Dictamen 188/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 188/06
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Patrimonio Cultural de la Región de Murcia.
Extracto doctrina =====> 1ª Parte del Dictamen
Extracto de Doctrina
1. Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de cultura son concurrentes, ya que, desde un punto de vista material, el concepto de patrimonio histórico y cultural se integra en la noción más amplia de cultura, la cual, como se dijo en la STC 49/1984, "es algo de la competencia propia e institucional, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas y aún podríamos añadir de otras Comunidades, pues allí donde vive una comunidad hay una manifestación cultural respecto de la cual las estructuras públicas representativas pueden ostentar competencias, dentro de lo que entendido en un sentido no necesariamente técnico-administrativo puede comprenderse dentro de «fomento de la cultura». Esta es la razón a que obedece el artículo 149, 2, de la CE, en el que después de reconocer la competencia autonómica afirma una competencia estatal, poniendo el acento en el servicio de la cultura como deber y atribución esencial. Hay, en fin, una competencia estatal y una competencia autonómica en el sentido de que más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente.
2. Es pacíficamente aceptado que la competencia estatal contemplada en el artículo 149.1.8 CE no limita las competencias autonómicas sectoriales, ya que sólo alcanza a la regulación general y abstracta del derecho de los particulares, desvinculada de sectores materiales concretos y, finalmente, en relación con la limitación a la legislación autonómica que podría derivarse del artículo 149.1.1 CE, el propio Tribunal Constitucional ha dicho que éste "no puede interpretarse de tal manera que pueda vaciar el contenido de las numerosas competencias legislativas atribuidas a las Comunidades Autónomas cuyo ejercicio incida, directa o indirectamente, sobre los derechos y deberes garantizados por la misma" (STC 37/1987).
3. En cuanto a los paisajes protegido y cultural, puede aceptarse una dualidad de figuras de protección que no son incompatibles (las finalidades y el ámbito territorial es más amplio en la primera), pero en todo caso se requiere arbitrar las oportunas medidas de coordinación con la legislación ambiental y urbanística.
4. La función social de la propiedad urbana se delimita por la legislación urbanística (STC 61/1997) y la de la propiedad rústica por las normas agrarias (STC 37/1987) y, analógicamente, el estatuto de la propiedad cultural debe ser regulado por las leyes que protegen ese interés social y, con tal fundamento, imponen una delimitación específica de su contenido. Aceptado ello y teniendo en cuenta los títulos competenciales autonómicos antes citados, especialmente el del artículo 10.Uno.14 ª, la Comunidad Autónoma puede establecer una regulación sobre la propiedad y demás derechos relativos a los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Región, dada la función social que a través de tales títulos competenciales se cumple.
5. Pese a la dimensión social de la propiedad privada como institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, que se materializa en la vertiente cultural en restricciones a las facultades de uso, disfrute y disposición, o a la imposición de deberes positivos al propietario, no puede desconocerse el contenido esencial o mínimo que haga reconoscible el estatuto propietario, y se rebasa el contenido esencial, cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, o lo dificultan más allá de lo razonable (STC 11/1981, de 8 de abril).
6. Como en otras ocasiones ha destacado este Consejo Jurídico (por todos, nuestro Dictamen 45/2000), en relación con el estudio de leyes sectoriales, deben preverse las relaciones entre la planificación de esa clase y la ordenación del territorio y urbanismo, normativas que deben conectarse bajo el criterio de coordinación y cooperación entre ellas (STC 227/1988).
7. Para determinar la naturaleza de un instrumento no basta con acudir a la forma, sino que ha de acudirse a su contenido, como ha sostenido el Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 46 y 53 del año 2004), de acuerdo con doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias números 27/1983 y 2491/1988). Los POC, por sus funciones y naturaleza, han de ser asimilados a los Planes de Ordenación Territorial (artículo 24 TRLSRM), creados también para la planificación de sectores de actividad específica que, por tener incidencia territorial, requieren de un instrumento técnico de apoyo para la expresión y formulación de sus políticas sectoriales (artículo 25,b TRLSRM), y que tienen, entre sus contenidos, la delimitación de las zonas a proteger por su interés natural, paisajístico, histórico, cultural, etc.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley de Patrimonio Cultural de la Región de Murcia se inició en la Consejería proponente, a través de la Dirección General de Cultura, que elaboró un primer borrador (doc. núm. 1), que fue objeto de consulta a los siguientes organismos: Academia Alfonso X El Sabio, Universidad, Colegio Oficial de Arquitectos de Murcia, Federación de Municipios de la Región de Murcia, Real Academia de Bellas Artes de Santa María de la Arrixaca, y Diócesis de Cartagena. Asimismo se remitió a las Consejerías de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, e Industria y Medio Ambiente, de la Administración regional.
SEGUNDO.- El precitado trámite de audiencia fue cumplimentado por los siguientes organismos e instituciones:
1) El Vicario General, en nombre y representación de la Diócesis de Cartagena, por escrito de 19 de octubre de 2005, tras relatar los acuerdos suscritos entre el Estado Español y la Santa Sede, y los adoptados con la Administración regional, propone la redacción de un artículo sobre la colaboración de la Iglesia Católica, realizando consideraciones particulares acerca de la enajenación de los bienes eclesiásticos y el patrimonio de las cofradías y hermandades eclesiásticas.
2) El Rector de la Universidad de Murcia, por escrito de 4 de julio de 2005, realiza las siguientes sugerencias:
a) Necesidad de incluir al patrimonio documental y bibliográfico, dado que el borrador hace referencia de modo genérico al patrimonio cultural.
b) Ampliar lo concerniente a museos, o bien excluirlo del texto, si estuviera pendiente de desarrollar a través de una nueva Ley.
c) Deberían recuperarse los consejos asesores formados por expertos que aporten sus conocimientos.
3) Por parte de la Real Academia Alfonso X El Sabio se acompañan sugerencias de sus académicos (5 aparecen suscritas y 2 innominadas), obrantes en los folios 94 a 111 del expediente, que hacen referencia, entre otros aspectos, a los siguientes:
a) Deberían recogerse entre los valores del patrimonio cultural el documental y bibliográfico.
b) El contenido del borrador se aproxima más a una ley-reglamento.
c) Se deberían establecer compensaciones a los titulares de bienes, pues corresponde a la colectividad mantener el patrimonio cultural.
d) Debería aclararse el procedimiento de valoración de los bienes orientado a las expropiaciones.
e) Los conjuntos históricos han sido tratados de pasada y desvinculados del problema de la ordenación urbana.
f) El borrador dedica escasas líneas a la financiación de las intervenciones olvidando el principio de subsidiaridad.
g) Se omite el control de los objetos muebles y su relación con las galerías de arte.
h) El conocimiento, valoración, uso y gestión del territorio es fundamental para la conservación y el mantenimiento de paisaje de la Región de Murcia como patrimonio natural y cultural.
i) La clasificación en las tres categorías (bienes de interés cultural, catalogados e inventariados) es más que discutible, teniendo en cuenta que los bienes de interés cultural también van a ser catalogados o inventariados, sin que exista una jerarquía entre dichos conceptos.
j) Se reproducen determinados párrafos de la Ley de Patrimonio Histórico Español, sin que se mencione, en ningún momento, la misma.
Además se realizan una serie de sugerencias orientadas a la perfección gramatical y de sintaxis del texto elaborado.
4) El Secretario General de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, por escrito de 23 de septiembre de 2005, muestra su conformidad con los términos del borrador (sic).
5) La Comisión de Patrimonio de la Real Academia de Bellas Artes de Santa María de la Arrixaca realiza una serie de propuestas y observaciones al borrador. Entre las primeras destacan las que hacen referencia a que sean considerados monumentos aquellos elementos ligados a la cultura del agua, como los aljibes, y a que el patrimonio industrial (factorías, minas, etc.) tenga un reflejo más individualizado y comprometido; entre las segundas destacan las que sugieren que se motive la decisión de la declaración de un bien de interés cultural por la repercusión en el estatuto básico de la propiedad, que se contemple la dialéctica entre las arquitecturas históricas y nuevas en la conformación de los crecimiento de las ciudades históricas o con centros históricos, y que las diversas categorías de bienes - definidas por el borrador con perfiles casi exclusivamente historicistas y arqueológicos- olvidan la revalorización por la acción social que cumplen, de acuerdo con la normativa estatal. Asimismo figuran las observaciones realizadas por un miembro de la Comisión, a título personal, que considera que el borrador modifica las legislaciones sectoriales de urbanismo y de medio ambiente, el estatuto de la propiedad, y la legislación básica del Estado (Ley de Ordenación de la Edificación), generando inseguridad jurídica y dejando en precario las competencias de los Ayuntamientos en materia de licencias; además propone que se supriman los silencios administrativos negativos, llamando también la atención al hecho de que no se concrete la financiación de las actuaciones en los bienes de interés cultural, catalogados e inventariados; por último incide en que el concepto de paisaje cultural abarca cualquier porción del territorio, e invade competencias de otros organismos, sin que tampoco se hayan evaluado las repercusiones, a partir de su entrada en vigor, en la estructura de la Dirección General de Cultura.
6) El Decano del Colegio de Arquitectos remite un informe de 23 de septiembre de 2005, en el que tras indicar que el borrador supone claramente una mayor defensa del patrimonio cultural de la Región de Murcia, echa en falta una mayor autoafirmación regional, proponiendo la inclusión de un párrafo en la Exposición de Motivos. Además realizan observaciones particulares a los artículos 1, 4, 15, 17, 24, 35, 36, 38, 40, 43, 45, 46, 63, 74, 77, 79, 84, y Disposición Adicional Décima, en el sentido de que el patrimonio documental y bibliográfico, ligado a un bien de interés cultural, debería ser incluido en el ámbito de aplicación de la Ley.
