Dictamen 139/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 139/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se desarrolla el artículo 1.Tres de la Ley 8/2004, de 28 de diciembre, relativo a la deducción, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, por inversión en instalaciones de recursos energéticos renovables.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Debe recordar el Consejo Jurídico que el artículo 53 de la Ley 6/2004, antes citado, en su apartado 1, párrafo final, requiere un estudio económico del "coste" de implantación del nuevo servicio al que no da cumplida respuesta el expediente y que, sin embargo es, como se ha dicho, de preceptiva aportación, por lo que la carencia habrá de ser suplida con anterioridad a la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno. Al efecto debe recordarse la doctrina de este Consejo recogida, entre otros, en los Dictámenes núms. 26, 36 y 70 de 2003.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.-El 18 de febrero de 2005 la Dirección General de Tributos elevó a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda un primer borrador del Proyecto Decreto por el que se desarrolla el artículo 1.Tres de la Ley 8/2004, de 28 de diciembre, relativo a la deducción en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas por inversión en instalaciones de recursos energéticos renovables, al que acompaña un informe de la propia Dirección General, suscrito por su asesora jurídica, en el que, además de consideraciones de ese carácter sobre el asunto, se dice que carece el Proyecto "de contenido económico" y que no afecta a ningún compromiso de esta naturaleza ni genera gastos. También acompaña un escrito de 4 de febrero de 2005 en el cual el Secretario General de la Consejería de Economía, Industria e Innovación comunica al citado Centro Directivo su conformidad con el articulado que se proyecta.
SEGUNDO.- El Servicio Jurídico de la Consejería consultante emitió informe favorable el 14 de marzo de 2005, indicando que no era preciso el informe del Consejo Económico y Social (CES), tras lo cual fue solicitado el de la Dirección de los Servicios Jurídicos que, emitido el 7 de abril de 2005, tras exponer consideraciones generales sobre la competencia y habilitación normativa del Proyecto, indica que no comparte el criterio manifestado en el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda sobre la falta de preceptividad del informe del CES, toda vez que, si la Ley 8/04 fue sometida a dictamen de tal órgano consultivo, es lógico que la norma de desarrollo de aquélla, expresamente prevista por la misma, siga los mismos trámites que la ley habilitante, además de constituir el cauce para dar cumplimiento al trámite de audiencia a los ciudadanos. Añade que, por el contrario, no parece necesario el dictamen del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, ya que el proyecto en cuestión regula un procedimiento administrativo en orden a la concesión de una deducción tributaria, pero no tiene, en sí mismo, "incidencia ambiental (art. 2.4 del Decreto 42/1994 de 8 de abril). También dice que no resulta necesario el requisito legal de que "...los reglamentos regionales deberán ir acompañados de una disposición derogatoria en la que expresamente se hagan constar los preceptos reglamentarios derogados o modificados...", dada la naturaleza innovativa del proyecto informado y la ausencia de una regulación anterior que sea derogada por el mismo. Sin perjuicio de lo anterior, finaliza informando favorablemente el proyecto de Decreto, tras lo cual la Consejería elaboró un segundo borrador.
TERCERO.- Sometido el Proyecto al CES, expuso éste, en su informe de 30 de junio de 2005, que el aspecto fundamental a valorar en lo que concierne al Proyecto es si el procedimiento reúne las condiciones que permitan acogerse con facilidad a la deducción. Considera el CES que se dan esas circunstancias, pues el contribuyente tan sólo debe de cumplimentar un modelo de solicitud, simple por otra parte, de forma adicional a la documentación que hubiera tenido que presentar ante la Dirección General de Industria para que ésta autorizase la puesta en funcionamiento de la instalación. Como observación final, expone el CES una llamada a la reflexión acerca de la denominación del Proyecto de Decreto, indudablemente correcta desde un punto de vista jurídico, pero que hace imposible identificar qué objetivo pretende la nueva disposición a las personas sin conocimientos o accesibilidad a la normativa. El esfuerzo por compatibilizar el rigor jurídico con un lenguaje menos técnico es conveniente para acercar la Administración al ciudadano. Concluye valorando positivamente el Proyecto.
CUARTO.- Elaborado el texto definitivo, corregida su denominación y acompañado del expediente, índice de documentos y extracto de secretaría, fue remitido al Consejo Jurídico a efectos de la emisión de Dictamen, en cuyo registro tuvo entrada el día 22 de julio de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la Ley 8/2004.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración, contenido y justificación.
De acuerdo con lo prescrito por el artículo 53 de la Ley 6/2004, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, el procedimiento seguido puede considerarse completo. Aunque según el artículo 64 de la Ley 21/2001, de 27 diciembre, del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, no resulta preceptivo el informe de la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, sí hubiera sido muy conveniente su informe o, en su defecto, el de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, a efectos de la colaboración interadministrativa en la gestión de los tributos cedidos.
Ante la afirmación de que el Proyecto carece de "contenido económico" debe recordar el Consejo Jurídico que el artículo 53 de la Ley 6/2004, antes citado, en su apartado 1, párrafo final, requiere un estudio económico del "coste" de implantación del nuevo servicio al que no da cumplida respuesta el expediente y que, sin embargo es, como se ha dicho, de preceptiva aportación, por lo que la carencia habrá de ser suplida con anterioridad a la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno. Al efecto debe recordarse la doctrina de este Consejo recogida, entre otros, en los Dictámenes núms. 26, 36 y 70 de 2003.
