Dictamen 24/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 24/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Industria y Medio Ambiente (2005-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece el contenido y procedimiento de los estudios de inundabilidad.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Conforme a la doctrina constitucional, "la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las competencias autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones públicas implicadas" (SSTC 15/1998, F. 3, y 110/1998).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 18 de julio de 2005, el Director General de Ordenación del Territorio y Costas remitió al titular de la Secretaría General, para su tramitación, un borrador de orden por la que se establecía el contenido y el procedimiento de los estudios de inundabilidad. Acompañaba un informe jurídico favorable, y el acuerdo de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, de 28 de junio de 2005, que informaba también favorablemente el anteproyecto de orden.
SEGUNDO.- Tras lo cual, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe el 14 de septiembre de 2005, realizando observaciones atinentes al rango de la norma y órgano competente para su aprobación, procedimiento, documentación y contenido, destacándose las relativas a la necesidad de otorgar una audiencia individualizada a la Confederación Hidrográfica del Segura (en lo sucesivo CHS), la incorporación al expediente de la justificación técnica del contenido de los estudios de inundabilidad cuya regulación se propone, así como que debe establecerse un informe preceptivo y vinculante de la CHS a la aprobación de los citados estudios, en atención a las funciones que le corresponden, según el artículo 24 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en lo sucesivo Ley de Aguas). También que se incorporen al articulado los aspectos netamente normativos que se recogen en el Anexo (definición de los niveles de riesgo a los efectos de la zonificación de usos, y la determinación de los usos prohibidos y permitidos, según el nivel de riesgo).
TERCERO.- Con fecha 11 de noviembre de 2005 se recaba informe de la CHS, sin que conste que se haya cumplimentado.
CUARTO.- Con fecha 13 de diciembre de 2005 se remite por el titular del centro directivo el proyecto para su aprobación por el Consejo de Gobierno, ahora como decreto, acompañando como nuevos documentos las memorias justificativa de la oportunidad y necesidad de su elaboración y la económica, que concluye en que no genera gasto alguno, además de los trámites ya realizados como los informes de la Comisión de Coordinación Territorial y del Consejo Social de Política Territorial.
QUINTO.- Constan unas observaciones del Comisario Adjunto de la Confederación Hidrográfica del Segura, de 27 de junio de 2005, que fueron entregadas en el seno de la Comisión de Coordinación de Política Territorial cuando se informó el entonces anteproyecto de orden, y que fueron recogidas en el acta correspondiente:
- Con carácter general se recuerda que el ámbito físico de la competencia de la CHS en materia de cauces públicos se extiende hasta la zona de policía. Más allá de ésta, la ordenación de las zonas inundables es competencia de la Comunidad Autónoma. También que las exigencias de protección del régimen de corrientes puede, en algunos casos, ser más restrictivo que los criterios de ordenación y zonificación previstos en el proyecto.
- Particularmente se realizan las siguientes observaciones al articulado:
- Se solicita que se aclare que, además de los cauces inventariados que se concretan en el Anexo II del Decreto 57/2004, por el que se aprueba las Directrices y el Plan de Ordenación del Litoral de la Región de Murcia, pueden existir otros cauces públicos de menor entidad sin que estén inventariados en dichos instrumentos.
- Que se amplíe el plazo de emisión de informe de la CHS a los estudios de inundabilidad.
- Que la modificación de la delimitación del suelo de protección de cauces deje a salvo las exigencias de protección del régimen de corrientes que determine la CHS.
- Que los usos que se contemplan deben ser compatibles con el régimen de protección del régimen de corrientes.
- También se contienen unas observaciones de índole técnica al Anexo I.
SEXTO.- Las anteriores sugerencias fueron objeto de estudio por parte de la Asesora Jurídica (con el visto bueno del Subdirector General de Ordenación del Territorio y Costas), mediante informe de 15 de julio de 2005, y por el Jefe de Servicio de Costas, en su informe de 14 de julio anterior.
SÉPTIMO.- Sometido el proyecto de decreto a informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Industria y Medio Ambiente, es evacuado el 23 de enero de 2006 en el sentido de realizar las siguientes observaciones en contraste con las indicadas en su informe anterior:
- No se ha tenido en cuenta el carácter vinculante del informe de la CHS en los estudios de inundabilidad.
- No se han incorporado al articulado los aspectos que se indicaban de marcado carácter normativo.
- En cuanto a la regulación del silencio administrativo aconseja que se establezca con carácter negativo, o añadir ciertas cautelas como las previstas por la legislación urbanística para la aprobación definitiva de los planes por silencio administrativo.
- También cuestiona el efecto automático de supresión de la calificación de protección de cauces con la aprobación de los estudios de inundabilidad, debiendo preverse su incorporación al planeamiento urbanístico.
- Aconseja que el proyecto se someta a informe de las Consejerías de Agricultura y Agua, y de Obras Públicas, Vivienda y Transportes.
