Dictamen 145/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 145/06
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª M. J. G. M., como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La doctrina del Consejo de Estado pone de manifiesto que el indicado principio de indemnidad, deducido, ya del indicado artículo 23.4 de la citada Ley básica (Dictamen de 11 de octubre de 2000, ref. 2409/00), ya del artículo 63 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (Dictamen de 18 de septiembre de 2003, ref. 2767/03), proyecta sus efectos más allá de los supuestos previstos reglamentariamente. En el mismo sentido, su Dictamen de 23 de mayo de 1991, ref. 522/91, expresa que dicho principio de indemnidad tiene "vocación generalizadora que excluye interpretaciones contrarias a la virtualidad de un principio general".
(...)
Ello no significa que no existan límites a la aplicación de tal principio, pues el mismo Órgano Consultivo exige que los daños sufridos se "conecten objetivamente" con la prestación del servicio o función pública ejercida por el funcionario reclamante (Dictamen de 30 de mayo de 1996, ref. 538/96), o que exista una "relación directa" entre los perjuicios alegados y las funciones y consiguiente prestación del servicio por el funcionario (Dictamen de 29 de enero de 1998, ref. 6114/97) y, en todo caso, tener que atenerse a las circunstancias específicas del caso.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Mediante escrito registrado en la Consejería de Educación y Cultura el 30 de diciembre de 2004, Doña M. J. G. M. solicitó que se declarase la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa regional y se le indemnizara en la cantidad de 136,20 euros como resarcimiento por los daños causados en su vehículo, cuyo acaecimiento relataba así:
"Que con fecha 20 de diciembre de 2004 y con ocasión de estar trabajando en el Centro de Educación Secundaria Instituto "Pedro Peñalver" sufrí un accidente cuyos hechos describo:
Que el día 20 de diciembre sobre las 16:00 horas, cuando iniciaba la segunda jornada laboral de dicho día me abordaron un grupo de jóvenes, algunos de ellos, alumnos del Instituto, con la intención de entrar al mismo, le pregunté donde iban me contestaron que al interior. Ante mi negativa de no cederles el paso, recibí amenazas y descalificaciones. Ante la insistencia de uno de ellos, que dijo que estaba citado con la orientadora Dña. A. D. y cuyo nombre es J. M. H. S., dejé pasar al citado alumno, pero no a los demás, que se quedaron en el Parking, donde estaba aparcado mi coche, junto con los de otros profesores, observé que estaban apoyados en mi coche, con lo cual deduje más tarde que se habían dedicado a realizar diversos daños en el vehículo de mi propiedad.
Los citados daños fueron los siguientes: rueda izquierda trasera rajada por dos veces con un objeto cortante, rayones y arañazos en la aleta izquierda trasera.
Al percatarme del daño causado fui a la Guardia Civil de El Algar, y puse una denuncia contra el alumno D. J. M. H. S. y el exalumno D. F. L. M., y no puse denuncia a los demás alumnos por no tener constancia de sus nombres pero sabiendo (por manifestaciones de ellos mismos) que han sido alumnos del Instituto".
Acompañaba a dicho escrito fotocopias compulsadas de su DNI, facturas por importe de 55 y 81,20 euros correspondientes a un neumático nuevo y pintura de la aleta trasera izquierda del vehículo X, respectivamente, así como un certificado de la Directora del Instituto de Educación Secundaria (I.E.S.) "Pedro Peñalver", de El Algar, en el que hace constar que la interesada presta servicios en dicho Instituto y que, debido a las necesidades del centro, el 20 de diciembre de 2004 realizó su jornada laboral en turno partido de mañana y tarde.
SEGUNDO.- Solicitado informe a la Directora del reseñado IES sobre los hechos en que se funda la reclamación, fue evacuado el 28 de julio de 2005, en el que expresó lo siguiente:
"En la citada fecha, esta persona realizaba su labor en jornada partida de mañana y tarde. En el horario de vespertino, sobre las 16h, entró en el centro un grupo de jóvenes, a los que preguntó qué querían y de los que obtuvo como respuesta que "iban al interior".
