Dictamen 151/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 151/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece el régimen de los deportistas de alto rendimiento de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Ante la entidad de las deficiencias advertidas en la tramitación del Proyecto, que afectan de modo esencial a la participación de las Federaciones y de las Corporaciones Locales en la tramitación del Proyecto, al tiempo que se desconoce el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos de la Administración regional, procede que por la Consejería consultante se complete el procedimiento de elaboración de la futura norma mediante la realización de los trámites omitidos.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Deportes elabora un primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se regula el acceso a la condición de deportista de alto rendimiento.
Solicitado informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, éste lo emite el 8 de marzo de 2005, efectuando numerosas observaciones en materia de técnica normativa, procedimiento de elaboración reglamentaria y legalidad material.
SEGUNDO.- Elaborado un segundo borrador del Proyecto, el 20 de abril de 2005 se somete a la consideración de un grupo de trabajo creado por la Dirección General de Deportes con la finalidad de que las Federaciones Deportivas participen en la elaboración del Proyecto, que aprueba el texto presentado.
TERCERO.- Consta en el expediente el informe de Servicio Jurídico de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, que pone de manifiesto una posible ilegalidad de la regulación por falta de competencia autonómica para establecer las condiciones de obtención de títulos académicos y profesionales.
CUARTO.- Con fecha 13 de julio de 2005, el Consejo Asesor Regional del Deporte informa favorablemente el texto del Proyecto.
QUINTO.- El 5 de agosto, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia elabora un nuevo informe, éste de marcado carácter procedimental, que concluye proponiendo la devolución del Proyecto a la Dirección General de Deportes en orden a la cumplimentación de diversos trámites omitidos.
El referido centro directivo completa el expediente mediante la incorporación de los siguientes trámites y documentos:
a) Propuesta del Director General al Consejero de Presidencia para la iniciación del procedimiento de elaboración reglamentaria.
b) Informe sobre el impacto por razón de género.
c) Memoria económica. En ella se concluye que la aprobación del futuro Decreto no conllevará un incremento del gasto público para la Administración autonómica.
d) Memoria justificativa de la oportunidad de la medida.
SEXTO.- Con fecha 10 de octubre de 2005, la Secretaría General de la Consejería de Presidencia comunica al resto de Consejerías el borrador del Proyecto, solicitando la aportación de observaciones y consideraciones.
De los departamentos consultados tan sólo contestan expresamente los de Agricultura y Agua; Sanidad; Turismo, Comercio y Consumo; y Educación y Cultura. Únicamente los dos últimos formulan consideraciones sobre el texto.
SÉPTIMO.- El 10 de noviembre, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia emite un tercer informe en el que, además de negar la calificación como "deber público inexcusable" de la participación en competiciones oficiales en orden a la concesión al deportista del oportuno permiso funcionarial o laboral para poder competir, pone de manifiesto las siguientes extralimitaciones:
a) Competencial, al invadir la esfera de actuación exclusiva del Estado, cuando pretende regular una exención de los requisitos de obtención de títulos académicos.
b) Reglamentaria, al exceder el papel de complemento indispensable propio del reglamento respecto de la Ley que desarrolla, lo que hace cuando altera el carácter potestativo de una previsión legal para convertirlo en imperativo, al regular la consideración de deportista de alto rendimiento regional como mérito en el acceso y provisión de puestos de trabajo.
OCTAVO.- El 21 de noviembre de 2005, la Dirección General de Función Pública emite informe sobre el Proyecto, indicando la necesidad de ser sometido a la Mesa Sectorial de Administración y Servicios a efectos de su negociación, considerando asimismo preceptivo el informe del Consejo Regional de la Función Pública.
NOVENO.- El 23 de noviembre, el Consejo Asesor Regional del Deporte, por segunda vez, acuerda informar favorablemente el texto del Proyecto.
DÉCIMO.- Con ocasión de la previsión en el Proyecto de una reserva de plazas en las Universidades Públicas para los deportistas de alto rendimiento, el 29 de noviembre de 2005, la Dirección General de Deportes se dirige a la de Universidades proponiendo que dicha reserva se haga efectiva en el curso académico siguiente.
Contesta el Director General de Universidades y Política Científica, analizando la viabilidad de la medida en el marco de la normativa básica estatal y haciendo una reflexión acerca del momento de indefinición que atraviesa la reglamentación básica en materia de acceso a los estudios universitarios de carácter oficial, ante la aprobación de la Ley Orgánica de Educación y la anunciada derogación del reglamento regulador del acceso a la Universidad.