TERCERO.- Asimismo emiten informes los siguientes departamentos de la Administración regional:
1) El Servicio Jurídico de la Consejería de Industria y Medio Ambiente emite informe el 30 de agosto de 2005, centrándose básicamente en tres cuestiones:
- Debe suprimirse el informe preceptivo y vinculante de la Dirección General de Cultura a las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA), por cuanto se modifica un procedimiento previsto en la normativa ambiental, sin que tenga sentido extender la intervención del centro directivo competente en materia de cultura a todas las EIA, lo que implica, además, retrasar un procedimiento ya de por sí complejo, siendo de dudosa legalidad el carácter vinculante del informe.
- Los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural deben encajarse dentro de la figura de los Planes de Ordenación Territorial, y para evitar equívocos debe dejarse expresa constancia del rango privilegiado de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (PORN).
- Debería excluirse expresamente las vías pecuarias, y remitirse a su legislación específica.
2) La Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas emite informe el 7 de septiembre de 2005, en el que se resalta que la ordenación del territorio es considerada por la Exposición de Motivos (en lo sucesivo EM) como una política sectorial más, cuando su papel es integrador, e incluye la protección del patrimonio cultural. En relación con los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural destaca que dicho instrumento es perfectamente subsumible en la figura de los Planes de Ordenación Territorial, de carácter sectorial, sin que tenga sentido duplicar la figura de los Planes Especiales de Protección con la creación de este nuevo instrumento. Sobre la protección del paisaje considera que si tiene entidad cultural debería declararse bien de interés cultural para que prevaleciera sobre cualquier instrumento de ordenación territorial o urbanístico. Por último resalta la escasa autonomía que se concede a los Ayuntamientos para autorizar intervenciones en los bienes inventariados.
3) El Servicio Jurídico de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes emite informe el 29 de septiembre de 2005, en el que pone de manifiesto la antinomia entre las previsiones del Anteproyecto y los instrumentos previstos en la Ley del Suelo regional sobre la prevalencia de los planes, que convendría solventar por razones de seguridad jurídica. Asimismo manifiesta que debe compatibilizarse la regulación de los hallazgos por azar con las previsiones del Código Civil.
CUARTO.- Las observaciones presentadas por las instituciones, organismos y departamentos precitados fueron objeto de estudio y consideración en el informe conjunto suscrito por la Subdirectora General de Cultura, el Jefe de Servicio de Patrimonio Histórico y la Asesora de Apoyo, de 30 de diciembre de 2005 (folios 112 a 143), razonando cuáles debieran ser incorporadas al texto dando lugar al segundo borrador fechado en diciembre de 2005 (documento núm. 11).
QUINTO.- Consta el informe justificativo de 31 de enero de 2006, sobre la necesidad y oportunidad de elaborar la Ley de Patrimonio Cultural de la Región de Murcia, en el que se razona, entre otros aspectos, que tras veinte años de aplicación de la Ley de Patrimonio Histórico Español, aprobada por la Ley 16/1985, de 25 de junio (LPHE), se han puesto de manifiesto las insuficiencias de la citada norma, y la necesidad de su adecuación a las necesidades que presenta la protección de los bienes del patrimonio cultural en la Región, adaptando su régimen jurídico a las mismas, por las razones que se detallan seguidamente.
1) La definición de patrimonio histórico contenida en la normativa estatal no tiene en cuenta el patrimonio inmaterial ya recogido en la normativa internacional.
2) La necesidad de añadir nuevas figuras de protección como zonas paleontológicas y de interés etnográfico.
3) La creación de nuevas figuras intermedias de protección frente a la normativa estatal que sólo contempla la declaración de bien de interés cultural para los inmuebles y muebles, y la inclusión en el Inventario General de Bienes Muebles para estos últimos.
4) La integración de la tutela ambiental en las restantes políticas públicas, en especial en materia educativa, ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente, etc.
5) La dotación de relevancia jurídica a la Carta Arqueológica y Paleontológica con la finalidad de proteger efectivamente los bienes incluidos en ellas.
6) La necesidad de regular la planificación cultural para proteger elementos entrelazados o zonas amplias, creando la figura de los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural con la finalidad de proteger los valores culturales de los parques arqueológicos, de los paleontológicos y de los paisajes culturales, y cuyo rasgo distinto es su prevalencia sobre los instrumentos de ordenación territorial.
7) La necesidad de establecer y regular la autorización para intervenir en los bienes muebles que forman parte del patrimonio cultural de la Región.
8) Adecuación de los procedimientos de declaración a la Ley 30/1992, de 26 de junio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), así como actualizar el régimen sancionador.
SEXTO.- También obran el estudio económico de la norma (doc. núm. 13), de 31 de marzo de 2006, con referencia al coste y financiación de la aplicación de la futura ley, la memoria que incluye la motivación técnica y jurídica de la futura ley suscrita por el titular del centro directivo competente el 6 de abril de 2006 (doc. núm. 14), y el informe sobre impacto de género (doc. núm 15), que concluye que el texto mantiene una posición basada en la igualdad entre las mujeres y los hombres como exigencia legal.
SÉPTIMO.- Por parte del Servicio de Coordinación Jurídico Administrativa de la Dirección General de Cultura se emitieron sendos informes; el primero de 14 de febrero de 2006, contiene una serie de observaciones al articulado, y el segundo de 7 de abril siguiente, informa favorablemente el Anteproyecto, al considerar que el articulado no contraviene el ordenamiento jurídico, y el expediente reúne los documentos preceptivos. De esta fase resulta el tercer borrador (doc. núm. 17).
OCTAVO.- Tras el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, el de Patrimonio Histórico emite informe en contestación a las observaciones formuladas por el órgano preinformante, algunas de las cuales se incorporan al texto que integra el cuarto borrador (doc. núm. 22), fechado el 7 de julio de 2006, que constituye el Anteproyecto sometido a consulta.
NOVENO.- El 6 de julio de 2006 emite informe la Vicesecretaria, tras lo cual se recabó el Dictamen del Consejo Jurídico, y por Acuerdo núm. 11/2006, de 19 de julio, se solicitó a la Consejería consultante que completara el expediente con la siguiente documentación:
"1º) En relación con el párrafo 4 de dicho artículo, no constan ni el Acuerdo del Consejo de Gobierno sobre ulteriores trámites ni la propuesta que a tal efecto ha de elevar la Comisión de Secretarios Generales.
2º) En relación con los mencionados ulteriores trámites, y dado el contenido de los artículos 44 y 45 y 61 a 64 del Anteproyecto, se advierte la preceptividad del informe de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, previsto por el artículo 12.e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio.
3º) A la vista de los artículos 67, 68 y 69 del Anteproyecto, parece que debiera consultarse al Consejo Asesor de Museos, dadas las funciones que le atribuye el artículo 33 de la Ley 5/1996, de 30 de julio, de Museos de la Región de Murcia, especialmente en su apartado g).
4º) El Decreto 98/2005, de 29 de julio, suprimió el Consejo Asesor de Cultura, teniendo en cuenta, según dice su Exposición de Motivos, que se ha iniciado la tramitación para la creación de los Consejos Regionales de Arqueología; de Bienes Muebles del Patrimonio Histórico y el de Bienes Inmuebles del Patrimonio Histórico. A la vista de tales afirmaciones debiera informarse en el expediente sobre la existencia de tales Consejos o de otros que pudieran tener competencias al respecto".
DÉCIMO.- Con fecha 17 de octubre de 2006 (registro de entrada), se ha remitido al Consejo Jurídico la documentación complementaria que se indica seguidamente, reiterando la petición de nuestro Dictamen, e invocando razones de urgencia a los efectos del plazo para su emisión:
- Acuerdo del Consejo de Gobierno de 22 de septiembre de 2006, sobre ulteriores trámites.
- Informe favorable de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, de 20 de septiembre de 2006.
- Informe favorable del Consejo Regional de Cooperación Local, de 10 de octubre de 2006.
- Informe del Director General de Cultura, de 21 de septiembre de 2006, en el que se detallan las razones por las que no se ha recabado el parecer del Consejo de Museos, ni de otros órganos consultivos específicos en las materias reguladas.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
A la vista de lo que dispone el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
La trascendencia de la norma sometida a consulta, que tiene por objeto la protección, conservación, acrecentamiento, investigación, conocimiento, difusión y fomento del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia (artículo 1), conjuntamente con su incidencia en el contenido de la propiedad monumental, y sus interacciones con la legislación urbanística y medioambiental autonómica, hace inviable que se pueda aceptar el trámite de urgencia solicitado por el órgano consultante (15 días desde la entrada de la consulta), ni las razones que se invocan pueden sustentar "la reconocida urgencia" en los términos previstos por nuestra norma reguladora, en lo que coincide también el Servicio de Coordinación Jurídico Administrativa del centro directivo competente, al señalar que "no concurren razones de urgencia a que alude el artículo 46.6 de la ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia" (doc. núm. 18). A mayor abundamiento conviene reiterar la doctrina de este Consejo en cuanto a la necesidad de habilitar el tiempo suficiente para realizar el estudio del Anteproyecto que se somete a consulta (por todos, nuestro Dictamen núm. 72/99).
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento de elaboración, el contenido y la técnica normativa.
