Dictamen 189/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 189/06
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Anteproyecto de Ley de renta básica de inserción de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Si la competencia autonómica para establecer complementos a las pensiones no contributivas de la Seguridad Social ha sido respaldada legal y jurisprudencialmente, resulta incuestionable la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas para implantar prestaciones económicas de renta mínima con la finalidad de garantizar unos ingresos mínimos de subsistencia a las unidades familiares ante situaciones de necesidad o carencia de recursos, siempre que no puedan ser atendidas mediante prestaciones de otros sistemas públicos de protección social, entre las que se encuentran las del sistema de la Seguridad Social, las de desempleo y otro tipo de pensiones públicas.
2. Viene insistiendo el Consejo Jurídico en que una completa instrucción requiere no sólo oír el parecer de los directamente afectados y de los órganos o instituciones que tienen que emitir dictamen preceptivamente por así requerirlo un precepto legal expreso, sino que, además, como expresión de los principios de coordinación y eficacia (art.3.1, e) y 3.2, a) Ley 7/2004), la instrucción debe extenderse hasta conocer el criterio de los órganos autonómicos titulares de competencias materiales colaterales a las del Anteproyecto, es decir, de otras competencias que directa o indirectamente inciden sobre la de servicios sociales.
3. La subvención es una actividad de fomento de actividades particulares de interés público que se concreta a través de una relación jurídica definible como una resolución administrativa y, por ende, como un acto administrativo, unilateral, declarativo de un derecho del interesado, que queda sometido a una carga que afecta la relación jurídica. En caso de incidencias determinantes de una extinción anormal de la misma por incumplimiento del interesado de la carga impuesta, la Administración puede exigir el reintegro de la cantidad percibida por el beneficiario, ya que la afectación al fin público se habrá frustrado, dando así lugar a la desaparición de la causa sobre la que se articuló el nacimiento de la relación jurídica. En síntesis, la subvención se define por su carácter afectado, al vincular el destino de la ayuda al fin u objetivo que justifica esa atribución dineraria, imponiendo así al beneficiario una efectiva carga jurídica, actuando como una institución de intervención y dirección de las actividades de los particulares (...) Pero una entrega de fondos públicos sin contraprestación directa, y que tenga una finalidad pública, no es encajable en el concepto de subvención del artículo 2.1 de la Ley 38/2003 si carece de la afectación al cumplimiento de un determinado objetivo que se impone al beneficiario a modo de carga. Para este otro género de actividad administrativa se ha predicado por la doctrina el concepto de ayudas o también el de "subvenciones impropias", en las que la finalidad no es el fomento, sino la tutela social de situaciones de necesidad.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El entonces Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia (ISSORM) -actualmente, Instituto Murciano de Asistencia Social (IMAS)- promovió en fecha indeterminada la elaboración de un Anteproyecto de Ley de Renta Básica de Inserción de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, operación que llevó a cabo la Consejería de Trabajo y Política Social, Departamento competente para ello a tenor de lo establecido en el artículo 22.b) de la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia (en adelante, LSSSRM).
La finalidad del Anteproyecto es, según reza su preámbulo, dar cumplimiento a los acuerdos incluidos en el Pacto por la Estabilidad en el Empleo de la Región de Murcia, así como, a la vista de la experiencia obtenida durante los largos años de implantación del Ingreso Mínimo de Inserción (IMI), sustituir dicha prestación por la Renta Básica de Inserción (RBI), que se configura como un derecho subjetivo no sólo a una prestación económica, sino también a percibir apoyos personalizados para su inserción personal, social y laboral.
SEGUNDO.- Junto con el borrador de la Ley constan las siguientes actuaciones:
a) Informe sobre la propuesta del Anteproyecto.
b) Informe de impacto por razón de género.
c) Informe de necesidad y oportunidad del texto.
d) Memoria económica.
e) Informe de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas.
f) Informe del Servicio Jurídico de la Consejería, manifestando, en términos generales, su conformidad al texto.
g) Informe de la Vicesecretaría de la Consejería.
TERCERO.- Tras informe favorable de la Comisión de Secretarios, el Consejo de Gobierno tomó conocimiento del Anteproyecto el 22 de abril de 2005, acordando se recabaran los informes preceptivos de las siguientes entidades: Consejos Asesores Regionales de carácter Sectorial de Servicios Sociales, Consejo Regional de Servicios Sociales, Consejo Económico y Social y Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
El texto fue informado favorablemente por el Consejo Regional de Servicios Sociales en sesión plenaria celebrada el día 27 de febrero de 2006. Asimismo, las Comisiones Permanentes de los Consejos Asesores Regionales de carácter sectorial de Servicios Sociales, reunidas en sesión conjunta celebrada el mismo día 27 de febrero de 2006, informaron favorablemente por mayoría el Anteproyecto, con la abstención de dos de sus vocales.
CUARTO.- La Subdirección de Pensiones, Ayudas y Programas de Inclusión del ISSORM, con fecha 15 de marzo de 2006, informa sobre las actuaciones preparatorias seguidas en la elaboración del texto, destacando las siguientes:
a) Constitución de un grupo de trabajo que elaboró un borrador que fue revisado por los técnicos del Servicio de Programas de Inclusión, acordándose la apertura de un período de información y participación.
b) Durante el segundo semestre del año 2005 se mantuvieron reuniones con:
- Directores, Trabajadores Sociales y otros Técnicos de los Centros de Servicios Sociales de diversos Ayuntamientos de la Región.
- Representantes del Grupo de trabajo del Pacto para la Estabilidad en el Empleo.
- Organizaciones no gubernamentales que trabajan en el campo de la exclusión social.
c) Como fruto de estos contactos se incorporaron al texto las observaciones y sugerencias que se formularon en su momento por dichos colectivos.
QUINTO.- El texto resultante, al que se introdujeron algunas correcciones de naturaleza técnica, se sometió a Dictamen del Consejo Económico y Social (CES), evacuado el 30 de junio de 2006.
El referido Consejo, tras un prolijo y documentado análisis sobre la renta mínima de inserción, su naturaleza y regulación en el Derecho español, en general, y en el de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en particular, pone de manifiesto la valoración positiva que a dicho Órgano Consultivo le merece el Anteproyecto, porque éste supone un avance cualitativo en la consolidación de un sistema público de actuaciones integrales dirigidas a favorecer la inclusión social, de las personas en situación de riesgo de exclusión social, así como a paliar, en la medida de lo posible, las consecuencias más graves y socialmente intolerables para las personas que viven la realidad de la exclusión social, garantizando unas rentas mínimas y otros recursos que permitan la satisfacción de sus necesidades básicas. También merece al CES una valoración positiva el hecho de que, con esta iniciativa legislativa, se esté dando cumplimiento a uno de los acuerdos alcanzados en el Pacto por la Estabilidad en el Empleo 2003-2006 de la Región de Murcia. Igual consideración efectúa el CES respecto del rango normativo elegido para regular la RBI, ya que ello supone la voluntad de dotar de un importante grado de estabilidad y permanencia a la respuesta que el Estado del Bienestar debe de ofrecer a uno de los retos fundamentales y más complejos que ha de afrontar, si no quiere aceptar una convivencia pasiva, por otra parte inviable socialmente, entre bolsas de pobreza y marginación y la opulencia de nuestras sociedades. Ello no obstante, el CES considera que el texto mejoraría notablemente si se atendiera una serie de sugerencias que se recogen a lo largo del Dictamen y se sintetizan en el apartado de Conclusiones.
Respecto a dicho Dictamen se elabora por el ISSORM un informe en el que se acogen algunas modificaciones puntuales hechas por el CES, al tiempo que razona las que se rechazan.
Como consecuencia de esas modificaciones se elabora el texto definitivo que se somete a este Consejo Jurídico, y que consta de una Exposición de Motivos, que desarrolla ampliamente los objetivos que la nueva regulación pretende, al tiempo que, en su último apartado, resume la estructura del Anteproyecto; cuatro Títulos que comprenden 50 artículos, cuatro Disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y dos finales. El Título I se denomina "Disposiciones Generales", abarcando los artículos 1 y 2; el Título II, "La Renta Básica de Inserción", está formado por ocho Capítulos, y comprende los artículos 3 a 33; el Título III, que tiene dos Capítulos y comprende los artículos 34 a 45, se denomina "Medidas para la Inserción"; el Título IV se llama "Competencias y financiación" y se compone de tres Capítulos (artículos 46 a 50).
Por su parte, la Disposición Adicional Primera determina que la Administración Regional podrá establecer convenios con otras Comunidades Autónomas para desarrollar el principio de reciprocidad que recoge el artículo 7 de la Ley. La Disposición Adicional Segunda concede un plazo de dos años para que las Consejerías competentes en materia de empleo y formación, salud, servicios sociales, educación y vivienda, realicen las modificaciones normativas necesarias a fin de hacer efectiva la atención prioritaria de estos colectivos. La Disposición Adicional Tercera declara que las ayudas concedidas por el IMAS, en tanto que prestaciones públicas de naturaleza asistencial, se regirán por su normativa específica, no siéndoles de aplicación la normativa reguladora de las subvenciones públicas. La Adicional Cuarta, apartado 1, determina que los importes reconocidos de la prestación básica y, en su caso, del complemento mensual variable que la Ley prevé, se adaptarán al importe anual del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM). El apartado 2 de esta misma Disposición, establece que la Consejería competente en materia de Servicios Sociales podrá modificar los porcentajes que en relación con el IPREM figuran en el artículo 10.2 de la Ley.
La Disposición Transitoria Primera determina que los beneficiarios de la prestación Ingreso Mínimo de Inserción continuarán percibiéndolo mientras no se produzca el desarrollo reglamentario de la Ley. La Transitoria Segunda establece que el régimen aplicable a los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley será el de la normativa anterior. La misma regulación se aplicará, en lo que no se oponga a lo dispuesto en la Ley, a los procedimientos iniciados con posterioridad a su entrada en vigor y antes de su desarrollo reglamentario. La Disposición Transitoria Tercera determina que los importes y cuantías de la prestación del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica de Inserción serán los determinados en la Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social de 2 de septiembre de 2002, sobre actualización del importe de la prestación del Ingreso Mínimo de Inserción.
