Dictamen 188/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 188/06
Tipo: Anteproyectos de ley
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Asunto: Anteproyecto de Ley de Patrimonio Cultural de la Región de Murcia.
Dictamen =====> 2ª Parte del Dictamen

3) En el artículo 10.1 se considera causa de utilidad pública o interés social para ser expropiado el incumplimiento de los deberes a que se refiere el artículo 8 del Anteproyecto. Sin embargo, el precitado artículo recoge un listado de deberes, cuyo incumplimiento tiene una trascendencia muy diferente desde el punto de vista de la gravedad del daño, de manera que algunos de ellos han sido tipificados como leves en el régimen sancionador, por ejemplo, el incumplimiento de permitir el estudio a los investigadores, o la falta de notificación del traslado que afecte a bienes inventariados (artículo 76). En consecuencia, debería concretarse a qué deberes de los citados se refiere como causa expropiandi, por incumplimiento de la función social del derecho de propiedad, como causa de interés social, conforme al artículo 71 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) que, a juicio del Consejo Jurídico, se concretaría esencialmente en el incumplimiento del deber de conservación, custodia o protección que ponga en peligro al bien de destrucción o deterioro, o un uso incompatible con sus valores, además del supuesto contemplado en el apartado 2 del artículo objeto de comentario (los bienes inmuebles que impidan o perturben la contemplación de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia), citados por el artículo 82 LEF.
IV. Inserción en el ordenamiento regional e interrelación con las legislaciones sectoriales.
El Anteproyecto parte de una concepción, muy justificada desde el punto de vista constitucional, de que las exigencias de tutela del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia deben integrarse en la definición y en la realización de las restantes políticas públicas, en materia educativa, ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente, agricultura, industria, y turismo (artículo 12).
Sin embargo no llega a plasmarse dicha coordinación en sus conexiones con diversos textos legales vigentes en el ordenamiento regional en los siguientes casos:
1) Las medidas de fomento del Patrimonio Cultural.
El texto sometido a Dictamen prevé en la Disposición Adicional Cuarta el establecimiento por el Consejo de Gobierno de un régimen de medidas y ayudas compensatorias de las limitaciones a derechos establecidas en la Ley, siendo beneficiarios los titulares de los bienes; también deja vigente de manera expresa a la Ley 4/1990, de 11 de abril, de medidas de fomento del Patrimonio Histórico de la Región de Murcia.
Por otra parte, la Ley 15/2002, de 23 de diciembre, de medidas tributarias en materia de tributos cedidos y tasas regionales, regula en su artículo 1.Dos una deducción en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas a favor de quienes realizaran donaciones a la Comunidad Autónoma o a fundaciones que tengan por fines primordiales el desarrollo de actuaciones de protección del patrimonio histórico de la Región de Murcia, siendo ésta una medida de fomento del patrimonio cultural inadvertida por el Anteproyecto.
Desde el punto de vista de la congruencia del objeto del Anteproyecto y su articulación, las escuetas previsiones de la Disposición Adicional Cuarta pueden considerarse insuficientes, dada la configuración de tal objeto, que abarca el fomento del Patrimonio Cultural (artículo 1), ausente del texto articulado. Con los antecedentes normativos referidos considera el Consejo Jurídico que existen elementos bastantes como para configurar un Título específico del Anteproyecto dedicado a las medidas de fomento y difusión, en el que se acogiesen las medidas presupuestarias y tributarias y, junto a ellas, podrían figurar los criterios generales para la concesión de las ayudas a quienes vieran limitados sus derechos, en armonía con lo dispuesto en la Ley de Subvenciones, remitiendo su desarrollo al reglamento posterior que aprobase el Consejo de Gobierno.
2) La legislación medioambiental y de espacios naturales protegidos en relación con el Patrimonio Cultural.
Se ha sostenido en el sustrato de alguna alegación, la disociación entre los instrumentos de medio ambiente y del patrimonio cultural, postura no avalada por la jurisprudencia constitucional, en la medida que se ha decantado por un concepto amplio del medio ambiente, consagrado en el artículo 45 de la Constitución, según refiere la STC núm. 102/1995, de 26 de junio: "el medio ambiente consiste en el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida". Por tanto, desde una perspectiva amplia, que equipara el medio ambiente con el entorno de la vida humana, se interpreta que se extiende tanto al entorno natural, como al espacio humano o construido del que forma parte el cultural.
A su vez, la jurisprudencia constitucional ha destacado el carácter transversal de las competencias medioambientales, en tanto en cuanto inciden sobre otras materias que tienen como objeto los elementos integrantes del medio (las aguas, la atmósfera, la fauna y la flora, los minerales), o ciertas actividades sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo y transportes).
a) Sentadas tales premisas, ha sido objeto de controversia la previsión contenida en el artículo 12.2 del Anteproyecto, sobre la exigencia de un informe del centro directivo competente en materia de cultura en los trámites de evaluación de impacto ambiental de las actividades, obras, proyectos, plan o programa, y cuyas consideraciones o condiciones incorporará la declaración o autorización correspondiente, este último caso referido a las integradas. El plazo para la emisión del citado informe se ha reducido, durante el procedimiento de elaboración del Anteproyecto, pasando de un mes a diez días por las alegaciones realizadas por la Consejería competente en materia de medio ambiente sobre la excesiva duración del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).
La regulación de la intervención del órgano cultural, a través de un informe, en el procedimiento de EIA se encuentra plenamente justificada como técnica de coordinación, por cuanto los estudios de impacto ambiental contienen, entre otras determinaciones, la evaluación de los efectos previsibles directos o indirectos del proyecto sobre el paisaje y los bienes materiales, incluido el patrimonio histórico y el arqueológico (artículo 2.1,c del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental). De acuerdo con la normativa anterior, la intervención del órgano con competencias en el patrimonio cultural se produce si así lo decide el órgano ambiental y, al parecer, según el informe de contestación a las alegaciones (folio 138), se contrae a la remisión de una memoria-resumen, que no permite disponer de los elementos de juicio suficientes. Por otra parte, el carácter de "Administración afectada" de la Consejería competente en materia de patrimonio cultural ha sido expresamente reconocido por el artículo 9 de la ley 9/2006, de 28 de abril, sobre la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que también recoge como criterio para determinar la posible significación de los efectos sobre el medio ambiente (Anexo II) "el patrimonio cultural".
Tampoco ha de objetarse al hecho de que se incorpore a la declaración (DIA) el condicionado que resulte del informe del centro directivo competente en materia de cultura, y que sea considerado por el órgano ambiental en orden a la adecuada protección del medio ambiente, como refiere el artículo 4.1 del RDLegislativo citado, y dentro del concepto amplio del cual se ha partido como premisa. Desde tal perspectiva ha de ser interpretada la alusión a que "sus consideraciones o condiciones incorporará a la DIA o autorización correspondiente (referida a las integradas). Soluciones análogas se han previsto en normas similares a la que es objeto de estudio; por ejemplo, el artículo 11 de la Ley 4/1998, de 11 de junio, por la que se regula el patrimonio cultural de la Comunidad Valenciana.