OCTAVO.- Trasladadas las anteriores observaciones a la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas, es objeto de consideración por el titular del citado centro directivo, mediante comunicación interior de 7 de febrero de 2006, dirigida a la titular de la Secretaría General, señalando a este respecto:
a) El informe preceptivo de la CHS no debe tener carácter vinculante, pues no afecta a cuestiones competenciales estatales. No obstante se amplia el plazo de su emisión a dos meses, de acuerdo con lo solicitado por el citado organismo.
b) Los Anexos, por su naturaleza, forman parte del futuro decreto.
c) Un reglamento no puede excepcionar la regla general prevista en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre el carácter positivo del silencio administrativo.
d) Sobre la categoría de suelo que pasarían a tener las zonas excluidas afirma que no corresponde a los instrumentos de ordenación del territorio clasificar suelo, sino proteger al mismo de determinados riesgos.
e) Sobre la posibilidad de recabar los informes de las Consejerías competentes en materia de agua y obras públicas, considera que han sido oídas en el seno de los órganos colegiados consultivos.
NOVENO.- Previo informe jurídico favorable del Vicesecretario de 24 de enero de 2006, se recaba el preceptivo de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que lo emite el 27 de marzo de 2006 en el sentido de indicar que:
A) Debería completarse el procedimiento con la incorporación de los siguientes informes y documentos:
- Aunque se ha justificado la oportunidad y necesidad del proyecto, sin embargo la motivación técnica es insuficiente.
- Los órganos colegiados de carácter asesor se han pronunciado sobre el proyecto de orden, no sobre el proyecto de decreto.
- Debe constar en el expediente el trámite de audiencia individualizado a la CHS y a la Demarcación de Costas del Estado.
- Debería solicitarse el dictamen del Consejo Económico y Social (CES), teniendo en cuenta que el proyecto desarrolla el POT, y que éste se sometió a su parecer y, por las mismas razones, al Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
- También que debe someterse a información pública mediante anuncio en el BORM, y en algún diario regional. En todo caso debe darse audiencia a las Consejerías competentes en materia de agua y obras públicas, así como a las asociaciones cuyo objeto social tenga relación con el ámbito de actuación del proyecto.
- El titular de la Secretaría General tiene que emitir un informe resumen motivado tanto de la necesidad de la norma, como de los trámites seguidos, y de las soluciones adoptadas.
B) Sobre el contenido del Anteproyecto se realizan una serie de observaciones, entre las que cabe destacar:
- Debe recogerse la siguiente redacción en el artículo 6: "solicitando los informes, preceptivos y vinculantes a la Administración General del Estado, y a los Ayuntamientos (...)", para acomodar el texto al Dictamen del Consejo Jurídico núm. 46/04, a la Ley de Aguas, y al artículo 112,a) de la Ley de Costas, aprobada por la Ley 22/1988, de 28 de julio (en lo sucesivo Ley de Costas).
- Deben incorporarse al articulado del proyecto preceptos del Anexo concernientes al contenido de los estudios de inundabilidad, como los objetivos, los riesgos y sus niveles, la zonificación de usos, y los estudios mínimos que deben contener.
- La Disposición Adicional vulnera lo previsto en el artículo 24 del POT.
- El Anexo incurre en determinadas contradicciones con el régimen de usos previsto en las DOT y POT del Litoral para los suelos de protección de cauces.
DÉCIMO.- En contestación a las anteriores consideraciones consta un informe del titular del centro directivo proponente, de 12 de abril de 2006, que contiene, entre otros, los siguientes argumentos:
- Considera que se han cumplido todas las determinaciones contenidas en el artículo 12 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004).
- Estima que no existe obligación legal de solicitar informe a la Dirección General de Costas, al CES, por no versar sobre aspectos económicos, y al Consejo Jurídico porque el presente anteproyecto no es desarrollo de una Ley, sino de un Decreto, concretamente el de aprobación de las DOT y POT.
- Sobre la necesidad de solicitar informe a los departamentos competentes en materia de agua y obras públicas, entiende que informaron favorablemente el proyecto a través de los órganos colegiados asesores, sin que tampoco se haya considerado la necesidad de cumplimentar un trámite de información pública, pues se trata de una disposición que se limita a regular un procedimiento.
- Respecto a las observaciones realizadas a las Disposiciones Derogatorias y Final se señala que se incorporarán al texto que se eleve a Consejo de Gobierno, y respecto al contenido de la Adicional se limita a facultar a otras Administraciones para que hagan uso del contenido y del procedimiento de los estudios de inundabilidad.
- No considera conveniente introducir el informe vinculante de la Administración General del Estado porque las competencias de la Comunidad Autónoma son exclusivas en materia de ordenación del territorio, y no afectan al dominio público marítimo terrestre, ni al hidráulico.
- El régimen de usos será el reflejado en el POT del Litoral, no el indicado en el proyecto que tiene como función servir de guía para otros instrumentos y Administraciones.
Concluye que, una vez asumidas y corregidas aquellas observaciones que se han entendido acertadas y legalmente correctas, procede proseguir con la tramitación hasta la aprobación por el Consejo de Gobierno.
UNDÉCIMO.- Con fecha 12 de enero de 2007, se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico acompañando el expediente administrativo con el texto sometido a consulta, fechado el 29 de diciembre de 2006.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El órgano consultante solicita el dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), por tratarse de un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en desarrollo o ejecución de leyes regionales, o que constituye desarrollo de legislación básica estatal, sin mayor justificación en cuál de los dos supuestos de reglamento ejecutivo se subsume, es decir, su previa habilitación en norma estatal o autonómica.