La Disposición Derogatoria establece la derogación de todas las normas de igual o inferior rango en la medida en que se opongan a lo dispuesto en la Ley. No obstante, la regulación vigente relativa a la prestación del Ingreso Mínimo de Inserción seguirá siendo de aplicación hasta que no se proceda al desarrollo reglamentario de la Ley y en tanto que no se oponga a su contenido.
La Disposición Final Primera autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones complementarias requiera el desarrollo de esta Ley, estableciendo un plazo de seis meses para la elaboración del reglamento de desarrollo de la Ley. La Disposición Final Segunda determina que la Ley entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
SEXTO.- Elaborados el preceptivo índice de documentos y extracto de secretaría, la consulta fue formulada al Consejo Jurídico, en cuyo registro tuvo entrada el 26 de julio de 2006.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA.- Sobre las competencias de la Comunidad Autónoma y la adecuación del rango normativo.
I. Competencia material y orgánica para la elaboración y aprobación del texto normativo.
La Constitución Española (CE), en el artículo 148.1.20ª, consagra la competencia autonómica en materia de asistencia social. Por otra parte, el artículo 149.1.17ª reconoce la competencia exclusiva del Estado en la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, añadiendo un elemento corrector al establecer que la ejecución de los servicios se podrá hacer por las Comunidades Autónomas. El pronunciamiento sobre la competencia material que la Comunidad Autónoma tenga para abordar la norma que se pretende aprobar dependerá, por lo tanto, de si situamos la Renta Mínima de Inserción en el ámbito de la Asistencia Social o, por el contrario, lo hacemos en el de la Seguridad Social.
De los distintos niveles desde los que puede abordarse un estudio sobre la línea diferenciadora entre Asistencia Social y Seguridad Social, nos interesan en este momentos dos: el normativo y el jurisprudencial.
Vaya por delante que ni las normas ni la jurisprudencia nos dan unos contornos precisos sobre la delimitación entre Asistencia Social y Seguridad Social. Los indicadores que nos van a resultar útiles en esa tarea serán los diferentes intentos normativos integradores o desintegradores de la Asistencia Social dentro del sistema de la Seguridad Social, a lo que cabría añadir alguna Sentencia del Tribunal Constitucional (TC) que, a pesar de su intento clarificador, tampoco ha aportado elementos definitivos para establecer dicho límite diferenciador.
En este sentido el TC (Sentencias 76/1986, de 9 de junio, y 8/1985, de 23 de octubre) ha señalado que la noción de asistencia social, no precisada por el texto constitucional, "ha de entenderse remitida a conceptos elaborados en el plano de la legislación general, que no han dejado de ser tenidos en cuenta por el constituyente; de la legislación vigente se deduce la existencia de una asistencia social externa al sistema de Seguridad Social, y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el artículo 148.1.20ª de la Constitución (...). Esta asistencia social aparece como un mecanismo para grupos de población a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social. En el momento actual -con independencia de que la evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección- es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios".
Años más tarde el TC, en su sentencia 239/2002, de 11 de diciembre, por la que resuelve dos conflictos positivos de competencia, acumulados, promovidos por el Gobierno de la Nación frente a los Decretos de la Junta de Andalucía 284/1998, de 29 de diciembre, por el que se establecen ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas, y 62/1999, de 9 de marzo, de modificación del anterior, afirma la existencia de una "franja común" de posible actuación, por parte del Estado como de las Comunidades Autónomas, cada una en virtud de sus específicos títulos competenciales (seguridad social y asistencia social, respectivamente). En su fundamento jurídico 7 la sentencia afirma que "es una exigencia del Estado social de Derecho (art. 1 CE) que quienes no tengan cubiertas sus necesidades mínimas por la modalidad no contributiva del sistema de la Seguridad Social puedan acceder a otros beneficios o ayudas de carácter o naturaleza diferente, habida cuenta que esta zona asistencial interna al sistema coincide con el título competencial del artículo 148.1.20ª CE. Esta confluencia no puede impedir a las Comunidades Autónomas que actúen en esta franja común cuando ostentan título competencial suficiente (...). Ahora bien, tal posibilidad de actuación por parte de las Comunidades Autónomas, referida a esta zona asistencial, exige que la Comunidad Autónoma aprecie una situación real de necesidad en la población beneficiaria de las ayudas asistenciales de la Seguridad Social y, además, encuentra su límite en que la actividad prestacional no interfiera ni en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social, ni en la de su régimen económico (art. 149.1.17ª CE)".
El Estado reaccionó frente a esta sentencia mediante la promulgación de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, que, por un lado, modificó el artículo 2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en el siguiente sentido: "El sistema de la Seguridad Social, configurado por la acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad"; por otro, adiciona un nuevo apartado 4 al artículo 38 de dicha Ley General de Seguridad Social del siguiente tenor: "Cualquier prestación de carácter público que tenga por finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones económicas de la Seguridad Social, tanto en sus modalidades contributiva como no contributiva, forma parte del sistema de la Seguridad Social y está sujeta a los principios regulados en el artículo 2 de esta ley". Sin embargo, esta reforma legislativa que tenía como objeto reforzar la competencia exclusiva del Estado sobre el régimen económico de la seguridad social, tuvo una vida extremadamente corta. En efecto, la reciente Ley 4/2005, de 22 de abril, introdujo las siguientes modificaciones al Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social:
a) "Cualquier prestación de carácter público que tenga como finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, forma parte del sistema de la Seguridad Social y está sujeto a los principios regulados en el artículo 2 de esta Ley.
Lo previsto en el párrafo anterior se entiende sin perjuicio de las ayudas de otra naturaleza que, en el ejercicio de sus competencias, puedan establecer las Comunidades Autónomas en beneficio de los pensionistas residentes en ellas" (art. 38.4).
b) "Las cuantías resultantes de lo establecido en el apartado anterior de este artículo, calculadas en cómputo anual, son compatibles con las rentas o ingresos anuales de que, en su caso, disponga cada beneficiario, siempre que los mismos no excedan del 25 por 100 del importe, en cómputo anual, de la pensión no contributiva. En caso contrario, se deducirá del importe de la pensión no contributiva la cuantía de las rentas o ingresos que excedan de dicho porcentaje" (art. 145.2).
La finalidad de esta norma viene explícitamente reflejada en su Exposición de Motivos: remover el obstáculo que la Ley 52/2003 suponía para las acciones normativas desplegadas por las Comunidades Autónomas tendentes a complementar las pensiones no contributivas, práctica que había sido avalada por una reiterada jurisprudencia constitucional.
Pues bien, si la competencia autonómica para establecer complementos a las pensiones no contributivas de la Seguridad Social ha sido respaldada legal y jurisprudencialmente, resulta incuestionable la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas para implantar prestaciones económicas de renta mínima con la finalidad de garantizar unos ingresos mínimos de subsistencia a las unidades familiares ante situaciones de necesidad o carencia de recursos, siempre que no puedan ser atendidas mediante prestaciones de otros sistemas públicos de protección social, entre las que se encuentran las del sistema de la Seguridad Social, las de desempleo y otro tipo de pensiones públicas.
En el concreto ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el artículo 10.Uno.18 de su Estatuto recoge la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en "asistencia y bienestar social. Desarrollo comunitario. Política infantil y de la tercera edad. Instituciones de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria. Promoción e integración de los discapacitados, emigrantes y demás grupos sociales necesitados de especial protección, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación". Este precepto supone cobertura suficiente y adecuada para abordar la modificación de la actual prestación del IMI, configurando la llamada RBI con unas características diferenciadoras que justifican la elaboración y aprobación de la norma cuyo texto es objeto del presente Dictamen.
Por último, y en lo que a la competencia orgánica se refiere, cabe señalar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EARMU), la Asamblea Regional ostenta la potestad legislativa, correspondiendo al Consejo de Gobierno, como órgano colegiado que dirige la política y la Administración regional, la iniciativa legislativa (artículo 30.1, en relación con el 23 EARMU, y artículo 46.1. de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia).
II. Sobre el rango de Ley de la disposición general que se proyecta.
Con base en las competencias antes señaladas se aprobó la LSSSRM, texto legal en el que, en lo aquí interesa, figuran las siguientes previsiones.
1ª. Entre los Servicios Sociales de Atención Primaria figura el Servicio de Inserción Social, destinado a la prevención, detección, atenuación y eliminación de las situaciones de exclusión social (apartado 1,c) del artículo 9).
2ª. Entre la población a la que se dirigen los Servicios Sociales Especializados figuran las personas en situación de emergencia, riesgo o exclusión social (art. 10.1).
3ª. Como una de las funciones propias de los Servicios Sociales Especializados se recoge la de proporcionar prestaciones técnicas y/o económicas a personas que tengan dificultades físicas, psíquicas o sociales para acceder al uso normalizado de los sistemas ordinarios de protección social, correspondiendo a los sistemas sanitario, educativo y laboral aportar los recursos necesarios para el desarrollo de actuaciones referidas al ámbito de sus respectivas competencias, coordinándose con los servicios sociales especializados (art. 10.2).
4ª. En el artículo 18, bajo la rúbrica "prestaciones económicas", se establece lo siguiente:
"1. Desde el Sistema Público de Servicios Sociales se concederán prestaciones económicas de carácter individual o familiar, periódicas o no periódicas, que fomenten la integración social de las personas más desfavorecidas.
2. Las condiciones, cuantías y requisitos para su concesión se establecerán reglamentariamente, dentro del ámbito competencial atribuido a cada órgano".
5ª. Se recoge en el artículo 36 que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia consignará anualmente en sus presupuestos los créditos necesarios para atender los gastos que se deriven del ejercicio de sus competencias en esta materia.