El contenido del Proyecto es breve; encabezado por su Exposición de Motivos, se compone de tres artículos y una Disposición Final. En la Exposición de Motivos se dice que el artículo 1 de la Ley 8/2004, de 28 de diciembre, de medidas administrativas, tributarias, de tasas, y de función pública, establece una deducción autonómica en el impuesto sobre la renta de las personas físicas por inversión en instalaciones productoras de las llamadas energías renovables: solar térmica, fotovoltaica y eólica. En su apartado 4 condiciona la práctica de esta deducción al reconocimiento previo por la Administración regional sobre su procedencia, en la forma que reglamentariamente se determine. En consonancia con ello constituye el objeto del Proyecto de Decreto establecer el procedimiento administrativo para el reconocimiento de la citada deducción, en el que se conjuga la información necesaria para la correcta gestión tributaria con el cumplimiento del principio programático de no incrementar las obligaciones formales de los contribuyentes.
El artículo 1, denominado "inicio y tramitación", se refiere al escrito de solicitud del reconocimiento del derecho a la deducción y a la documentación que ha de acompañarlo; el artículo 2 regula el reconocimiento del derecho, y el 3 las facultades de comprobación de requisitos que, según se dice, corresponden a la Dirección General de Industria, Energía y Minas, y a la de Tributos; la Disposición Final establece que el Decreto entraría en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia; en el anexo se incorpora el modelo de solicitud de deducción.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
A la vista de los antecedentes expuestos, el Consejo Jurídico considera que el contenido del Proyecto se ajusta a la Ley de la que trae causa y es adecuado a los fines que pretende conseguir, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá respecto al artículo 3.
En efecto, el artículo 1, apartado tres, párrafo primero, de la Ley 8/2004, ya citada, estableció lo siguiente:
"De acuerdo con lo previsto en la letra b) del artículo 38.1 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, se establece para los contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas con residencia habitual en la Región de Murcia una deducción en la cuota íntegra autonómica del citado Impuesto del 10% de las inversiones realizadas en ejecución de proyectos de instalación de los recursos energéticos procedentes de las fuentes de energías renovables que se citan: solar térmica y fotovoltaica y eólica".
Y el punto 4 del párrafo segundo añadió que "la deducción establecida en el presente artículo requerirá el reconocimiento previo de la Administración Regional sobre su procedencia en la forma que reglamentariamente se determine", finalidad a la que se dirige el Proyecto objeto de Dictamen. Por otra parte, se ha optado por un sistema de reconocimiento del derecho que coordina las funciones de los distintos órganos administrativos con la menor incidencia en la actividad del contribuyente, sistema semejante a la regulación de algunas deducciones medioambientales en el impuesto de sociedades.
En el artículo 2 del Proyecto se advierte que los requisitos documentales de los apartados a) y c) ya están contenidos en el Anexo en la "declaración que formula el solicitante", por lo que en atención a la invocada sencillez del procedimiento, debiera eliminarse la reiteración.
El artículo 3 del Proyecto, bajo la denominación "comprobación de requisitos", dispone lo siguiente:
"Con la finalidad de comprobar el cumplimiento de los requisitos de aplicación de la deducción autonómica, la Dirección General de Industria, Energía y Minas remitirá a la Dirección General de Tributos, dentro del mes de enero del ejercicio siguiente en el que se aplique la deducción, la documentación relativa a:
- Relación de las comunicaciones indicadas en el apartado a) del art.1 efectuadas por los contribuyentes, con indicación expresa de los domicilios consignados en las mismas.
- Acreditación de la realización de estas inversiones por el solicitante".
Esta actividad, coincidente con el procedimiento de comprobación limitada regulado por los artículos 136 y siguientes de la Ley General Tributaria, es reseñada en el artículo 117.1,e) de la misma Ley General Tributaria como una función comprendida dentro de la gestión tributaria, y debe recordarse que, según el artículo 46.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, antes citada, la gestión e inspección del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, incluida la parte del mismo cedida a las Comunidades Autónomas, se llevará a cabo, en todo caso, por los órganos estatales que tengan atribuidas las funciones respectivas, de lo que resulta que la comprobación no es una actividad a desarrollar, cerca de los contribuyentes, por la Hacienda Autonómica.
Ello no quiere decir que la Comunidad Autónoma no puede realizar labores tendentes a la comprobación de los requisitos para disfrutar de la exención, pero dentro del principio general de cooperación interadministrativa del artículo 53 de la mencionada Ley 21/2001, por lo que sería una actividad siempre dirigida a auxiliar a la Administración competente para ello, que es la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
En ese contexto, resulta perturbador el empleo de la voz "comprobar", como función atribuida a los órganos autonómicos y, por otra parte, se advierte la carencia en este artículo 3 de una previsión que conecte la información recogida por tales órganos autonómicos con los estatales, verdaderos titulares de dicha facultad de "comprobar". Estima el Consejo Jurídico que las anteriores apreciaciones, de ser atendidas, mejorarían la inserción de la futura norma en el seno del ordenamiento jurídico.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto objeto de Dictamen constituye un adecuado desarrollo de la Ley 8/2004 y el Consejo de Gobierno es competente para su aprobación, sin perjuicio de que ha de completarse el expediente con la memoria relativa al coste de implantación de la nueva actividad.
SEGUNDA.- Debiera darse nueva redacción al artículo 3, según lo expresado en la Consideración Tercera.
No obstante, V.E. resolverá.
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