Frente a esta posición, consta la del titular del centro directivo competente en materia de ordenación del territorio, que considera la no preceptividad de nuestro Dictamen, entendiendo que el presente proyecto de decreto no es desarrollo de una ley, sino de ejecución de un decreto, concretamente el que aprueba las DOT y el POT del litoral (Decreto 57/2004, de 18 de junio), sin que, por otra parte, se haya tramitado como una modificación de los referidos instrumentos de planificación territorial (en este caso del POT).
Por tanto, para la consideración del carácter de nuestro Dictamen, ha de determinarse previamente la naturaleza de la disposición sometida a consulta y su habilitación legal, de acuerdo con nuestra doctrina expresada en la memoria correspondiente al año 2000, si bien ya puede anticiparse la conformidad del Consejo Jurídico con el carácter preceptivo respecto a esta disposición de carácter general, en los términos solicitados por el órgano consultante, por las razones que se explicitan seguidamente.
SEGUNDA.- Naturaleza de la disposición y habilitación legal.
El presente proyecto tiene como finalidad, según el artículo 1, desarrollar la previsión contenida en el artículo 24 de la normativa que se aprobó por el Decreto 57/2004, ya referido. Conviene aclarar que el artículo 24 forma parte del POT del litoral, de acuerdo con la Disposición Final Primera del precitado Decreto, aunque a lo largo del texto consultado se haga referencia indistinta a las Directrices y al Plan de Ordenación del litoral (DOT y POT).
También conviene recordar las previsiones que dice desarrollar: el POT del litoral establece, dentro de las categorías de suelos protegidos, la de protección de cauces, que tiene como finalidad controlar los daños producidos por las inundaciones (artículo 22), y que consiste en el establecimiento de una banda de 100 metros a ambos lados de los cauces que se relacionan en el Anexo II, por tener una relevancia especial. En dichas bandas de protección están prohibidos los usos residenciales, industriales, equipamientos cerrados, etc., según el Anexo V, sobre régimen de usos en los suelos protegidos por el POT. Dicha banda de protección coincide, en su extensión, con la llamada zona de policía prevista en la Ley de Aguas para los márgenes que lindan con los cauces (artículo 6).
Concretamente el artículo 24 del POT prevé la posibilidad de modificar los 100 metros de la banda de protección, siempre y cuando se realice un estudio de inundabilidad que sea aprobado por la Administración competente en materia de ordenación del territorio. Se establece que los citados estudios se realizarán de acuerdo con la normativa que desarrolle la Comunidad Autónoma, pudiendo realizarse de oficio o a instancia de parte.
El proyecto sometido a consulta desarrolla tal previsión mediante el establecimiento del procedimiento para aprobar los estudios de inundabilidad, su contenido (Anexo), y los efectos de su aprobación.
Cabría plantearse en este punto, al no tratarse de la modificación de un instrumento de ordenación del territorio, ni de un reglamento habilitado específicamente por el TRLSRM, qué competencias estatutarias está ejercitando la Comunidad Autónoma en este proyecto, y, sobre todo, qué previsiones legales desarrolla (no se trata de un reglamento de carácter organizativo independiente), pues no puede desconocerse que la potestad reglamentaria es una técnica de colaboración de la Administración con el poder legislativo, de forma que el reglamento complementa a la ley, sin que pueda sustituirla.
La habilitación competencial y legal ya la advertimos en nuestro Dictamen núm. 46/2004, sobre el entonces proyecto de decreto por el que se aprobaron las DOT y POT del litoral, en el sentido de que las previsiones que se contemplan en dichos instrumentos desarrollan las contenidas en el artículo 11.3 de la Ley de Aguas sobre zonas inundables, en concreto su apartado 3 que se transcribe:
"1. Los terrenos que puedan resultar inundados durante las crecidas no ordinarias de los lagos, lagunas, embalses, ríos, o arroyos, conservarán la calificación jurídica y la titularidad dominical que tuvieren.
2. Los organismos de cuenca darán traslado a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables.
3. El Gobierno, por Real Decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes. Los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, además, normas complementarias de dicha regulación".
Además, la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Aguas deja a salvo las competencias que las Comunidades Autónomas puedan ejercer en materia de ordenación del territorio.
En consecuencia, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma se encuentra habilitado por la Ley de Aguas, en relación con el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, para aprobar normas complementarias sobre limitaciones de usos en las zonas inundables, en ejercicio de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, a las que corresponde la planificación del espacio físico (por todas, STC núm. 123/2003, de 19 de junio), respetando los condicionamientos que deriven de la precitada Ley de Aguas, en ejercicio de las competencias estatales. Presupuesto para ello son los llamados estudios de inundabilidad y el procedimiento para su aprobación, a los que se extiende el referido proyecto de decreto. Por tanto, desde esta perspectiva, el proyecto desarrolla la normativa estatal citada, por lo que indudablemente el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo. A lo anterior cabe añadir que la Disposición Final Única del TRLSRM faculta genéricamente al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, y en su artículo 7 se establece que corresponde a la Administración regional cuántas otras competencias fueran necesarias para el ejercicio de dicha ley y demás que resulten aplicables.