Por otro lado, la regulación actual del IMI viene dada por una norma con rango reglamentario, el Decreto 65/1998, de 5 de noviembre, por el que se regulan las ayudas, prestaciones y medidas de inserción y protección social, que lo configura como una prestación económica, complementaria, de carácter periódico, destinada a personas o unidades familiares que carezcan de medios económicos para atender sus necesidades básicas, con el fin de facilitar su inserción social.
Vemos, pues, que existe cobertura legal adecuada y suficiente para que la regulación proyectada se llevara a cabo mediante Decreto, rango normativo que resulta adecuado, además, para introducir las modificaciones que se pretenden en el IMI, ya que, como se ha dicho, esta prestación está regulada actualmente mediante norma de carácter reglamentario. Es más, con el dictado de la Ley que se quiere aprobar se estaría desatendiendo el mandato contenido en la LSSSRM que meridianamente afirma que las condiciones, cuantías y requisitos para la concesión de prestaciones económicas se establecerán reglamentariamente.
La libertad de determinación del legislador le permite, si así lo considera conveniente y adecuado, la promulgación de una Ley que regule la RBI, pero ello llevaría aparejada las siguientes condiciones y consecuencias:
1ª. Justificación de la necesidad y conveniencia de adoptar dicho rango normativo.
En las memorias e informes no se aborda directamente el hecho de que con el dictado de esta Ley se esté obviando las previsiones de la vigente LSSSRM. No obstante, sí que se señalan dos razones que ampararían el rango elegido. Se esgrime, como la primera de ellas, el hecho de que el Pacto por la Estabilidad del Empleo en Murcia, suscrito el 4 de diciembre de 2002 entre el Gobierno de la Región, la CROEM y los Sindicatos UGT y CCOO, recoja entre sus acuerdos el de regular un nuevo IMI mediante Ley, como modo de dotarlo de mayor estabilidad y de configurarlo como un derecho subjetivo que combine un tratamiento conjunto de la situación personal y familiar de los posibles beneficiarios y que no establezca tan sólo una prestación económica, sino también opciones educativas y de recuperación de estas personas en el medio más cercano. Varias objeciones cabe enfrentar a esta afirmación, de entre las que destaca el hecho incuestionable de que, en ningún caso, el rango de una norma llamada a regular una determinada situación puede venir condicionado por un acuerdo inter partes. En efecto, como la doctrina más autorizada ha señalado, el ordenamiento jurídico no es un simple agregado de normas, más bien el ordenamiento precede a la norma, la cual es tal no por ninguna cualidad abstracta o de esencia sino justamente por su inserción en un ordenamiento concreto, que como tal la precede y ha tenido que definirla previamente como fuente del Derecho y en cuyo seno únicamente cobra todo su sentido. A ello cabría añadir, además, que cada uno de los objetivos que, según el meritado Pacto, justificaría la regulación de la RBI mediante una Ley, están ya conseguidos con las previsiones contenidas en la LSSSRM: reconocimiento del derecho a las prestaciones del Sistema de Servicios Sociales (entre las que se encuentran las medidas de inserción) en las condiciones que reglamentariamente se establezcan; la inclusión en la prestación de inserción de ayudas económicas, pero, también, otras de carácter técnico en el ámbito educativo, sanitario y laboral, etc.
Se aduce como segunda razón, que el rango de ley se hace preciso con el fin de establecer un régimen económico que contemple la posibilidad de que las partidas presupuestarias que se fijen anualmente para hacer frente a la financiación de la prestación, se declaren ampliables. Vaya por delante que, a pesar de esta manifestación de intenciones, el artículo 50 del Anteproyecto no recoge tal carácter ampliable, y téngase en cuenta, además, que para lograr tal circunstancia basta con que así se disponga en las leyes anuales por las que se aprueban los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para cada ejercicio económico.
2ª. Modificaciones en la vigente LSSSRM con el fin de conseguir la exigida coherencia entre ambos textos legales.
Como decíamos antes, una norma se ha de integrar en el ordenamiento jurídico, y esta integración, consecuencia necesaria de la configuración del ordenamiento como un conjunto sistemático y ordenado, impone la carga insoslayable de que la norma a integrar ha de ajustarse a las reglas de articulación constructiva y funcional de aquél, reglas que fundamentalmente sirven a dos principios constitucionalmente enunciados: la unidad y la continuidad, ambos trasunto del superior principio de la seguridad jurídica. Por lo tanto, si se opta por mantener el rango de ley de la disposición que se pretende aprobar, se deberían efectuar las modificaciones y derogaciones que resultasen precisas en la LSSSRM para remitir el régimen jurídico de la RBI a su ley reguladora. Algo similar encontramos en el conjunto normativo aplicable al sistema de servicios sociales de la Comunidad Autónoma de Madrid. Allí se aprobó en primer lugar la Ley 15/2001, de 27 de diciembre, de Renta Mínima de Inserción en la Comunidad de Madrid y, posteriormente, la Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales, cuyo artículo 17, al establecer las prestaciones del sistema público de servicios sociales recoge en su apartado a), como una de ellas, la de renta mínima de inserción, "a la que tendrán derecho todas aquellas personas que reúnan los requisitos establecidos en la Ley 15/2001, de 27 de diciembre, de Renta Mínima de Inserción de la Comunidad de Madrid".
Ello obliga, en el caso que nos ocupa, a que el Anteproyecto, mediante las correspondientes disposiciones finales, introdujera en la LSSSRM las modificaciones precisas para lograr una coherencia entre ambos textos legales.
TERCERA.- Sobre el procedimiento de elaboración del Anteproyecto.
El procedimiento de iniciativa legislativa del Consejo de Gobierno se rige por el artículo 46 de la Ley 6/2004, en el cual se señalan los trámites mínimos que se deben recorrer hasta la conversión en Proyecto de Ley y su remisión a la Asamblea Regional, los cuales han sido, en líneas generales, cumplimentados, puesto que constan las propuestas e informes consignados en el Antecedente Segundo.
No obstante, el párrafo 4 de dicho artículo abre el procedimiento a "otras consultas, dictámenes o informes que, a juicio de la Comisión (de Secretarios Generales), resulten oportunos", y, en este sentido, han existido oportunidades de enriquecer el Anteproyecto que no se han aprovechado. Así, según el artículo 3.1, a) de la Ley 9/1994, de 30 de diciembre, es función del Consejo Regional de Cooperación Local la emisión de informes sobre los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamento reguladores de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración local, siendo uno de ellos el de los servicios sociales, no sólo porque así lo dice el artículo 6 LSSSRM, con las amplias competencias del artículo 24, sino también porque la instrucción inicial de los procedimientos para conceder la RBI corresponde, según el Anteproyecto, a los Centros de Servicios Sociales (arts. 19 y 20), incluso a los municipales.
En igual sentido, la RBI regulada en el Anteproyecto, en cuanto figura jurídica canalizadora de gasto público, ofrece una problemática sobre su naturaleza jurídica y la aplicabilidad de la legislación de subvenciones, reflejada en la Disposición Adicional tercera, que demandaba haber solicitado informe a la Intervención General en cuanto órgano que ejerce el control financiero de las subvenciones (Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).
Hay que destacar que se ha realizado por parte de la Consejería consultante un exhaustivo estudio económico sobre el contenido del Anteproyecto y las consecuencias que en términos de costes tendrá, dando cumplimiento a lo previsto por el artículo 46 de la Ley 6/2004, al igual que la Dirección General de Presupuestos ha emitido el informe previsto en la Disposición Adicional del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia.
Viene insistiendo el Consejo Jurídico en que una completa instrucción requiere no sólo oír el parecer de los directamente afectados y de los órganos o instituciones que tienen que emitir dictamen preceptivamente por así requerirlo un precepto legal expreso, sino que, además, como expresión de los principios de coordinación y eficacia (art.3.1, e) y 3.2, a) Ley 7/2004), la instrucción debe extenderse hasta conocer el criterio de los órganos autonómicos titulares de competencias materiales colaterales a las del Anteproyecto, es decir, de otras competencias que directa o indirectamente inciden sobre la de servicios sociales. Especialmente relevante es este aserto cuando, como ocurre en el presente caso, la regulación de la materia implica la actividad de las Consejerías competentes sobre planes de empleo, formación ocupacional, salud, compensación educativa, educación de personas adultas y vivienda (art. 45 del Anteproyecto), a las que no se ha dado participación ni siquiera para el cálculo de los costes que su actuación puede generar, creando la consiguiente laguna en la Memoria económica, según denuncia el informe de la Dirección General de presupuestos.
Finalmente, en este misma línea argumental y como prueba de la insuficiente instrucción, debe recordarse que se ha prescindido del criterio que hubiera podido expresar el Consejo Técnico Consultivo para la Lucha contra la Pobreza y la Exclusión en la Región de Murcia, adscrito a la Consejería de Trabajo y Política Social (art.1). Dicho Consejo se creó por el Decreto núm. 12/2000, de 2 de marzo, y tiene como función el asesoramiento y la asistencia técnica en materia de lucha contra la pobreza y la exclusión social a través de juicios técnicos e informes no vinculantes (art.2) "para ejecutar más eficazmente las competencias que el artículo 10, punto 18 de la Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia atribuye a la Comunidad Autónoma en materia de Asistencia y Bienestar Social y de promoción e integración de los grupos sociales necesitados de especial protección" (Preámbulo), para lo cual está compuesto por "personas, que, por su especial conocimiento y experiencia en materia de lucha contra la pobreza y la exclusión social, puedan aportar iniciativas y prestar apoyos en orden a la programación y realización de cuantas actividades convenga emprender" (Preámbulo).
CUARTA.- Sobre la naturaleza de la RBI y la aplicabilidad de la legislación de subvenciones.