Sin embargo sí debería concretarse el ámbito de aplicación del artículo 12. 2, pues por su generalidad (actividad, obra, proyecto, plan o programa que requiera evaluación de impacto ambiental o autorización integrada) presupone que es aplicable a todas aquellas actuaciones aunque no tengan incidencia en el patrimonio cultural, por lo que habría que acotar a "los que puedan afectar a los bienes del patrimonio cultural".
b) En cuanto a la coordinación con la normativa regional de espacios naturales protegidos, cuyas figuras de protección puedan abarcar, en su declaración y planificación, a los bienes integrantes del Patrimonio Cultural, la ley regional 4/1992, ya citada, establece que el órgano competente en materia de cultura informará los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, los cuales son preceptivos para la declaración de Parques y Reservas Naturales. Puesto que no se establece la misma previsión para los monumentos y paisajes protegidos (no son obligatorios dichos Planes), donde la interrelación con el patrimonio cultural es muy intensa, a tenor de las consideraciones realizadas con anterioridad sobre el paisaje cultural (apartado I de esta Consideración), convendría, por tanto, establecer un informe preceptivo del órgano competente en materia de cultura en los procedimientos para la declaración de los monumentos y paisajes protegidos y, en su caso, en los planes rectores de uso y gestión u otros instrumentos que se aprueben en dichos espacios, con la finalidad de aunar las competencias que converjan en dichas figuras (artículos 48.5 y 49.4 de la Ley 4/1992).
3) La legislación del suelo y el Patrimonio Cultural.
Como en otras ocasiones ha destacado este Consejo Jurídico (por todos, nuestro Dictamen 45/2000), en relación con el estudio de leyes sectoriales, deben preverse las relaciones entre la planificación de esa clase y la ordenación del territorio y urbanismo, normativas que deben conectarse bajo el criterio de coordinación y cooperación entre ellas (STC 227/1988). Siguiendo tal criterio y atendiendo también a la estrecha interrelación entre políticas de suelo y el patrimonio cultural, se plantean a lo largo del texto una serie de conexiones entre ambas normas, cuya materialización por parte del Anteproyecto plantea ciertos reparos, que deben ser resueltos atendiendo a los principios de especialidad y coordinación.
a) Relación con el planeamiento urbanístico.
La utilización de los planes urbanísticos para la defensa del patrimonio inmueble cultural constituye una de las herramientas más eficaces, teniendo en cuenta que dichos planes delimitan el contenido de la propiedad inmobiliaria, por remisión de la Ley, a través de las técnicas de la clasificación y calificación, concretando los usos e intensidades de todas los inmuebles afectados. Dichos planes están obligados a la defensa del citado patrimonio, de acuerdo con los mandatos del TRLSRM; así se constata, por ejemplo, en los Planes Generales Municipales, que deben incorporar, entre sus determinaciones generales, los Catálogos con las medidas necesarias para la protección de espacios, conjuntos, construcciones, o elementos que participen de valores históricos, culturales, etc., de conformidad con su legislación de patrimonio cultural (artículo 98,c). La misma invocación a la normativa cultural se reitera en la ordenación pormenorizada del suelo urbano (usos, volumen, características estéticas, entorno) por parte de los planes generales, pues el artículo 99.c del Texto Refundido establece: "Cuando se trate de conjuntos históricos y bienes de interés cultural se estará a lo establecido por la legislación de patrimonio histórico". También como criterio reglado para clasificar como suelo no urbanizable de especial protección se recogen los valores paisajísticos, históricos y arqueológicos (artículo 65.1 del Texto Refundido).
Dicha finalidad también se encuentra explícita en los restantes escalones del planeamiento urbanístico, como en el caso de los Planes Parciales, que han de contener normas de protección de valores culturales (artículo 123,d).
Posición destacada, no obstante, es la de los Planes Especiales de protección, como figura de planeamiento urbanístico incorporada expresamente por la LPHE (artículo 20), dotándole de cierta autonomía y obligatoriedad, en tanto en cuanto establece que "la obligación de dicho plan no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección, ni en la inexistencia previa de planeamiento general". Dicha figura es desarrollada, para los conjuntos, sitios históricos, y zonas arqueológicas, por los artículos 115 y 124 (en cuanto a los requisitos documentales) del Texto Refundido, habiendo sido recogidos también por el Anteproyecto, en sus artículos 44 y 45, si bien amplía las figuras susceptibles de ordenar a través de este instrumento (zonas paleontológicas y lugares de interés etnográfico), adecuándola a la clasificación propuesta de bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural.
Pese al arsenal de herramientas urbanísticas y a las posibilidades que el TRLSRM otorga a la legislación del patrimonio cultural para implementarla, el Consejo Jurídico entiende que el Anteproyecto no las ha aprovechado en mayor medida, pudiendo decirse que la relación entre ambas normas queda algo minusvalorada en el texto. Podría, por ejemplo, haberse establecido prescripciones acerca de los catálogos, como partes integrantes de los instrumento de planeamiento urbanístico, o haberse previsto un informe del centro directivo competente en materia de cultura a los instrumentos de ordenación del territorio; o se podría intensificar la relación con las Administraciones municipales a la hora de controlar el cumplimiento de las obligaciones de los propietarios (art. 92); se podría aprovechar para incentivar la elaboración de planes especiales de protección del patrimonio cultural (art. 109); e incluso se podría instrumentalizar la posibilidad de una consulta previa al órgano competente en materia cultural por parte de los Ayuntamientos sobre los avances de planeamiento que afecten a bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural (artículo 133)
Además se realizan las siguientes observaciones:
El artículo 37 del Anteproyecto recoge que la declaración de un bien de interés cultural como conjunto histórico, sitio histórico, zona arqueológica, zona paleontológica o lugar de interés etnográfico, contendrá las medidas urbanísticas que deban adoptarse para su mejor protección, y los regímenes específicos de protección prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico vigente que, en su caso, deberá adaptarse a los mismos en el plazo de un año.
Sin embargo, tales previsiones no están cohonestadas con otras medidas urbanísticas previstas por el Anteproyecto, concretamente con la señalada en el artículo 44, que establece la obligación de redactar Planes Especiales de protección para los inmuebles citados, que deberá ser aprobado en el plazo de 2 años desde la declaración.
Es indudable que las atribuciones de los organismos protectores del Patrimonio Histórico-Artístico obedecen a la defensa del derecho a la cultura que obliga a aplicar la legislación protectora de dicho patrimonio en el sentido más favorable a la conservación del mismo, en virtud de lo expresamente dispuesto en el artículo 46 de la Constitución, y que en caso de conflicto con las normas urbanísticas prevalecen las primeras en función del aludido derecho a la cultura a cuya defensa responden (por todas, STS, Sala 3ª, de 3 de octubre de 1.986). Lógico corolario de lo expuesto es que la declaración prevalezca, en caso de contradicción, a las previsiones del planeamiento urbanístico, a partir de lo cual se detectan ciertas contradicciones internas en el texto que deben solventarse: por un lado, se dice en el artículo 44 que debe aprobarse un Plan Especial en el plazo de dos años, mientras que en el 37 se establece que el planeamiento deberá adaptarse en el plazo de un año ¿A qué planeamiento se refiere en este último caso? Si se refiere al planeamiento general podría carecer de sentido, a posteriori, desarrollar un Plan Especial, dado que los planes generales pueden ordenar pormenorizadamente el suelo urbano (artículo 99 TRLSRM), y determinar el régimen urbanístico aplicable, por tanto, a la figura de protección declarada por sus valores culturales. Por tanto, la respuesta sobre el instrumento urbanístico necesario debe venir dada por el grado de afectación de la declaración al planeamiento urbanístico municipal.
