulten inevitables, las correcciones deberán tener un carácter educativo y deberán contribuir al proceso general de formación y recuperación del alumno".
En consecuencia, no estaríamos ante sanciones administrativas de protección del orden general, ni siquiera de un determinado ámbito, "sino ante medidas dirigidas a hacer efectivo el derecho a la educación y la formación plena que de él debe derivarse, mediante el respeto de los alumnos a los deberes que configuran y hacen posible, junto con los derechos, la satisfacción de los objetivos del proceso educativo" (Dictamen 30/1999, del Consejo Consultivo de Andalucía).
Así lo entendió también el Consejo de Estado, en Dictamen 2250/1994, sobre el Proyecto del que a la postre sería Real Decreto 732/1995. Sobre el sistema de correcciones que en el mismo se prevé y que será aplicable en caso de incumplimiento por el alumnado de sus deberes, dice que "se enmarcan dentro de las referidas normas de convivencia, y se insertan con naturalidad en la propia dirección y organización de la actividad docente misma, siendo las previstas en el proyecto, por lo demás, ponderadas y sin que el alumno pueda ser privado en ningún caso de su derecho a la educación. Constituyen una respuesta necesaria para alcanzar el debido cumplimiento de las normas de convivencia, encontrando de esta manera su engarce directo no sólo en el espíritu de la propia Ley Orgánica 8/1985, sino incluso, como se dice, en sus previsiones relativas al citado deber de respeto".
Atendida, pues, la naturaleza educativa más que sancionadora, de las medidas previstas en el Proyecto sometido a consulta, ningún reparo cabría hacer a que el Consejo de Gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria que tiene atribuida por el artículo 32.1 EAMU, procediera a desarrollar las previsiones de la LOCE y la LOPEG en materia de derechos y deberes de los alumnos y padres, y de normas de convivencia en los centros docentes. Así lo han hecho el resto de Administraciones educativas que han regulado tales materias en sus respectivos ámbitos, en todas las cuales el rango de las correspondientes normas es reglamentario (Decreto 246/1991, de 23 de diciembre, de la Generalidad valenciana; Decreto 85/1999, de 6 de abril, de la Junta de Andalucía; Decreto 292/1995, de 3 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Canarias; y Decreto 136/2002, de 25 de julio, de la Comunidad de Madrid), sin norma legal propia habilitante, mas allá de las leyes estatales.
Si bien la doctrina mantenida por los referidos órganos consultivos resuelve el incumplimiento, al menos parcial, de la reserva formal de ley exigida por el artículo 25.1 CE, lo cierto es que materialmente la regulación es disciplinaria y al esquema clásico de ésta responde, mediante la tipificación y graduación de las conductas que pueden ser corregidas, la determinación de circunstancias agravantes y atenuantes, el establecimiento de las medidas correctoras que corresponde imponer ante cada tipo de incumplimiento o infracción de las normas y la definición de un procedimiento en el que quedan reflejados no sólo los principios del procedimiento sancionador sino, incluso, la terminología propia de ésta (pliego de cargos). Por ello, atendiendo tanto a las peculiares características de las relaciones existentes entre los alumnos y el centro docente como a la finalidad no sólo educativa, sino, más aún, de garantía del correcto desenvolvimiento de la actividad docente, que presentan las medias correctoras previstas en el Proyecto, la advertida relativización del principio de reserva de ley podría encontrar su fundamento en la institución de las relaciones especiales de sujeción, una de cuyas modalidades clásicas es la de los estudiantes.
En efecto, de conformidad con una primera doctrina constitucional, la relación de supremacía especial que une a los alumnos con la administración educativa permite limitar el alcance de la reserva de ley, que pierde parte de su fundamentación material (SSTC 2/1987 y 69/1989). La primera de ellas dice que "en virtud de esa sujeción especial, y en virtud de la efectividad que entraña ese sometimiento singular al poder público, el "ius puniendi" no es el genérico del Estado, y en tal medida la propia reserva de ley pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de la capacidad propia de autoordenación correspondiente, para determinar en concreto las previsiones legislativas abstractas sobre las conductas identificables como antijurídicas en el seno de la institución". Ahora bien, incluso en este ámbito, una sanción carente de toda base legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 CE (STC 219/1989), de tal forma que "siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano. Otra cosa es que esos requisitos permitan una adaptación -nunca supresión- a los casos e hipótesis de relaciones Administración-administrado y en concordancia con la intensidad de la sujeción" (STC 61/1990).
Por tanto, siendo plenamente aplicable el principio de legalidad y de reserva de ley en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, este principio no se aplicará aquí en los mismos términos que en el Derecho Penal o Sancionador Administrativo General, sino que admite una adaptación en atención a la intensidad de la relación Administración-ciudadano. Se trata, como ha puesto de relieve la doctrina científica, de lograr un equilibrio prudente entre dos intereses contrapuestos, el de la Administración orientada hacia la eficacia de su organización y de los servicios públicos, y el del individuo que se siente protegido en sus derechos fundamentales, pues "no es lícito sacrificar los derechos fundamentales a las relaciones de sujeción especial, pero tampoco el que las garantías de estos derechos imposibiliten la función de tales relaciones. Ambos necesitan una integración ponderada que les proporcione una eficacia óptima". En consonancia con esta idea, el Auto del Tribunal Constitucional 382/1996 dice que "nada obsta, sin embargo, como sucede con la generalidad de los derechos fundamentales, a que esta faceta del derecho a la educación pueda ser lícitamente limitada a fin de salvaguardar otros derechos o bienes de naturaleza constitucional. De ahí que el legislador orgánico, al objeto de tutelar el pacífico disfrute del derecho a la instrucción del conjunto del alumnado, haya establecido como un deber básico de los alumnos "el respeto a las normas de convivencia dentro del centro docente" (art. 6.2 LODE)" -hoy 2.4, c) LOCE-.
Desde esta perspectiva, la intensidad de la relación que une al alumno con el centro docente, que supone su inserción en la propia organización de éste, como medida necesaria para posibilitar la eficacia de la actividad que en ellos se lleva a cabo y permitir que el sistema educativo alcance sus objetivos, tolera una adaptación del principio de legalidad, que queda aquí reducido a la mera previsión legal de la existencia de unas medidas disciplinarias y al encargo que la LOCE efectúa a las Administraciones educativas para su establecimiento. El Consejo Jurídico no desconoce que dicha tesis es frontera con una cuasi desaparición del principio de legalidad en la materia -"no se puede relativizar un principio sin riesgo de suprimirlo" (STC 61/1990)-, pero el propio legislador orgánico estatal no ha considerado preciso realizar una tipificación de las infracciones ni establecer las sanciones correspondientes, dejando de manera consciente a la normación reglamentaria esta labor, según un modelo que se remonta a tiempos preconstitucionales (Decreto de 8 de septiembre de 1954, de disciplina académica) y que ninguna de las numerosas leyes orgánicas que, con posterioridad a la Constitución, han venido desarrollando su artículo 27 ha considerado necesario corregir. Esta ausencia de previsión legal de los mínimos elementos esenciales del régimen disciplinario aplicable en el seno de los centros docentes, junto a la acreditada necesidad de su existencia para garantizar el normal desenvolvimiento de su actividad, obligan a admitir la referida relativización del principio de legalidad, advirtiendo, eso sí, que la minoración de garantías que de ello pudiera derivar para los alumnos se compensa con la doctrina constitucional que, de manera invariable, establece la prohibición de que las medidas correctoras o disciplinarias puedan atentar contra derechos fundamentales de los alumnos, singularmente el derecho a la educación y a la integridad física y moral , que quedan configurados como límite infranqueable para el ejercicio de las potestades disciplinarias (Autos del Tribunal Constitucional 382/1996 y 333/1997).