I. La Disposición Adicional tercera, introducida en el curso de la instrucción a propuesta del propio IMAS, establece que "las Ayudas que concede el Instituto Murciano de Acción social, en tanto prestaciones públicas de naturaleza asistencial, se regirán por su normativa específica, no siéndoles de aplicación la normativa reguladora de las subvenciones públicas", precepto que, por su alcance, merece unas consideraciones especiales, ya que parece oponerse frontalmente a la normativa básica estatal contenida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y, concretamente, a su artículo 2.1, que acota el concepto de subvención de la siguiente manera:
"Se entiende por subvención, a los efectos de esta Ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".
La cuestión se ciñe, inicialmente, a dilucidar si la opción del Anteproyecto de no considerar a la RBI como subvención, a los efectos de la citada Ley 38/2003, encuentra fundamentos en ésta; interrogante a la que se responde en el expediente de manera afirmativa -y parca- alegando que las prestaciones que se conceden a través del IMAS no encajan en el concepto técnico jurídico de subvención, ya que son prestaciones asistenciales que tienen su fundamento en la LSSSRM, comprendidas en la excepción contemplada por el artículo 2.4 c) de la Ley 38/2003, según el cual quedarán excluidas de la aplicación de dicha Ley, "en la medida en que resulten asimilables al régimen de prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asistenciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España, así como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusválidos". Sin embargo, esta afirmación queda sin argumentar y, además, el fundamento legal al que se acude - el artículo 2.4,c) de la Ley 38/2003- lejos de apoyarla, la desmiente, al excepcionar sólo las prestaciones asistenciales a favor de los españoles en el extranjero, que quedan fuera de la competencia autonómica y, por consiguiente, al margen del objeto del Anteproyecto consultado.
Para poder afirmar con fundamento suficiente la no aplicación a la RBI de la Ley 38/2003 y de la Ley regional 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones, hay que partir, a juicio del Consejo Jurídico, más que de las exclusiones que aquélla realiza, cuya literalidad no admite dudas, del concepto mismo de subvención que late en ella, expuesto en el artículo 2.1 y concordantes. Ese conjunto normativo cualifica la subvención, esencialmente, por la afectación de los fondos públicos entregados al beneficiario al cumplimiento de un objetivo, a la ejecución de un proyecto específico, a la realización de una actividad o a la adopción de un comportamiento singular, realizado o por realizar y, si dicha afectación existe, la entrega de fondos tendrá la consideración de subvención a efectos de dicha ley, la cual será aplicable a la misma (Exposición de Motivos, II, párrafo tercero). Así, dice el artículo 2.1 que la disposición dineraria en que consiste la subvención se realizará sin contraprestación directa del beneficiario, pero sí sujetándole al cumplimiento de una determinada finalidad (apartado b) que tiene carácter público (apartado c). La subvención así concebida se entiende como una técnica de intervención administrativa (Exposición de Motivos, I) orientada con carácter principal hacia el proceso de modernización y perfeccionamiento de nuestro sistema económico (Exposición de Motivos, I), por lo que uno de sus principios rectores es el de transparencia (Exposición de Motivos, I), consecuencia de lo cual es que el procedimiento ordinario de concesión es el de concurrencia competitiva (art. 27.1), aunque puede concederse de forma directa con carácter excepcional (art. 27.2, c).
Para esta forma de intervención en la actividad de los particulares la doctrina reservó el concepto de subvención, que se hace efectiva mediante una relación jurídica que tiene por causa el fomento de actividades particulares de interés general, primordialmente económicas, que justifica el empleo de fondos públicos para atender a esas iniciativas privadas.
Por tanto, la subvención es una actividad de fomento de actividades particulares de interés público que se concreta a través de una relación jurídica definible como una resolución administrativa y, por ende, como un acto administrativo, unilateral, declarativo de un derecho del interesado, que queda sometido a una carga que afecta la relación jurídica. En caso de incidencias determinantes de una extinción anormal de la misma por incumplimiento del interesado de la carga impuesta, la Administración puede exigir el reintegro de la cantidad percibida por el beneficiario, ya que la afectación al fin público se habrá frustrado, dando así lugar a la desaparición de la causa sobre la que se articuló el nacimiento de la relación jurídica. En síntesis, la subvención se define por su carácter afectado, al vincular el destino de la ayuda al fin u objetivo que justifica esa atribución dineraria, imponiendo así al beneficiario una efectiva carga jurídica, actuando como una institución de intervención y dirección de las actividades de los particulares.
Esta caracterización es confirmada por la jurisprudencia, sirviendo como muestra de ello la STS, Sala Tercera, de 16 de septiembre de 2002, que se expresa así:
"La subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación del mismo. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión".
Pero una entrega de fondos públicos sin contraprestación directa, y que tenga una finalidad pública, no es encajable en el concepto de subvención del artículo 2.1 de la Ley 38/2003 si carece de la afectación al cumplimiento de un determinado objetivo que se impone al beneficiario a modo de carga. Para este otro género de actividad administrativa se ha predicado por la doctrina el concepto de ayudas o también el de "subvenciones impropias", en las que la finalidad no es el fomento, sino la tutela social de situaciones de necesidad. Se ha destacado que los subsidios sociales se caracterizan, sustancialmente, porque en ellos la finalidad económica directa se encuentra desdibujada, para ofrecer en su lugar, y primordialmente, una finalidad social muy acusada en la que la concreción y determinación del interés general resulta aquí inexistente, toda vez que se otorgan en base a una consideración estrictamente personal. Son ayudas vinculadas al status de los beneficiarios, sin perseguir a través de su otorgamiento ninguna actuación específica de éstos, ni estar fundado su otorgamiento en la previa realización de una actividad determinada.
Estaríamos, competencialmente, en el campo de la "acción social" (art. 148.1.20ª CE y art. 10.Uno, 18 EARMU) que sirve de fundamento al Anteproyecto sometido a consulta, terreno en el que la acción administrativa cumple finalidades diferentes a las del fomento y, en consecuencia, emplea técnicas también diferentes. En cuanto a los fines, en la acción social, como quedó antes expuesto, predomina la protección del individuo ante situaciones de necesidad específicas a las que no suele alcanzar el sistema de seguridad social. El contenido objetivo de la actuación administrativa se caracteriza por tratarse de la dispensación de ayudas, resaltando que lo entregado en tal concepto de ayuda se otorga para ser simplemente consumido o usado, sin que se conceda en atención a otra actividad o conducta del beneficiario. Es decir, que no concurre la cualidad de afectación en la ayuda o subvención impropia y, en lógica correspondencia, el acto administrativo de concesión no conlleva la paralela imposición de carga o condición resolutoria alguna.
La prestación económica en que consiste la RBI se ubica en el marco más amplio de los servicios sociales especializados en el sector de personas en situación de emergencia, riesgo o exclusión social, servicios que realizarán actuaciones tendentes a favorecer la integración social de aquellos colectivos específicos que por una u otra causa se encuentren en situaciones desfavorecidas, tales como transeúntes, refugiados, asilados, emigrantes retornados, reclusos y ex reclusos, así como cualquier otro colectivo en situación de marginación (art. 16.1 LSSSRM). En ese contexto, la RBI tiene por finalidad garantizar unos ingresos mínimos de subsistencia a las unidades familiares o personas físicas ante situaciones de necesidad o carencia de recursos, siempre que no puedan ser atendidas con suficiencia mediante prestaciones de otros sistemas públicos de protección social (art. 4 del Anteproyecto), y se reconoce a su titular con carácter alimenticio para sufragar la satisfacción de las necesidades contempladas en el artículo 142 del Código Civil (art. 3 del Anteproyecto): sustento, habitación, vestido y asistencia médica, a lo que hay que añadir educación para los menores de edad. Es decir, está dirigida a cubrir las necesidades de personas que carezcan de recursos económicos suficientes para hacer frente a los gastos básicos para la supervivencia y, también, a paliar estados severos de carencia y situaciones graves de necesidad económica, con el fin último de posibilitar la salida de la situación de marginalidad en que se encuentran sus perceptores. El verdadero espíritu o finalidad perseguido por el Anteproyecto, conforme se dice en su Preámbulo, es arbitrar medidas para paliar situaciones de exclusión social y pobreza, garantizando unos ingresos mínimos de subsistencia personal y familiar, y un proyecto individual de inserción social adecuado a las circunstancias del beneficiario.
En conclusión, la RBI no es una subvención a los efectos de la Ley 38/2003, al no cumplir el requisito establecido en el artículo 2.1,b) de la misma.
II. El alcance de la Disposición Adicional tercera del Anteproyecto se refiere a todas "las Ayudas que concede el Instituto Murciano de Acción Social", operando así una exclusión de la Ley 38/2003 realizada con carácter subjetivo, en función del ente que las aprueba. Efectivamente, el IMAS es un organismo público autonómico creado con la finalidad de ejecutar las competencias de administración y gestión de servicios, prestaciones y programas sociales, de acuerdo con los principios establecidos en la LSSSRM (art. 2.1 de la Ley 1/2006, de 10 de abril, de Creación del Instituto Murciano de Acción Social). Mas es de observar que la imposibilidad de encajar la RBI en el concepto de subvención proviene de la carencia de un elemento funcional de la relación jurídica subvencional, como es la afectación, que se garantiza mediante la imposición de una carga al beneficiario, lo cual es un argumento de delimitación del alcance de la norma ajeno a las características del sujeto público concedente de la ayuda. Es por ello que el método subjetivo de exclusión que se emplea mediante la Disposición Adicional proyectada no es adecuado, reparo, por otra parte, que haría dudar, incluso, de la necesidad misma de tal Disposición, ya que es puramente interpretativa, inspirada en el deseo de disipar las posibles dudas que la redacción de la Ley 38/2003 hubiera podido ocasionar, en absoluto expresadas en el expediente de elaboración. Por ello, fijar con precisión los límites de la aplicación de la norma requeriría, a su vez, determinar la materia excluible, por lo que debieran citarse con su denominación y normativa completa las ayudas que, por concurrir la falta de afectación, no serían calificables estrictamente como subvenciones a los efectos de la indicada Ley básica estatal.