En consecuencia, una primera modificación que ha de introducirse en el texto, para salvar la contradicción expuesta, es que se unifiquen los plazos, estableciéndose en el artículo 37.2 que el planeamiento urbanístico deberá adaptarse en el plazo de dos años (también en la Disposición Adicional Sexta). Para dicha adecuación podría ser suficiente el Plan Especial citado en el artículo 44, pero también podría requerir que se modificara simultáneamente el Plan General cuando se afectara a los criterios de clasificación, usos globales o sistemas generales, por ejemplo. Al hilo de lo expuesto, en el artículo 44 se debería citar no sólo a los Planes Especiales, sino que debería añadirse "u otro instrumento de planeamiento", dando cabida a las varias posibilidades que se han suscitado, en función del grado de afectación al planeamiento urbanístico vigente.
Se dice también que la declaración ha de contener las medidas urbanísticas que deben adoptarse para su mejor protección, si bien conviene introducir el matiz de que estas se desarrollarán a través del planeamiento especial.
Sobre el contenido de los Planes Especiales, la legislación de suelo regional, además de establecer unas determinaciones mínimas, remite a lo que establezca la legislación de patrimonio histórico (artículo 115.1), sin que el Anteproyecto desarrolle tal previsión, habiéndose circunscrito a los tres aspectos que contempla el 45, en parte reproducción de las previsiones de la legislación del suelo regional. Concretamente, con respecto al artículo 45.2 y a su consideración de que el Plan Especial declarará fuera de ordenación aquellas construcciones e instalaciones erigidas con anterioridad incompatibles con el régimen de protección derivado del mismo, conviene señalar que dicho régimen no tiene que ser declarado, sino que resulta legalmente de la disconformidad de las construcciones e instalaciones con la normativa que apruebe en el Plan Especial (artículo 94 TRLSRM); incluso el precitado artículo habilita al Plan Especial para que pueda establecer márgenes de tolerancia precisos para las edificaciones en tal régimen, lo que podría ser utilizado por estos planes especiales de protección en algún supuesto, sin que sea conveniente que se descarte completamente a priori tal posibilidad. En consecuencia se sugiere la siguiente redacción:
"El Plan Especial señalará aquellos supuestos en que será de aplicación el régimen de fuera de ordenación de acuerdo con la Ley del Suelo regional".
b) Respecto al procedimiento de otorgamiento de licencia municipal.
Mayor coordinación presenta el texto con el procedimiento de concesión de licencia municipal (por ejemplo, artículo 40.1) en la medida que establece la autorización del centro directivo competente en materia de patrimonio cultural es previa al otorgamiento de licencia municipal, previsión que concuerda con lo previsto en el artículo 217.4, segundo párrafo, del TRLSRM, así como el carácter desestimatorio del silencio administrativo (artículo 40.2), también previsto con el mismo carácter en el precitado Texto Refundido.
No obstante, el plazo para resolver el otorgamiento de la autorización en el caso de cambio de uso (tres meses), según el artículo 41 del Anteproyecto, parece excesivo, sumados a los tres meses ya establecidos en el artículo 217.4 del TRLSRM para el otorgamiento de la licencia municipal de actividad, y seis meses cuando sean preceptivas la urbanística y la de actividad (artículo 218)
c) En cuanto a la disciplina urbanística y el régimen de impugnación de acuerdos municipales contrarios a la legalidad.
El artículo 46.4 del Anteproyecto establece que las obras que se realicen al amparo de licencias contrarias al Plan Especial de protección serán ilegales, y la Dirección General ordenará su reconstrucción o demolición con cargo al Ayuntamiento que las hubiese otorgado, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa urbanística.
La declaración de ilegalidad no excluye el régimen general de impugnación previsto para las licencias que infrinjan de forma grave o muy grave el planeamiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 232 TRLSRM, por lo que la orden de reconstrucción o demolición con cargo al Ayuntamiento se podrá ordenar cuando haya sido previamente anulada mediante el procedimiento de revisión de oficio, o por los órganos jurisdiccionales.
V. Los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural.
Una de las novedades que propone el Anteproyecto es la creación de la figura de los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural cuya finalidad, conforme a la EM, es la preservación de los parques arqueológicos y paleontológicos, y de los paisajes culturales, con la pretensión de dotar a las zonas indicadas de una protección jurídica adecuada, a través de la creación de un instrumento planificador más flexible que si se aplicara a las citadas zonas el régimen de protección específico de bienes de interés cultural. Para cumplir tal finalidad se dota a dicho instrumento de un efecto especial: la prevalecencia sobre cualquier otro instrumento de ordenación del territorio. A lo largo del procedimiento de elaboración se ha suscitado y discutido la naturaleza de este Plan por parte de algunas alegaciones (informes del Servicio Jurídico de la Consejería de Industria y Medio Ambiente, y de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas perteneciente a la misma, citados en el Antecedente Tercero), y se ha defendido a ultranza la regulación propuesta por parte del centro directivo competente, a través del informe de contestación a las alegaciones de 30 de diciembre de 2005, que viene a sostener resumidamente que los Planes de Ordenación Cultural (POC) no son instrumentos de ordenación del territorio, y concretamente que no pertenecen a la categoría de Planes de Ordenación Territorial (POT), pues no son instrumentos directores y operativos para la regulación de la política territorial en un ámbito determinado, sino que tienen un alcance específico y tuitivo, y se superponen y prevalecen a las restantes planificaciones (territorial, social, económica) por cuanto ordenan bienes de interés general, al igual que los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (PORN). Se sostiene también que, en ningún caso, definen el estatuto de la propiedad de suelo, que sigue siendo competencia urbanística, pero las limitaciones de estos planes precisan de su incorporación al estatuto urbanístico de la propiedad.
Para identificar la naturaleza de este Plan, y su adecuación al ordenamiento regional, el Consejo Jurídico va a partir de dos premisas que no pueden ser ignoradas:
a) La relación entre la ordenación del territorio y la planificación sectorial.
La ordenación del territorio constituye la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y medioambientales con incidencia territorial (artículo 16 del TRLSRM), de acuerdo con la Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio el 23 de mayo de 1983, que la define también como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, siendo por tanto inherente a dicha competencia, atribuida en exclusiva a la Administración regional, las finalidades que se recogen en el artículo 3 del citado Texto Refundido: lograr la utilización racional del territorio, de acuerdo con los intereses generales, la preservación y conservación del patrimonio histórico artístico (...). Para el TC (Sentencia núm. 36/1994, de 10 de febrero), este título competencial tiene por objeto"la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial (...) el núcleo fundamental de esta materia competencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio. El ente competente en esta materia, al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial. El ejercicio de la competencia sobre ordenación territorial resultará pues condicionado por el ejercicio de esas competencias que afecten al uso del territorio, sin embargo, desde estos ámbitos territoriales no podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo".
Por ello, y en aplicación de la jurisprudencia constitucional citada también en nuestro Dictamen núm. 46/2004, la idea misma de ordenación del territorio nació justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de las distintas Administraciones Públicas que afectan al territorio (STC 227/1988), correspondiendo precisamente a la competencia de ordenación del territorio su coordinación y armonización, debiendo respetar las competencias ajenas que tienen repercusión en el mismo.
Es indiscutible que los POC tienen incidencia territorial en la medida que ordenan áreas o porciones de territorio, según se describen en el artículo 61 del Anteproyecto, para establecer las limitaciones de usos, gestión y medidas de protección (apartado 3), que afectan indudablemente al estatuto jurídico de la propiedad inmobiliaria; además de la posibilidad de establecer criterios orientadores de las políticas sectoriales que incidan sobre la zona.