Asimismo, la naturaleza disciplinaria de buena parte de la regulación proyectada la somete a las normas y principios que, en materia de ejercicio de la potestad sancionadora, contiene el Título IX de la LPAC, cuyo artículo 127.3 únicamente excluye de su ámbito la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes se encuentren vinculados a ellas por una relación contractual.
TERCERA.- Observaciones de carácter general.
1. La reproducción de otros textos normativos.
El Proyecto incorpora preceptos de otros textos normativos, fundamentalmente la LOCE. Al margen de aquellos otros que sólo parcialmente recogen contenidos normativos de la LOCE y cuya mera enumeración resultaría extremadamente prolija, reproducen la regulación contenida en la referida Ley Orgánica los siguientes artículos: 2, 10, 12.1, 13.1 y 2, 15.1, 17.1, 18 y 37.
El Consejo Jurídico no puede dejar de criticar la técnica normativa descrita. En primer lugar porque si bien el intento de dotar de plenitud a la norma reglamentaria a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa en la materia, puede ser un objetivo deseable, ello no ha de impedir que se distingan claramente los contenidos normativos de mayor rango respecto de los de nivel inferior. Para conseguir este doble objetivo, la doctrina legal del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar la comprensión de su ámbito competencial y jerárquico, a la par que se dejan patentes los contenidos meramente reglamentarios autonómicos, sin por ello desatender el objetivo de procurar una total regulación en la materia.
En cualquier caso, si se insiste en mantener en el Proyecto de Decreto artículos que transcriben disposiciones estatales, debe recordarse que este Consejo ya expresó su criterio sobre tal práctica (por todos el Dictamen 25/1998), indicando que es doctrina del Consejo de Estado que su admisión es posible siempre que quede expresamente consignado entre paréntesis el precepto legal que se reproduce (entre otros, Dictamen nº 50.261, de 10 de marzo de 1988). En tal caso, deben mantenerse los preceptos legales inalterados (Dictamen nº 44.119, de 25 de marzo de 1982). Esta argumentación, destinada a evitar confusiones entre normas de rango legal diverso, es especialmente aplicable cuando el desarrollo reglamentario se practica respecto de la legislación del Estado porque, en este caso, se pueden estar incorporando a la legislación autonómica contenidos no amparados específicamente por títulos competenciales estatutarios. Así ocurre, por ejemplo, con el establecimiento de derechos y deberes básicos de los alumnos, como los contenidos en el artículo 2 LOCE, respecto de los que opera la reserva de Ley Orgánica establecida en el artículo 81.1 CE, en tanto que forman parte del contenido sustancial del derecho a la educación reconocido por su artículo 27, sin perjuicio de la competencia regional para desarrollar su régimen, de conformidad con lo establecido en las leyes estatales que los regulan. La no consignación en el artículo 2 del Proyecto de Decreto de que los derechos en él enumerados son los establecidos por la LOCE, puede inducir a confusión acerca del verdadero rango material de la norma que los establece, que no sería reglamentario, sino el de legislación orgánica básica. Esta consideración resulta también de aplicación cuando lo que se está reproduciendo no es ya el texto de una ley, sino el de la propia Constitución, como ocurre en el artículo 17.2 del Proyecto, que recoge el derecho de los padres a que sus hijos reciban una formación religiosa y moral acorde con sus propias convicciones (artículo 27.3 CE).
La descrita posición doctrinal del Consejo de Estado es compartida no solamente por el Consejo Jurídico sino también por la jurisprudencia constitucional, que ha manifestado la inconveniencia de incorporar a un reglamento los preceptos de la ley reglamentada, así como la inconstitucionalidad potencial de la normativa autonómica reproductora de leyes estatales sin la suficiente cobertura competencial (STC nº 150/1998, de 2 de julio).
No obstante si, a pesar de lo expuesto, se considera oportuno mantener en el Proyecto de Decreto preceptos relativos a materias ya reguladas en otras normas, respecto de las cuales no se pretende introducir variación alguna, este Consejo Jurídico considera que la técnica normativa adecuada es la remisión a aquéllas sin entrar a reproducir de forma más o menos literal la regulación en ellas contenida. Con dicha técnica, al tiempo que se evitan los inconvenientes expuestos, se consigue una actualización automática de los contenidos del Decreto, sin necesidad de promover la modificación del mismo cada vez que cambie la normativa de referencia.
2. El reglamento de régimen interior.
La Exposición de Motivos del RD 732/1995 manifiesta la necesidad de que el alumno perciba que las normas de convivencia no son algo ajeno al centro, sino que han sido elaboradas y adoptadas por el conjunto de la comunidad educativa. Por ello, continúa, en la definición y aplicación del ejercicio efectivo de los derechos y deberes de los alumnos, es importante que se potencie la autonomía del centro. Considera necesario, además, que los derechos de los alumnos impregnen la organización del centro, de manera que pueda percibirse su incidencia en la vida cotidiana de éste. Ello sólo es posible si el reglamento de régimen interior de cada centro desarrolla, concreta y adapta los derechos a las especiales condiciones, a su proyecto educativo y a las necesidades propias de la edad y madurez personal de los alumnos.
Este instrumento del que se dota a sí mismo el centro, que nace de la propia comunidad educativa, en cuya elaboración participa muy activamente, es un elemento clave en el sistema de convivencia diseñado por la LOCE, en tanto que constituye el último escalón de un proceso de concreción sucesiva y adaptación de los derechos y deberes de los alumnos y de las normas de convivencia que les rigen. De forma coherente con lo expuesto, la trascendencia de estos reglamentos en la materia objeto del Proyecto sometido a consulta, y aunque pueden contener medidas sobre organización y participación en la vida del centro ajenas a la disposición proyectada, debería tener un reflejo en el articulado del futuro Decreto, más intenso que el que le da el Proyecto.
Quizás sea ésta una oportunidad para regular de forma sistemática y ordenada un instrumento clave en la vida de los centros y que no ha recibido un adecuado tratamiento legislativo, siendo su principal característica una extremada dispersión, pues al margen de las diversas remisiones que al reglamento de régimen interior se contienen en muy diversas normas, desde la LOCE (artículos 69; 79,h);82.1; 84,c), hasta los Reglamentos orgánicos de los centros, aprobados por Reales Decretos 82 y 83/1996, de 26 de enero, para los centros de Educación Primaria e Infantil y los Institutos de Educación Secundaria, respectivamente -cuya aplicabilidad en la Región de Murcia fue expresamente declarada por los Decretos 111 y 112/2002, de 13 de septiembre, por los que se establecen los currículos de la Educación Primaria y de la Educación Secundaria Obligatoria-, no existe una norma que unifique en un solo cuerpo toda la regulación aplicable a los referidos reglamentos de régimen interior.