Además, pese a haberse omitido en el procedimiento de elaboración el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de protección civil, residenciadas en la Consejería de Presidencia, debe recordarse que, en desarrollo de la Ley estatal 2/1985, de 21 de diciembre, de Protección Civil, se aprobó la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante riesgos de inundaciones, en la que se establecen los planes de las Comunidades Autónomas ante el riesgo de inundaciones, que tienen como funciones básicas precisar la zonificación del territorio en función del riesgo de inundaciones. De hecho, el Plan Territorial de Protección Civil de la Región de Murcia, aprobado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 2 de agosto del 2002, establece que se aprobará un Plan Especial de inundaciones, elaborado conforme a la Directriz Básica expresada, ya aprobado por parte de otras Comunidades Autónomas (por ejemplo, Plan Especial ante el riesgo de inundaciones de la Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto 156/1999, de 17 de septiembre). Esta última observación sobre las competencias en materia de protección civil tendrá su reflejo en las consideraciones que se realicen al procedimiento de aprobación del presente proyecto de decreto.
TERCERA.- Procedimiento y documentación.
I. Tramitación.
El artículo 53 de la Ley 6/2004 contiene el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general emanadas del Consejo de Gobierno, habiéndose considerado por el titular del centro directivo proponente que se han cumplimentado todos los trámites establecidos en el precitado artículo, frente al informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos que considera que se han omitido informes que resultan precisos en el presente supuesto, como el del CES, Demarcación de Costas del Estado, y Consejerías competentes en materia de aguas y obras públicas, excluidos los ya cumplimentados (CHS y el Consejo Jurídico).
Ciertamente puede sostenerse que el dictamen del CES puede resultar no preceptivo, al no versar sobre una materia estrictamente socioeconómica, sino sobre aspectos procedimentales y estrictamente técnicos (aunque indudablemente los resultados de dichos estudios de inundabilidad tienen repercusión social), y tampoco el de la Demarcación de Costas del Estado, por no tratarse de un instrumento que ordene el litoral (artículos 112 en relación con el 117 de la Ley de Costas), y recaer, con carácter general, sobre el dominio público hidráulico; pero no puede sostenerse, como lo hace el titular del centro directivo, que la Consejería competente en materia de obras públicas ha sido oída, aunque asistiera un representante de la misma a la Comisión de Coordinación de Política Territorial, que sí ha manifestado su opinión. No obstante, el Consejo Jurídico considera, por el contrario, que sí son relevantes tres informes, porque afectan al ejercicio de las competencias que ostentan otras Consejerías y Administraciones, que no se han solicitado:
- A la Consejería competente en materia de aguas, concretamente a la Dirección General del Agua, le corresponde el ejercicio de las competencias en materia de obras hidráulicas, saneamiento, depuración de aguas residuales, y recursos hidráulicos, teniendo en cuenta que el RD 1048/1984, de 25 de abril, traspasó a la Comunidad Autónoma las funciones y servicios en materia de encauzamiento y defensa de márgenes en áreas urbanas, sin que la argumentación de que ha participado un miembro de la citada Dirección en la sesión de la Comisión de Coordinación de Política Territorial pueda ser interpretado en el sentido de que se ha emitido un informe por parte del centro directivo correspondiente.
- Mayor trascendencia, en opinión del Consejo Jurídico, tiene la falta de un trámite de audiencia a la Consejería de Presidencia, concretamente a la Dirección General de Protección Civil, en orden al ejercicio de las competencias ya indicadas en materia de planificación de inundaciones, en desarrollo del Plan Territorial de Protección Civil de la Región de Murcia, aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
- Igualmente cabe destacar la falta de audiencia a los Ayuntamientos, a través del Consejo de Cooperación Local que los aglutina, cuando la norma proyectada pretende aplicarse, aunque sea con carácter supletorio, a las Entidades Locales, y se les reconoce la iniciativa para promover los estudios de inundabilidad (artículo 5 y Disposición Adicional del proyecto) y, finalmente, es a los Ayuntamientos a los que les corresponde el tratamiento urbanístico de los terrenos afectados por los estudios de inundabilidad.
Por último conviene recordar, por las manifestaciones vertidas en el expediente acerca de que se han estimado las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos que se consideran legalmente correctas, que a este centro directivo le corresponde emitir dictamen fundado en derecho, sin perjuicio de que el órgano competente no las considere vinculantes en orden a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
II. Documentación.
El Consejo Jurídico coincide con los órganos preinformantes en que no se han incorporado al expediente los estudios que justifiquen los requisitos técnicos de los de inundabilidad (Anexo del proyecto), como exige el artículo 53.1 de la Ley 6/2004 (justificación técnica en detalle). Por ello, deben incorporarse al expediente los estudios previos que pudieran haberse realizado a este respecto (intervino en la sesión de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, explicando la parte técnica del documento, un representante de la consultora TYPSA) y, además, un informe de los servicios técnicos del centro directivo competente sobre la adecuación técnica de los requisitos exigidos en el proyecto de decreto, concretamente en su Anexo, con anterioridad a su aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
CUARTA. Observaciones de índole general.