Comunica, no obstante, su intención de llevar la cuestión ante la Comisión Coordinadora del Distrito Único Universitario de la Región de Murcia y ante el Consejo de Coordinación Universitaria a fin de recabar el parecer del Ministerio de Educación y Ciencia. No consta en el expediente el resultado de dichas actuaciones.
UNDÉCIMO.- El 6 de abril de 2006 el Consejo Regional de la Función Pública informa favorablemente el Proyecto.
DUODÉCIMO.- Con fecha 11 de mayo de 2006, la Dirección General de Deportes emite informe en el que, tras relatar la tramitación seguida por el Proyecto, valora las observaciones efectuadas al texto por los diversos intervinientes en su elaboración, motivando su aceptación o rechazo.
DECIMOTERCERO.- También el 11 de mayo emite informe el Vicesecretario de la Consejería de Presidencia.
DECIMOCUARTO.- Solicitado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta lo emite el 19 de junio de 2006, siendo favorable al Proyecto, si bien realiza diversas consideraciones que, según informe de la Dirección General impulsora del Proyecto, serán acogidas con una única excepción. Consecuencia de ello es la elaboración de un nuevo borrador que, según un nuevo informe del Vicesecretario de la Consejería de Presidencia de 30 de junio de 2006, sería el quinto y definitivo.
Es dicho texto el objeto de la consulta a este Consejo Jurídico, que se formula tras incorporar al expediente los preceptivos extracto de secretaría, índice de documentos y propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno formulada por el Consejero de Presidencia para la aprobación del Proyecto como "Decreto por el que se establece el régimen de los deportistas de alto rendimiento de la Región de Murcia".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la 2/2000, de 12 de julio, del Deporte de la Región de Murcia (LDMU).
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación legislativa.
Como ya ha tenido ocasión de indicar el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, el 119/2006), la Constitución Española (CE), en su artículo 43.3, impone a los poderes públicos el deber de fomentar la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo facilitarán la adecuada utilización del ocio. No existe en el texto constitucional una expresa reserva competencial en la materia a favor del Estado, siendo los Estatutos de Autonomía los que, al amparo del artículo 148.1.19ª CE, han venido efectuando atribuciones explícitas a las diversas Comunidades Autónomas, como es el caso del artículo 10. Uno, 17 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio".
Ello no obstante, la natural limitación territorial del ejercicio de las competencias regionales, la realidad fáctica y social que alumbra la existencia de fenómenos deportivos de dimensión supraautonómica (estatal o internacional), la necesidad de establecer una coordinación o una gestión afectante a intereses que son propios del deporte español en su conjunto, y la incidencia sobre el deporte de diversos títulos competenciales (educación, investigación, sanidad y legislación mercantil), avalan la actuación estatal en la materia, como el propio Tribunal Constitucional ha venido a decidir en diversas ocasiones.
Fruto de esta atípica atribución competencial al Estado es la Ley 10/1990, de 17 de octubre, del Deporte (LD). Su Disposición Adicional segunda declara como básicos determinados preceptos de la Ley en materia de enseñanza escolar y de deportistas de alto nivel, al tiempo que la Disposición Adicional cuarta.1 otorga naturaleza básica al Título IX de la Ley, en materia de prevención de la violencia en los espectáculos deportivos. El resto de la Ley será de aplicación general en todo el territorio nacional, salvo determinados preceptos en materia de clubes deportivos e instalaciones deportivas, que únicamente tendrán eficacia en tanto no exista regulación específica de las Comunidades Autónomas (Disposición Adicional primera y cuarta.2).
Es evidente que la eficacia de una norma queda esencialmente delimitada por la competencia en virtud de la cual se dicta, por lo que la manifestación legal expresa de aplicación general en todo el territorio nacional no puede ser entendida sino con el límite de las competencias autonómicas en la materia. En consecuencia, a excepción de los preceptos declarados básicos, el resto de la LD no condiciona o limita la potestad normativa autonómica en materia de deporte, cuyo fundamento se encuentra en la específica atribución competencial estatutaria.