En cualquier caso, si no se considerara oportuno seguir la sugerencia de "lege ferenda" efectuada, la regulación que de los reglamentos de régimen interior contiene el Proyecto debería ser reordenada. El papel protagonista que dichas "normas" ostentan en la materia objeto del Proyecto justifica que su regulación se ubique en el articulado del futuro Decreto, no en la Disposición Adicional primera, que debería ser suprimida, trasladando su contenido al artículo 9, previa la necesaria armonización, que evite las actuales redundancias entre ambos preceptos. Del mismo modo, el primer inciso del artículo 10 debería trasladarse a este nuevo artículo 9, separándose de la regulación relativa a los deberes de los padres.
3. Las habilitaciones reglamentarias a favor del Consejero de Educación y Cultura.
Junto a la habilitación genérica contenida en la Disposición final primera, para dictar las disposiciones de ejecución y desarrollo del Proyecto, éste contiene otras remisiones a la actividad normativa del Consejero competente en materia de Educación de carácter más específico. Así, las contenidas en los artículos 14.5, para el establecimiento de normas y procedimientos que regulen la formulación y tramitación de reclamaciones contra las decisiones de evaluación y calificaciones; 41.1, para que la Consejería establezca las orientaciones para la elaboración de los planes de convivencia de cada centro; y 44.2, para que la Consejería fije el porcentaje de faltas de asistencia que pueden imposibilitar la aplicación de la evaluación continua.
Como ya señalara este Consejo Jurídico en Dictamen 77/2005, entre otros, la entrada en vigor de la Ley 6/2004 supone un cambio en el escenario normativo preexistente, al derogar la Ley 1/1988 y establecer una nueva regulación de la potestad reglamentaria, tanto en lo relativo a su titularidad y posibilidades de ejercicio, como en cuanto al procedimiento de la elaboración de reglamentos. En lo que aquí interesa, los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los Consejeros una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida".
La exigencia de atribución específica, que veta la posibilidad de un apoderamiento reglamentario general, sigue, pues, vigente. Ahora bien, ya no puede el Consejo de Gobierno efectuar, como hasta ahora, una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto.
Cuestión distinta es la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias de ámbito interno de su Departamento, en las cuales no precisan de habilitación ninguna, pues la tienen reconocida ex lege. La incógnita a despejar aquí será delimitar qué son "materias de ámbito interno del Departamento", pues lejos de constituir un concepto unívoco y de perfiles precisos, su acotación ha sido tradicionalmente polémica. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, en interpretación del artículo 14.3 de la derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, primero, y del artículo 4.1 LG, después, que reconocían al Ministro potestad reglamentaria "en materias propias de su Departamento", puede sintetizarse en los siguientes tres puntos (STS de 17 de julio de 1999): "a) La Constitución no derogó el artículo 14.3 de la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por cierto exacto al hoy art. 4.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (RCL 1997\2817), del Gobierno. b) La potestad para dictar Reglamentos ejecutivos corresponde, de modo exclusivo, al Gobierno, no a los Ministros. c) Estos pueden dictar Reglamentos independientes «ad intra», esto es, con fines puramente organizativos o respecto de relaciones de sujeción especial, entendiéndose que entran dentro de esta categoría las que sólo alcanzan a regular las relaciones con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario para integrarlos en la organización administrativa por existir entre aquélla y éstos específicas relaciones de superioridad, pero sin que estos reglamentos puedan afectar a derechos y obligaciones de los citados administrados en aspectos básicos o de carácter general".
El mismo Tribunal, en Sentencia de 17 de febrero de 1998, dirá: "desde la perspectiva de la Administración General del Estado, la potestad reglamentaria que desarrolla y complementa a la norma jurídica (ley y reglamento), es encomendada por la Constitución al Gobierno (art. 97 CE citado). Los Ministros también ejercen la potestad reglamentaria, pero sólo en materias propias de su departamento, es decir -como puntualiza la doctrina científica, lo que aceptamos- en materia organizativa o doméstica. Por ello, se distingue así: reglamentos del Gobierno (del Consejo de Ministros), que son fruto de una potestad administrativa originaria o derivada de la Constitución; los reglamentos de los Ministros, que si la Ley les habilita específicamente para desarrollar una norma reglamentaria, son fruto de un poder derivado; sólo los reglamentos domésticos u organizativos pueden dictarse por los ministros sin la necesidad de una especial habilitación legal (puede verse el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 julio 1957). La doctrina consignada, es reiteración de la que ya estableció esta Sala en su Sentencia de fecha 22 diciembre 1997, en la que dijimos lo siguiente: «La potestad reglamentaria autónoma de éstos (de los Ministros, añadimos, como aclaración), sin embargo, se constriñe a aquellas materias relativas a su ámbito interno o, como dice el propio precepto (el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 julio 1957, añadimos) "a las materias propias de su Departamento", entre las que se suelen incluir las referentes a su organización y a las relaciones de sujeción especial. Fuera de este campo puramente doméstico, no hay en manos de tales autoridades y órganos una potestad normativa propia "ad extra", con facultad de afectar a las relaciones de sujeción general en que se encuentra el común de los ciudadanos respecto del Estado, ni a sus derechos y obligaciones».
Por tanto, la potestad reglamentaria propia, no derivada, de los Ministros alcanza a la regulación de las materias propias de su Departamento, lo que la jurisprudencia ha interpretado como las cuestiones puramente organizativas, a las que se suma la regulación de las relaciones de especial sujeción. Dicha doctrina, calificada por la Exposición de Motivos de la Ley 6/2004 como consolidada, sería plenamente aplicable a la determinación de los límites de la potestad normativa de los Consejeros de la Comunidad Autónoma si la referida Ley regional se expresara en iguales o similares términos a la legislación estatal expuesta, lo que sin embargo no hace.
En efecto, el artículo 52.1 Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que el artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo". Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. Y en los dos artículos, desde luego, cabe apreciar una restricción respecto de la atribución reglamentaria efectuada a favor de los Ministros, pues si a éstos se les faculta para regular las materias propias de su Departamento, la ley regional limita aún más dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir, la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
En cualquier caso, una interpretación general acerca del alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros no puede ir más allá de los criterios expuestos, debiendo ser analizada la existencia de habilitación suficiente en cada supuesto.
La habilitación genérica de desarrollo y ejecución contenida en la Disposición Final primera del Decreto, incumple la exigencia de especificidad de la remisión, y difiere potestad normativa general al Consejero, por lo que debe suprimirse.
Las restantes habilitaciones cabe incardinarlas en el ámbito estrictamente organizativo de la Consejería, dada la relación de sujeción especial que vincula a los alumnos con su centro, como ya se indicó en la Consideración Tercera. Desde esta perspectiva, las llamadas a la actuación normativa del Consejero serían ociosas, pues gozaría de potestad reglamentaria ex lege 6/2004.
4. El procedimiento disciplinario.
Según manifestamos en la Consideración Segunda, II de este Dictamen, aun cuando la finalidad de las medidas correctoras que se establecen sea eminentemente educativa, todo el sistema de reacción frente a los incumplimientos de las normas de convivencia responde a un modelo sancionador-disciplinario. Ello lleva consigo la necesaria adecuación de sus normas a los principios tanto materiales como procesales que rigen el Derecho Administrativo Sancionador (Título IX de la LPAC), los cuales operan como garantías del ciudadano frente a la manifestación más directa y evidente del imperium de que goza la Administración.