En cualquier caso, la conclusión a que llega la Disposición Adicional como resultado de su proceso interpretativo, debiera figurar, de considerarse preciso su mantenimiento, como Disposición adicional en la misma normativa cuya aplicación se delimita, que es la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
QUINTA.- Análisis jurídico sobre el contenido del Anteproyecto.
Las observaciones que a continuación se realizan se refieren al texto del Anteproyecto sometido a Dictamen, sin perjuicio de las modificaciones que hubieran de producirse con motivo de las observaciones de carácter general formuladas en las Consideraciones anteriores.
I. A la parte expositiva.
Los proyectos de ley, anteproyectos mientras se tramitan en sede gubernativa, deben ir precedidos de una parte expositiva en la que se señale la finalidad de la norma que se pretende aprobar. El Anteproyecto objeto del presente Dictamen cumple, desde una perspectiva material, con esta exigencia. No obstante, en cuanto a la intitulación que a esta parte se da en el Anteproyecto de "Preámbulo", hay que recordar que según establece la directriz 11 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28 (de aplicación supletoria en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma por carecer de normativa propia), en los anteproyectos de ley la parte expositiva se denominará siempre "exposición de motivos" y se insertará en el texto correspondiente del siguiente modo: "EXPOSICIÓN DE MOTIVOS", centrado en el texto.
No se concretan en la Exposición de Motivos los preceptos del EARM que dotan de cobertura competencial al Anteproyecto.
Por otra parte, en el párrafo cuarto del apartado II, 5ª línea, debiera sustituirse el punto y coma por dos puntos.
La redacción de los párrafos sexto y séptimo del apartado II, resulta confusa en relación con el alcance de la exigencia de consenso en la elaboración y participación de los usuarios en los proyectos individualizados de inserción. Parece desprenderse que tanto la elaboración como la participación ha de ser consensuada, lo que, efectivamente, es así para aquellas personas que soliciten apoyos de promoción social, no lo es o, al menos, no lo es totalmente, para los perceptores de la RBI, cuya condición lleva implícita la obligación de participación en el proyecto individualizado de inserción (art. 36).
II. A la parte dispositiva.
A) Al articulado.
1) En cuanto a la parte articulada del texto del Anteproyecto, puede resultar oportuno efectuar algunas observaciones genéricas:
1ª. En primer lugar, desde la perspectiva de buena técnica normativa y a tenor de lo establecido en las Directrices antes mencionadas, el nombre de los Títulos debe consignarse en mayúscula.
Con la misma finalidad indicada en el párrafo anterior, en las Disposiciones Transitorias se debe sustituir el signo de puntuación de dos puntos situado entre el número de la disposición y su título, por el de un punto.
2ª. Las citas que el Anteproyecto hace a preceptos contenidos en la misma disposición o en otras diferentes, deberán efectuarse, a tenor de lo establecido en la Directriz 68 de las generales sobre elaboración de disposiciones de carácter general, mediante la expresión numérica del artículo.
Asimismo, no se escribirá con inicial mayúscula cuando en el texto del Anteproyecto se haga referencia a la propia norma (Apartado V. Apéndices, subapartado a) de las citadas Directrices).
3ª. En relación con la determinación de los beneficiarios de la prestación (art. 2), así como con los requisitos que sus titulares hayan de reunir (art. 7), se ha de tener en cuenta la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, por la que se regulan los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, que, en los apartados 2 y 3 de su artículo 14, reconoce el derecho de los extranjeros al acceso a los servicios sociales.
Distingue este precepto dos categorías de extranjeros a los efectos de ostentar derechos sobre las prestaciones sociales. En primer lugar, los extranjeros residentes, que tendrían derecho a las prestaciones sociales, tanto a las generales y básicas como a las específicas que se ofrezcan en España en igualdad de condiciones que los españoles, y, en segundo lugar, todos los extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa, que sólo tendrían derecho a las prestaciones sociales básicas.
Para determinar la incidencia que este precepto pueda tener sobre la materia regulada en el Anteproyecto que se informa (RBI) es preciso abordar, con carácter previo, la naturaleza básica o especializada de dicha prestación, tarea que, al no contener la Ley Orgánica 4/2000 criterios que permitan determinar qué se ha de entender por uno u otro tipo de servicio social, nos obliga a acudir a lo que al respecto establece la LSSSRM, concluyendo que tanto la prestación económica como los proyectos individuales de inserción que configuran la RBI, participan de la naturaleza jurídica de servicios sociales especializados (así el artículo 10.2,c) define como una de las funciones de dichos servicios sociales la de proporcionar prestaciones técnicas y/o económicas a personas que tengan dificultades físicas, psíquicas o sociales para acceder al uso normalizado de los sistemas ordinarios de protección social, correspondiendo a los sistemas sanitario, educativo y laboral aportar los recursos necesarios para el desarrollo de actuaciones referidas al ámbito de sus respectivas competencias, coordinándose con los servicios sociales especializados).
De lo expuesto cabe concluir que todos los extranjeros, sin excepción, que -de forma temporal o permanente- residan legalmente en territorio español se hallan equiparados a los españoles para acceder a la prestación de la RBI. En términos generales el Consejo considera que el Anteproyecto es respetuoso con esta exigencia, pero, asimismo, observa que una cierta confusión terminológica introduce algunas ambigüedades que deben ser eliminadas.
En este orden de cosas, se constata que se pretende introducir un nivel distinto de exigencia según que la prestación a recibir sea la ayuda económica o los apoyos personalizados. Así, para ser beneficiario de la primera de ellas se han de reunir los siguientes requisitos:
a) Tener residencia legal en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, entendiendo que la ostentarán los nacionales y los extranjeros residentes, considerando como tales a los que determina el artículo 30 bis de la Ley Orgánica 4/2000, es decir, los extranjeros que se encuentran en España y sean titulares de una autorización para residir.
b) Tanto los españoles como los extranjeros residentes deberán acreditar que han residido legalmente en territorio español al menos durante diez años.
c) Unos y otros habrán de estar empadronados y residiendo efectivamente en alguno de los términos municipales de la Región de Murcia por el tiempo que se determine reglamentariamente, que no podrá ser inferior al año inmediatamente anterior a la formulación de la solicitud.
Para optar a los apoyos personalizados el requisito se reduce a residir legalmente (nacionales y extranjeros residentes) y a estar empadronado y tener domicilio efectivo en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el momento de solicitar la prestación.
Se debe, pues, revisar la redacción de estos preceptos con el fin de eliminar cualquier duda que pueda suscitarse sobre una posible discriminación, en cuanto a su condición de potencial titular de la RBI, de los extranjeros con permiso de residencia.
2) Hechas las anteriores sugerencias, a continuación se formulan las que afectan de modo particular a cada uno de los preceptos que se señalan:
- Artículo 2.
a) Según el artículo 5.2 beneficiarios son aquellas personas que convivan con el titular de la RBI, unidas por vínculo de parentesco o similar, en los términos establecidos en el artículo 8. Esta definición tiene un carácter diferente y más restringido que la que se contiene en el precepto que ahora nos ocupa. Con el fin de evitar la confusión que supone que en el texto aparezcan dos contenidos diferentes para un mismo término, beneficiario, el artículo 2 podría intitularse "Destinatarios".
b) Para mejorar la redacción del texto del apartado 1 in fine, convendría eliminar tanto la coma situada tras la palabra "ley" como la expresión que le sigue "conforme a lo establecido", introduciendo, en cambio, la conjunción "y", de modo que la dicción de esta última parte quedara del siguiente modo: "...en el Título II de esta ley y en sus normas de desarrollo".
- Artículo 4.
a) En el apartado 2, segundo renglón, debe introducirse una coma entre "ley" y "que".
b) El apartado 3, que tiene por objeto establecer el carácter complementario de la prestación respecto de otros ingresos o prestaciones económicas de su titular, ganaría en claridad y, por tanto, satisfaría de mejor manera el principio de seguridad jurídica, si se redactase del siguiente modo o similar:
"Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados precedentes, la Renta Básica de Inserción tendrá carácter complementario, hasta el importe que corresponda percibir a su titular en los términos del artículo 10.1, respecto de los ingresos y prestaciones económicas a que pudiera tener derecho la unidad de convivencia".
- Artículos 5 y 6.
a) Distinguen estos preceptos entre titular, beneficiario y perceptor, identificando al primero con quien solicita la prestación, al segundo con el que se beneficia de ella y al tercero con quien percibe efectivamente la cuantía de la RBI.
Haber establecido estas tres categorías obliga a ser muy riguroso en la redacción de la norma, puesto que cada uno de los términos definidos constituye figuras jurídicas diferentes. Así, a título de ejemplo, se detectan los siguientes usos incorrectos de alguno de ellos:
- El artículo 6.1,b), al mencionar la posibilidad de sustitución del perceptor de la RBI, afirma que lo será a propuesta del "beneficiario", cuando realmente se está refiriendo al "titular",
- Tanto el Capítulo V como el artículo 12 se intitulan "Obligaciones de los beneficiarios"; sin embargo su contenido, tal como se afirma en el primer párrafo del citado artículo, viene referido a las obligaciones de los titulares.
Resulta obligado, pues, revisar exhaustivamente el texto con el fin de corregir las erróneas utilizaciones que se hayan podido hacer de cada uno de estos términos.
b) Cuando una norma prevé su propia excepción debe precisar los supuestos en que ésta procede, lo que no ocurre cuando el artículo 6.2 establece que podrán tener la consideración de perceptores personas ajenas al titular y a su familia. Deberá indicarse, al menos, que dicha excepción responderá a causas objetivamente justificadas en el expediente.
-Artículo 9.
El Consejo coincide con el CES en que la expresión "pueda desprenderse" que se recoge en el apartado 2 del presente artículo, no contiene el grado exigible de determinación que cabe esperar de una disposición normativa, sobre todo cuando, como ocurre en este caso, la constatación o no de la existencia de personas legalmente obligadas a prestar alimentos al solicitante de la RBI, va a ser concluyente para la concesión de dicha prestación.