Las previsiones estatutarias tienen una primera manifestación en la Ley regional 4/1993, de 16 de julio, del Deporte de la Región de Murcia, que fue derogada por la vigente LDMU. Ya la Ley de 1993 preveía una "tutela especial" (Exposición de Motivos) por parte de los poderes públicos para los deportistas de alto rendimiento, a quienes aquéllos venían obligados a prestar su apoyo (artículo 2). La acción pública relativa a estos cualificados deportistas pasaba, en definitiva, por su tutela, fomento y promoción, facilitándoles su práctica deportiva. En la determinación de quiénes habían de adquirir la condición de deportista de alto rendimiento, se implicaba a las Federaciones Deportivas, que habían de colaborar con la Administración regional en la elaboración de las listas anuales. Función ésta expresamente calificada como administrativa, que se delegaba en las referidas federaciones junto a la de diseñar, elaborar y ejecutar planes de preparación para deportistas de alto rendimiento.
Derogada aquella Ley por la LDMU, ésta dedica su Título VIII a la regulación del "Deporte de alto nivel y deporte de alto rendimiento regional", siendo su principal novedad respecto del régimen anterior, al margen de la expresa diferenciación entre deporte de alto nivel y deporte de alto rendimiento, la enumeración y concreción de las medidas de apoyo que la condición de deportista de alto rendimiento puede reportar (artículo 69). Asimismo, y aunque se mantiene la colaboración de las federaciones deportivas en la elaboración de las listas anuales de deportistas de alto rendimiento, desaparece como función pública delegada la relativa a los planes de preparación de tales deportistas, previendo dicha colaboración federativa únicamente respecto de los de alto nivel (artículo 44.1, letra c). Tampoco contiene la nueva Ley un principio general de promoción o apoyo al deporte de alto rendimiento, aunque sí lo establece para el de alto nivel (artículo 3, letra i).
La regulación legal únicamente llama al reglamento para determinar los criterios a seguir en la elaboración por la Comunidad Autónoma de la lista de deportistas de alto rendimiento, sin habilitar de manera expresa dicho desarrollo normativo en relación a las medidas de apoyo y beneficios ligados a aquella condición.
No obstante, tanto la Disposición Final segunda de la Ley, que faculta al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de la Ley, como la condición de titular originario de la potestad reglamentaria propia del referido órgano ejecutivo (artículo 32.1 EAMU), habilitan al Consejo de Gobierno para regular por Decreto las medidas de fomento y apoyo a los deportistas de alto rendimiento que contempla expresamente la Ley.
Asimismo, el Proyecto crea el órgano colegiado denominado "Comisión de Alto Rendimiento Deportivo de la Región de Murcia" (artículos 15 y 16), para lo cual la Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente atendidas sus potestades de autoorganización (artículo 51.1 EAMU), ínsitas en el concepto mismo de autonomía.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
No puede el Consejo Jurídico efectuar un juicio favorable acerca del cumplimiento de los trámites esenciales exigidos tanto por el artículo 53 de la Ley 6/2004, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, para el ejercicio de la potestad reglamentaria, como por otras normas sectoriales, pues se advierten las irregularidades formales que, de diversa entidad y trascendencia, a renglón seguido se exponen:
a) Se incumple la obligación que concierne al centro directivo, en cuanto asume la iniciativa reglamentaria, de acompañar el anteproyecto de una motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, pues no cabe entender satisfecha tal exigencia con la memoria justificativa obrante en el expediente, en tanto que se limita a efectuar una mera síntesis enumerativa de los contenidos del Proyecto.
b) No se ha recabado el informe del Consejo Regional de Cooperación Local, aun cuando el artículo 3.1 de la Ley 9/1994, de 30 de diciembre, por la que se crea el referido Órgano, le atribuye la emisión de informes sobre los proyectos de reglamento reguladores de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración local.
Hay incidencia en competencias municipales cuando el Proyecto prevé el uso preferente de las instalaciones deportivas "públicas" (artículo 10, letra d) como medida de apoyo a los deportistas de alto rendimiento regional. A tal efecto, el artículo 9, letra b) LDMU atribuye a los Ayuntamientos la competencia en materia de gestión de las instalaciones y equipamientos deportivos municipales.
Dado que el artículo 10, letra d) del Proyecto no limita su regulación al ámbito de la Administración regional, el concepto de "instalaciones públicas" puede interpretarse de forma que englobe a las instalaciones de titularidad local, por lo que la previsión de su uso preferente incidiría en la competencia municipal de gestión, requiriendo, en consecuencia, el informe del Consejo Regional de Cooperación Local.
c) No consta que se haya dado trámite de audiencia a todas las Federaciones Deportivas de la Región de Murcia, pues aunque al folio 41 del expediente existe una comunicación del primer borrador del Proyecto a dichas entidades, no consta que éstas la recibieran.