Por tanto se ha de coordinar el citado Plan con los distintos planes regionales que inciden en el territorio, e indudablemente dicha coordinación ha de efectuarse desde la competencia de ordenación del territorio, y conforme a sus previsiones. Igual planteamiento realizó el Consejo Jurídico con respecto los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (creados por la normativa básica estatal antes de que la Administración regional desarrollara sus competencias en materia de ordenación del territorio) en el sentido de recomendar su incardinación con los instrumentos de ordenación del territorio (Dictamen núm. 46/2000), y también como criterio para clasificar el suelo no urbanizable de especial protección.
b) Para determinar la naturaleza de un instrumento no basta con acudir a la forma, sino que ha de acudirse a su contenido, como ha sostenido el Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 46 y 53 del año 2004), de acuerdo con doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias números 27/1983 y 2491/1988). Tal aseveración (por otra parte, principio general de Derecho Administrativo español), aplicada al caso que nos ocupa, lleva consigo considerar si el POC, como aparece diseñado en el texto, ha de encauzarse como un instrumento de ordenación del territorio, o mediante cualquier otra herramienta prevista en el ordenamiento regional, aunque se pretenda darle otro "nomen iuris", y a este respecto se realizan las siguientes consideraciones:
1ª. Los POC, por sus funciones y naturaleza, han de ser asimilados a los Planes de Ordenación Territorial (artículo 24 TRLSRM), creados también para la planificación de sectores de actividad específica que, por tener incidencia territorial, requieren de un instrumento técnico de apoyo para la expresión y formulación de sus políticas sectoriales (artículo 25,b TRLSRM), y que tienen, entre sus contenidos, la delimitación de las zonas a proteger por su interés natural, paisajístico, histórico, cultural, etc. Dicha faceta de instrumento para la formulación de una política sectorial ha sido ignorada por la Consejería proponente. Pero, en realidad, y de una forma no consciente, el texto hace referencia a dicha asimilación cuando el artículo 64.1 recoge que los POC son un límite para cualquier otro instrumento de ordenación del territorio. Además, la asimilación con dicha figura tiene una enorme utilidad para la efectividad de la protección de los valores que pretende el texto, al ser un instrumento flexible, como pretende el centro directivo competente (no requiere Directrices previas), autónomo, y que se encuentra en la cúspide de los planes de ordenación del territorio, obligando a la adaptación de todos los planes inferiores, y prevaleciendo sobre las determinaciones contradictorias de dichos planes. Por lo demás son aprobados, al igual que los propuestos en el texto, por el Consejo de Gobierno, y su elaboración corresponde a las Consejerías en que radiquen las competencias en la materia objeto de regulación (en este caso la Consejería consultante), en coordinación con la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y de otras Administraciones Públicas interesadas. En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que han de adecuarse los artículos 61 a 64 a la anterior consideración, particularmente en los siguientes aspectos:
- Artículo 61. Planificación del Patrimonio Cultural.
El apartado 2 debe modificarse en el siguiente sentido:
"Como instrumentos de esta planificación se configuran los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural, que tienen la naturaleza de Planes de Ordenación Territorial previstos en el artículo 24 y ss. de la Ley del Suelo de la Región de Murcia. Las zonas afectadas (...)".
En el apartado 3, sobre su contenido, debería comenzarse señalando que "en aplicación de los contenidos señalados para esta figura en la legislación del suelo, deberá contener las siguientes determinaciones (...)". Conviene aclarar que no todos los contenidos recogidos en el TRLSRM para los POT son obligatorios, sino que dependerán de la especificidad del sector que se planifica, siendo no obstante subsumibles en el artículo 26.1 TRLSRM los indicados en el texto.
- Artículo 62. Procedimiento de elaboración de los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural.
La tramitación de dicha planificación sectorial ha de ser la prevista con carácter general por el artículo 29.2 TRLSRM, por lo que ha de suprimirse el apartado 1 sobre su incoación por la Dirección General competente en materia de patrimonio cultural. Lo anterior no excluye que el Anteproyecto pueda establecer la audiencia a órganos consultivos específicos que estime convenientes durante la fase de elaboración que, como se ha indicado anteriormente, corresponde a la Consejería que ostenta las competencias objeto de la planificación sectorial.
En el apartado 2 se recoge la limitación a un plazo de dos años para su aprobación desde la incoación, no teniendo el transcurso de dicho plazo ninguna consecuencia, por lo que debería suprimirse.
No existe ningún obstáculo para que permanezca el contenido del apartado 3, porque se encuentra implícito en los efectos de la suspensión de actuaciones previsto en el artículo 19.2 del TRLSRM para la aprobación inicial de los POT.
- Artículo 64. Naturaleza de los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural.
Este artículo, que debería denominarse ejecutividad y efectos, no deja de ser una plasmación de lo dispuesto en el artículo 19.1 (sobre la vinculación a otros planes) y 29.3 ambos del TRLSRM, el último de los cuales establece que el Decreto de aprobación fijará el plazo que se otorga a las Administraciones locales para modificar el planeamiento municipal. Por lo tanto han de realizarse las oportunas correcciones para la adecuación de ambos artículos (en el entendimiento de que está ya concebido como un instrumento de ordenación del territorio), y reflejar lo dispuesto en el artículo 19.1 y 29.3 del TRLSRM, ya citados.
2ª. En relación con el ámbito territorial al que se aplica este instrumento no podemos afirmar que el Anteproyecto (artículo 61.2) sea preciso, si se tiene en cuenta que lo que se entiende por parques arqueológicos y paleontológicos podría inferirse de los conceptos de zona arqueológica y paleontológica recogidos en el artículo 3.4 del Anteproyecto. A lo anterior hay que añadirle la imprecisión del concepto de paisaje a lo que hemos hecho referencia en el ámbito de aplicación, que es objeto de protección tanto por la normativa medioambiental, con la figura de paisaje protegido, como por la urbanística, con una categoría específica de Planes Especiales. Precisamente esta imprecisión a priori del ámbito territorial de aplicación de estos planes no es trascendente siempre y cuando se consideren POT, porque el citado instrumento es el que debe justificarlo, en atención a la política sectorial que se desarrolle, además de permitir coordinar las diversas competencias que inciden sobre todo el paisaje, como objeto de protección desde diversas normas y competencias, primando eso sí la cláusula medio ambiental y de conservación del patrimonio histórico, en caso de colisión con la urbanística.
3ª. Por último, en lo que concierne a la planificación cultural, se sugiere a la Consejería consultante que no excluya del texto la posibilidad de utilizar también la figura de los Planes Especiales de Protección del paisaje (artículo 118 TRLSRM), que también pueden ser redactados por la Administración regional, y que pueden tener utilidad para la protección de determinados lugares en los que se produce una integración de los elementos naturales y culturales, a los que implícitamente se refiere el texto cuando, al concretar el concepto de paisaje cultural, añade que merezcan "una planificación especial".
VI. La organización administrativa del Patrimonio Cultural. Órganos consultivos y registros administrativos.
1) No podemos afirmar que el Anteproyecto materialice un principio que el Consejo Jurídico entiende que ha de inspirar la acción administrativa en materia de patrimonio cultural, concretamente la participación externa a través de los órganos consultivos para el asesoramiento de la Administración cuando la EM invoca la importancia de la colaboración de la sociedad para la conservación de los bienes del patrimonio cultural.