-Artículo 10.
El apartado 5 de este precepto establece el tope de percepción de la RBI en los casos en que una unidad de convivencia comparta residencia con otra, y lo hace sin establecer excepción alguna, de modo que dicho tope afectaría también a las unidades de convivencia unidas por lazos de parentesco a las que se refiere el apartado 2 del artículo 8. Es aconsejable que si ésta es la intención del Anteproyecto se reflejase con más claridad, y si, por el contrario, se quisiese excluir de dicho tope a las unidades de convivencia del artículo 8.2 se hiciese de modo expreso.
En el primer párrafo del apartado 6 se prevé la posibilidad de que los titulares de la RBI puedan percibir unas ayudas no periódicas para la adquisición de material escolar o para transporte. Varias cuestiones suscita el análisis de esta disposición:
a) Aunque sí se deja claro que se trata de ayudas no periódicas, no se aclara si sólo se tendrá derecho por una vez o si, por el contrario, la concesión de la ayuda irá ligada a cada curso escolar.
b) El importe de la ayuda destinada a la adquisición de material escolar se pospone a un posterior desarrollo reglamentario, pero nada se dice respecto del importe de la ayuda para transporte.
c) La concesión de las primeras ayudas se establece con carácter imperativo: "percibirán", de modo que una vez que se produzca el supuesto de hecho contemplado en el Anteproyecto, es decir, ser titular de la RBI y que alguno de los beneficiarios de dicha renta sea menor en edad escolar, se generará automáticamente el derecho a percibir la ayuda. Sin embargo, el complemento de ayuda al transporte se configura como una posibilidad: "podrán percibir", sin que se fijen las circunstancias que hayan de concurrir para que nazca tal derecho.
-Artículo 11.
En el apartado 2 se debe sustituir la expresión "el órgano de resolución", por la más correcta en términos gramaticales de "órgano competente para resolver". Asimismo, la locución "prorrogar la duración" no resulta adecuada; se podría cambiar por alguna de las dos opciones siguientes: "ampliar la duración" o, si se prefiere, "prorrogar la percepción de la Renta Básica de Inserción".
Los signos utilizados para la subdivisión de este apartado deben sustituirse por letras minúsculas, ordenadas alfabéticamente y seguidas de un paréntesis de cierre (Directriz 31).
Para que el contenido del subapartado b) resulte más inteligible debe revisarse y modificarse su redacción en los siguientes términos o similares: "Cuando el cese en el percibo de la prestación pueda afectar negativamente al desarrollo y evolución del proyecto individual de inserción".
Con la misma finalidad, es decir, lograr que el precepto se entienda más claramente, al tiempo que se consigue una mayor precisión técnica en los términos empleados, se propone sustituir la redacción de los apartados 4 y 5 por las siguientes:
"4. Transcurridos seis meses desde la notificación de la concesión de la Renta Básica de Inserción, o cuando sean requeridos para ello por la Administración, los titulares de dicha prestación deberán acreditar el mantenimiento de los requisitos exigidos para su concesión".
"5. La prestación de la Renta Básica de Inserción se devengará a partir del primer día del mes en el que se dicte la resolución de concesión".
-Artículo 12.
El presente precepto, destinado a regular las obligaciones de los titulares de la prestación, recoge en su último apartado como una de ellas la del reintegro de la indebidamente percibida. Considera el Consejo que no es acertado ubicar el reintegro de las prestaciones indebidas en el artículo sobre obligaciones de los beneficiarios, porque el reintegro supone un procedimiento independiente de las obligaciones -entendidas como cargas inherentes a la naturaleza de la ayuda-, de modo que el reintegro corresponderá, desde luego, si se incumple alguna de esas obligaciones, pero también puede ocurrir que sin haberse omitido una sola de ellas proceda también el reintegro, como sucede cuando es causado por un error imputable a la propia Administración concedente. Sistemáticamente sería más correcto incluir la regulación del reintegro en el Capítulo VI, junto con la modificación, suspensión y extinción de la prestación, remitiendo a un posterior desarrollo reglamentario el procedimiento para hacer efectivo dicho reintegro.
-Artículo 16.
a) Las causas de extinción reguladas en el presente artículo son las que se producen anormalmente, ya que la extinción normal de la prestación acaece cuando finaliza su duración (artículo 11). Esta diferenciación debe contemplarse. Para ello el precepto podría redactarse del siguiente modo o similar: "Además de la extinción por el transcurso del tiempo máximo al que se refiere el artículo 11, la Renta Básica de Inserción se declarará extinguida mediante resolución administrativa motivada, cuando concurra alguna de las siguientes causas:"
b) Entre las causas de extinción se incluye en el apartado b) la del fallecimiento del titular de la prestación, salvo en los supuestos que se establezcan reglamentariamente.
Como recordó este Consejo en el Dictamen 6/98, la colaboración entre ley y reglamento debe establecerse para completar la regulación pretendida, actuando la técnica de la remisión normativa como legítimo cauce de conexión entre ambos tipos de normas. El ajuste entre la norma reenviante y la reenviada ha de producirse sobre los criterios materiales que establezca la primera, ya que de otro modo el titular de la potestad reglamentaria carece de elementos sobre los que efectuar el desarrollo. Tal ocurre con la remisión que se contiene en el precepto que nos ocupa, que debieran incorporar, el menos, las pautas a las que habrá de ajustarse el reglamento para ser fiel desarrollo de la Ley ya que, de no hacerlo, se resentirá la armonía del sistema que pretende la Ley.
-Artículo 17.
El precepto establece que la suspensión y la extinción de la prestación surtirán efecto desde el primer día del mes en que se adopte la resolución administrativa por la que se declare alguna de dichas situaciones, sin perjuicio, en su caso, de la declaración de pago indebido y reintegro.
Nada hay que objetar, en principio, a esta opción. No obstante, sí considera el Consejo que razones de eficacia y eficiencia aconsejan plantearse la conveniencia de que los efectos de la resolución administrativa de suspensión y extinción, se desplieguen a partir del primer día del mes siguiente a su adopción, de modo similar a como lo recoge la Ley 15/2001, de 27 de diciembre, de Renta Mínima de Inserción en la Comunidad de Madrid. Aunque en términos de coste económico esta nueva redacción pueda suponer un pequeño incremento, se vería en gran medida compensado por los de carácter administrativo que conllevaría la declaración en la mayoría de los casos, por no decir en todos, de pago indebido y obligación de reintegro, que ahora se evitarían. Por otro lado, tampoco hay que olvidar lo bastante improbable que resultaría que los destinatarios de estas ayudas -personas en situación de extrema necesidad- pudieran hacer efectivo el reintegro que, en su caso, se declarara obligado.
-Artículo 19.
a) El CES aconseja que al igual que el artículo 36.1 establece que los proyectos individuales de inserción se elaboren a solicitud de los interesados, pero también a propuesta de los Centros de Servicios Sociales o por los Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma, se debería prever también esta posibilidad en relación con el procedimiento para la concesión de la Renta Básica de Inserción.
Este Órgano Consultivo comparte tal propuesta, ya que debido a las características del colectivo al que van dirigidas las ayudas, resulta conveniente que la Administración disponga de la posibilidad de iniciar de oficio el procedimiento de concesión.
b) Sin perjuicio de lo anterior se detecta una cierta confusión en la redacción de los apartados 1, 2 y 3, que dificulta su interpretación. El precepto se clarificaría si en la redacción se observasen las siguientes sugerencias:
- En un solo apartado, el 1, debe regularse la iniciación, estableciendo que lo será a instancia del interesado y -si se acepta la sugerencia hecha tanto por el CES como por este Consejo- de oficio a propuesta de los Centros de Servicios Sociales correspondientes. En este mismo apartado se indicará que la solicitud se formulará según modelo normalizado aprobado reglamentariamente, señalando, asimismo, los lugares en los que se facilitará.
- En otro apartado, el 2, se indicarán los órganos en los que pueden presentarse las solicitudes: Centros de Servicios Sociales, otras dependencias administrativas de servicios sociales y en los lugares a los que se refiere el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
- En un apartado 3 se regulará la obligación de remisión de la documentación presentada, que podría contemplar la siguiente distinción:
1ª. Si el órgano receptor participa de la organización administrativa de servicios sociales, a la que se le presume un conocimiento sobre el procedimiento de tramitación de la ayuda, puede acogerse la sugerencia del CES y establecer que la remisión se hará a los Centros de Servicios Sociales, porque así se conseguirá una mayor agilidad en la tramitación.
2ª. Si, por el contrario, la documentación se ha presentado en alguno de los lugares a los que se refiere el artículo 38.4 LPAC, resulta más adecuado que la remisión se efectúe al IMAS, órgano competente para resolver.
c) El apartado 5 de este precepto reza así: "Si la solicitud de iniciación no va acompañada de la documentación necesaria para la justificación de los requisitos exigidos en la presente Ley, las unidades administrativas receptoras de aquélla podrán recabar de los interesados cuanta documentación fuere precisa para completar el expediente".
Al respecto el CES afirma que el precepto debería establecer que esas unidades administrativas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 71 LPAC, deberán (y no, podrán) recabar de los interesados dicha documentación, ya que la finalidad de la citada disposición es evitar demoras innecesarias en la tramitación de los expedientes administrativos. La sugerencia no fue aceptada por la Subdirección de Pensiones, Ayudas y Programas de Inclusión, por estimar que "la redacción actual cumple adecuadamente con el objetivo pretendido. La utilización del art. 71 se debe, a nuestro juicio, utilizar tan sólo por el órgano con capacidad para resolver".
Aunque en ningún momento se indica cuál sea el objetivo al que da satisfacción el precepto, lo que sí parece incuestionable es que por "unidad administrativa receptora" ha de entenderse, en última instancia, al Centro de Servicios Sociales, de ahí que resulte más apropiado trasladar este precepto al siguiente artículo, en un apartado 3, con la siguiente o similar redacción:
"Si la solicitud no va acompañada de la documentación necesaria para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos legal y reglamentariamente para la concesión de la Renta Básica de Inserción, el Centro de Servicios Sociales requerirá al interesado para que complete la documentación".