I. En cuanto a la participación, cabe destacar que se ha otorgado audiencia a las denominadas instituciones consultivas (las Reales Academias, Universidad y Colegio de Arquitectos), a departamentos de la Administración regional con competencias sectoriales afectadas (departamentos competentes en materia de urbanismo, ordenación del territorio y medio ambiente), y a los Ayuntamientos, a través de la Federación de Municipios y del Consejo de Cooperación Local; sin embargo se echa en falta el parecer de órganos colegiados consultivos de la Administración regional de asesoramiento específico de algunas de las materias reguladas, llamando poderosamente la atención que aquellos que podían haber intervenido durante el procedimiento de elaboración no lo han hecho, bien porque no se han constituido (Consejo Asesor de Museos), bien porque se han suprimido (Consejo Asesor de Cultura) antes de la aprobación de otros órganos sustitutivos (de arqueología, de bienes muebles y de bienes inmuebles del patrimonio histórico), que tampoco se han constituido a tiempo para que fueran oídos, cuando la aprobación de una norma como la propuesta justifica que se hubiera adecuado el proceso de reorganización interna de órganos consultivos al tempus de elaboración del Anteproyecto. En todo caso conviene aclarar, frente a alguna opinión vertida en el expediente, que la audiencia individualizada a algunos miembros tampoco enerva la necesidad de consulta al órgano colegiado específico, como ha tenido ocasión de indicar el Consejo Jurídico (por todos, el Dictamen núm. 8/2005).
Tampoco la documentación complementaria remitida ha despejado las dudas expresadas en nuestro acuerdo 11/2006, sobre la vigencia actualmente de órganos consultivos que pudieran tener competencias para informar el Anteproyecto, a la vista del informe emitido por el Servicio de Coordinación Jurídico-Administrativa (folio 324), que sostiene que actualmente están vigentes el Consejo Asesor de Arqueología y el Consejo Asesor Regional de Patrimonio Histórico de Murcia, en el entendimiento, se presume, de que el Decreto 98/2005, de 29 de julio, sólo derogó expresamente el Decreto 90/2001 (y su ulterior modificación), por el que se creaba el Consejo Asesor Regional de Cultura, que asumió el ejercicio de las competencias atribuidas a los Consejos Asesores Regionales de Patrimonio Histórico de Murcia y de Arqueología, en su condición de instituciones consultivas, según su Disposición Adicional Primera; desde este razonamiento, derogado el Decreto 90/2001, continuarían vigentes las funciones de los Consejos Asesores de Arqueología y de Patrimonio Histórico, creados por Decretos núms. 124/1984, de 15 de noviembre, y 82/1986, de 20 de noviembre, respectivamente, que no han sido derogados expresamente. Tal interpretación del citado Servicio contradice la postura mantenida hasta ahora por la Consejería consultante a la hora de establecer los informes que se consideran precisos, porque el argumento esgrimido de que su convocatoria en estos momentos resulta inoperante y dificultosa, cedería de lleno si su intervención fuera exigible en virtud de los citados reglamentos, siempre y cuando estuvieran en vigor.
Por otra parte tampoco se sustenta la justificación dada para no someter el texto al Consejo de Museos, en su condición de órgano de asesoramiento y consulta en todo lo referente al desarrollo de las competencias autonómicas en esta materia, aun cuando la incidencia del Anteproyecto pueda ser puntual, que no es sinónimo de intrascendente, a la vista de las funciones atribuidas a dicho órgano por el artículo 33, apartado g) de la Ley de Museos (LM). En este sentido produce gran perplejidad que, tras la regulación de su composición por Decreto 34/2003, de 11 de abril, aún no se haya constituido formalmente, y menos aún que se alegue por la Dirección General competente razones de inoperancia por la dificultad de su convocatoria, que debieron de ser contempladas a la hora de proponer su composición. Ya en el Dictamen 94/2001, el Consejo Jurídico advertía que la efectiva constitución del referido órgano asesor en materia de museos no es una potestad discrecional de la Consejería competente, sino un mandato legislativo que debe cumplirse a tenor del artículo 32 LM. De nuevo, en nuestro Dictamen 41/2003, se ponía de manifiesto la necesidad de su constitución, expresando en esta ocasión su extrañeza por la tardanza en tramitar y aprobar las normas reguladoras de su composición y organización, que finalmente se plasmarían en el Decreto 34/2003, de 11 de abril. Ahora se indica en el expediente que este Consejo de Museos todavía no se ha constituido, pues actualmente se está tramitando un Decreto por el que se modifica su composición, y ello casi diez años después de su creación por la LM y transcurridos tres años desde que se le dotara de sus normas de organización y funcionamiento, y a pesar de establecer la Disposición Adicional primera del Decreto 34/2003 que el Consejo habría de constituirse en el plazo de dos meses desde su entrada en vigor. El Consejo Jurídico, al igual que se hizo en el Dictamen núm. 153/2005, no puede dejar de poner de manifiesto la evidente falta de voluntad sostenida para la puesta en marcha del citado órgano consultivo, incumpliendo la Administración regional una obligación impuesta por la Ley, con las consecuencias que de ello derivan, destacando entre ellas el carecer del valioso asesoramiento técnico que los órganos consultivos pueden aportar al desarrollo de las competencias autonómicas.
Cabe concluir que se aprecia un déficit en la participación de los órganos consultivos que hubieran sido llamados a informar si la mencionada reorganización administrativa que les afecta hubiera sido aprobada durante el procedimiento de elaboración, lo que hubiera permitido recomendar o sugerir a las Administraciones Públicas extremos conducentes a la mejor conservación del patrimonio, o la adopción de medidas conducentes a su defensa o enriquecimiento.
Por último, se ha comprobado en el procedimiento de elaboración del Anteproyecto la falta de dictamen del Consejo Económico y Social (CES) -al que corresponde emitirlo con carácter preceptivo, según la Ley 3/1993, de 16 de julio, respecto a los Anteproyectos de Ley en materia económica, social y laboral-, sin que se haya justificado la no necesidad de su petición, que requiere un juicio concreto de relevancia en las citadas materias (social en este caso) del que se deduzca si el Anteproyecto encaja o no en aquél. Por lo tanto debería motivarse dicho extremo de acuerdo con nuestra doctrina (por todos nuestros Dictámenes núms. 73/00, 27/02, 34/02, 85/05), y a la vista de que la Consejería consultante sí recabó el dictamen del CES, por ejemplo, al entonces Anteproyecto de Ley de Academias de la Región de Murcia (Dictamen núm. 6/2004).
II. La conformación del Anteproyecto puede considerarse adecuada a las pautas habituales y formales de técnica normativa, ya que está correcta y homogéneamente dividido, ello sin perjuicio de las observaciones concretas que puedan resultar del examen particularizado de los preceptos.
El Anteproyecto remitido consta de ochenta y cinco artículos, nueve disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una única disposición derogatoria y tres disposiciones finales, dividiéndose su articulado en los siguientes títulos:
-Título Preliminar.
-Título I: Procedimiento de declaración de bienes de interés cultural y de bienes catalogados por su relevancia cultural y de inclusión en el Inventario de Bienes Culturales de la Región de Murcia.
-Título II: Régimen Jurídico de protección de los bienes que integran el Patrimonio Cultural de la Región de Murcia.
-Título III: Patrimonio arqueológico y paleontológico.
-Título IV: Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural.
-Título V: Patrimonio etnográfico.
-Título VI: Museos.
-Título VII: Defensa de la legalidad.
Ahora bien, como aspecto de técnica que afecta al fondo de la regulación, se destaca que concretos artículos del Anteproyecto reproducen el contenido de la LPHE, y como ya ha tenido ocasión de indicar el Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes (por todos, los núms. 151/04 y 171/2006), el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1998, ha advertido que la reproducción del derecho estatal en los ordenamientos autonómicos "además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma". Esa ausencia de competencia puede salvarse bien mediante las expresiones "de acuerdo con", "de conformidad", u otra similar referida al precepto que se reproduzca; o bien, de forma excepcional y como última solución, acudiendo al recurso de citar claramente en el precepto autonómico que su contenido es reproducción de la norma estatal, evitando así una eventual confusión acerca del rango u origen del precepto, debiendo en tal caso efectuar una mera trascripción literal de aquélla. En el mismo sentido, aunque en referencia a disposiciones de rango reglamentario, se expresa el Consejo de Estado en los Dictámenes 44.119, de 25 de marzo de 1982, y 50.261, de 10 de marzo de 1988.
Así ocurre, a modo de ejemplo, con el artículos 11, apartado 4, sobre las limitaciones a las transmisiones de bienes de las instituciones eclesiásticas (artículo 28.1 LPHE), que corresponde al ejercicio de competencias estatales en relaciones internacionales, o el apartado 5 del mismo artículo (también el 13.6 y concordantes) sobre las condiciones para la formalización de escrituras públicas e inscripción de bienes integrantes del patrimonio cultural, que se corresponden con el ejercicio de competencias exclusivas estatales en materia de ordenación de registros e instrumentos públicos; o en la determinación del dominio público (artículo 54.3 del Anteproyecto), como excepción a lo dispuesto en el artículo 350 del Código Civil (competencias en legislación civil).
Deberían, pues, en tales casos eliminarse los referidos supuestos de eventual incompetencia, generados por la inclusión de preceptos legales de origen estatal sin reflejar su origen, en los términos expresados con anterioridad.
III. Especialmente significativa es la ausencia de apelaciones del texto a su ulterior desarrollo reglamentario (salvo en lo que concierne a los órganos consultivos y documentación relativa a actuaciones arqueológicas y paleontológicas), que no requiera del posterior complemento para tratar de evitar la demora en la entrada en vigor de sus regímenes de protección y procedimientos, a juicio de sus autores, lo que trae consigo un texto que, en ocasiones, resulta demasiado prolijo en la regulación de los procedimientos, aproximándose a un desarrollo reglamentario. Esta técnica normativa, que entra dentro de las distintas opciones de que dispone el legislador, sin embargo, presenta como inconveniente, como expresa el Consejo de Estado (por todos Dictamen núm. 805/2003), que la minuciosidad de la regulación contenida en el Anteproyecto podría poner en peligro, en el futuro, su deseable estabilidad y, cuando un cambio en las circunstancias obligue a introducir modificaciones en determinados procedimientos, sería preferible no tener que acometer para ello una reforma legal, con todo lo que implica. Por tanto, sería preferible que el texto otorgara una mayor habilitación al desarrollo reglamentario, que evitara que el cambio de cualquier trámite pormenorizado requiera la oportuna modificación legislativa, restándole de cierta operatividad; incluso podría habilitarse específicamente al Consejo de Gobierno para adecuar los procedimientos, de manera que no exigiera la mencionada modificación legislativa en el caso de una reforma puntual.