Entre los principios del procedimiento sancionador, el artículo 134.2 establece el de separación de la fase instructora respecto de la sancionadora, las cuales deben ser encomendadas a órganos distintos. Este principio no se cumple en el procedimiento abreviado diseñado por el artículo 53.1 del Proyecto, que concentra en el Director del centro ambas fases. Por ello, también la aplicación de las medidas correctoras previstas en el artículo 52.1 debe someterse al procedimiento disciplinario contenido en los artículos 54 y siguientes del Proyecto, si bien, atendida la menor severidad de las correcciones, pueden minorarse determinados plazos o trámites, pero nunca vulnerar la garantía de procedimiento que constituye la separación de las fases instructora y resolutoria del expediente disciplinario. Así lo entiende también el RD 732/1995, que somete a expediente disciplinario la imposición de todas las medidas que persiguen corregir las conductas gravemente perjudiciales para la convivencia del centro (artículo 51), previendo la separación de ambas fases.
Esta consideración es trasladable al procedimiento previsto para la corrección de las conductas simplemente perjudiciales para la convivencia (artículo 50 del Proyecto). No obstante, dadas las características de algunas de las medidas que pueden imponerse, especialmente la inmediatez de la contemplada en el artículo 49.1, b), no la hacen susceptible de someterse a la instrucción de un procedimiento disciplinario, pues la finalidad que persiguen suele exigir una rapidez de respuesta frente a la infracción que, para ser eficaz, puede resultar incompatible con la tramitación de aquél. Del mismo modo, parece incompatible con la necesidad de que sea el Director, de conformidad con el artículo 79,h) LOCE, quien imponga todas las medidas disciplinarias. Por ello, quizás lo que quepa poner en duda es el carácter disciplinario de la medida correctora (comparecencia ante el jefe de estudios), la cual puede considerarse más una medida que garantice el adecuado desenvolvimiento de la actividad docente, al igual que la mera amonestación oral que, en el curso de una clase o actividad, el profesor puede dirigir a un alumno aun cuando no se encuentra contemplada como medida de corrección de conductas contrarias a la convivencia. En consecuencia, quizás debiera suprimirse la medida de entre las contempladas en el artículo 49.
Del mismo modo, dada la escasa severidad de las correcciones previstas en las letras a), b), c), d), e) y f), y atendido el mandato del artículo 79 h) LOCE, de promover la agilización de los procedimientos de resolución de conflictos en los centros, no parece necesario que la imposición de aquéllas haya de rodearse de todas las garantías inherentes al procedimiento sancionador, incluida la separación de las fases instructora y resolutoria, bastando aquí la existencia de un procedimiento con audiencia al interesado. Sin embargo, las correcciones contempladas por las letras g) y h) del artículo 49 (suspensión del derecho de asistencia a determinadas clases o al centro, por un período máximo de cinco días lectivos) ya son de una intensidad tal que parecen exigir la tramitación de un procedimiento disciplinario con todas las garantías, máxime cuando la regulación propuesta supone un agravamiento sobre las medidas establecidas por la legislación estatal, cuya duración máxima prevista es de tres días.
5. La cita de textos normativos.
Un elemental principio de seguridad jurídica exige que la cita de los textos normativos que contiene el Proyecto sea completa y rigurosa. Así, debe huirse de abreviaturas o acrónimos que, siendo admisibles y generalmente aceptados y utilizados en otros ámbitos, no deben incorporarse a las normas jurídicas, en orden a la claridad de su contenido. Deben sustituirse, por tanto, las referencias a la LOCE contenidas en artículos como el 5.1 y el 50.1. También debe revisarse la cita de la LODE contenida en la Disposición Adicional segunda.
Del mismo modo, cuando se haga referencia a un concreto precepto, su cita debe hacerse con rigor y precisión, de forma que, cuando el artículo se encuentre subdivido internamente en apartados y letras, la mención ha de hacerse no al artículo en su conjunto, sino a los referidos apartado y letra.
CUARTA.- Observaciones particulares al texto.
Título de la disposición.
El título del Proyecto puede inducir a confusión sobre su verdadero alcance, al referirse, en general, a los centros docentes, lo que podría interpretarse en el sentido de ir dirigido tanto a centros universitarios como de niveles de enseñanza no universitaria, y, entre estos últimos, tanto a los centros públicos como a los privados, sean éstos concertados o no. Sin embargo, el artículo 1.2 del Proyecto limita su ámbito de aplicación a "los centros sostenidos con fondos públicos que impartan alguna de las enseñanzas contempladas en la LOCE", lo que excluye a los centros que impartan enseñanzas de nivel universitario y a los centros privados no concertados.
Exposición de Motivos
En la fórmula promulgatoria que sucede a la Exposición de Motivos, debe modificarse la alusión a la intervención del Consejo Jurídico, para adecuarla a la fórmula establecida en el artículo 2.5 LCJ, con expresión de si la disposición se aprueba de acuerdo con este Dictamen o apartándose de él. Asimismo, dado el carácter último de la participación de este Órgano consultivo en el procedimiento de tramitación de la futura norma, debe tener su reflejo en el orden de las intervenciones reflejadas en el texto.
Artículo 2. Derechos y deberes de los alumnos.
Sin perjuicio de las consideraciones generales efectuadas en relación con la técnica de las "leges repetitae", el precepto ahora objeto de atención induce a confusión acerca de su alcance, pues se limita a reproducir las letras a), b) y c) del artículo 2.1 LOCE, pero omitiendo el párrafo inicial del apartado que orienta acerca de la verdadera naturaleza de los derechos y deberes que dichas letras reconocen e imponen, los cuales aparecen en la Ley Orgánica como derechos especialmente reforzados o supraordenados a los demás. Sin embargo, al omitir el artículo 2 de la disposición proyectada el inciso inicial del apartado 2.1 LOCE, induce a pensar que los únicos derechos y deberes de los alumnos son los que en él se expresan, desconociendo el resto de los reconocidos por los apartados 2 y 3 del artículo 2 LOCE.
Para corregir dicha posible confusión, cabe la alternativa de reproducir todos los derechos contenidos en los referidos preceptos básicos, dejando constancia de su origen y carácter, o bien, y ésta sería preferible, simplificar el precepto mediante la remisión a la norma básica.
Artículo 5. Resolución de conflictos e imposición de sanciones.
El apartado 2 encontraría mejor acomodo en el artículo destinado a regular el régimen de la Comisión de convivencia, por lo que debería trasladarse al artículo 6.
Artículo 6. La Comisión de Convivencia del Consejo Escolar.
El contenido del artículo debería dividirse en tres apartados (en cuatro si se asume la sugerencia formulada en el punto anterior).
Asimismo, debería suprimirse el adversativo "no obstante", en tanto que pretende enlazar dos ideas no contrapuestas entre sí, sino meramente complementarias.
Artículo 7. Funciones de la Comisión de Convivencia.