La conserje intentó evitar que entraran a las dependencias de los despachos y, ante esto, algunos de ellos comenzaron a increparle y amenazarle.
Uno de los jóvenes, J. M. H. S., comunicó entonces que tenía cita con la Profesora Técnico de Servicios a la Comunidad, ante lo cual la ordenanza le dejó pasar.
El resto del grupo fue obligado por esta persona a salir de las dependencias del centro. Al final de su jornada laboral, al coger el coche del parking, la trabajadora observó que había recibido diversos daños: rueda izquierda trasera rajada por dos veces con un objeto cortante y rayones y arañazos en la aleta izquierda trasera.
D. M. J. G. M. denunció ante la Guardia Civil los hechos imputando como responsables de los mismos al citado alumno y a un exalumno llamado F. L. M., dejando constar en la denuncia que había estado implicado un grupo más numeroso del que desconocía la identidad, todos ellos antiguos alumnos de este centro escolar.
Igualmente, D. M. J. G. presentó un escrito en el registro de este centro escolar explicando lo que había sucedido y solicitando que se tomasen medidas tanto por la dirección del centro, para solucionar lo ocurrido, como para ser indemnizada por los daños sufridos, para lo que se le indicó que debía remitir su escrito al Servicio de Responsabilidad Patrimonial, con la documentación necesaria".
TERCERO.- Solicitado informe al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Consejería sobre si se había concedido indemnización a la interesada por los hechos en cuestión, fue emitido el 22 de febrero de 2006, en el que se indica que no consta tal circunstancia.
CUARTO.- Solicitado al Parque Móvil Regional un informe sobre la evaluación de los daños y el importe reclamado, es emitido el 14 de marzo de 2006 en el sentido de considerar que las cantidades en cuestión se ajustan aproximadamente a los precios reales del mercado por la reparación de los conceptos a que se refieren las facturas presentadas.
QUINTO.- Otorgado a la reclamante el preceptivo trámite de audiencia y vista del expediente, el 2 de mayo de 2006 presentó escrito en el que se ratifica en su pretensión inicial. Aun cuando manifiesta no aportar más documentación que la adjuntada en su día con el escrito de reclamación, obran en el expediente otros documentos sobre el vehículo en cuestión (Tarjeta de Inspección Técnica y justificante del abono por la reclamante del impuesto municipal de circulación).
SEXTO.- El 4 de mayo de 2006 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, por considerar, en síntesis, que existe relación de causalidad entre el daño material sufrido y el funcionamiento del servicio público educativo pues, a pesar de no estar plenamente identificados los autores del daño, al menos uno de ellos era alumno del centro, teniendo la vandálica acción una relación directa con el cumplimiento del deber de guarda y custodia que la ordenanza estaba ejerciendo en el Instituto. Concluye que hay un "doble fundamento" para el resarcimiento del daño: a) el deber de la Administración de responder por los daños que causen los alumnos a terceros, por su deber de guarda y custodia exigible en todas las actividades colegiales, y b) la existencia de un daño que la reclamante no tiene el deber jurídico de soportar en cuanto ha sido producido a consecuencia del ejercicio de sus funciones, "como elemento del mal funcionamiento del servicio público".
SÉPTIMO.- Con fecha 12 de mayo de 2006 tiene entrada en este Consejo Jurídico un escrito del Consejero de Educación y Cultura en el que solicita la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación se ha interpuesto en plazo y por quien goza de legitimación activa para ello.
En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico, como los nos 75/1999 y 99/2006, se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostiene que no es admisible excluir del concepto de "particulares" a que se refiere el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración, derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Ello no obsta para señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une al funcionario reclamante puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de dicha institución necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño. Por otra parte, dicho título de resarcimiento opera en un plano distinto al específico relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener cada uno de ellos un fundamento y un alcance distinto, así como un régimen jurídico propio.