También podría contemplarse la habilitación al titular de la Consejería, por ejemplo, para el desarrollo, mediante Orden, del contenido de los registros previstos en el Anteproyecto, y de los distintos tipos de asientos (anotaciones e inscripciones).
TERCERA.- Sobre las competencias autonómicas.
1) El Anteproyecto de Ley sometido a consulta tiene por objeto, según su artículo 1.1, la protección, conservación, acrecentamiento, investigación, conocimiento, difusión y fomento del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia, por lo que el título competencial que primordialmente le da cobertura es el recogido en el artículo 10.Uno, 14 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EA), que atribuye a ésta competencia exclusiva sobre "patrimonio cultural, histórico, arqueológico, monumental, artístico, paisajístico y científico de interés para la Región", aunque también cabe considerar, como hace la EM del Anteproyecto, que ese mismo artículo, en la competencia 13ª, proporciona apoyo en cuanto a museos y demás centros de depósito cultural, no siendo ajena la materia, tampoco, al fomento de la cultura referido por la competencia 15ª del mismo artículo. A pesar de este reconocimiento estatutario de exclusividad, la Constitución española reserva al Estado, en el artículo 149.1, 28ª, la competencia, también exclusiva, para la "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas", a lo que añade el artículo 149.2, también de la Constitución, que, sin perjuicio de las competencias que puedan asumir las Comunidades Autónomas, "el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas".
A la vista de este marco competencial la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia está legitimada para normar todo lo relativo al patrimonio cultural e histórico de su territorio, sin más limitaciones, procedentes de esta materia, que las derivadas de la competencia estatal para defender el patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación, y sin perjuicio también del citado artículo 149.2 CE.
Esta aparente contradicción de términos competenciales ha sido interpretada por la doctrina constitucional concluyendo que las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de cultura son concurrentes, ya que, desde un punto de vista material, el concepto de patrimonio histórico y cultural se integra en la noción más amplia de cultura, la cual, como se dijo en la STC 49/1984, "es algo de la competencia propia e institucional, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas y aún podríamos añadir de otras Comunidades, pues allí donde vive una comunidad hay una manifestación cultural respecto de la cual las estructuras públicas representativas pueden ostentar competencias, dentro de lo que entendido en un sentido no necesariamente técnico-administrativo puede comprenderse dentro de «fomento de la cultura». Esta es la razón a que obedece el artículo 149, 2, de la CE, en el que después de reconocer la competencia autonómica afirma una competencia estatal, poniendo el acento en el servicio de la cultura como deber y atribución esencial. Hay, en fin, una competencia estatal y una competencia autonómica en el sentido de que más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente. Que en materia cultural es destacada la acción autonómica es algo inherente a la Comunidad (art. 2.º CE). Que a su vez al Estado compete también una competencia que tendrá, ante todo, un área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que hagan menester esa acción pública cuando los bienes culturales pudieran no lograrse desde otras instancias, es algo que está en la línea de la proclamación que se hace en el indicado precepto constitucional".
Así pues, hay margen para fundamentar una amplia competencia autonómica que propicia el despliegue de una acción legislativa sobre la materia capaz de convivir con una paralela acción estatal que, lejos de excluir a la primera, la complementa. En tal sentido, ha dicho el TC en la sentencia 17/1991, que el reconocimiento constitucional de la competencia del Estado no puede privar a las Comunidades Autónomas de la suya, porque "no cabe extender la competencia estatal a ámbitos no queridos por el constituyente, por efecto de aquella incardinación general del patrimonio histórico-artístico en el término cultural, pues por esta vía se dejarían vacíos de contenido los títulos del bloque de la constitucionalidad que se limitan a regular una porción definida del amplio espectro de la misma. Existe en la materia que nos ocupa un título de atribución al Estado definido en el art. 149.1.28 C.E. al que se contrapone el que atribuye competencias a las Comunidades fundado en los Estatutos de Autonomía. De ahí que la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en cuanto al Patrimonio Cultural, Artístico y Monumental haya de partir de aquel título estatal pero articulándolo con los preceptos estatutarios que definen competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia. El Estado ostenta, pues, la competencia exclusiva en la defensa de dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, y las Comunidades Autónomas recurrentes en lo restante, según sus respectivos Estatutos; sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto (Así los títulos que resultan, v. gr. de los números 6 y 8 del art. 149.1.)".
En función de lo expuesto puede afirmarse que la Comunidad Autónoma ostenta competencias para legislar sobre su Patrimonio Cultural; que esa competencia se fundamenta, principalmente, en el artículo 1.Uno, 13ª, del Estatuto, pero también en los títulos consignados como 14ª y 15ª, y que el Consejo de Gobierno está facultado para adoptar la iniciativa legislativa, como le reconoce el artículo 30.1 del Estatuto de Autonomía, todo ello sin perjuicio de que, como indica el TC en el inciso final de la anterior cita, otros títulos competenciales estatales puedan actuar como límites respecto de la competencia autonómica y, en tal sentido, deban ser ponderados con ocasión del examen de preceptos concretos.
2) Los posibles fundamentos constitucionales y estatutarios del Anteproyecto no se agotan con lo anterior, que debe completarse con lo previsto por el artículo 8 EA, según el cual la Comunidad Autónoma "protegerá y fomentará las peculiaridades culturales, así como el acervo de costumbres y tradiciones populares de la misma, respetando en todo caso las variantes locales y comarcales", mención que debiera recoger la Exposición de Motivos, especialmente a la vista de que el concepto de Patrimonio Cultural del artículo 1.2 comprende los usos, costumbres, comportamientos, conocimientos y otras manifestaciones de la vida tradicional relevantes desde este punto de vista. En efecto, como se ha señalado por la doctrina, el citado precepto establece la obligación de la Comunidad Autónoma de proteger y fomentar las peculiaridades culturales y el acervo de costumbres y tradiciones populares en sus diversas manifestaciones, ya sean de orden cívico, religioso, artesano, musical o histórico, posibilitando el acceso de las generaciones actuales a las mismas, y facilitando así la conservación de aquéllas. En esa acepción amplia de la cultura como valor jurídico, también el Anteproyecto motiva su existencia como una forma de facilitar el acceso de los ciudadanos de la Región a los bienes culturales, deber que incumbe a la Comunidad Autónoma como poder público a la vista del artículo 44.1 CE, cuya cita parece muy conveniente en el último párrafo de la EM.
3) Con carácter preferente al análisis pormenorizado de los diversos capítulos y artículos en los que se descompone el Anteproyecto, y para agotar el aspecto competencial, es necesario tener en cuenta que no pocos preceptos del mismo establecen obligaciones, cargas, o limitaciones al derecho de los propietarios y de los titulares de otros derechos reales sobre bienes del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia. El núcleo de ese régimen está en el artículo 8, incluido en el Capítulo II, dedicado a "Normas generales de protección del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia", que impone, entre otras, la obligación general de conservación de los bienes, cuyo incumplimiento puede servir de causa para un procedimiento expropiatorio (art. 10); pero, aunque quizás con menor intensidad, otro círculo de obligaciones afectan a la plenitud de facultades de dichos titulares, como permitir en todo momento la inspección de obras e intervenciones (art. 73), comunicar hallazgos (art.58) y traslados (arts. 49 y 51) y solicitar autorización previa para obras e intervenciones (art. 40).
Con independencia de la adecuación objetiva de tales medidas, la cuestión a la que corresponde dar respuesta es si el Estatuto de Autonomía ofrece título competencial que las ampare, ya que las mismas, prima facie, se incluirían en la competencia que el artículo 149.1.8 de la Constitución reserva al Estado en materia de legislación civil, ya que se regulan, más o menos directamente, instituciones propias del Derecho Civil, como son la propiedad y los derechos de adquisición preferente.
La respuesta que cabe dar a tal interrogante, a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es afirmativa. En primer lugar, el derecho mismo de propiedad no tiene el carácter individual absoluto y radicalmente excluyente que se deriva del artículo 348 del Código Civil, sino que ha adquirido una dimensión institucional señalada por la Constitución, en su artículo 33, que, después de reconocer el derecho a la propiedad privada en el apartado 1, añade que "la función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes", configurando así el derecho a la propiedad, además de como un conjunto de facultades individuales sobre las cosas, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos en atención a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir (SSTC 37/1987, y 168/1993). Esta finalidad social justifica en el sistema constitucional la determinación de un estatuto jurídico distinto para cada tipo de propiedad, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que recaiga y de su dimensión social. Ésta, en una lógica correspondencia, no puede desnaturalizar el derecho de propiedad haciéndolo irreconocible, por lo que debe permitir siempre su realización, aunque con cargas y limitaciones.