La función contenida en la letra c) "proponer al director las medidas que considere oportunas para mejorar la convivencia en el centro", coincide con la que el artículo 82.1, k) LOCE atribuye al Consejo Escolar del centro, para "proponer medidas e iniciativas que favorezcan la convivencia en el centro...", por lo que la armonización entre ambos preceptos exigiría que el destinatario de la propuesta que efectúe la Comisión de Convivencia no sea el director del centro, sino el Consejo Escolar del que aquélla depende. Con ello, además, se ganaría en coherencia interna de la norma proyectada, cuyo artículo 8 reproduce la referida competencia como propia del Consejo Escolar.
Artículo 11. Respeto mutuo.
El apartado 1 debería completarse mediante la adición del inciso "y en el resto del ordenamiento jurídico" o similar, pues el catálogo de derechos reconocidos a los alumnos que efectúa el Proyecto no es exhaustivo, en tanto que parte de la enumeración contenida en el artículo 2 LOCE, cuyo apartado 1 dirá que son derechos y deberes del alumno "los que se establecen en este artículo y en el resto de las normas vigentes".
Artículo 13. Ayudas y apoyos.
Si bien el apartado 3 es acorde con el artículo 4.3 LOCE que deja a las Comunidades Autónomas el desarrollo, ejecución y control de los sistemas de becas y ayudas al estudio previstos en dicho artículo, sería conveniente salvaguardar las competencias que, en materia de becas y ayudas al estudio se reserva para sí el Estado, las cuales precisamente inciden, al igual que el artículo 13.3 del Proyecto, sobre medidas compensatorias para garantizar la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la educación (artículo 4.1 LOCE).
Artículo 15. Orientación escolar y profesional.
La especial atención que dedica el apartado 2 a colectivos que pueden precisar de un refuerzo en las funciones de orientación escolar y profesional, como los alumnos con necesidades educativas especiales y los superdotados intelectualmente, debería hacerse extensiva a otro conjunto de alumnos con necesidades educativas específicas y que en nuestra Región supone un porcentaje creciente de la población escolar: los alumnos extranjeros. Este colectivo, contemplado por la LOCE en el Título I, Capítulo VII, Sección 2ª, se engloba junto a los expresamente mencionados por el Proyecto bajo la denominación genérica de alumnos con necesidades educativas específicas, respecto de todos los cuales el artículo 40 de la misma Ley Orgánica impone a los poderes públicos el deber de adoptar las medidas necesarias para compensar los efectos de situaciones de desventaja social para el logro de los objetivos de educación y formación previstos por el sistema educativo. Resulta evidente la necesidad de los alumnos extranjeros de un especial apoyo y orientación profesional y escolar, dadas las peculiares características que pueden llegar a revestir (escasez de recursos económicos, desconocimiento del idioma y de hábitos culturales y ciudadanos ordinarios, etc.), lo que ha sido reconocido por la misma LOCE, no sólo incorporándolos al conjunto de alumnos con necesidades educativas específicas, sino imponiendo a las Administraciones educativas el deber de ofrecer a los padres de estos alumnos foráneos asesoramiento sobre los derechos, deberes y oportunidades que comporta la incorporación al sistema educativo español (artículo 42.5 LOCE).
Para incluir a este colectivo entre aquellos a los que ha de prestarse un especial cuidado en la orientación profesional y escolar bastaría con sustituir la expresión "alumnado con necesidades educativas especiales asociadas, bien a una discapacidad psíquica, sensorial o motora, bien a trastornos graves de conducta, o a problemas de aprendizaje", por alumnado con necesidades educativas específicas o con problemas de aprendizaje.
Si así se actuara, podría eliminarse también la alusión a los alumnos superdotados intelectualmente, pues ya quedarían englobados en la categoría de alumnos con necesidades educativas específicas, no estableciendo la disposición proyectada ninguna innovación sobre la regulación de la LOCE, al afirmar que habrán de adoptarse las medidas necesarias para identificar y evaluar de forma temprana sus necesidades, así como para facilitar su escolarización, pues tales determinaciones ya se contienen en los apartados 2 y 4 del artículo 43 LOCE.
Del mismo modo, al suprimir del Proyecto la definición de qué se entiende por alumno con necesidades educativas especiales, operará la que determina el artículo 44.1 LOCE, más amplia que la indebida restricción operada por la disposición proyectada, que excluye del concepto a los alumnos que manifiesten graves trastornos de la personalidad.
Artículo 17. Ejercicio de la libertad de conciencia.
Realmente, el artículo, al margen de reproducir en su apartado 1 el artículo 2.2, b) LOCE, lo que regula es el ejercicio del derecho reconocido a los padres de que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones (artículo 27.3 CE), por lo que quizá debiera regularse en un artículo separado. No obstante, si se mantiene en el precepto destinado a regular el derecho a la libertad de conciencia, el título que precede al artículo debería hacer mención expresa también a la referida formación religiosa y moral.
La redacción del último inciso del apartado 2 debería ser revisada. En primer lugar, precisando que podrá elegirse cualquier formación religiosa con la que el Estado tenga suscritos acuerdos "para su enseñanza", pues sólo así podrá contarse con los correspondientes currículos, los cuales no corresponde aprobarlos a las Administraciones educativas, como parece desprenderse del apartado proyectado, sino que, de conformidad con la Disposición Adicional segunda, apartado 3, LOCE, la determinación del currículo de la opción confesional será competencia de las correspondientes autoridades religiosas. Por ello, al margen de introducir las precisiones expuestas en el texto de la futura disposición, y en orden a evitar posibles dificultades interpretativas, sería muy conveniente introducir un último apartado en el artículo 17 del Proyecto para remitir el ejercicio de este derecho a lo previsto en la referida Disposición Adicional básica.
Artículo 18. Integridad y dignidad personal.
El artículo se limita a reconocer la mera existencia de dos derechos de los alumnos que son comunes a cualquier ser humano: el respeto a la integridad y dignidad personal, y la protección contra toda agresión física o moral.
Entiende el Consejo Jurídico que este Proyecto de Decreto constituye una oportunidad para desarrollar medidas concretas que persigan garantizar y hacer efectivos ambos derechos, máxime cuando la sociedad se ha visto alarmada por recientes sucesos que han puesto de manifiesto las trágicas consecuencias que la vulneración de tales derechos fundamentales, en el ámbito escolar, puede conllevar para la vida misma de los alumnos. De nada sirve reconocer un derecho si no se arbitran medidas que garanticen su ejercicio.
Artículo 19. Tratamiento de la información.
La obligación que impone de comunicar a las autoridades competentes en materia de protección de menores posibles malos tratos, u otros incumplimientos de los deberes establecidos por las leyes en la materia, podría ser sustituida por una remisión al artículo 13 de la Ley 3/1995, de 21 de marzo, de la Infancia de la Región de Murcia, que establece un deber general de comunicación de mayor amplitud que el recogido en el Proyecto, deudor en este concreto aspecto de la redacción del artículo 18 del RD 732/1995.
Artículo 20. Participación en la actividad de los centros.
El precepto resulta innecesario. El derecho de participación de los alumnos está reconocido por el artículo 27.5 CE, siendo el resto del artículo imprecisas e inútiles remisiones a "las normas vigentes". Se sugiere su supresión, máxime cuando los preceptos siguientes del Proyecto regulan los aspectos más concretos de esa participación, mediante la inclusión de representantes del alumnado en órganos participativos del centro como el Consejo Escolar y la Junta de Delegados.
Artículo 22. Competencias de los representantes en el Consejo Escolar.