De modo que el artículo 7.1 del Anteproyecto establece que son órganos asesores de la Dirección General competente en materia de patrimonio cultural los que así se determinen reglamentariamente, remitiendo su determinación y ámbito de actuación a su posterior desarrollo. Sin embargo, el Consejo Jurídico entiende que dotaría de mayor coherencia al texto sometido a consulta si se determinaran los órganos consultivos y sus funciones, con independencia de que su composición y funcionamiento se desarrollara reglamentariamente, al igual que en la Ley regional 5/1996, de 30 de julio, de Museos (LM), tarea por otra parte nada difícil en tanto la Dirección General de Cultura, en su informe de 21 de septiembre de 2006, manifiesta su intención de crear los Consejos Asesores de Arqueología, de Bienes Muebles y de Inmuebles del Patrimonio Histórico. A mayor abundamiento basta examinar las distintas normas autonómicas de contenido similar para apreciar la importancia que otorgan a la tarea consultiva concretada en la previsión legal de órganos consultivos bajo denominaciones diversas (Consejo de Patrimonio Cultural de Castilla y León, Consejo Navarro de Cultura, Consejo Superior de Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de La Rioja, Consejo de Patrimonio Cultural de Asturias, Consejo de Patrimonio Histórico de Canarias, etc.)
2) La declaración de un bien de interés cultural, o inventariado o catalogado, conllevará su inscripción en Registro de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Región de Murcia (artículo 33). A su vez, el mismo está integrado, según el artículo 32 del Anteproyecto, por el Registro de Bienes de Interés Cultural, Catálogo e Inventario concebidos por el texto como registros independientes (artículos 20, 27, 30). Sin embargo, parece más coherente dividir el citado Registro General en las tres secciones indicadas, dotando de cierta unidad al mismo, y aglutinando todas las referencias a las respectivas secciones en el Capítulo IV del Título I., e incluso facultando para su desarrollo reglamentario ulterior, como ya se ha indicado.
VII. De los Museos.
1. El Título VI del Anteproyecto trata de los "Museos", en los artículos 67, 68 y 69, reiterando normativa ya existente en la LM, en sus artículos 2.1, 37 y 40.
Los nuevos preceptos son incluso menos expresivos que los reiterados, en lo que cabría apuntar un intento de modificación de lo ya normado sin que tal propósito se explicite. Aconsejamos por ello, la eliminación del Título VI del Anteproyecto, ya que si el mismo sólo se justifica -como expresa la EM e informa la Dirección General de Cultura el 21 de septiembre de 2006- en que, tanto los inmuebles destinados a acoger museos como los bienes muebles en ellos custodiados, puedan quedar sometidos al régimen de "bienes inventariados", tal propósito podía lograrse indicándolo así en el artículo 5 del Anteproyecto, mediante un nuevo apartado 3.
Y ello, además, sin perjuicio de advertir que, respecto de los bienes muebles que integran los fondos custodiados en los museos y colecciones museográficas reconocidos, ya tienen la consideración de bienes del patrimonio cultural de la Región de Murcia y, en función de sus características, quedan sometidos al régimen de protección establecido en la legislación de patrimonio histórico español, en virtud de lo dispuesto por el artículo 19 LM. En consecuencia, desde el momento en que los bienes muebles pertenecientes a los fondos museísticos ya tienen una protección similar a la que el Anteproyecto señala para los bienes inventariados, la innovación que se propone establecer sólo sería necesaria respecto a los bienes inmuebles destinados a museo.
2. Como ya se ha dicho, de aprobarse la regulación propuesta en el Anteproyecto, se modificaría tácitamente la regulación contenida en la LM, afectando a extremos tan principales como el concepto mismo de museo. Y es que, atendida la escueta motivación que pretende justificar la futura regulación, entiende el Consejo Jurídico que no es intención del legislador establecer un concepto específico de museo -es decir, a los solos efectos de la nueva Ley- y diferente del definido en el artículo 2.1 LM, opción normativa indeseable no sólo porque existe ya un concepto legal de museo cuya validez no ha sido cuestionada durante la tramitación del Anteproyecto, sino también por las perturbaciones que introduciría en la relación entre dos ordenamientos tan próximos e interconectados como son la normativa museística y la de patrimonio histórico.
El problema surge cuando, lejos de efectuar una mera remisión a la definición de museo contenida en su Ley reguladora, se ensaya una nueva que difiere de la contenida en aquélla, y ello aunque se trate de la trascripción literal del artículo 59.3 LPHE, sin que el texto cite expresamente dicha fuente. Al margen de lo injustificado de preterir la regulación regional sobre museos para acudir a una definición que dejó de ser aplicable a los museos de competencia autonómica desde la entrada en vigor de la LM, la diversa conceptuación de los museos puede inducir a interpretar que se pretende una modificación del artículo 2.1 LM. Y la diferencia crucial entre dicho precepto y el proyectado, más allá de la alteración en el orden de algunas frases o la rechazable omisión de algunas funciones características (ordenar, documentar y difundir los conjuntos y colecciones que constituyen sus fondos, de forma científica, didáctica y estética), estriba en la no exigencia de ser instituciones o centros (este último término también se omite) abiertos al público. La posibilidad de un museo no abierto al público contradice abiertamente el régimen establecido por la LM, no sólo en su artículo 2.1, sino también en los artículos 15.1, a) y 20.1, c) y, sobre todo, la finalidad divulgativa y educativa propia de cualquier institución museística y que recoge la propia Exposición de Motivos de su Ley reguladora.
3. Del mismo modo, las previsiones contenidas en el artículo 68, en relación al traslado de los bienes custodiados en museos de titularidad pública, inciden en el régimen de salida de fondos de los centros integrados en el Sistema de Museos de la Región de Murcia, actualmente regulado en el artículo 37 LM, introduciendo el requisito de la previa autorización para cualquier traslado, sin mayor matización, lo que alteraría el régimen de salida de fondos de titularidad estatal previsto en la LM, que únicamente impone el deber de comunicar el traslado a la Administración autonómica. Una vez más, el expediente no ofrece justificación técnica alguna de tal modificación.
Al margen del diferente ámbito de aplicación, pues no son coincidentes las expresiones "museo de titularidad pública", utilizada por el Anteproyecto, y "museo o colección museográfica integrado en el Sistema de Museos de la Región de Murcia" del artículo 37 LM, como se desprende de los artículos 29 y 30 LM -en cuya virtud pueden formar parte del sistema museos privados, al tiempo que puede haber museos de titularidad pública no integrados en él (artículo 18 en relación con el 30.1 LM)-, el problema surge de utilizar, como único criterio de delimitación del ámbito de la norma, la titularidad pública sobre el museo, sin matizar que éste sea de competencia autonómica, en los términos del artículo 1.2 LM, ni que los bienes en custodia a que se refiere, pertenezcan al Patrimonio Cultural de la Región de Murcia.
La omisión de tales precisiones determina que el precepto englobe en su ámbito a los bienes y museos de titularidad estatal. Es cierto que estas instituciones pueden quedar integradas en el Sistema de Museos de la Región de Murcia, correspondiendo a la Comunidad Autónoma su gestión (artículos 149.1,28ª CE; 10.Uno,13 EA; 5.2 del Real Decreto 620/1987, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de los Museos de Titularidad Estatal y del Sistema Español de Museos), lo cual no obsta para que se les apliquen tanto los correspondientes convenios de gestión suscritos con el Estado como "la legislación general que les sea de aplicación" (artículo 30.2 LM). Esta última referencia debe entenderse hecha a la legislación sobre patrimonio histórico español, al que pertenecen los bienes integrantes de las colecciones estatales de fondos museísticos, de conformidad con el artículo 6.1 del citado reglamento, previendo su apartado 3 que toda salida de estos bienes del museo al que están asignados precisa de la previa autorización mediante Orden ministerial, en desarrollo de lo establecido por el artículo 63.2 LPHE, que somete a autorización la salida de los bienes de interés cultural custodiados en los museos de titularidad estatal.