La definición de estas limitaciones incidentes sobre el derecho de propiedad se realiza en cumplimiento de otras finalidades públicas materialmente inscribibles en títulos competenciales distintos al de la legislación civil. Así, la función social de la propiedad urbana se delimita por la legislación urbanística (STC 61/1997) y la de la propiedad rústica por las normas agrarias (STC 37/1987) y, analógicamente, el estatuto de la propiedad cultural debe ser regulado por las leyes que protegen ese interés social y, con tal fundamento, imponen una delimitación específica de su contenido. Aceptado ello y teniendo en cuenta los títulos competenciales autonómicos antes citados, especialmente el del artículo 10.Uno.14 ª, la Comunidad Autónoma puede establecer una regulación sobre la propiedad y demás derechos relativos a los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Región, dada la función social que a través de tales títulos competenciales se cumple. En definitiva, como se ha señalado por la doctrina, corresponde a quien tenga atribuida la competencia en relación con cada materia que pueda incidir sobre el contenido del derecho de propiedad establecer, en el marco de la Constitución, los derechos, las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad (SSTC 37/1987, 159/1995 y 67/1997).
Así pues, es pacíficamente aceptado que la competencia estatal contemplada en el artículo 149.1.8 CE no limita las competencias autonómicas sectoriales, ya que sólo alcanza a la regulación general y abstracta del derecho de los particulares, desvinculada de sectores materiales concretos y, finalmente, en relación con la limitación a la legislación autonómica que podría derivarse del artículo 149.1.1 CE, el propio Tribunal Constitucional ha dicho que éste "no puede interpretarse de tal manera que pueda vaciar el contenido de las numerosas competencias legislativas atribuidas a las Comunidades Autónomas cuyo ejercicio incida, directa o indirectamente, sobre los derechos y deberes garantizados por la misma" (STC 37/1987). De entenderse de una manera distinta, tal precepto anularía las competencias que las Comunidades Autónomas tienen en todas las materias en las que entra en juego la propiedad.
En conclusión, el Anteproyecto sometido a consulta encuentra sólidos apoyos en el EA, ello sin perjuicio de que del examen particular de sus preceptos puedan resultar observaciones concretas al respecto.
CUARTA.- Consideraciones Generales.
I. Sobre el Patrimonio Cultural de la Región de Murcia y las distintas categorías de bienes que lo integran.
1) De acuerdo con la definición contenida en el artículo 1.2 del Anteproyecto, el Patrimonio Cultural de la Región de Murcia está constituido por los bienes muebles, inmuebles e inmateriales (formas relevantes de expresión de la cultura de la Región) que merecen una protección especial por su valor histórico, artístico, arqueológico, paleontológico, etnográfico, técnico o industrial, o de cualquier otro de naturaleza cultural.
Con esta definición se superan ciertas insuficiencias del marco legal vigente, como detalla la Exposición de Motivos, con la utilización del término cultural, de mayor amplitud que el histórico o artístico, destacándose también la importancia del patrimonio etnográfico, en línea con su reconocimiento por la Convención para la Salvaguarda del Patrimonio Cultural Inmaterial, hecha en París el 29 de octubre de 2003, en el seno de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Pese a esta vocación omnicomprensiva del Anteproyecto sobre el Patrimonio Cultural regional, que trata de abarcar todos los bienes que merecen una protección especial, se omiten partes integrantes del mismo como el patrimonio documental o bibliográfico, que convendría, al menos, citar entre los valores susceptibles de protección, aun cuando el Anteproyecto remita, en cuanto a su régimen de protección, a su regulación específica, más aun cuando se incluye en el ámbito de aplicación de la norma a los vinculados a un bien de interés cultural (Disposición Adicional Novena). También se aprecia la omisión del vocablo "científico", que es citado por el EA (artículo 10.Uno.14) y utilizado por otros preceptos del Anteproyecto para la definición, por ejemplo, de monumento (artículo 4,a), por lo que también debería añadirse a los valores citados.
Dicha vocación también se proyecta sobre el patrimonio natural, según la Exposición de Motivos ("el vocablo cultural indica el carácter complementario de esta Ley con respecto a la normativa sobre patrimonio natural"), a través del concepto de paisaje cultural (porción del territorio rural, urbano o costero donde existen bienes con valor histórico, artístico, estético, etnográfico o antropológico e integración con los recursos naturales o culturales), al que el Anteproyecto trata de otorgar un régimen jurídico especial desde la perspectiva del patrimonio cultural. Y si bien no se explicita en el Título Preliminar, concretamente en las distintas figuras de protección, sí aparece por primera vez en el artículo 61.2,c del texto.
Esta vis expansiva suscita una serie de problemas de índole competencial y de coordinación entre los distintos instrumentos de protección y planificación regionales, pues la protección del "paisaje" (parte del territorio cuyo carácter es el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, según el Convenio Europeo del Paisaje) puede afrontarse desde varios títulos competenciales autonómicos, como los correspondientes a espacios naturales protegidos (artículo 11.2 EA), protección de medio ambiente (11.3 EA), y ordenación del territorio (10.Uno,2 EA), entre cuyas finalidades también se encuentran la protección del patrimonio cultural, porque conviene insistir en que su defensa ha de impregnar todas las actuaciones de las Administraciones Públicas por imperativo constitucional (artículo 46 CE), aun cuando órganos concretos puedan ostentar competencias específicas en la materia. Así, la legislación de espacios naturales protegidos (ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre) enumera, entre las finalidades de sus figuras de protección (artículo 10.2,b), proteger aquellas áreas y elementos naturales que ofrezcan un interés singular desde el punto de vista científico, cultural, educativo, estético, paisajístico o recreativo, y materializa dicha protección en la creación de dos figuras que entrelazan de forma intensa la normativa cultural y natural: los monumentos naturales, que incluyen las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores científicos, cultural y paisajísticos (artículo 16.2 de la Ley 4/1989), y los paisajes protegidos definidos en el artículo 17 de la normativa básica citada. A dichas figuras se remite la Ley regional 4/1992, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, vigente en el título relativo a espacios naturales protegidos. También el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (en lo sucesivo TRLSRM) recoge, entre sus objetivos, la protección del patrimonio cultural (artículo 1) y, entre las finalidades de la actividad administrativa en ordenación del territorio (artículo 3.2), la preservación y conservación del patrimonio histórico.
Ciertamente el patrimonio "paisajístico" está enunciado en el artículo 10.Uno.14 EA, precepto que sustenta esencialmente la competencia que se ejercita a través del Anteproyecto, pero en modo alguno puede entenderse que corresponde su ejercicio en exclusiva a la Consejería consultante, porque desde otros títulos competenciales autonómicos citados (espacios naturales protegidos y ordenación del territorio) también se puede acometer la protección del paisaje. Así el vigente artículo 48 la Ley 4/1992, ya citada, establece, dentro de la tipología de espacios naturales, a los paisajes protegidos, definidos por el artículo 17 de la Ley estatal 4/1989, como "aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, sean merecedores de una especial protección", y el ejercicio de las competencias en materia de espacios naturales protegidos viene encomendado a la Consejería competente por razón de la materia (Consejería de Industria y Medio Ambiente).
Por tanto una primera conclusión que se alcanza es la existencia actualmente en el ordenamiento regional de figuras de protección específicas que integran la protección natural y cultural (monumentos y paisajes) previstas en la Ley 4/1992 citada, y, por tanto, la necesidad de coordinar las distintas protecciones que inciden en "el paisaje", donde existe una interrelación entre diversas normas autonómicas, cuya perspectiva va estar presente en varias consideraciones del presente Dictamen.
Consecuentemente, en lo que concierne al tratamiento del "paisaje" desde la vertiente específica de protección cultural, si la Consejería proponente entendiera que las figuras previstas en la Ley 4/1992 son insuficientes para la protección de los valores culturales -no desde el ejercicio de competencias de los órganos de cultura, pues pueden establecer mecanismos de coordinación a través del Anteproyecto, como se indicará posteriormente- y que "el paisaje cultural" debe ser objeto de protección específica cuando se presentan elementos entrelazados, susceptibles de ser declarados individualizadamente, e integrados con los recursos naturales, al considerar también insuficiente las otras figuras de bienes inmuebles previstas en el Anteproyecto, descritas algunas de ellas con enorme amplitud y cabida (jardín histórico, sitio histórico, zona arqueológica, zona paleontológica, lugar de interés etnográfico), debería plasmarse en una figura específica de protección de los bienes inmuebles (artículo 3.4), al igual que en alguna norma autonómica de contenido similar, utilizando la denominación de "paisaje cultural", citado en la EM, e introducido de soslayo con posterioridad (artículo 61.2). En principio, la existencia de una dualidad de figuras de protección ("paisaje protegido" y "paisaje cultural") no son incompatibles (las finalidades y el ámbito territorial es más amplio en la primera), pero en todo caso se requiere arbitrar las oportunas medidas de coordinación con la legislación ambiental y urbanística, aspectos a los que se hará referencia con posterioridad.
2) El Anteproyecto se fundamenta en una triple clasificación de los bienes del Patrimonio Cultural, en función de la relevancia de los valores que representan: los bienes de interés cultural, los bienes catalogados por su relevancia cultural y los bienes inventariados.