La letra b) debería coordinarse con el artículo 23.2,c) del Proyecto y modificar la mención a los delegados de grupo, por la de "Junta de Delegados".
La letra e) quizá debiera suprimirse. En primer lugar porque nada tiene que ver la función en ella contenida (formular sugerencias acerca del calendario de exámenes y horarios), con la finalidad de información de los alumnos para la que se concede dicha tarea, según el primer inciso del artículo, que sirve de pórtico introductorio a la enumeración funcional.
En segundo lugar, el artículo 75.1,g) y 2,a) del Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria atribuye dicha función a la Junta de Delegados, no a los representantes de los alumnos en el Consejo Escolar, los cuales deben poder realizar, en atención a su condición de miembros del órgano al que pertenecen, sugerencias acerca de cualesquiera competencias que correspondan al Consejo Escolar, pues, de lo contrario, su derecho de participación quedaría mermado en su alcance.
Artículo 23. Junta de Delegados: funciones.
Su apartado 2 establece que el órgano "tendrá las atribuciones, funciones y derechos que le asignen los correspondientes reglamentos orgánicos. Al menos, serán las siguientes". Considerando la plena aplicación a los centros docentes de la Región de los reglamentos orgánicos aprobados por los RRDD 82 y 83/1996, el precepto carece de sentido. Lo tendría si pretendiera ampliar las funciones atribuidas por los reglamentos orgánicos y procediera a enumerarlas todas con una finalidad sistematizadora, lo que no hace, sino que, con incorrecta técnica normativa, efectúa una mera selección de funciones, generando dudas acerca de la vigencia del resto de tareas que los reglamentos orgánicos asignan a la Junta de Delegados. En consecuencia, puede suprimirse este apartado 2 que ninguna innovación aporta al ordenamiento jurídico.
Artículo 24. Junta de Delegados: derechos.
La inmunidad que prevé el apartado 1 debería ser más amplia. En primer lugar en un aspecto subjetivo, para dar cabida a los representantes de los alumnos en el Consejo Escolar, refiriendo la inmunidad no a los delegados de grupo, sino a los miembros de la Junta de Delegados, que, de conformidad con el artículo 74.1del Reglamento Orgánico aprobado por el RD 83/1996, incorpora a ambos colectivos.
En el aspecto puramente material, la garantía establecida por el precepto debería venir referida al completo ejercicio de sus funciones representativas, no sólo como portavoces de los alumnos.
Artículo 30. Reunión en los centros. Requisitos.
La referencia que el apartado 3 contiene a la LODE debe modificarse, pues el artículo 38 de la referida Ley, que establecía las funciones del Director del centro a que alude el Proyecto, fue derogado por la LOPEG. En la actualidad tales atribuciones de dirección y coordinación se contienen en el artículo 79, c) LOCE.
Artículo 31. Uso de las instalaciones. Requisitos.
Establece el precepto la necesaria autorización de la Dirección del centro para el uso de las instalaciones por parte de los alumnos. Los términos absolutos en que se expresa tal sujeción podrían resultar contrarios al normal desenvolvimiento de las actividades en el centro, por lo que quizás sería aconsejable limitar el requisito de autorización al uso de las instalaciones fuera de las actividades programadas.
Artículo 33. Ayudas al estudio.
El apartado 1 reproduce literalmente el artículo 31.1 RD 732/1995 que, a su vez, tomaba su redacción del artículo 6.1,g) LODE. Una vez derogado este último precepto por la LOCE, y dado que en ella se establece el derecho de los alumnos a percibir ayudas compensatorias, la redacción del apartado proyectado debería ajustarse a la de la norma básica (artículo 2.2, f).
Artículo 35. Garantías.
El artículo resulta extremadamente impreciso y genérico. En realidad, la falta de respeto hacia los derechos de los alumnos o impedir su efectivo ejercicio, no dejan de ser conductas contrarias a las normas de convivencia que cabe identificar con las tipificadas en diversos apartados de los artículos 48 y 51 del Proyecto. Frente a ellas las medidas de reacción son las que establece el futuro Decreto y conforme al procedimiento diseñado por éste. En consecuencia, y al margen de las medidas que pudiera adoptar el Director del centro sin perjuicio de las sancionadoras-educativas (por ejemplo, comunicación a las autoridades competentes de aquellas conductas que puedan ser constitutivas de ilícito penal), la principal garantía de los derechos de los alumnos en el ámbito escolar vendrá determinada por las normas de convivencia y los mecanismos de reacción que frente a su vulneración arbitra el Proyecto, lo que debería reflejarse en este artículo.
Artículo 43. Principios generales de las correcciones.
Las letras d) y e), del apartado 2, en tanto que relativizan la aplicación del sistema de correcciones, al introducir el criterio de la necesaria valoración de las circunstancias personales, familiares y sociales, podrían refundirse entre sí y con el artículo 42.
Por otra parte, tales circunstancias, además de la edad, deberían ser tenidas en cuenta no sólo en el momento de la resolución del procedimiento (artículo 43.2, e), sino mucho antes, tanto en la decisión sobre la incoación del expediente, como durante su instrucción.
Artículo 44. Reparación de daños materiales. Las faltas de asistencia a clase: evaluación extraordinaria.
Ya el título del artículo permite advertir la indebida agrupación de materias en un mismo precepto. La diversidad de aquéllas, en tanto que referidas a realidades absolutamente diferentes, aconseja su regulación en artículos separados.
El apartado 1 configura una responsabilidad complementaria a la disciplinaria, con dos modalidades. De un lado, la responsabilidad directa del alumno que causa daños materiales al centro o a otros miembros de la comunidad escolar, o que sustrae objetos de aquél y, de otro, una responsabilidad civil por hecho ajeno de los padres o representantes legales de los alumnos, a los que se hace "responsables civiles en los términos previstos por las leyes".
a) Considerando quienes son destinatarios de la disposición proyectada, la responsabilidad directa del alumno debería matizarse, en términos similares a lo que ya hace respecto al ámbito disciplinario el artículo 43.2, d) al atender a la edad del alumno en el momento de la decisión acerca de la incoación del procedimiento. Con ello, se estaría introduciendo un necesario juicio previo de reprochabilidad o imputabilidad del daño atendidas las características del agente. Adviértase que el sistema educativo incluye a niños de tres años de edad, respecto de quienes difícilmente puede predicarse que concurra la necesaria capacidad de discernimiento entre el bien y el mal, de entender y de querer, es decir, de comprender el alcance de sus actos y prever sus posibles consecuencias. Es cierto que el precepto alude a la intencionalidad del daño y a la negligencia, conceptos éstos que subjetivizan la responsabilidad en él regulada, pero, atendida su naturaleza eminentemente civil, quizás lo adecuado fuera sujetar su régimen al general de la responsabilidad extracontractual civil, ex artículo 1902 del Código Civil. Para ello bastaría con extender el inciso final del apartado "en los términos previstos en las leyes" a todo el apartado y no únicamente a la responsabilidad de los padres y tutores.
b) La responsabilidad por hecho ajeno que corresponde a los padres y representantes legales de los alumnos se predica de éstos "en todo caso". Con ello se produce una suerte de objetivación de la responsabilidad de los padres, quienes habrán de responder por los daños causados por sus hijos, independientemente de que el comportamiento de los progenitores -culpa in educando- haya podido influir en la producción del hecho dañoso y al margen de las obligaciones que sobre la vigilancia de los escolares corresponde al personal de los centros docentes y que, en otros ámbitos (responsabilidad patrimonial de la Administración), permite declarar la responsabilidad de ésta por los daños causados por los alumnos debido a la omisión del deber de vigilancia que corresponde al personal a su servicio. Por ello, y dado que el apartado in fine remite la regulación del régimen de esta responsabilidad a lo que dispongan las leyes, quizás fuera oportuno suprimir el inciso "en todo caso", dejando que la responsabilidad civil de los padres y representantes legales del alumno se rija por el artículo 1903 del Código Civil, sin interferencias de una norma reglamentaria emanada de una Administración autonómica que carece de competencias en materia de legislación civil (artículo 149.1, 8ª CE).