II. En cuanto a la legitimación pasiva, la ostenta la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación en el que se integra el centro donde ocurrieron los hechos. El órgano competente para resolver el procedimiento es el Consejero consultante, de conformidad con los dispuesto en el artículo 16, o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
III. A la vista de las actuaciones que se constatan en el expediente remitido, puede afirmarse que se ha cumplido sustancialmente lo exigido por la LPAC y su desarrollo reglamentario sobre tramitación de esta clase de reclamaciones.
TERCERA.- Falta de relación de causalidad adecuada entre los daños por los que se reclama y el funcionamiento de los servicios públicos.
Solicitado por la reclamante que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, procede examinar, por ser este específico título de imputación lo que determina la preceptividad de nuestro Dictamen, si ha de atenderse tal solicitud en atención al régimen legal aplicable en la materia.
En este sentido, de los artículos 139 y siguientes LPAC se desprende que la Administración pública está obligada a responder por los daños que, causados a consecuencia del funcionamiento de sus servicios públicos, los particulares (en el sentido antes indicado) no tengan el deber jurídico de soportar.
Aplicado al caso que nos ocupa, no puede aceptarse lo sostenido por la propuesta de resolución en orden a la existencia de un adecuado nexo de causalidad entre los daños en cuestión y el funcionamiento del servicio público educativo. Y ello por no poderse considerar suficientemente acreditado que los daños fueran causados por alumnos del centro. No consta en el expediente el resultado de la denuncia presentada por la reclamante ante la Guardia Civil (iniciación de diligencias policiales, ratificación de la denuncia, traslado de las actuaciones, en su caso, a los órganos de la jurisdicción penal del menor, posibles actuaciones de éstos, etc.).
Por otra parte, si se atiende a lo informado por el Director del centro, éste se refiere a un "grupo de jóvenes", "todos ellos antiguos alumnos", salvo el que entró al edificio del Instituto (por tener cita con una profesora). En este punto, la afirmación de la propuesta sobre la autoría o coautoría del citado alumno en la producción del daño es una hipótesis que debería haberse visto reforzada con la realización de mayores diligencias, policiales o del propio centro docente. En todo caso, aun en la hipótesis de tal autoría, el genérico deber de vigilancia y prevención en la causación de daños por alumnos que es exigible a estos centros educativos debe ponerse en relación con las concretas circunstancias del caso, y no parece que, en el presente, dicho deber alcance a prevenir eventualidades como la que aconteció, salvo que se sostenga el deber del centro de contar con un parking vigilado para los vehículos de sus trabajadores, lo que no puede considerarse acreditado que fuera exigible en el caso.
Por ello, no puede estimarse que exista una relación de causalidad objetiva y adecuada (entendidos estos conceptos en un estricto sentido jurídico) entre el daño y el funcionamiento del servicio público, pues no es el servicio público educativo (por omisión de vigilancia) el causante del daño, sino que éste se ha producido por terceros sobre cuya conducta dañosa no puede afirmarse, en este concreto caso, que la Administración tuviera el deber de prevenirla, en los términos antes expresados; se trata de daños sufridos por un funcionario "con ocasión" de la prestación de sus servicios, lo que excluye la procedencia del resarcimiento a título de responsabilidad patrimonial, y, por tanto, ha de informarse desfavorablemente la propuesta de resolución que constituye el objeto de nuestro preceptivo Dictamen.
CUARTA.- El resarcimiento del daño a título de indemnización al funcionario público por razón del desempeño de su servicio público.
Sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, conviene analizar si procede estimar la pretensión resarcitoria con fundamento en el régimen jurídico existente en materia de indemnizaciones por razón del servicio, título jurídico distinto al que se ha analizado en la precedente Consideración, como indicamos en el epígrafe I de la Consideración Segunda de este Dictamen.