En consecuencia, si estos bienes de titularidad estatal forman parte del patrimonio histórico español y, en consecuencia, han de regirse por sus normas específicas, deben quedar fuera del ámbito de aplicación de la futura Ley de Patrimonio Cultural de la Región de Murcia, manteniendo la actual regulación sobre el régimen de salidas de fondos establecido por la LM, sin someter a autorización de la Dirección General de Cultura el traslado de los de titularidad estatal, bastando a tal efecto su notificación a dicho órgano.
VIII. Defensa de la legalidad.
1) Bajo esa rúbrica, el Anteproyecto contiene dos Capítulos, el I titulado "Inspección" y el II, dedicado al "Régimen sancionador", comprendiendo entre ambos los artículos 70 a 85.
Como observaciones de carácter general, cabe señalar que su contenido no difiere sustancialmente del establecido en otras leyes autonómicas en un aspecto que pudiera denominarse genéricamente como intervención administrativa para la protección de la legalidad en la materia que nos ocupa, plasmado en las prescripciones normativas necesarias para hacer cumplir las obligaciones establecidas en el articulado de la ley en orden a la protección de patrimonio histórico-artístico. Prescripciones que tienen un doble objetivo: a) el restablecimiento de la situación física o jurídica alterada como consecuencia del incumplimiento de dichas obligaciones, y b) la imposición de sanciones a los que resulten responsables de tales conductas.
Sin perjuicio de lo anterior, se considera conveniente completar la regulación contenida en este Título, para la mejor comprensión y delimitación del régimen jurídico que pretende aprobarse en esta importante y específica materia.
A) Así, con carácter general, la rúbrica del Capítulo I no es comprensiva de todo su contenido, pues a la potestad inspectora se dedica solo un artículo (el 73) de los cuatro que lo integran. Dada la heterogeneidad de los mismos, sería más procedente titularlo "Disposiciones Generales", en cuanto todas ellas persiguen el fin de defensa de la legalidad que rubrica el Título VII.
B) Por otra parte, debería incluirse en el artículo 76, es decir, tipificarse como infracción de carácter leve, el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley que no esté tipificado como infracción grave o muy grave. Esta cláusula de cierre, común en muchas leyes (en la materia que nos ocupa véase vgr. el artículo 87, i) de la ley riojana, o el 97.2, k) de la valenciana, permite sancionar conductas que pudieran haber escapado del listado contenido en los artículos 76 a 78, siempre que la obligación de cuyo incumplimiento se trate estuviera delimitada en el resto del articulado de la ley con el grado de concreción y certeza exigible a estos efectos sancionadores, conforme con la jurisprudencia constitucional acerca del principio de tipicidad (lo que sería una cuestión a determinar a la hora de la aplicación de la ley, a la vista del caso de que se tratase).
C) Lo dicho anteriormente no obsta al hecho de que sea conveniente recoger en los artículos 76 a 78, con la gravedad que corresponda, algunos incumplimientos de obligaciones establecidas en el Anteproyecto que no aparecen ahora en tales preceptos. Así por ejemplo, el traslado sin autorización, o sin efectuar la previa comunicación, en su caso, de bienes declarados de interés cultural y catalogados, en los supuestos -aun excepcionales- regulados en los proyectados artículos 34.1, 49 y 51. Actualmente, solo se tipifica -artículo 76, e)- la falta de notificación de traslados relativos a bienes inventariados.
2) Las referencias que se hacen en el artículo 71 (dedicado a las multas coercitivas) al "cumplimiento de lo ordenado" o al "cumplimiento de la obligación", sin mayor precisión, para anudar a los eventuales incumplimientos de tales órdenes u obligaciones la posterior imposición de dichas multas correctivas, hacen aconsejable aclarar los presupuestos que las justifican.
Así, debería especificarse, por un lado, que el precepto se está refiriendo al incumplimiento de las órdenes reguladas en el artículo 9 del Anteproyecto y, por otro, que las obligaciones de que se trata son las contenidas de un modo específico y concreto en dichas órdenes. En este sentido, podría disponerse: "... hasta obtener el cumplimiento de las órdenes a que se refiere el artículo 9 de la presente ley. La imposición de dichas multas exigirá un previo requerimiento fehaciente y el transcurso del plazo establecido en el mismo sin haber cumplido en su integridad las concretas obligaciones que contuviera. A tal efecto, la posterior propuesta de imposición de multa coercitiva, que deberá ser trasladada al interesado para que pueda formular alegaciones, deberá expresar los incumplimientos que la motivan y la cuantía de la multa propuesta, que en ningún caso podrá exceder de tres mil euros", o prescripción de similar tenor.
QUINTA.- Observaciones particulares.
- Exposición de Motivos.
La redacción del primer párrafo mejoraría si se suprimiera la palabra "Región" la segunda vez que se cita.
En el segundo párrafo se deben corregir las citas incorrectas, pues se dice que la Ley se dicta "... de conformidad con los artículos 10, 1.13ª, 14ª y 15ª de su Estatuto de Autonomía... y sin perjuicio... del artículo 149.1.28ª del mismo texto", cuando deberían decir "... de conformidad con los artículos 10.uno, 13, 14 y 15 de su Estatuto de Autonomía... y sin perjuicio del artículo 14.1.28ª del mismo texto "(CE). El mismo error se repite en la Disposición Adicional Primera respecto a los preceptos estatutarios.
El tercer párrafo, que recoge la definición contenida en el artículo 1.2, debería acomodarse también a la observación realizada en la Consideración Cuarta, II, para que se separe, en párrafo aparte, la definición de los bienes inmateriales.
Asimismo debe adecuarse la EM a la observación realizada sobre los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural y su naturaleza jurídica, en particular el último párrafo "sobre la naturaleza prevalente sobre los instrumentos de ordenación del territorio.
En el antepenúltimo párrafo de la EM debe corregirse una errata.
Además se reitera la observación realizada en la Consideración Tercera, 2, sobre la conveniencia de recoger el mandato contenido en el artículo 8 EA.
- Artículo 3. Bienes de Interés Cultural.
El Anteproyecto establece, en su apartado 5, una autolimitación a la declaración de una obra como Bien de Interés Cultural con un carácter más restrictivo que la normativa estatal y que la mayoría de las normas autonómicas de contenido similar, en tanto contempla que no puede ser declarada una obra si su autor está vivo, salvo que medie autorización expresa del mismo, no excepcionando, por ejemplo, los supuestos de obras adquiridas por la Administración (artículo 9.4 LPHE y 8.4 de la Ley 12/2002, ya citada, de Castilla y León). Dicha autolimitación debería reexaminarse al amparo de su aplicación, teniendo en cuenta que el tantas veces citado artículo 46 CE establece la obligación de protección, con independencia de su titularidad, y claro está, sin perjuicio de respetar los derechos de autor amparados en el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual (Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril), recordando, a este respecto, que el artículo 14.5 del citado texto, al relacionar el contenido del derecho moral del autor, detalla el de modificar su obra, pero respetando las exigencias de protección de los bienes de interés cultural.
- Artículo 5. Bienes inventariados.
En el apartado 2 se recoge que los bienes sobre los que se presuma la existencia de valores culturales podrán ser clasificados provisionalmente como bienes inventariados, en tanto se procede a su clasificación definitiva en el plazo máximo de dos años, si bien debería concretarse el dies a quo para el cómputo del plazo.
- Artículo 11. Derechos de tanteo y retracto.