Artículo 45. Gradación de las correcciones.
Los términos "atenuantes" y "agravantes" propios del Derecho Penal podrían ser sustituidos por otros más acordes con el carácter educador de las medidas correctivas que establece el Proyecto. Así lo hace el RD 732/1995, que alude a circunstancias paliativas y acentuantes, acogiendo así la observación efectuada por el Consejo de Estado.
Por otra parte, los criterios de gradación de las correcciones no deben atenuar o agravar la calificación de una infracción si están contenidos ya en la descripción de la conducta infractora. Así ocurre con la circunstancia agravante descrita en el apartado 2, b), que coincide con la tipificación como conductas gravemente perjudiciales para la convivencia en el centro de las contempladas en el artículo 51, c) y k).
Artículo 48. Tipificación (conductas contrarias a las normas de convivencia del centro).
a) Si bien ya quedó indicado que el principio de legalidad en una materia como la que es objeto de regulación por el Proyecto queda relativizado por venir referida a una relación de sujeción especial (Consideración Segunda), ello no es óbice para considerar que la tipificación de las conductas que pueden dar lugar a corrección deba realizarse en el Decreto, y no dejar su establecimiento al reglamento de régimen interior. Así ocurre con la letra a) del artículo 48, que deja al referido reglamento la determinación del número de faltas injustificadas de puntualidad o asistencia que constituyen la conducta contraria a las normas de convivencia.
b) En la letra f) debería suprimirse el adjetivo "pequeños" para referirse a los daños cuya producción se tipifica, pues ya el artículo 51, que describe las conductas gravemente perjudiciales para la convivencia del centro, califica como tal causar "daños graves".
Artículo 49. Medidas educativas de corrección.
El apartado c) debe precisar la duración máxima de la medida. De conformidad con la actual redacción, la privación del tiempo de recreo podría imponerse con carácter indefinido, lo que resultaría claramente contrario al principio de proporcionalidad que ha de regir cualquier régimen disciplinario. En coherencia con el resto de medidas correctivas contempladas en el mismo artículo 49, no debería extenderse más allá de cinco días.
Artículo 50. Aplicación: Órganos competentes. Procedimiento. Prescripción y reclamación.
a) El artículo quedaría mejor sistematizado separando y regulando en apartados diferentes la determinación de los órganos competentes, respecto del procedimiento a seguir para la imposición de las medidas correctoras.
b) En cuanto a lo primero, el artículo 79, h) LOCE atribuye al Director del centro la competencia para imponer todas las medidas disciplinarias que correspondan a los alumnos, de acuerdo con las normas que establezcan las Administraciones educativas. Por ello, el artículo 50 no puede imponer de forma normativa la delegación del Director en los profesores o en el jefe de estudios, pues ello equivaldría en la práctica a un desapoderamiento del órgano directivo legalmente designado para la imposición de las correcciones. De acuerdo con la LOCE, el precepto debe reconocer la competencia del Director, sin perjuicio de la posibilidad de delegarla en otros órganos o en el personal docente del centro. Así, la redacción de los apartados a), b) y c) debería modificarse para iniciar cada apartado con la expresión "El Director o, por delegación de éste, ...".
c) El apartado 2 del artículo 49, que regula la necesidad de comunicar las sanciones impuestas, debería trasladarse al artículo 50, pues esa comunicación es una notificación del acto disciplinario que operará como presupuesto para la eventual reclamación o recurso, regulados en el apartado 4 del artículo 50.
d) Si bien las medidas contempladas por el artículo 49, a) y b), por su inmediatez, se cumplen en el momento en que se producen, no ocurre lo mismo con la privación del tiempo de recreo, la cual podría extenderse a varios de estos períodos de esparcimiento. Por ello, el apartado 4 debe prever la posibilidad de reclamar frente a dicha medida correctiva.
Debería asimismo precisar el referido apartado qué recurso procede contra la resolución por el Director del centro de las reclamaciones planteadas contra las correcciones impuestas, de forma semejante a lo dispuesto frente a las resoluciones del Director General de Enseñanzas Escolares. De hecho, ello constituye un requisito para que las medidas puedan ser ejecutivas, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138.3 LPAC, las resoluciones sancionadoras sólo serán ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa, y la dictada por el Director del centro no lo hace, pues no resulta encuadrable en los supuestos a que se refieren tanto el artículo 109 LPAC como el 28 de la Ley 7/2004.
e) Además de prever la prescripción de las conductas contrarias a las normas de convivencia, debe regularse la de las medidas correctoras, las cuales no pueden pender de manera indefinida sobre el alumno. Así lo hace el artículo 49.2 RD 732/1995, que establece la prescripción de las correcciones impuestas a la finalización del curso escolar.
f) Se reiteran aquí las observaciones realizadas en la Consideración Tercera, 4, acerca de la conveniencia de someter al procedimiento disciplinario la imposición de las medidas contempladas en las letras g) y h) del artículo 49.
Artículo 51. Tipificación (conductas gravemente perjudiciales para la convivencia del centro).
a) Los epígrafes que encabezan el capítulo y la sección se refieren a las "conductas gravemente perjudiciales para la convivencia del centro" y "conductas que perjudiquen gravemente la convivencia del centro". Por su parte, el artículo 51 habla de "conductas gravemente perjudiciales para la convivencia en el centro". Si bien resulta evidente que todas estas expresiones se refieren a una misma realidad, debería homogeneizarse la denominación.
b) Sería conveniente reordenar las conductas tipificadas, agrupando aquéllas que, como las contenidas en las letras a), b), e), f) y l), suponen un grado o plus de gravedad sobre las tipificadas en el artículo 48 del Proyecto. A ellas, cabría añadir la descrita en la letra i).
c) La precisión que efectúa el apartado b) acerca de que la reiteración ha de producirse en un mismo curso escolar es innecesaria, pues ya el artículo 45.2, a) del Proyecto define esta circunstancia como la realización en un mismo curso escolar de más de una conducta tipificada en los artículos 48 ó 51, siempre que la conducta precedente haya sido corregida por resolución firme.
d) Las remisiones efectuadas en las letras b) y l) al "Capítulo II del presente Título", deben sustituirse por la más precisa al artículo 48.
e) Debería sustituirse el término "faltas", utilizado en la letra l) por "conductas", de forma homogénea con el párrafo que encabeza el artículo y con el espíritu de todo el Proyecto.
Artículo 52. Medidas educativas de corrección.