I. Sobre el ámbito de aplicación del proyecto de decreto y su objeto.
Expuestas las competencias de la Administración regional para dictar normas complementarias en zonas inundables (artículo 11.3 de la Ley de Aguas), el Consejo Jurídico entiende que determinadas previsiones del proyecto deben aplicarse a toda la Región de Murcia, y no al ámbito exclusivo de las DOT y del POT del litoral, sin perjuicio de que la normativa contemple determinadas consecuencias (modificación de la delimitación del suelo de protección de cauces) en un concreto ámbito espacial (el litoral), en desarrollo de las previsiones de los citados instrumentos de planificación territorial, insertando dicho régimen especial, por ejemplo, en una disposición adicional.
En efecto, la ordenación de las zonas inundables, respetando las limitaciones de la zona de policía de los cauces prevista en la Ley de Aguas, ha de incardinarse dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sin perjuicio de la necesidad de articular los correspondientes mecanismos de coordinación y colaboración entre las diferentes Administraciones Públicas implicadas (hidráulica, protección civil, medio ambiente y ayuntamientos). Así se desprende del artículo 28 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional:
"(...)
2. Las Administraciones competentes delimitarán las zonas inundables teniendo en cuenta los estudios y datos disponibles que los Organismos de Cuenca deben trasladar a las mismas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11.2 de la Ley de Aguas. Para ello contarán con el apoyo técnico de estos organismos y, en particular, con la información relativa a caudales máximos en la red fluvial, que la Administración hidráulica debe facilitar (...)
4. Las actuaciones en cauces públicos situados en zonas urbanas corresponderán a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sin perjuicio de las competencias de la Administración hidráulica sobre el dominio público hidráulico (...)".
Por tanto, si a través de los estudios de inundabilidad contemplados en el proyecto de decreto, se determinan zonas del territorio afectadas por un riesgo de inundación, complementariamente a la zona de policía de cauces y, por consiguiente, a las limitaciones de usos, no se acierta a comprender por qué no se extiende su aplicación a toda la Región, como presupuesto para la ordenación de las zonas inundables, al igual que el procedimiento para la aprobación de dichos estudios. A este respecto conviene recordar que las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial, de ámbito regional (Decreto 102/2006, de 8 de junio), establecen los estudios de inundabilidad a los efectos de la implantación de usos industriales aislados en áreas protegidas (artículo 38.2).
También se consideran insuficientes las previsiones del proyecto de decreto en relación, por ejemplo, con los instrumentos de planeamiento urbanístico, pues ni tan siquiera contempla, al menos, que los estudios de inundabilidad, una vez aprobados, deberán incorporarse a los citados instrumentos para otorgarles a los terrenos la clasificación y calificación de suelo adecuada, como sugirió el Servicio Jurídico de la Consejería consultante.
En consecuencia, el Consejo Jurídico entiende que debería reformularse el contenido del proyecto, ampliando su ámbito de aplicación a toda la Región, sin perjuicio del régimen especial previsto para el POT del litoral, que debería contemplarse en una disposición adicional, y de las observaciones que posteriormente se realizan.
Para dicha reformulación habría de tenerse en cuenta previamente:
1º) La coordinación con las competencias en materia de protección civil, si tenemos en cuenta que el Plan Territorial de Protección Civil de la Región de Murcia establece que debe aprobarse un Plan Especial elaborado conforme a la Directriz Básica estatal, que puede condicionar el contenido del presente proyecto.
2º) Para tratar la ordenación de las zonas inundables a escala regional, por la necesidad de integrar la normativa urbanística, medio ambiental, protección civil, e hidráulica, sería más adecuado, en lugar de un reglamento de objeto tan limitado como el sometido a nuestro Dictamen, acudir a un instrumento de ordenación del territorio sectorial, de ámbito regional, al igual que se ha hecho por otras Comunidades Autónomas (por ejemplo, el Plan de Acción Territorial de carácter sectorial sobre Prevención de Riesgo de Inundación en la Comunidad Valenciana, o el Plan Territorial Sectorial de Ordenación de las márgenes de los ríos y arroyos de la Comunidad Autónoma del País Vasco) que contenga no sólo los niveles de riesgo de inundación, los estudios de inundabilidad, documentación, y procedimiento, sino también el tratamiento del riesgo de inundación en la planificación territorial y urbanística, limitaciones a las diferentes clases de suelo, etc.
Si, pese a la observación general realizada, la Consejería consultante considerara la urgencia de la aprobación del presente proyecto con el alcance propuesto, basándose en razones de prevención de riesgos urgentes para personas o cosas, que sólo tendría justificación si de los estudios de inundabilidad se derivara la ampliación de la banda en suelos urbanizables no sectorizados o no urbanizables (el POT ya excluyó los suelos urbanos y urbanizables sectorizados de la banda de protección, lo que fue objeto de una observación por parte del Consejo Jurídico en el Dictamen 46/2004), debería tomar en consideración las observaciones que seguidamente se realizan, en orden a la coordinación de competencias con la Administración General del Estado, además de las particulares que tras ellas se pormenorizan.