-Artículo 20.
Si se ha aceptado la sugerencia que se formula en el apartado c) del comentario al artículo 19, en el que ahora se analiza se introducirá un nuevo apartado 3, y se procederá a renumerar los siguientes.
-Artículo 21.
El contenido del apartado 2 es una reproducción del artículo 79.1 LPAC, si bien en aquel caso se fija como momento para formular alegaciones, aportar documentos u otros elementos de juicio, cualquiera anterior al trámite de audiencia. Tenor al que debe ajustarse la redacción del artículo cuyo comentario nos ocupa.
-Artículo 22.
En relación con el apartado 2 cabe dar por reproducida la anterior consideración, si bien esta vez referida al artículo 112.1 LPAC.
- Artículos 24 a 32, inclusive.
Agrupados en el Capítulo VIII, bajo la rúbrica de Régimen de infracciones y sanciones, estos preceptos establecen un régimen sancionador específico en relación con la RBI y demás medidas de inserción, apartándose así del régimen general que se contiene en la LSSSRM. La primera cuestión que plantea esta opción es la falta de justificación para efectuar dicha separación. En efecto, las posibles dificultades que la aplicación del régimen general pueda acarrear en el ámbito de la RBI, tanto desde el punto de vista objetivo (ayudas concedidas en situaciones de extrema necesidad), como subjetivo (colectivos en situación de exclusión social), no han sido debidamente abordados a lo largo de la tramitación del Anteproyecto.
Sin perjuicio de lo anterior, de mantenerse este sistema sancionador específico se tendría que conservar el rango legal de la norma proyectada, por imperativo de la reserva de ley que sobre el derecho administrativo sancionador promulga el artículo 25.1 de nuestra Constitución.
Consideración especial merecen los artículos 26,b) y 27, a), que al tipificar como falta grave y muy grave, respectivamente, "el haber sido sancionado por la comisión de tres infracciones leves, en un tiempo no superior a un año" en el primer caso, o "haber sido sancionado por la comisión de dos infracciones graves en un tiempo no superior a un año" en el segundo, contravienen la garantía que representa el principio non bis in idem en su vertiente material o sustantiva, en la medida en que mediante dichos preceptos se posibilita la duplicidad en el castigo a una determinada persona (el infractor), mediante la imposición de una doble sanción por la realización de unos mismos hechos, teniendo dichas sanciones un mismo fundamento.
Esta apreciación es confirmada por la doctrina del TC contenida en varias de sus sentencias, entre las que cabe citar la núm. 6.318, de 14 de septiembre de 2005, dictada al resolver una cuestión de inconstitucionalidad planteada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en relación con el artículo 27.3, j) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que tipificaba como falta muy grave el haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves en el período de un año, es decir, por un tipo idéntico al de los del Anteproyecto que ahora se analiza.
Según el Alto Tribunal el principio non bis in idem tiene una doble dimensión: la sustantiva, que impide sancionar al mismo sujeto en más de una ocasión por el mismo hecho y con el mismo fundamento, y que tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada; y la formal, que proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en el caso de que exista una triple identidad de sujeto, hecho y fundamento. Este principio, en palabras del TC, es aplicable no sólo para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos, sino también internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos en sí mismos considerados.
La relación existente entre este principio y la agravante de reincidencia también ha sido objeto de un pronunciamiento del TC en la sentencia 150/1991, de 4 de julio, en la que afirma que es una opción legítima y no arbitraria del legislador ordenar que, en los supuestos de reincidencia, la pena a imponer por el delito cometido lo sea en una extensión diferente que para los supuestos de no reincidencia. Y si bien es indudable que la repetición de delitos propia de la reincidencia presupone, por necesidad lógica, una referencia al delito o delitos repetidos, ello no significa que los hechos anteriores vuelvan a castigarse, sino tan sólo que han sido tenidos en cuenta por el legislador para el segundo o posteriores delitos, bien para valorar el contenido de injusto y su consiguiente castigo, bien para fijar y determinar la extensión de la pena a imponer. La agravante de reincidencia queda, por tanto, fuera del circulo propio del principio non bis in idem.
Partiendo de esta doctrina, se hace preciso, pues, analizar el contenido de los preceptos antes mencionados, con el fin de determinar si sirven, en primer termino, para sancionar en el ámbito administrativo asistencial (y más concretamente, el relativo a la prestación de la RBI) un hecho o unos hechos distintos a los ya sancionados con anterioridad por las tres infracciones leves (apartado b) del art. 26), o por las dos graves (apartado a) del ar. 27), cometidas por un mismo sujeto en la misma esfera asistencial, o, por el contrario castiga los mismos hechos; y, en segundo lugar, si, aun tratándose de los mismos hechos, la pluralidad de sanciones previstas viene justificada porque la sanción impuesta por la autoría de una falta grave o muy grave pudiera estar destinada a proteger un bien o interés jurídico distinto al tutelado por las tres o dos sanciones con las que ya se hayan castigado las infracciones leves o graves cuya comisión en el plazo de un año integra los tipos grave o muy grave que estos preceptos tipifican, o si, por el contrario, las sanciones graves o muy graves tienen el mismo fundamento que las sanciones leves o graves previamente castigadas.
Se trata, pues, de comprobar si existe la identidad de sujeto, hechos y fundamentos, que haría incurrir a estos preceptos en una infracción del principio non bis in idem. La identidad del sujeto se desprende, sin mayor esfuerzo hermenéutico, del propio tenor del articulado, ya que en todos los casos lo sería el titular de la prestación. En cuanto a los hechos también se aprecia su identidad, ya que los tipos objeto de análisis no sancionan una acción nueva del mismo infractor, más bien lo que persiguen es sancionar, siguiendo un procedimiento disciplinario específico, hechos anteriores que ya han sido castigados con la imposición de tres sanciones leves o de dos sanciones graves, según el caso. Finalmente, tampoco se observa que el fundamento que ampararía estas sanciones sea distinto del que dio cobertura a las impuestas con ocasión de las primeras infracciones; en ambos casos el interés jurídicamente protegido sería el mismo: asegurar el correcto desenvolvimiento de la prestación de la RBI.
En definitiva, los artículos 26, b) y 27, a) del Anteproyecto resultan contrarios a la garantía que representa el principio non bis in idem en su vertiente sustantiva, en la medida en que mediante ellos se posibilita la duplicidad del castigo a un mismo sujeto, por la comisión de unos mismos hechos y respondiendo las sanciones impuestas a un mismo fundamento.
Lo anterior no obsta para que, como dice el TC, mediante la figura de la reincidencia se pueda castigar el plus de desvalor que supone el reiterado incumplimiento de las reglas jurídicas establecidas para asegurar el correcto desenvolvimiento de la prestación asistencial. Por ello puede recogerse en el artículo 29, es decir, en sede de graduación de sanciones, la agravación por reincidencia en la comisión de infracciones tipificadas en el Anteproyecto. De esta forma, los hechos anteriores no vuelven a castigarse, pero sí se tienen en cuenta para sancionar más gravemente la comisión de una nueva infracción respecto de la cuál su autor es reincidente.
Por otro lado, no se comprende a qué complementos se está refiriendo el apartado d) del artículo 25. Si se trata de las medidas complementarias de carácter económico del artículo 43, o de las ayudas e incentivos del artículo 10.6, o de cualesquiera otros que vengan recogidos en el Anteproyecto, debe especificarse con la correspondiente mención al precepto que los regule.
Si a tenor de lo establecido en la Disposición Adicional Tercera, las ayudas asistenciales han sido excepcionadas del régimen jurídico regulador de las subvenciones publicas, no procede contemplar como circunstancia agravante para la graduación de las sanciones "la comisión repetida de infracciones en la obtención de subvenciones públicas" (art. 29.1, c).
Finalmente, el artículo 32 prevé el establecimiento, mediante reglamento, de los órganos competentes para la iniciación, instrucción y resolución. Parece olvidar aquí el redactor de la norma que dichos órganos ya se determinan con carácter general en el Decreto 131/2005, de 25 de noviembre, por el que se regula el procedimiento sancionador de las infracciones en materia de Servicios Sociales. Si la prestación de la RBI presenta singularidades que justifiquen apartarse de las reglas generales que, tanto para el procedimiento como para la determinación de los órganos competentes, se contienen en el citado Reglamento, dicha circunstancia debe justificarse porque, como ya decíamos antes, el ordenamiento jurídico no es un mero conglomerado de normas, sino un conjunto armónico en el que aquéllas se integran precisamente para dotarlo de coherencia.
-Artículo 33.
Tras regular el procedimiento para el reconocimiento de la prestación (Capítulo VII) y el régimen de infracciones y sanciones (Capítulo VIII), el presente artículo, sin perjuicio de lo dispuesto en los anteriores, declara aplicables las disposiciones de la LPAC referidas a procedimientos administrativos, revisión de actos en vía administrativa y potestad sancionadora. Se trata de una declaración de supletoriedad que debería tener su asiento en una Disposición Final y no en el articulado de la Ley (apartado c) de la Directriz 42).
-Artículo 34.
Como quiera que entre las medidas de inserción figuran los Programas de integración laboral, deberían éstos incluirse en la definición que sobre las primeras hace el presente artículo.
-Artículo 36.
En el apartado 1 se indica como órgano competente para la aprobación de los proyectos individuales de inserción a los servicios municipales de servicios sociales, y el apartado 4 establece que en las normas de desarrollo de la Ley se contemplarán los supuestos en los que dichos proyectos puedan ser elaborados por entidades administrativas o sociales distintas de los servicios sociales de atención primaria. Por coherencia con la terminología usada en el texto del Anteproyecto, y en consonancia con lo preceptuado en el artículo 9.2 de la LSSSRM, ambas expresiones deben sustituirse por la de Centros de Servicios Sociales.