Sin embargo la diferenciación de las tres categorías no siempre es nítida si tenemos en cuenta que:
a) Con carácter general el artículo 2 acota que "los bienes más relevantes del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia" deben ser clasificados conforme a las categorías que cita. De dicha definición (los más relevantes) se desprende sensu contrario que pueden existir bienes del Patrimonio Cultural de la Región (los menos relevantes) que no son susceptibles de ser clasificados, lo que contradice otros preceptos del Anteproyecto. Por ello, se propone que se elimine del citado párrafo introductorio "más relevantes", rasgo cuantitativo que, en realidad, es utilizado posteriormente para distinguir unas categorías de otras.
b) En el aspecto conceptual el Anteproyecto emplea dos criterios para encuadrar un bien en las diversas categorías: su relevancia (cuantitativo), y que no merezcan la protección de las restantes (negativo). Aun a sabiendas de la dificultad de positivizar criterios, y de las facultades de discrecionalidad técnica que ostentan los órganos encargados de su tutela, ha de reconocerse que, si se parte de la consideración de que todos estos bienes poseen algunos de los valores descritos en el artículo 1.2, el único criterio legal que se recoge para su clasificación en una u otra categoría es el de "más relevante por su notable valor" (bienes de interés cultural), "especial relevancia cultural" (bienes catalogados), y "relevancia cultural" (bienes inventariados). Por tanto, de acuerdo con la regulación propuesta, existe un amplísimo margen de discrecionalidad de la Administración a la hora de determinar si un bien queda subsumido en una u otra categoría.
c) Si se contrastan las obligaciones impuestas a los titulares para cada una de las categorías integrantes del patrimonio cultural (bienes de interés cultural, catalogados, e inventariados), se desprende que el régimen de protección que las diferencia es mínimo, sobre todo en relación con los últimos grados (catalogados e inventariados), respecto a los que únicamente se destaca, como rasgo distintivo, que no merezcan la protección derivada de la otra categoría, como ya se ha indicado.
De modo que en el artículo 8.1 se relacionan los siguientes deberes en relación con los bienes de interés cultural:
- Conservar, custodiar, y proteger para asegurar su integridad y evitar su destrucción y deterioro. Comunicar el uso.
- Permitir su estudio, previa solicitud razonada del investigador.
- Permitir la visita pública al menos cuatro días al mes, en días y horas previamente señalados, salvo causa justificada y fundamentada en la vulneración de derechos fundamentales. En el caso de bienes muebles, se podrá igualmente acordar, como obligación sustitutoria, el depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad y exhibición durante un plazo máximo de 5 meses cada dos años.
- Notificar toda pretensión de venta, y los traslados de bienes muebles de interés cultural.
- Permitir la inspección facilitando la información que resulte necesaria.
- Cumplir las órdenes de ejecución de obras y demás medidas necesarias para la conservación y custodia de estos bienes.
Si comparamos las obligaciones de los titulares de bienes de interés cultural con los correspondientes a los de los bienes catalogados, se observa que la única diferencia estriba en el régimen de visitas, que también es excepcionable.
Pero de mayor interés es el contraste entre el régimen de protección de los bienes catalogados e inventariados, pues la única distinción aparente es la obligación de los propietarios de cumplir las órdenes de ejecución de las obras y demás medidas necesarias de conservación y custodia en el supuesto de los catalogados (artículo 8.2,f), pero tal diferenciación queda minimizada al establecer el artículo 9.1 del texto que la Administración puede suspender cualquier obra o intervención en un bien inventariado, lo que implica, recíprocamente, que los titulares deben cumplir las órdenes de ejecución de la Administración al igual que los catalogados; incluso, en la categoría de inventariados se pueden realizar de modo directo las obras necesarias si así lo requiere la más eficaz conservación de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia, en la medida que el artículo 9.4 del Anteproyecto no diferencia los supuestos aplicables.
Las anteriores consideraciones tratan de evidenciar la difusa y nula diferenciación entre los bienes catalogados e inventariados que contiene el Anteproyecto, lo que motiva que se traslade al órgano consultante la conveniencia, o no, de mantener tal duplicidad de categorías, pudiendo refundirse en una única de bienes catalogados o inventariados (en la vertiente de muebles).
3) A la hora de definir determinadas figuras de bienes inmuebles de interés cultural, el Anteproyecto las acota tanto si se encuentran en su superficie como en el subsuelo, o bajo las aguas territoriales (zonas arqueológicas o paleontológicas).
La cita a las aguas territoriales introduce cierta ambigüedad y suscita la siguiente problemática:
El artículo 132.2 de la Constitución dispone que son bienes de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Sin embargo, la titularidad dominical, según razonamos en nuestro Dictamen núm. 171/2006, no es en sí misma un criterio de delimitación competencial, ni la naturaleza demanial la sustrae de las competencias que sobre este espacio correspondan a otros entes públicos, citando a este respecto la STC núm. 9/2001, de 18 de enero.
En este punto cabría plantearse si la Comunidad Autónoma ejerce competencias sobre el mar territorial, y debemos recordar que, conforme a nuestro Estatuto, dicho ejercicio se circunscribe a su ámbito territorial (artículo 3 EA), y en cuanto a lo que deba entenderse por territorio autonómico el Tribunal Constitucional ha señalado (sentencia núm. 38/2002) que "tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como la doctrina del Consejo de Estado, han sostenido en forma inequívoca y, concretamente, respecto a los puertos y a la zona marítimo-terrestre, que uno y otra forman parte del territorio municipal en que están enclavados, basándose en que legalmente todo el territorio nacional se divide en términos municipales, de forma que no pueden quedar espacios territoriales excluidos de ellos (...) Parece claro que la misma doctrina hay que aplicar a la división del territorio nacional en Comunidades Autónomas (art. 137 de la Constitución), máxime cuando esa división del territorio nacional es ahora total".
Pero el Tribunal Constitucional, en la sentencia precitada, señala que distinto es el caso del mar territorial (el cual no forma parte del ámbito espacial de las Comunidades Autónomas con litoral), aunque excepcionalmente pueden llegar a ejercerse competencias autonómicas, eventualidad ésta que dependerá, bien de un explícito reconocimiento estatutario, como tuvo ocasión de señalar el Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 171/2006, sobre el marisqueo y la acuicultura, bien de la naturaleza de la competencia tal como resulte de la interpretación del bloque de la constitucionalidad.
En materia de patrimonio cultural, a diferencia de otras competencias, el EA se refiere al que sea "de interés para la Región", sin que dicho criterio sea muy relevante desde el momento que la LPHE los considera también partes integrantes del Patrimonio Histórico Español.
La LPHE tampoco deslinda claramente las competencias, limitándose a señalar que forman parte del Patrimonio Histórico Español los bienes arqueológicos que se encuentren en la superficie o en el subsuelo, en el mar territorial, o en la plataforma territorial (artículo 40.1). En cuanto a la Administración autorizante se remite a "la competente", concretada por la misma Ley (artículo 6) en los órganos en que en cada Comunidad Autónoma tengan a su cargo la protección del patrimonio histórico, o en los de la Administración del Estado, cuando resulte necesaria su intervención para la defensa frente a la exportación ilícita y la expoliación de los bienes, en el plano de la concurrencia de competencias indicada en la Consideración Tercera. El Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, por el que se desarrolla parcialmente la LPHE, atribuye al Ministerio de Cultura la competencia para declarar de interés cultural los bienes adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración General del Estado, o que formen parte del Patrimonio Nacional.
En todo caso, de la aplicación de normas sectoriales específicas, puede deducirse la intensidad de la intervención del Estado en el mar territorial, teniendo en cuenta la normativa básica en materia de protección medioambiental, la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 (cualquier actuación está sujeta a concesión o autorización de la Administración titular del demanio), la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 3 de noviembre de 2003 (Disposición Adicional Decimocuarta), sin olvidar la competencia exclusiva estatal contra la exportación y expoliación.
En consecuencia, debería sustituirse la referencia "a las aguas territoriales" de las zonas arqueológicas y paleontológicas en los diversos artículos del Anteproyecto que la citan, por "bajo las aguas", que no suscita la polémica referida y que, por otra parte, es una expresión más adecuada en el campo de las definiciones, sin entrar a considerar las competencias, habiendo sido utilizada, por otra parte, por la mayoría de las normas autonómicas de contenido similar, que no excluye en modo absoluto la competencia autonómica, pero tampoco la identifica con una de las pertenencias del dominio público estatal.
Por último, en lo que concierne a los bienes que integran el Patrimonio Cultural, según la definición del texto, restaría por considerar al patrimonio inmaterial o etnográfico, objeto específico de tratamiento en el siguiente epígrafe.
II. Patrimonio Inmaterial y Patrimonio Etnográfico.
1.- El artículo 1.2 del Anteproyecto establece que el Patrimonio Cultural de la Región de Murcia lo componen los bienes muebles, inmuebles e inmateriales, como instituciones, actividades, prácticas, usos, costumbres, comportamientos, conocimientos y otras manifestaciones propias de la vida tradicional, que constituyan formas relevantes de expresión de la cultura de la Región de Murcia que, independientemente de su titularidad pública o privada, o de cualquier otra circunstancia que incida sobre su régimen jurídico, merecen una protección especial para su disfrute por parte de las generaciones presentes y futuras por su valor histórico, artístico, arqueológico, paleontológico, etnográfico, técnico o industrial o de cualquier otra naturaleza cultural.
La comparación de esta definición con la que del Patrimonio Etnográfico contiene el artículo 65 del mismo Anteproyecto, arroja una identidad casi absoluta, sólo rota por la omisión, en este precepto, del elenco de valores culturales que el artículo 1.2 incorpora como último inciso. En consecuencia, la definición legal del patrimonio etnográfico no añade nada sobre la del conjunto del Patrimonio Cultural, del que forma parte, sin llegar a ofrecer un criterio o pauta para diferenciar el género de la especie, pues ni tan siquiera vincula los bienes que constituyen el peculiar patrimonio de referencia al valor cultural característico, propio y específico de éste, como es el valor etnográfico. Sin embargo, el problema quizás no radique en una eventual insuficiencia de la definición del patrimonio etnográfico, sino en la caracterización que del Patrimonio Cultural efectúa el artículo 1.2 del Anteproyecto, en la medida en que otorga una especial atención a sus componentes inmateriales, sobre los materiales (bienes muebles e inmuebles).