II. Sobre la coordinación de las competencias entre Administraciones.
Pues bien, conforme a la doctrina constitucional, "la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las competencias autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones públicas implicadas" (SSTC 15/1998, F. 3, y 110/1998).
En consecuencia, y en el entendimiento de que la materia objeto de regulación requiere de una intensa coordinación interadministrativa, como ya se ha expresado, las observaciones del Consejo Jurídico van a ir orientadas a que se plasmen en el texto las técnicas que la posibiliten.
¿Qué problemas concretos suscita, en relación con la Ley de Aguas, la modificación de la delimitación del suelo de protección de cauces, previsto en el POT del litoral, a consecuencia de los estudios de inundabilidad, según establece el artículo 6 del proyecto de decreto?
Si a consecuencia de dichos estudios de inundabilidad se modificara la delimitación de las bandas de protección en el sentido de proponer la ampliación de los 100 metros previstos por el POT del litoral y, por consiguiente, la ampliación de la zona inundable, según la define el artículo 3.2 del proyecto, no se suscitaría ninguna controversia con las previsiones de la legislación de aguas, así como con respecto a las competencias estatales, por cuanto la zona de policía de los cauces, prevista en el artículo 6 de la Ley de Aguas, se extiende a una zona de 100 metros de anchura en la que se condiciona el uso del suelo y las actividades que se desarrollen, precepto cuya constitucionalidad ha sido objeto de consideración por el Tribunal Constitucional, en su sentencia núm. 227/1988, reconociendo que se inserta en la competencia estatal para aprobación de la legislación básica sobre protección del medio ambiente (la zona de policía puede ampliarse cuando lo haga necesario la seguridad de las personas y bienes, según el artículo 6.2 de la citada Ley). En todo caso, sí que debería incorporarse a las previsiones, al menos, en los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal a efectos de ampliar la correspondiente protección.
Sin embargo, a resultas de los estudios de inundabilidad también puede modificarse la banda de protección prevista por el POT del litoral en el sentido de reducir los 100 metros, según expresa el titular del centro directivo competente en la Comisión de Coordinación de Política Territorial (folio 192):
"En las DPOL se establecieron unas protecciones genéricas, que en muchos casos pueden ser excesivas, por lo que con esta orden lo que se pretende es que se puedan realizar estudios que revisen el alcance de la protección de cauces".
Es en estos casos donde sí pueden suscitarse problemas competenciales y de interrelación de las normas que confluyen en un mismo espacio, como sugiere el Comisario Adjunto de la Confederación Hidrográfica del Segura, en sus observaciones de 27 de junio de 2005, al indicar que las exigencias de protección del régimen de corrientes puede, en algunos casos, ser más restrictivo que los criterios de ordenación y zonificación previstos en el proyecto de decreto.
Ciertamente, aunque a resultas del estudio de inundabilidad se redujera la banda de protección prevista en el POT del litoral (100 metros), subsistiría, no obstante, la zona de policía de cauces (100 metros), y las limitaciones que de ella derivan, previstas en la Ley de Aguas, desarrolladas por el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que establece (artículo 9):
"1. En la zona de policía de 100 metros de anchura medidos horizontalmente a partir del cauce y con el fin de proteger el dominio público marítimo hidráulico y el régimen de corrientes, quedan sometidos a lo dispuesto en este Reglamento las siguientes actividades y usos del suelo:
a) Las alteraciones sustanciales del relieve natural del terreno.
b) Las extracciones de áridos.
c) Las construcciones de todo tipo, tengan carácter definitivo o provisional.
d) Cualquier otro uso o actividad que suponga un obstáculo para la corriente en régimen de avenidas o que pueda ser causa de degradación o deterioro del dominio público hidráulico".
(...)
Dichas limitaciones se aplicarían a otra superficie aun mayor si la zona de policía se ampliara en los supuestos previstos en el artículo 6.2 de la Ley de Aguas:
"En las zonas próximas a la desembocadura del mar, en el entorno inmediato de los embalses o cuando las condiciones topográficas o hidrográficas de los cauces y márgenes lo hagan necesario para la seguridad de personas y bienes, podrá modificarse la anchura de ambas zonas en la forma que reglamentariamente se determine".
También la Ley de Aguas establece como atribuciones de los organismos de cuenca (artículo 24): la realización de aforos, estudios de hidrología, e información sobre crecidas; al igual que, entre los contenidos de los planes hidrológicos de cuenca (artículo 42,1,g,ñ), se establece la determinación de los criterios sobre estudios, actuaciones, y obras para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos.
Por todo ello, en aras de la coordinación y para evitar conflictos competenciales ulteriores, sobre todo si, como resultado de los estudios de inundabilidad, se redujeran las bandas de protección del POT del litoral (100 metros), resulta pertinente, al igual que se estableció en el artículo 22 del POT, a instancias de nuestro Dictamen núm. 46/2004, que se añada en el artículo 6, apartado 5, in fine, del proyecto de decreto que "todo ello sin perjuicio del cumplimiento del régimen establecido en la legislación de aguas para la zona de policía y la protección del régimen de corrientes."