En relación con la remisión reglamentaria que se contiene en el apartado 4 cabe dar por reproducidas las observaciones que se contienen en el comentario al artículo 16, sobre la necesidad de incorporar en el texto legal, al menos, las pautas a las que habrá de ajustarse el reglamento para ser fiel desarrollo de la Ley.
Una última observación, ésta de índole gramatical, merece el apartado 4 del precepto, y se concreta en la conveniencia de reemplazar la expresión "sean" por la más correcta de "puedan ser".
-Artículo 40.
En el apartado primero de este precepto se establece que cada Centro de Servicios Sociales deberá mantener un registro de los proyectos individuales de inserción, según un modelo normalizado. Añadiendo en el apartado segundo que "cuando se trate de proyectos elaborados para beneficiarios de esta Ley, el Centro de Servicios Sociales deberá informar al Instituto Murciano de Acción Social del desarrollo de aquéllos por períodos semestrales".
Si bien es cierto que no resulta difícil deducir que por "beneficiarios de esta Ley" se ha de entender a los destinatarios de la prestación de la RBI, se considera oportuno que esa aclaración conste expresamente con el fin de dotar a la norma de mayor claridad. Incluso, si así se considera adecuado, se podría hacer una remisión al artículo 36.3, de modo que la redacción de este apartado quedase de la siguiente forma: "Cuando el destinatario del proyecto se encuentre en alguna de las categorías contempladas en el artículo 36.3 de esta ley, el Centro de Servicios Sociales deberá informar semestralmente al Instituto Murciano de Acción Social del desarrollo de dichos proyectos".
- Artículos 41 a 45, inclusive.
Agrupados en el Capítulo II del Título III, y bajo la rúbrica "Otras medidas de inserción", se contiene en estos preceptos la regulación de los llamados "Programas de integración social", "Programas de integración laboral", "Medidas complementarias de carácter económico", "Planes para la inclusión Social" y "Atención preferente".
El primer comentario que se puede hacer respecto de estos preceptos es su ambigüedad, así como una cierta inconexión entre las distintas medidas que se configuran. El Capítulo precisaría, a juicio de este Consejo, una revisión en profundidad con el objeto de establecer con claridad las bases esenciales de estas prestaciones, de modo que las remisiones a un posterior desarrollo reglamentario no constituyan una habilitación genérica que desvirtúe la naturaleza de la relación que ha de existir entre la norma reenviante y la reenviada, en los términos que ya se han indicado en el cuerpo del presente Dictamen.
La cuestión no es en absoluto baladí. No podemos olvidar que realmente la RBI tiene un carácter meramente instrumental en relación con las medidas de inserción que constituyen el verdadero motor para lograr la integración personal, social y laboral del colectivo al que van dirigidas. Estas medidas pueden agruparse en dos grandes bloques. El primero, integrado por las medidas destinadas a recoger una inserción personal y social, intenta solucionar problemas de desestructuración, de convivencia, de relaciones con el entorno, etc., de ahí que tengan un carácter educativo y de promoción personal. El segundo, contempla medidas de motivación, orientación y formación ocupacional o profesional, con el fin de posibilitar el acceso de sus destinatarios al mercado laboral, cuyo logro exige configurar un empleo social protegido, un sistema de subvenciones a empresas, y la configuración de empresas sociales, entre otras
A título meramente ilustrativo se señalan a continuación algunos de los aspectos que se deberían aclarar o regular con más detalle:
a) La determinación de los órganos que han de elaborar y aprobar estas medidas debe incluirse en el Anteproyecto.
b) Se señalan como posibles destinatarios de estas medidas a los perceptores de "ayudas periódicas de inserción" (art. 41.3 y 42.3.) distintas de la RBI, sin que se precise de qué ayudas se trata, ni se justifiquen las razones que motivan su inclusión en una norma destinada a regular la RBI.
c) La redacción del artículo 43 sólo permitiría -como acertadamente interpretó en su momento el CES-, conceder las ayudas de tipo económico que en él se prevén a los perceptores de la RBI de las que se consideran complementarias. Si como se desprende del informe de la Subdirección de Pensiones, Ayudas y Programas de Inclusión, la finalidad es atender situaciones o necesidades urgentes de las personas que estén desarrollando un proyecto individual de inserción, independientemente de que sean o no titulares de RBI, debe recogerse así expresamente.
d) Establecer, como hace el artículo 44, que los Planes para la Inclusión Social se elaborarán periódicamente, sin concretar los intervalos en los que se producirán, supone una inconcreción impropia de un texto normativo. Sería aconsejable fijar una periodicidad determinada o bien asociarla a la que se siga para el Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social.
- Artículo 49.
Se afirma en este precepto que la Comisión de Coordinación estará presidida "por la Consejería competente en materia de servicios sociales", cuando debería decir "por el titular de la Consejería competente en materia de servicios sociales".
B) A la parte final.
- Disposición Adicional Cuarta.
En su apartado 2 habilita a la Consejería competente en materia de Servicios Sociales para modificar los porcentajes que en relación al IPREM figuran en el artículo 10.2 de la ley y en sus normas de desarrollo.
Carece de sentido blindar el porcentaje mínimo del 70% del IPREM en relación con el desarrollo reglamentario de la Ley, para luego permitir que el Consejero, mediante Orden, pueda alterar ese porcentaje.
En cuanto a la posibilidad de que pudiera hacerlo en relación con el que se estableciese en el Reglamento (que forzosamente tendría que situarse en el tramo comprendido entre el 70 y el 100%), sólo cabría para supuestos excepcionales debidamente justificados, que deberían en cualquier caso explicitarse en el texto legal.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene competencia, en los términos que se señalan en el apartado I de la Consideración Segunda, para regular el régimen jurídico de la RBI, concebida como un derecho no sólo a una prestación económica, sino también a percibir apoyos personalizados para la inserción social y laboral de las personas en riesgo de exclusión social.
SEGUNDA.- El rango más apropiado de la norma que se pretende aprobar sería el de Decreto de desarrollo de la LSSSRM, en los términos que se indican en la Consideración Segunda, II. No obstante, se habrá de conservar el rango legal si se considera necesario mantener en el Anteproyecto tanto un régimen sancionador específico para la RBI (Consideración Quinta, comentario a los artículos 24 a 32), como la inclusión de una Disposición Adicional en la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Consideración Cuarta, II).
En el supuesto de que la norma siga configurándose como Ley, resultaría necesario introducir en las LSSSRM las modificaciones precisas para lograr la debida coherencia entre ambos textos legales (Consideración Segunda, II, 2ª). Esta observación se formula con carácter sustancial a los efectos del artículo 61.3 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
TERCERA.- Una completa instrucción del procedimiento hubiera requerido una consulta más amplia, por las razones expresadas en la Consideración Tercera.
CUARTA.- Recomendamos introducir el resto de correcciones que, por razón de contenido, sistemática o redacción, se sugieren en las Consideraciones Cuarta y Quinta del presente Dictamen:
- La realizada sobre la necesidad de revisar el contenido de los artículos 2 y 7, con el fin de eliminar cualquier duda que puedan suscitar sobre una posible discriminación de los extranjeros en cuanto a su condición de potenciales titulares de la RBI (Consideración Quinta, II, A), 1), 3ª).
- La realizada sobre la necesidad de revisar el texto con el fin de corregir las erróneas utilizaciones que se hayan podido hacer de los términos titular, beneficiario y perceptor de la RBI (comentarios a los artículos 2, 5 y 6, que se recogen en la Consideración Quinta).
- La que se contiene en el comentario efectuado al artículo 12 en relación con la ubicación de los preceptos destinados a regular la obligación de reintegro.
- La que se refleja sobre la necesidad de que la remisión reglamentaria que se contiene en el artículo 16. b) incorpore las pautas a las que deba ajustarse el reglamento para establecer los supuestos en los que el fallecimiento del titular de la RBI no constituya causa de extinción de la prestación.
- Las que se indican en los comentarios sobre los artículos 21 y 22, sobre la necesidad de adecuar su contenido a los preceptuado en los artículos 79.1 y 112,1 LPAC.
- La realizada sobre la necesidad de suprimir los artículos 26, b) y 27, a), por contravenir su contenido el principio non bis in idem.
- La que se contiene en el comentario que se efectúa en relación con el artículo 33, relativa a la necesidad de que el contenido de este precepto, en tanto que se trata de una declaración de supletoriedad, debería tener su asiento en una Disposición Final.
- La que se refleja sobre la necesidad de que la remisión reglamentaria que se contiene en el artículo 36.4 incorpore las pautas a las que deba ajustarse el reglamento para establecer los supuestos en los que los proyectos individuales de inserción puedan ser elaborados por entidades administrativas o sociales distintas de los Centros de Servicios Sociales.
- Las que se indican sobre la necesidad de que el contenido de la Disposición Adicional Tercera figure como una Disposición Adicional en la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; así como que se determine con precisión la materia excluible, para lo que debe citarse con su denominación y normativa completa las ayudas que, por concurrir, la falta de afectación, no serían calificables estrictamente como subvenciones a los efectos de la Ley básica estatal sobre subvenciones.
- La realizada sobre la necesidad de suprimir en la Disposición Adicional Cuarta la habilitación al titular de la Consejería competente en materia de servicios sociales, para modificar el porcentaje fijado en el artículo 10.2 del Anteproyecto (Apartado II, B) de la Consideración Quinta).
- La que sobre la misma Disposición Adicional Cuarta se señala en orden a la necesidad de que la habilitación al titular de la Consejería competente en materia de servicios sociales, para modificar el porcentaje sobre el IPREM que se estableciese en el Reglamento de desarrollo de la Ley, tendría que ceñirse a supuestos excepcionales debidamente justificados que deberían explicitarse en el Anteproyecto (Apartado II, B) de la Consideración Quinta).
No obstante, V.E. resolverá.
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