En la raíz del problema, además, se encuentra la necesidad de responder a la siguiente pregunta: ¿Hay bienes culturales inmateriales que no pertenezcan al patrimonio etnográfico? La respuesta, en principio, y al margen de consideraciones técnicas necesariamente ajenas a este Consejo Jurídico, parece ser negativa, en atención a los siguientes razonamientos:
A) La definición de los bienes inmateriales contenida en el artículo 1.2 del Anteproyecto está transida de "tradición", componente esencial de lo etnográfico. Prueba de ello es que la enumeración de todos los elementos constitutivos del patrimonio inmaterial se cierra con la expresión "y otras manifestaciones propias de la vida tradicional", extendiendo, por tanto, a todas esas instituciones, actividades, prácticas, usos, costumbres, comportamientos y conocimientos a que se refiere, la cualidad de manifestaciones de la vida tradicional.
B) El único régimen de protección específico de bienes inmateriales que establece el Anteproyecto es el del artículo 66.2, perteneciente al Título destinado a la regulación del Patrimonio Etnográfico.
C) La Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, ya citada, define en su artículo 2.1 el patrimonio cultural inmaterial como "los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas -junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentes- que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural".
El artículo 2.1 de la Convención, por su parte, precisa que dicho patrimonio inmaterial se manifiesta en particular, en los ámbitos siguientes: a) tradiciones y expresiones orales, incluido el idioma como vehículo del patrimonio cultural inmaterial; b) artes del espectáculo; c) usos sociales, rituales y actos festivos; d) conocimientos y usos relacionados con la naturaleza y el universo; y e) técnicas artesanales tradicionales.
Lo etnográfico como valor preponderante en dichas manifestaciones culturales es innegable, máxime porque, como señala el artículo 2.1, este patrimonio inmaterial se transmite de generación en generación, infundiendo a las comunidades un sentimiento de unidad y continuidad.
D) El artículo 1 LPHE, al enumerar los elementos integrantes del mismo, omite cualquier referencia a bienes inmateriales, lo que no es óbice para integrar en aquél "los conocimientos y actividades que son o han sido expresión relevante de la cultura tradicional del pueblo español en sus aspectos materiales, sociales o espirituales" (artículo 46), al regular el Patrimonio Etnográfico, al que dedica su Título VI, identificando de forma implícita bienes inmateriales y patrimonio etnográfico.
Por lo expuesto, no parece demasiado aventurado afirmar que patrimonio inmaterial y patrimonio etnográfico son dos formas de designar una misma realidad. De ser así, sería conveniente efectuar las siguientes actuaciones sobre el texto propuesto:
- Al definir el Patrimonio Cultural en el artículo 1.2, diferenciar entre la parte material e inmaterial del mismo. Para ello, y con el ánimo de introducir las menores variaciones posibles en la definición propuesta, debería dividirse en dos párrafos el apartado 2. El primero se destinaría al patrimonio material, tangible, es decir, a los bienes muebles e inmuebles que, independientemente de su titularidad pública o privada, o de cualquier otra circunstancia que incida sobre su régimen jurídico, merecen una protección especial para su disfrute por parte de las generaciones presentes y futuras por su valor histórico, artístico, arqueológico, paleontológico, etnográfico, técnico o industrial o de cualquier otra naturaleza cultural.
El segundo párrafo, por su parte, definiría el patrimonio inmaterial como aquellas instituciones, actividades, prácticas, usos, costumbres, comportamientos, conocimientos y otras manifestaciones propias de la vida tradicional, que constituyan formas relevantes de expresión de la cultura de la Región de Murcia y que merecen la misma protección que los bienes del párrafo anterior.
- Hecha esta diferenciación, a la hora de definir el Patrimonio Etnográfico en el artículo 65 del Anteproyecto, bastaría con una remisión al Patrimonio Cultural Inmaterial definido en el artículo 1.2, al que habría que sumar los bienes muebles e inmuebles inherentes a aquél o que posean, por sí mismos, un valor etnográfico propio.
Con estas modificaciones entiende el Consejo Jurídico que se alcanzarían diversas ventajas. Entre ellas, las siguientes:
a) Evitar la innecesaria reiteración de contenidos que actualmente existe en los artículos 1 y 65 del Anteproyecto, sin que de tal redundancia se derive una mayor claridad de lo regulado. Con la redacción propuesta en este Dictamen, la definición del patrimonio inmaterial no se reproduce en dos artículos diferentes, sino que se efectúa en uno sólo, el que define el Patrimonio Cultural de la Región de Murcia.
b) Al igual que la Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial, la regulación del Patrimonio Etnográfico se centraría en lo que constituye su núcleo esencial, es decir, los bienes inmateriales, quedando los muebles e inmuebles de valor etnográfico como algo accesorio a las manifestaciones culturales de la vida tradicional a las que dan soporte. Esta especial relevancia de lo inmaterial no es ajena al Anteproyecto, cuyos artículos 17, letra a) y 24.2 establecen que para la declaración de un bien inmaterial como bien de interés cultural o catalogado por su relevancia cultural, respectivamente, además de sus aspectos intangibles, habrán de describirse y relacionarse los bienes muebles e inmuebles que, por su especial vinculación con el bien inmaterial, pasarán a ser considerados bienes del patrimonio cultural, de acuerdo con alguna de las categorías a que se refiere el artículo 2 del Anteproyecto.
2.- Como ya ha quedado expuesto, el único régimen específico de protección de los bienes inmateriales se establece en el artículo 66.2 del Anteproyecto, con ocasión de regular la protección del patrimonio etnográfico.
Este precepto reproduce el contenido del artículo 1.4 de la norma proyectada, que impone un mandato al órgano directivo competente en materia de cultura para que, ante situaciones que pongan en peligro los bienes del Patrimonio Cultural, adopte las medidas necesarias que garanticen su protección. De hecho, el artículo 66.2 únicamente añade un inciso final, en relación al patrimonio etnográfico, para que las medidas de protección, garanticen también la transmisión del patrimonio a las generaciones futuras.
Junto al artículo 1.4, el Anteproyecto establece normas generales de protección del Patrimonio Cultural (Capítulo II del Título Preliminar) y regímenes especiales de protección para bienes inmuebles de interés cultural (Sección 1ª, Capítulo I, Título II); bienes muebles de interés cultural (Sección 2ª de los mismos Capítulo y Título); bienes catalogados por su relevancia cultural (Capítulo II, Título II); y bienes inventariados (Capítulo III). De todos estos regímenes protectores, en principio, serían aplicables a los bienes inmateriales, los propios de las categorías en que pueden clasificarse, y el general del Capítulo II, Título Preliminar.
No obstante, de la lectura de esas normas protectoras, inmediatamente se advierte la dificultad de su aplicación práctica al patrimonio inmaterial, pues si bien éste puede ser clasificado en cualquiera de las categorías a que se refiere el artículo 2 del Anteproyecto (artículo 66.1) y, en consecuencia, recibir la protección que la Ley prevé para cada una de ellas, lo cierto es que tales mecanismos de defensa del patrimonio están dirigidos a la preservación de los bienes muebles e inmuebles, no a los inmateriales. Para comprender esta afirmación basta con contemplar las medidas de salvaguarda establecidas en el Anteproyecto, en sus artículos 8 (deberes de los titulares de derechos reales sobre bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia); 9 (suspensión y ejecución de intervenciones); 10 (expropiación); 11 (derechos de tanteo y retracto); 51 (traslados de bienes catalogados por su relevancia cultural); o 53 (traslados de bienes inventariados).
Por tanto, al margen de la protección que, de forma indirecta, el patrimonio inmaterial recibirá de la defensa de los bienes materiales e inmateriales vinculados a él, lo cierto es que su tutela se confía a unos mecanismos tan generales e inespecíficos como los establecidos en el artículo 66.2 del Anteproyecto, que, preciso es recordarlo, no son sino reproducción de las previsiones contenidas en su artículo 1.4 y que el propio legislador considera insuficientes para garantizar la preservación del patrimonio, como demuestra el hecho de que se vea obligado a establecer regímenes especiales de protección para cada categoría de bien cultural. Considera el Consejo Jurídico que, atendida la extrema vulnerabilidad del patrimonio inmaterial, sería muy conveniente la regulación en la futura Ley de medidas concretas de salvaguarda de los bienes que lo integran, que atiendan a las peculiares características de las manifestaciones culturales a proteger y que, al igual que ocurre con el resto de bienes culturales, la actuación protectora no se limite a una reacción frente a situaciones de peligro de desaparición o deterioro, sino que anticipe su intervención sobre el patrimonio inmaterial como prevención frente a dichos riesgos.
Así, la Convención antes citada incluye, entre las medidas de salvaguardia del patrimonio inmaterial, actuaciones de "promoción, valorización, transmisión -básicamente a través de la enseñanza formal y no formal- y revitalización de este patrimonio en sus distintos aspectos" (artículo 2.3), que son posteriormente desarrolladas y concretadas en los artículos 13, 14 y 15 de la Convención, donde se contienen medidas que van desde garantizar el acceso al patrimonio cultural inmaterial, hasta asociar activamente a la gestión del patrimonio a los individuos o grupos que crean, mantienen y transmiten ese patrimonio.
En el ámbito regional existen también normas que recogen medidas concretas de protección y fomento del patrimonio inmaterial, como el artículo 12, apartados 1 y 3, de la Ley 11/1988, de 30 de noviembre, de Artesanía de la Región de Murcia y el artículo 2 del Decreto 135/2002, de 22 de noviembre, por el que se crea el Museo Regional de Artes y Costumbres Populares y Centro de Investigaciones Etnológicas.
Del mismo modo, la legislación autonómica sobre Patrimonio Etnográfico también recoge actuaciones específicas de salvaguardia del mismo, tales como:
- Dotar a los bienes inmateriales de preferencia a efectos de su conocimiento, difusión y obtención de subvenciones y ayudas públicas (artículo 63 de la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía).