Por las mismas razones, como ha señalado el órgano preinformante, debe recogerse el carácter vinculante del informe de la CHS en aspectos de su competencia (artículo 6.2 del proyecto). De modo similar el artículo 18 del Plan de Acción Territorial de la Comunidad Valenciana, sobre Prevención del Riesgo de Inundación, establece, respecto al citado informe de la Administración General del Estado, que se considera preceptivo y determinante de la resolución.
Por último, en relación con el régimen de usos prohibidos y permitidos en los distintos niveles de riesgo que contiene el Anexo, si, como sostiene el informe técnico de la Dirección General de Ordenación y Costas (folios 144 y ss.), existe un paralelismo entre los usos que satisfacen la protección del régimen de corrientes conforme a las observaciones del Comisario adjunto de la CHS, y los que establece el Anexo para las vías de intenso desagüe con el riesgo 2, no existe mayor problema en añadir en el texto (Disposición Adicional y Anexo), como se propone por aquel órgano, que "el régimen de usos será compatible con las prohibiciones y limitaciones derivadas de la protección del régimen de corrientes", para salvar posibles contradicciones.
QUINTA- Observaciones particulares.
Además de las observaciones de índole general, que implicaría, entre otros aspectos, una revisión del texto, concretamente de los artículos 1, 2 y 3 (la definición de zona inundable, cauces inventariados, y la referencia al suelo de protección de cauces), excluyendo lo relativo al POT, que debería contemplarse, como se ha indicado, en una disposición adicional, se realizan particularmente las siguientes a la Exposición de Motivos y al articulado.
- Exposición de Motivos.
Además de sustituir la inicial minúscula por mayúscula en la palabra "motivos", debe recogerse la fórmula que proceda en el último párrafo, en relación con nuestro Dictamen "de acuerdo/oído", según el artículo 2.5 LCJ.
Se hace referencia indistintamente a las DOT y al POT del litoral cuando los artículos 22, 23 y 24 que se citan, forman parte del POT, según la Disposición Final del Decreto 57/2004, por el que se aprobaron ambos instrumentos.
- Artículo 3. Definición de conceptos.
En el apartado de cauces inventariados, debería recogerse, como sugiere el Comisario Adjunto de la CHS, a efectos de una más completa información respecto a los interesados que, sin perjuicio de los inventariados, pueden existir otros cauces públicos de menor entidad.
- Artículo 4. Órgano competente.
La redacción de este artículo no concuerda con las previsiones del artículo 24 del POT; según el artículo 4 del proyecto, es competencia de la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio la modificación de la banda de suelo de protección de cauces, establecida en el Capítulo VIII del Título I de las DOT y POT del litoral (...), frente al artículo 24 del POT que establece que la realización de un estudio de inundabilidad, y su aprobación por la Administración competente en materia de ordenación del territorio, permitirá la modificación de los 100 metros a aquellos nuevos límites que marque dicho estudio. Es decir, la competencia de la Dirección General se extiende a la aprobación de los estudios de inundabilidad, que posibilita la modificación de la banda de protección del POT.
Pero en ningún caso la modificación de dicha banda de protección viene atribuida al titular del centro directivo pues, con carácter general, la modificación del citado instrumento de ordenación del territorio debe ajustarse a las mismas disposiciones y trámites señalados para su elaboración, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (artículo 30 TRLSRM). Otro aspecto diferente es que dicha modificación pudiera realizarse mediante la tramitación abreviada, según se indica en el artículo 30.2 del citado texto refundido. En definitiva lo que puede corresponder al titular del centro directivo es la aprobación del estudio de inundabilidad, conforme las previsiones del artículo 6 del proyecto.
En otro orden de ideas parece oportuna la referencia que se contiene en este artículo de respeto a las competencias de la Administración General del Estado en materia del dominio público marítimo terrestre, sobre todo en relación con zonas próximas a la desembocadura del mar.
- Artículo 5. Iniciación del Procedimiento.
No queda claro, como prevé el artículo 24 de las DOT, que la Comunidad Autónoma pueda de oficio elaborar estudios de inundabilidad, pues el artículo 6 sólo se refiere a la tramitación a instancia de los particulares y de los Ayuntamientos.
- Artículo 6. Tramitación de la solicitud.
En primer lugar, la información pública prevista en el apartado 2 se establece sólo en los supuestos de que el estudio de inundabilidad se presente a instancia de particulares, lo que carece de sentido a efectos de cumplimentar el trámite de la participación por parte de otros afectados.
En segundo lugar, no parece muy adecuado, por los efectos que puede producir (modificación de la banda de protección de cauces), que el silencio administrativo sea positivo transcurridos 6 meses para resolver (debe añadirse y "notificar", conforme al artículo 44, primer párrafo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en lo sucesivo LPAC). Además, el artículo 25.4 de la Ley de Aguas establece expresamente que el informe de la CHS es desfavorable en el caso de no emitirse en el plazo. La solución para regular expresamente la desestimación por silencio administrativo puede venir dada por reconocer que el procedimiento se inicia, en todo caso, de oficio, aunque se reconozca la posibilidad de que los particulares lo propongan, pues en tal caso, el vencimiento del plazo máximo (artículo 44.1 LPAC) puede entenderse desestimatorio, al poder derivarse del mismo el reconocimiento de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas. Otra posibilidad es remitir los efectos del silencio a las normas procedimentales de la Comunidad Autónoma, de manera que se recoja expresamente el efecto desestimatorio de este nuevo procedimiento en la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de los Procedimientos de la Administración Regional, a través una modificación de la misma.