Sobre la regulación propuesta se realizan las siguientes observaciones:
1) Se establece la posibilidad de que los Ayuntamientos puedan ejercitar subsidiariamente los derechos de tanteo y retracto respecto a los bienes de interés cultural. Sin embargo, la escueta regulación no prevé, para posibilitar su ejercicio aun con carácter subsidiario, algún mecanismo de comunicación interadministrativa de las pretensiones de venta, cuando se tenga conocimiento por parte de la Administración regional. Además, en el caso de las Entidades Locales, dicho derecho podría ejercitarse respecto a los bienes catalogados en sus instrumentos de planeamiento general, que gozan del régimen jurídico de protección por parte del Anteproyecto (Disposición Adicional Segunda), salvo que por su relevancia se proceda a su declaración como Bien de Interés Cultural.
2) El artículo 11, en sus primeros apartados, circunscribe el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto a los bienes de interés cultural; por el contrario, el apartado 5 hace referencia a los bienes integrantes del patrimonio cultural, que incluiría los catalogados e inventariados; sin embargo, cuando se refiere al cumplimiento de las condiciones de comunicación cita el artículo 8.1.d), correspondiente a la categoría de bienes de interés cultural. Por ello, debería aclararse tal contradicción.
- Artículo 13. Incoación del procedimiento de declaración de un bien de interés cultural.
a) El apartado 2 debería introducirse con la expresión "En el caso de que se hubiera promovido a instancia de parte (...), al igual que el artículo 22.2 del Anteproyecto.
Seguidamente se señala que, transcurrido el plazo sin haberse adoptado y notificado el correspondiente acuerdo, se considerará acordada la incoación. Puesto que se trata de otorgar carácter positivo al silencio administrativo en este caso, y de conformidad con lo establecido en el artículo 43.2 LPAC, debería sustituirse por la expresión "se considerará estimada la solicitud", dado que en este caso no existe un pronunciamiento expreso de la Administración. Igual respecto a los artículos 22.2 y 29.1 del Anteproyecto.
b) Se ha suscitado a lo largo del procedimiento si el acuerdo de incoación es o no recurrible, habiendo optado los redactores por el establecimiento de un recurso de alzada contra el mismo (apartado 2 in fine). A este respecto los que sostienen que no es recurrible se fundamentan en su naturaleza de acto trámite, que no impide la continuación del procedimiento (artículo 107.1 LPAC). El argumento contrario, que se plasma en el informe del Servicio de Patrimonio Histórico sobre contestación a las observaciones del Servicio Jurídico de la Consejería (folio 353), se sustenta en que se trata de un acto de trámite cualificado, susceptible de ser recurrido debido a la incidencia que tiene sobre la situación jurídica de los afectados, puesto que la incoación implica la aplicación provisional del régimen de protección previsto para los bienes declarados de interés cultural.
El Consejo Jurídico coincide con este último parecer, pues se trata de actos trámites que implican la adopción de una serie de medidas cautelares (suspensión de licencias ya otorgadas, prohibición de otorgamiento de nuevas licencias, etc.) susceptibles de producir indefensión a los afectados (se aplica desde la incoación el régimen de protección provisional), en los términos expresados por el artículo 107.1 LPAC. También la doctrina jurisprudencial ha estimado viable la impugnación del acuerdo de incoación de la declaración de bienes de interés cultural (STS, Sala 3º, de 3 de noviembre de 1999).
- Artículo 14. Efectos del acuerdo de incoación del procedimiento de declaración de un bien inmueble de interés cultural respecto a las licencias ya otorgadas.
La suspensión de los efectos de una licencia es una medida de carácter cautelar, que debe limitarse en el tiempo, sin que haya sido acotada en el texto. A tales efectos, el artículo 16.2 LPHE prevé que la suspensión citada dependerá de la resolución o caducidad del expediente incoado.
Tampoco se establece en el Anteproyecto, una vez declarado un bien de interés cultural, qué sucede con las licencias ya otorgadas que sean incompatibles total o parcialmente con la declaración, y quién asume la indemnización que corresponda por su revocación, cuando se trate de licencias otorgadas por las Corporaciones Locales de acuerdo con la normativa entonces en vigor; de hecho, otras normas autonómicas de contenido similar sí lo regulan, como, por ejemplo, el artículo 33 de la Ley 4/1998, de 11 de junio, reguladora del Patrimonio Cultural Valenciano.
- Artículo 16. Trámites preceptivos del procedimiento de declaración de un bien de interés cultural.
Debería concretarse el plazo de la exposición pública en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, al igual que en el artículo 22.4 del Anteproyecto.
Tampoco se prevé la consulta a órganos colegiados asesores (sí a las instituciones consultivas), que se considera necesaria por las amplias facultades de valoración que ostenta la Administración para la declaración de un bien integrante del patrimonio cultural. Por ello, se ha destacado por parte de los órganos jurisdiccionales la importancia de que la decisión tenga que fundarse en juicios técnicos razonables emitidos por órganos especializados. En este sentido también ha de significarse, como señala el Tribunal Supremo (sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 16 de enero de 2001) que, "las modulaciones que encuentra la plenitud de conocimiento jurisdiccional cuando se trata de controlar actos producidos por la Administración en el ámbito de la discrecionalidad técnica se justifican en una presunción de certeza, o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y en la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar el informe".
Dicha intervención se plantea más necesaria aún desde la falta de plasmación de criterios legales que sustenten la distinción entre las categorías previstas en el texto (catalogados e inventariados), ya advertida.
- Artículo 17. Contenido de la declaración de un bien de interés cultural.
En el apartado a), se ha detectado un error material, pues en lugar de referirse a los bienes inmuebles que se declaren como colección, debe referirse a bienes muebles que se declaren como colección, en concordancia con lo establecido en el artículo 3.2 del Anteproyecto.
- Artículo 18. Plazo de resolución del procedimiento de declaración de un bien de interés cultural.
En primer lugar, el Consejo Jurídico entiende que el plazo de tres años para la declaración de un bien inmueble de interés cultural de las figuras citadas en el apartado 1 (conjuntos históricos, jardines históricos, sitios históricos, zonas arqueológicas, zonas paleontológicas y lugares de interés etnográfico) no se acomoda a los principios de celeridad y eficacia que han de inspirar la actuación de las Administraciones Públicas conforme al artículo 3.1 LPAC; además deben tenerse en cuenta otras circunstancias añadidas, como la aplicación del régimen de protección provisional desde su incoación, lo que demanda que no se prolongue dicha situación transitoria por más tiempo que el que resulte razonable e exija la tramitación del procedimiento; también que se afecta restrictivamente a los derechos de sus titulares, y que su cómputo se inicia desde la publicación en el BORM, con la posibilidad de suspender o acordar la ampliación del plazo para resolver y notificar (apartado 3 del mismo artículo), de acuerdo con las previsiones de la normativa estatal sobre procedimiento administrativo común. En suma a dicho plazo inicial, de partida excesivo, podría prolongarse aún más en el tiempo en los supuestos ya indicados.
A mayor abundamiento este plazo contrasta sobremanera con los fijados por otras normas autonómicas de contenido similar, que no superan los dos años.
En segundo lugar, respecto a la caducidad del expediente recogida en el apartado 4, que debe referirse a la del procedimiento, se establece que transcurridos los plazos citados, sin que haya recaído resolución expresa, se podrá volver iniciar el mismo, sin mayor concreción.
También con esta previsión el texto se separa de la normativa estatal y autonómica al uso, en tanto no atribuye ningún efecto a la inactividad de la Administración como, por ejemplo, la limitación de la posibilidad de volver a iniciar el procedimiento en los tres años siguientes, salvo que sea a instancia del titular o de instituciones consultivas. Igual razonamiento es aplicable a lo dispuesto en el artículo 25.2 del Anteproyecto.