- La dignificación de las manifestaciones de la cultura popular tradicional, introduciendo su estudio y conocimiento en el sistema educativo (artículo 71, Ley 1/2001, de 6 de marzo, de Patrimonio Cultural de Asturias y artículo 64.4 de la Ley 7/2004, de 18 de octubre, de Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de la Rioja).
- Apoyar la labor de las asociaciones, instituciones y personas que trabajen en el mantenimiento y revitalización de las expresiones inmateriales del patrimonio etnográfico (artículo 72 de la Ley asturiana y 64.5 de la riojana).
- La colaboración entre las Administraciones Públicas y el sector privado para crear centros de investigación y museos etnográficos (artículo 64.5, Ley riojana 7/2004).
En suma, un régimen específico de salvaguardia del patrimonio inmaterial que atendiera tanto a su defensa frente a agresiones, como a su promoción y difusión, completaría las medidas de protección que, en la redacción actual del Anteproyecto, se quedan en inconcretas e inespecíficas actuaciones sólo contempladas para el supuesto de encontrarse los bienes "en previsible peligro de desaparición, pérdida o deterioro".
III. Estatuto jurídico de los titulares de derechos sobre bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia. Especial mención al deber de conservación.
Ya se ha expuesto con anterioridad, la doctrina constitucional que reconoce la posibilidad de que las leyes autonómicas incidan en el estatuto de la propiedad para acomodar la materia propia de la competencia asumida por la Comunidad Autónoma, de manera que la delimitación de los poderes del propietario no se opera sólo en la legislación civil, sino también en aquellas leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad.
Pese a la clasificación propuesta en el Anteproyecto con las tres categorías de bienes que integran el patrimonio cultural regional, el régimen de deberes que conforman su estatuto jurídico (Capítulo II del Título Preliminar) responde a cierta uniformidad, aunque en una primera aproximación pueda parecer con cierta graduación en su intensidad según la categoría de que se trate, en coherencia con el planteamiento del Anteproyecto que prima, en definitiva, su pertenencia al Patrimonio Cultural de la Región. Los deberes citados no dejan de ser una explicitación de los previstos en la LPHE, aunque con ciertas peculiaridades que examinaremos posteriormente.
1) Inicialmente conviene realizar una observación sobre los sujetos obligados al cumplimiento de los deberes y obligaciones que se detallan en el artículo 8 puesto que, aun cuando la referencia a los titulares de derechos reales englobe también a los dominicales; sin embargo por el haz de facultades que integra el dominio, y que se extiende a todos los deberes relacionados, debería singularizarse como primer obligado a "los propietarios", sugiriendo la siguiente redacción: "propietarios, poseedores y demás titulares de derechos reales", fórmula generalmente adoptada por las distintas normas protectoras en esta materia (por ejemplo, artículos 36.1 LPHE o 24.1 de la Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León). De forma concordante deben modificarse los artículos relacionados.
2) Entre los deberes citados destaca por su preeminencia el deber de conservar, custodiar y proteger para asegurar la integridad y evitar la destrucción o deterioro del bien (artículo 8, apartados 1a, 2,a y 3,a). En relación con los inmuebles, con carácter general y en ejercicio de la competencia estatal en la regulación de las condiciones básicas que aseguren la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad, el artículo 19 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, establece que los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos a los usos que no resulten incompatibles con el planeamiento y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. También que los propietarios quedan sujetos al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente, los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos, y sobre rehabilitación urbana.
Ciertamente, el deber de conservación del patrimonio cultural es más intenso que el previsto en la legislación urbanística -sin obviar que esta normativa también remite al cumplimiento de las normas sobre patrimonio cultural-, en tanto el titular ha de mantener el bien en condiciones de satisfacer la función social que cumple, la conservación de sus valores, como así lo ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por ejemplo, la sentencia de 26 de abril de 1989: "alcanzado el objetivo de protección de los intereses culturales de la comunidad con el reconocimiento del mismo como Monumento Histórico-Artístico, queden desvirtuados los propios y privativos de su titular, porque la prevalencia está en función de los intereses mayoritarios de acuerdo con la doctrina establecida en la Sentencia apelada (...)".
Sin embargo, pese a la dimensión social de la propiedad privada, como institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, que se materializa en la vertiente cultural, en restricciones a las facultades de uso, disfrute y disposición, o a la imposición de deberes positivos al propietario, no puede desconocerse el contenido esencial o mínimo de la propiedad que haga reconoscible el estatuto propietario, y se rebasa el contenido esencial, cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, o lo dificultan más allá de lo razonable (STC 11/1981, de 8 de abril). La anterior consideración conduce a suscitar algunas cuestiones en la vertiente de deberes:
a) En el epígrafe a) de los apartados 1, 2 y 3 del artículo 8 se señala que la Dirección General competente podrá requerir a los titulares de dichos bienes (interés cultural, catalogados e inventariados), cuando resulte aconsejable para el mantenimiento de los valores que motivaron su protección, para que opten por un aprovechamiento alternativo (o uso en el segundo apartado), o bien para que suspendan su aprovechamiento. Ciertamente, la utilización de los bienes integrantes del patrimonio cultural queda subordinada a que no se ponga en peligro los valores, teniendo pleno sentido que se destinen al uso que sea conforme con el instrumento de protección, y que cualquier cambio de dicho uso deba ser autorizado por los órganos competentes en materia de patrimonio cultural; pero ello no puede extenderse, sin la pertinente compensación, a que el bien no pueda tener ningún aprovechamiento, como podría inferirse del párrafo "suspendan su aprovechamiento", sin mayor aclaración, pues no debe olvidarse que es causa justificativa de interés social para la expropiación un uso incompatible con sus valores (artículo 37.3 LPHE). Por otra parte, se utiliza en unos apartados el término "aprovechamiento" y, en otro, el de "uso", indistintamente, debiendo unificarse la terminología, pues técnicamente no son equivalentes.
b) En el artículo 9 del Anteproyecto se establecen una serie de medidas de la Dirección General competente o, en general, de las Administraciones Públicas, según los casos, frente a la inactividad material del propietario o, en su caso, del titular de derechos reales, que se extienden desde la potestad de ordenar a los titulares de bienes de interés cultural y catalogados la adopción de medidas de depósito, restauración, rehabilitación, demolición u otras que resulten necesarias y, en su defecto, ejecutarlas a costa del obligado (apartados 2 y 3), hasta la posibilidad de poder realizarlas directamente en todo tipo de bienes integrantes del Patrimonio Cultural, aunque no se trate de obras de emergencia en un bien de interés cultural (apartados 4 y 5). El Consejo Jurídico realiza las siguientes observaciones a este respecto:
En relación con las órdenes de ejecución de obras en inmuebles por motivos culturales, el artículo 246.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, declarado básico y vigente por la Ley estatal 6/1998, establece que las obras se ejecutarán a cargo de los propietarios si se contuvieran en el límite del deber de conservación que les corresponda, y con cargo al fondo de la Entidad que lo ordene, cuando lo rebasare para obtener mejoras de interés general. Por ello debería completarse la regulación del Anteproyecto con la previsión de que cuando las obras excedieran de los límites del deber de conservación y no haya existido incumplimiento por parte de los obligados a realizarlas, los titulares podrán solicitar la colaboración de los poderes públicos con tal finalidad, en coherencia con lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta.
La anterior consideración también es extensible al supuesto de declaración de ruina de un bien de interés cultural protegido (artículo 35 del Anteproyecto), pues la jurisprudencia ha señalado que, aunque cese el deber de conservación de los propietarios, puede ocurrir que el objetivo de protección imponga la no demolición o desaparición física del inmueble, traduciéndose en una necesaria conservación. En el mismo sentido la STS, Sala 3ª, de 17 de julio de 1995: "Esta Sala tiene repetidamente sostenido que la declaración de ruina, no significa que pese a ella, la demolición pueda llevarse a cabo, cuando razones arquitectónicas de la finca impongan su conservación bien en su totalidad bien en parte de ella". Consecuencia de lo anterior es que a partir de ese momento, en función de las medidas que se impongan y si excedieran del deber de conservación (STS, Sala 3ª, de 6 de febrero de 1990), la Administración debe contribuir a los gastos exigidos por la conservación del edificio de que se trate, lo que debe recogerse en el 35.3 del Anteproyecto.
En el artículo 9.2 se recogen el amplio abanico de actuaciones sobre los que pueden versar las órdenes de ejecución que pueden ser adoptadas por las Administraciones Públicas, pero sin que se concreten los presupuestos necesarios e imprescindibles para la validez y eficacia jurídica de las mismas, como los requisitos de la previa concreción de las obras a realizar y su valoración, en la medida de lo racionalmente posible y previsible, junto con el requerimiento al interesado (STS, Sala 3ª, de 18 de septiembre de 1989).
En el artículo 9.4 también debería aclararse en qué supuestos cabe la intervención directa de obras por la Administración, siendo insuficiente la razón dada de una mayor eficacia, que debería ser excepcional, pues el modus operandi aconsejable sería el de requerir al propietario para que ejecute las obras, y en su defecto, que se realicen subsidiariamente con cargo al obligado (artículo 9.3), salvo en los casos de emergencia. Además, en el caso de la ejecución directa de obras para lograr una mayor eficacia, sería exigible la comunicación previa al propietario y, en su caso, el consentimiento judicial para acceder al domicilio, si hubiera oposición por parte de su titular, pues corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración (artículo 91.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
Tampoco se especifica con cargo a quién se realizan las obras, salvo que se esté planteando la ejecución de obras directamente por la Administración con cargo al presupuesto público (STS, Sala 3ª, de 7 de junio de 2004).


=====> Fin de la 1ª Parte
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