En tercer lugar quedaría por resolver la difícil cuestión de los efectos de la aprobación de los estudios de inundabilidad. El apartado 5 señala que dicha resolución podrá suponer la modificación automática de la delimitación del suelo de protección de cauces, debiendo publicarse y notificarse, así como incluirse en el Sistema Territorial de Referencia. Conviene partir de la redacción poco clarificadora del artículo 24 del POT del litoral cuando se refiere a que "la aprobación de los estudios de inundabilidad permitirá la modificación de los 100 metros de protección (...)". La Consejería consultante equipara la expresión "permitirá" con la modificación automática de las bandas de protección prevista en el POT; pero el Consejo Jurídico considera que una interpretación más ajustada al TRLSRM, y a la redacción literal del POT, conduciría a entender que con la aprobación de los estudios de inundabilidad se posibilita la modificación de las bandas de protección, a través de los procedimientos legalmente establecidos. Por tanto, parece mucho más aconsejable que se interprete en tal sentido, porque con la regulación propuesta en el proyecto, y en caso de una aplicación extrema de tal posibilidad, podría alterarse el contenido de las propias previsiones del POT sobre la categoría de suelo de protección de cauces. Incluso si un estudio de inundabilidad afectara al ámbito de la AIR de Marina de COPE, aprobada por Acuerdo de de Consejo de Gobierno el 23 de julio de 2004, conforme al artículo 4.4 de su Anexo se podrían alterar determinadas previsiones del citado instrumento sin seguir los procedimientos legalmente establecidos por el TRLSRM (las zonas de protección de cauces se computan dentro de los sistemas generales, según el artículo 3.2 del Anexo del Acuerdo referido).
Por ello, tras la aprobación de los estudios de inundabilidad, los nuevos límites resultantes deben incorporarse, al menos, al planeamiento urbanístico al objeto de que se le otorgue la calificación adecuada. No obstante, si estos límites resultantes conllevaran otras alteraciones de las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio referidos debería acudirse a una modificación de los mismos. Por tanto, debe suprimirse el efecto automático de la modificación de la banda de protección de cauces, e instrumentarlo, al menos, a través del planeamiento urbanístico (artículo 8 de la normativa de las DOT y POT del litoral).
- Anexo.
Dentro de las observaciones de técnica normativa realizadas por órganos preinformantes acerca de que determinados contenidos normativos tienen una más correcta inserción en el articulado (por ejemplo, el contenido de los estudios de inundabilidad), que el Consejo Jurídico suscribe plenamente, también debería incorporarse al texto (a través de una Adicional) la siguiente previsión contenida en el apartado 1.2 del Anexo: "El suelo de protección de cauces contemplado en las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia, engloba los niveles de riesgo 2 y 3, y tendrá el régimen de usos indicado en dicho documento".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma ostenta competencias para dictar normas complementarias sobre limitaciones de usos en zonas inundables (artículo 11.3 Ley de Aguas) y, presupuesto para establecer dichas limitaciones, son los llamados estudios de inundabilidad y el procedimiento para su aprobación, que son regulados en el proyecto de decreto sometido a consulta (Consideración Segunda). No obstante el Consejo Jurídico considera que debería ser objeto de reformulación ampliando su ámbito de aplicación a toda la Región, sin perjuicio del régimen especial previsto por el POT del litoral, que debería contemplarse en una disposición adicional. Para dicha reformulación, y en aras de la integración de las normas urbanísticas, de protección civil, de medio ambiente e hidráulica en la ordenación de zonas inundables, se considera ajustado al TRLSRM tramitar y aprobar un instrumento de ordenación del territorio, de carácter sectorial y ámbito regional, de modo similar a otras Comunidades Autónomas (Consideración Cuarta, I).
SEGUNDA.- En todo caso, en el supuesto de entenderse por parte del órgano proponente que ha de ser aprobado el proyecto con el ámbito de aplicación propuesto, han de respetarse las competencias estatales previstas en la legislación de aguas, de acuerdo con las observaciones de carácter esencial que se contienen en la Consideración Cuarta, II, así como han de tenerse en cuenta las competencias de la Administración regional en materia de protección civil, residenciadas en la Consejería de Presidencia, conforme a las previsiones del Plan Territorial de Protección Civil de la Región de Murcia, sin que conste en el procedimiento de elaboración la audiencia a la citada Consejería sobre el contenido del proyecto, ni a la competente en materia de aguas, ni al Consejo de Cooperación Local (Consideración Tercera, I).
TERCERA.- Además, se consideran de carácter esencial las siguientes observaciones particulares:
- Deben incorporarse al expediente los estudios e informes técnicos que avalen en detalle los requisitos técnicos contenidos en el Anexo (Consideración Tercera, II y Anexo).
- La realizada al artículo 4 sobre la competencia del titular del centro directivo.
- Las realizadas al artículo 6 sobre la información pública, y los efectos de los estudios de inundabilidad.
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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