De conformidad con el apartado 2, entre las conductas que, por considerarse más graves, podrían ser corregidas con las medidas más severas (suspensión del derecho de asistencia al centro entre seis y treinta días lectivos o cambio de centro), se contempla la de la letra m) del artículo 51, es decir, la incitación o estímulo a la comisión de una falta gravemente perjudicial para la convivencia. Con ello, se podría estar castigando más severamente al inductor que al autor material de una conducta de las tipificadas en las letras b), f), i) y l) del artículo 50, pues mientras a éste se le aplicaría una de las medidas enumeradas en el apartado 1 del artículo 52, al incitador se le aplicaría una del apartado 2. Con ello se podría estar vulnerando el principio de proporcionalidad.
Artículo 53. Aplicación: Órgano competente. Procedimientos: abreviado y con expediente disciplinario. Prescripción y reclamación.
a) Se reiteran aquí las consideraciones acerca del procedimiento disciplinario efectuadas en el apartado 4 de la Consideración Tercera.
b) No es necesario repetir en cada apartado la preceptiva motivación de la resolución que impone la medida correctora, pues ya el artículo 138 LPAC exige la motivación de la resolución que ponga fin al procedimiento.
c) El apartado 4 dispone que las medidas correctivas que se impongan serán inmediatamente ejecutivas. Ello es contrario al artículo 138.3 LPAC, que dispone la ejecutividad de la resolución cuando ésta ponga fin a la vía administrativa, cualidad esta última que no se predica de la resolución del Director del centro, sino únicamente de la que dicta el Director General de Enseñanzas Escolares resolviendo la eventual reclamación contra aquélla. Sólo entonces la resolución será ejecutiva.
d) Debe regularse la prescripción de las medidas correctoras, las cuales no pueden pender de manera indefinida sobre el alumno. Así lo hace el artículo 53.4 RD 732/1995, que establece la prescripción de las correcciones impuestas a la finalización del curso escolar.
Artículo 54. Designación y recusación del instructor. Medidas provisionales.
a) El apartado 1 debería comenzar con una redacción similar a la siguiente: "El Director decidirá la incoación del expediente y designará a un profesor como instructor".
De conformidad con el artículo 135 LPAC, el presunto responsable tiene derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer las sanción y de la norma que atribuya tal competencia. Todos estos extremos deberían ser comunicados al alumno, y también a sus representantes legales si es menor de edad, al notificarle la incoación del procedimiento.
En la tramitación del procedimiento, y aun cuando las actuaciones se desarrollen ante y con los representantes legales del alumno menor de edad, también debe darse participación a éste, atendida la finalidad educadora de las medidas y su condición de interesado (artículo 31 LPAC).
b) La recusación se regula en el artículo 29 LPAC, no en el 28, por lo que debe suprimirse la referencia a este último.
c) La duración de la medida provisional por referencia a la sanción que podría serle impuesta resulta excesivamente imprecisa. En primer lugar porque las sanciones no necesariamente se expresan en términos temporales (adviértase, por ejemplo, que la medida correctora de mayor severidad es el cambio de centro con carácter indefinido), lo que dejaría sin término de referencia la medida cautelar. Pero, además, la sanción que podría serle impuesta es desconocida a priori. Lo único cierto es la duración máxima y mínima de la medida, por lo que, quizás, la solución más adecuada fuera referir la duración de la medida provisional a la mitad de la duración mínima de la corrección prevista para la infracción imputada.
En cualquier caso, también podría establecerse un límite temporal no relativo, sino absoluto, al modo del RD 732/1995, que impide que la medida cautelar pueda tener una duración superior a cinco días.
Artículo 55. Procedimiento. Resolución.
a) El título del artículo debería prescindir de la palabra "Procedimiento" y sustituirla por "Instrucción"
b) El apartado 1 establece que el expediente se incoará en un plazo no superior a cinco días lectivos, desde que se tuvo conocimiento de los hechos. Independientemente de la necesaria rapidez en la aplicación de las medidas correctivas, no debería establecerse un plazo tan limitado y que podría entenderse en términos preclusivos, cuando las infracciones tienen un plazo de prescripción mucho más amplio. En realidad, el procedimiento disciplinario puede iniciarse en cualquier momento, siempre que no haya prescrito la infracción.
c) El pliego de cargos debería expresar no sólo los hechos que se imputan, sino también las medidas correctoras que se podrían imponer.
d) Como ya se indicó anteriormente, el artículo 138.3 LPAC impide que las medidas correctivas impuestas puedan ser inmediatamente ejecutivas, como prevé el apartado 10 del artículo 55, pues sólo lo serán cuando la resolución que las imponga haya puesto fin a la vía administrativa.
Disposición Transitoria primera. Período de adaptación.
La redacción del precepto parece indicar que los reglamentos de régimen interior quedarán sin efectos en todo lo que se opongan al futuro Decreto dentro de seis meses, una vez transcurrido el plazo concedido para la adaptación de aquéllos a éste. El plazo debe ser únicamente para la adaptación, de forma que, a partir de la entrada en vigor del Decreto, éste debe ser aplicable, dejando sin efecto los contenidos de los reglamentos que se opongan al mismo.
Disposición Transitoria segunda. Retroactividad.
Debe modificarse el título que precede a la disposición, pues en ella ninguna retroactividad se prevé, sino únicamente el régimen de los expedientes en trámite.
De hecho, sí debería contemplar una retroactividad, la que viene impuesta por el artículo 128.2 LPAC al establecer que las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.
Disposición Final segunda. Entrada en vigor.
Prevé esta Disposición la entrada en vigor del Proyecto el día siguiente al de su publicación. Si bien dicha ausencia de vacatio es posible, de conformidad con el artículo 2.1 del Código Civil, que prevé la entrada en vigor de las leyes a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa, lo cierto es que las características de la disposición parecen desaconsejar una eficacia inmediata, pues su objeto es la regulación de una materia que incide sobre la vida diaria de los centros docentes, que se traduce en un texto, ciertamente extenso que exige dar a los operadores jurídicos y a sus principales destinatarios, los alumnos, la posibilidad de adquirir el suficiente conocimiento de la norma antes de su efectiva aplicación, finalidad ésta que justifica toda vacatio legis.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia para regular la materia objeto de la disposición proyectada, correspondiendo su ejercicio al Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:
- La relativa a la necesidad de someter a procedimiento disciplinario, con la debida separación entre las fases instructora y resolutoria, la imposición de las medidas disciplinarias en los términos de la Consideración Tercera, apartado 4.
- La relativa a la competencia para la elaboración del currículo de cada opción confesional, en relación con el artículo 17.2 del Proyecto.
- La relativa al artículo 49.1, c), sobre la duración máxima de la medida.
- En el artículo 50, las relativas a las competencias del Director; la posibilidad de recurrir las sanciones o medidas impuestas; y la necesidad de prever un plazo de prescripción para las medidas correctoras.
- En el artículo 53, las relativas a la inmediata ejecutividad de las medidas y la necesidad de prever su prescripción.
- En el artículo 55.10, la relativa a la ejecutividad de las medidas.
- En la Disposición Final primera, la supresión de la habilitación reglamentaria genérica al Consejero.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a una mayor perfección del mismo.
No obstante, V.E. resolverá.
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