Es cierto que, según se desprende del expediente, para la elaboración de este Proyecto se constituyó un grupo de trabajo con la finalidad de dar participación activa a las Federaciones. Sin embargo, de ello únicamente se desprende la participación de tres de ellas, cuyos Presidentes forman parte del grupo, pero no consta cómo se decidió la composición del mismo, ni si dichos directivos federativos representan a las demás entidades.
Por ello no cabe considerar que, con la constitución del referido grupo de trabajo y la presencia en el mismo de los representantes de tres Federaciones pueda considerarse cumplimentado el trámite de audiencia que exige el artículo 53.3 de la Ley 6/2004.
En consecuencia, debe darse traslado del Proyecto a todas las Federaciones Deportivas de la Región de Murcia, atendido el papel principal o protagonista que el propio Proyecto reserva a las referidas entidades, en la medida en que la elaboración de las listas anuales de deportistas de alto rendimiento regional, si bien corresponde a la Administración, precisa de la necesaria colaboración de las Federaciones (artículo 68.2 LDMU), a las que compete la propuesta de inclusión de los deportistas en las meritadas relaciones anuales, debiendo aquéllas aportar al procedimiento buena parte de la documentación y certificaciones necesarias para su resolución (artículo 5.2 y 4 del Proyecto).
d) El Proyecto no ha sido objeto de negociación colectiva. Como ya pusiera de manifiesto la Dirección General de la Función Pública, la futura norma había de ser objeto de negociación, de conformidad con el artículo 32, letra j) de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
En efecto, las previsiones contenidas en el artículo 7 (valoración como mérito en el acceso y provisión de puestos de trabajo en la Administración regional) son normas que afectan tanto al acceso al empleo público (ingreso) como a la provisión de puestos de trabajo, estableciendo de forma ineludible un mérito que habrá de ser tenido en cuenta en todos aquellos procesos selectivos o provisorios que convoque la Administración regional y que prevean la valoración de méritos específicos. Resulta evidente que tales extremos afectan a los sistemas de selección y provisión regionales, desde el momento en que suponen la atribución de una ventaja comparativa o mejor situación a los deportistas de alto rendimiento que al resto de los participantes en los respectivos procesos. En consecuencia, la negociación colectiva sería necesaria no sólo en virtud de lo expuesto en la letra j) del artículo 32 de la Ley 9/1987, sino también en la letra g).
Del mismo modo, las medidas previstas en el artículo 10, letras a) y b) del Proyecto, que persiguen la conciliación de la actividad deportiva con la prestación de servicios en la Administración regional, a través de la adaptación de los horarios de trabajo y de la consideración de la participación en competiciones oficiales como un deber público de inexcusable cumplimiento, al efecto de poder disponer de permiso retribuido a tal fin, afectan a la prestación de servicios y a las condiciones de trabajo de los empleados públicos, pues les habilita tanto a introducir alteraciones en su horario de trabajo como a obtener un permiso retribuido para acudir a competiciones oficiales, hasta ahora inexistente. Todo ello convierte en preceptiva la negociación al amparo de lo establecido en el artículo 32, letra k) de la Ley 9/1987.
Por otra parte, atendida la incidencia de las medidas contenidas en el Proyecto sobre todo el personal de la Administración regional, más allá de su pertenencia a un sector específico (docente, sanitario o restante personal), y en virtud de lo establecido en el Acuerdo entre la Administración Regional y las Organizaciones Sindicales sobre articulación de la negociación colectiva, ratificado por el Consejo de Gobierno el 5 de septiembre de 2003 (apartados Primero.2 y Tercero.1), el órgano en cuyo seno habría de llevarse a efecto el proceso negociador es la Mesa General de Negociación, no la Sectorial de Administración y Servicios, como indica en su informe la Dirección General de la Función Pública.
En consecuencia, ante la entidad de las deficiencias advertidas en la tramitación del Proyecto, que afectan de modo esencial a la participación de las Federaciones y de las Corporaciones Locales en la tramitación del Proyecto, al tiempo que se desconoce el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos de la Administración regional, procede que por la Consejería consultante se complete el procedimiento de elaboración de la futura norma mediante la realización de los trámites omitidos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Procede completar la tramitación del Proyecto de Decreto mediante la realización de los trámites omitidos, de conformidad con la Consideración Tercera de este Dictamen.
Una vez llevados a efecto, debe remitirse de nuevo el expediente completo a este Consejo Jurídico en orden a dictaminar sobre las cuestiones materiales o de fondo.
No obstante, V.E. resolverá.
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