A este respecto, debe partirse de lo expresado en nuestro Dictamen 99/2006, ya citado:
"Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocido en la legislación sobre función pública. Así, el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, establece que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio y, en el mismo sentido, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, también recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72,b, respectivamente), cuyo desarrollo no recoge, en el ámbito de nuestra Región, estos supuestos como susceptibles de indemnización".
No obstante la ausencia de norma reglamentaria específica que contemple estos supuestos de daños sufridos por los funcionarios con ocasión del desempeño de sus servicios, la doctrina del Consejo de Estado pone de manifiesto que el indicado principio de indemnidad, deducido, ya del indicado artículo 23.4 de la citada Ley básica (Dictamen de 11 de octubre de 2000, ref. 2409/00), ya del artículo 63 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (Dictamen de 18 de septiembre de 2003, ref. 2767/03), proyecta sus efectos más allá de los supuestos previstos reglamentariamente. En el mismo sentido, su Dictamen de 23 de mayo de 1991, ref. 522/91, expresa que dicho principio de indemnidad tiene "vocación generalizadora que excluye interpretaciones contrarias a la virtualidad de un principio general".
Por su parte, la STSJ de Valencia de 6 de junio de 2000 acoge el parecer de dicho Órgano Consultivo contenido en su Dictamen nº 50.753 en el sentido de que "el artículo 23.4 (se refiere al citado anteriormente de la Ley 30/1984) contiene un principio directamente aplicable (...) sin necesidad de intermediación reglamentaria".
Ello no significa que no existan límites a la aplicación de tal principio, pues el mismo Órgano Consultivo exige que los daños sufridos se "conecten objetivamente" con la prestación del servicio o función pública ejercida por el funcionario reclamante (Dictamen de 30 de mayo de 1996, ref. 538/96), o que exista una "relación directa" entre los perjuicios alegados y las funciones y consiguiente prestación del servicio por el funcionario (Dictamen de 29 de enero de 1998, ref. 6114/97) y, en todo caso, tener que atenerse a las circunstancias específicas del caso, como en el citado Dictamen de 11 de octubre de 2000, en el que manifiesta que "el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública sanciona que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio, cuyos supuestos de aplicación, al no aparecer agotados en las normas dictadas, pueden justificarse cumplidamente. Tal ocurre en el supuesto presente, dadas las circunstancias en él concurrentes, explicadas por el Director del Centro y que hay que ponderar también, en relación con la índole de este Centro especial" (se trataba de la rotura de unas gafas de una cuidadora por parte de un alumno de un Colegio de Educación Especial). Dicha atención al supuesto concreto, en el trance de aplicar un principio general extraído de las formulaciones legales genéricas que se contienen en las citadas normas sobre función pública, persigue procurar una solución equitativa y, asimismo, evitar el abuso en la aplicación del principio, lo que llevaría a su desnaturalización.
Aplicado lo anterior al presente caso, se estima que debe incoarse un expediente para determinar la procedencia de la indemnización por razón del servicio, teniendo en cuenta en este punto la necesidad de acreditar, entre otras cuestiones, la actuación de la interesada tras la presentación de la denuncia ante la Guardia Civil, pues no cabría admitir a estos efectos un abandono de toda actuación posterior de la funcionaria que fuese necesaria para el esclarecimiento de los hechos por las entidades policiales o judiciales (en el sentido indicado en la Consideración anterior), ya que en tal caso no podría decirse que hubiera actuado con toda la diligencia debida, pues la naturaleza dolosa de los hechos implica que, al menos de modo inicial, la sede propia para la acreditación de su autoría es la policial y, en su caso, la judicial aplicable a los presuntos responsables de los daños, a efectos de su eventual condena y, por tanto, de la reparación del daño.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede dictaminar desfavorablemente la propuesta de resolución objeto de Dictamen, al no concurrir la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y los daños alegados por la reclamante, por lo que no puede declararse la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por las razones expresadas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
SEGUNDA.- Debe incoarse expediente para determinar la procedencia del resarcimiento a título de indemnización por razón del servicio, por las razones expresadas en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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