- Artículo 21. Procedimiento para dejar sin efecto, o modificar la declaración de un bien de interés cultural.
La decisión de dejar sin efecto una declaración de un bien de interés cultural requeriría, en opinión del Consejo Jurídico, una mayor garantía procedimental que la propia declaración, pues supone, de algún modo, la frustración del deber de garantizar por parte de los poderes públicos la conservación del patrimonio histórico cultural en los términos expresados por el artículo 46 de nuestra Constitución.
- Artículo 22. Incoación del procedimiento de declaración de un bien catalogado por su relevancia cultural.
Además del procedimiento específico contemplado en este artículo, la Disposición Adicional Segunda del Anteproyecto establece que los bienes catalogados por el planeamiento urbanístico gozarán del mismo régimen jurídico de protección previsto para estos bienes. Tal previsión, incorpora de facto otra vía procedimental para integrar esta categoría (a través de los catálogos urbanísticos que se aprueban con los planes), por lo que debería dejarse constancia de dicha salvedad en este artículo.
Por otra parte se observa poca claridad en la determinación de las medidas aplicables a esta categoría de bienes con anterioridad y como consecuencia de la incoación del procedimiento, a tenor del siguiente párrafo (apartado 2): "No obstante, si el órgano competente en materia de patrimonio cultural adoptara, antes de la iniciación del mismo, la aplicación preventiva de alguna de las medidas de protección previstas por la presente Ley para los bienes declarados".
A diferencia del procedimiento de declaración de un bien de interés cultural (artículo 13.4), su incoación no implica expresamente la aplicación provisional del régimen de protección previsto para los bienes catalogados, pues en el citado párrafo se habla del régimen de protección para los bienes declarados, y se diferencia también de los inventariados, en cuyo procedimiento el Anteproyecto sí especifica que se aplicará las medidas de protección previstas por la Ley para los bienes inventariados (artículo 29.3). Por lo tanto, si por "bienes declarados" se entienden "los catalogados", debería especificarse para evitar las dudas interpretativas suscitadas.
- Artículo 35. Declaración de ruina de bienes inmuebles de interés cultural.
El texto podría haber concretado qué supuestos de ruina previstos en la legislación urbanística (artículo 224.2 TRLSRM) son de aplicación a esta categoría de bienes, habiéndose remitido, por el contrario, a todos los previstos en aquélla (ruina técnica, económica y urbanística) cuando, por ejemplo, el estado ruinoso por encontrarse la construcción en régimen de fuera de ordenación (ruina urbanística), puede ser modulado por los Planes Especiales de Protección, e incluso podría ser modificado el planeamiento general para su adecuación urbanística.
En el apartado 2 se debería completar el párrafo con la finalidad de la declaración como causa de utilidad pública a efectos expropiatorios: "para que la Administración pueda adoptar las medidas de seguridad, conservación y mantenimiento que precise el bien".
Tampoco se entiende por qué el apartado 3 constriñe la posibilidad de rehabilitación (apartado 3), una vez declarada la ruina, sólo a la denominada técnica (cuando la construcción presente un agotamiento generalizado de sus elementos estructurales o fundamentales) y no a los restantes supuestos.
- Artículo 36. Demolición de bienes de interés cultural.
El apartado 1 contempla la posibilidad de autorizar la demolición total o parcial de un bien de interés cultural sobre el que haya recaído la declaración de ruina técnica, previo informe favorable de, al menos, dos de las instituciones consultivas, previa audiencia a los interesados y al Ayuntamiento correspondiente. Por el contrario la excluye cuando hayan incumplido sus titulares los deberes de conservación (apartado 2).
Dicha regulación suscita las siguientes cuestiones:
1ª) La redacción de este precepto no plasma el carácter excepcional de esta medida, por lo que debería añadirse que "si a pesar de lo dispuesto en el artículo 8,1,a) (...), con la finalidad de vincularlo al deber de conservación de sus titulares.
2ª) El incumplimiento de los deberes de conservación tiene un tratamiento singularizado a través del régimen sancionador, que impone, como medida adicional, la restitución de los bienes a su estado anterior. Sin embargo, el Consejo Jurídico considera que no puede mezclarse el hecho físico de la ruina técnica, con el incumplimiento de los deberes de conservación, que operan en un ámbito distinto. La doctrina jurisprudencial (STS, Sala 3ª, de 18 de octubre de 1983) lo expresa del siguiente modo:
"el carácter histórico de un edificio no impide su declaración legal de ruina. La ruina, en cuanto estado de hecho, opera con independencia del carácter histórico-artístico del inmueble en que se manifiesta".
3ª) El apartado 3 contiene una especie de reserva de dispensación respecto a la ordenación urbanística que se encuentra prohibida en el ordenamiento jurídico, debiendo señalarse a este respecto que esta prohibición no puede derivar de un acto singular, sino que la edificación habrá de ajustarse a lo dispuesto en el planeamiento aplicable en cuya aprobación habrá intervenido la Dirección General competente en materia de cultura, a través de la emisión de un informe, que habrá de proponer las pertinentes medidas de protección.
- Artículo 38. Instalaciones en bienes inmuebles de interés cultural.
En el apartado 1 se prohíbe inicialmente en los bienes de interés cultural la instalación de publicidad fija, cables y antenas, y todo tipo de instalaciones que impidan o menoscaben la apreciación del bien, si bien seguidamente se posibilita que la Dirección General pueda autorizar estas instalaciones si no se menoscaba la apreciación del bien y la integridad del mismo (también en el artículo 43). Al permitirse este margen de discrecionalidad del centro directivo debería concretarse a qué supuestos excepcionales se está refiriendo, cuando los artículos citados excluyen ya de la consideración de publicidad a determinadas señalizaciones.
- Artículo 40. Autorización de intervenciones sobre bienes inmuebles de interés cultural.
En el apartado 2 debe especificarse el dies a quo para el cómputo del plazo de tres meses.
En el apartado 5 se establece la obligación del director técnico, una vez concluida la intervención, de entregar una memoria a la Dirección General de Cultura en la que figure, al menos, la descripción pormenorizada por la intervención ejecutada y de los tratamientos aplicados, así como de la documentación gráfica del proceso seguido, que pasará a formar parte de los expedientes de declaración del bien en cuestión.
Dicha obligación, que debería en realidad incluirse en el condicionado de la autorización, debe tener como destinatario al promotor del expediente, como sujeto solicitante de la licencia y autorización, de acuerdo con la Ley de Ordenación de la Edificación.
- Artículos 51 y 53, sobre traslados de bienes catalogados por su relevancia cultural, e inventariados.
El apartado 2 del primero, y único del segundo, reproducen la obligación de comunicar el traslado ya recogida en el artículo 8, apartados 2,e) y 3,c), debiendo suprimirse por innecesaria.
- Artículo 54. Patrimonio arqueológico y paleontológico.
En cuanto al apartado 1 se reitera lo ya expuesto sobre las aguas territoriales en la Consideración Cuarta, I, 3).
- Artículo 55. Clasificación de actuaciones arqueológicas y paleontológicas.
Se establece una clasificación de las actuaciones arqueológicas y paleontológicas, según el tipo de intervención (excavaciones, prospecciones, supervisiones, sondeos y estudios de arte rupestre), sin que sean definidas en el texto estableciendo su alcance.
- Artículo 56. Autorización de actuaciones arqueológicas y paleontológicas.
A tenor de la definición de actuaciones de emergencia (artículo 55.5), concretamente en los supuestos donde la conservación de los bienes integrantes del patrimonio arqueológico o paleontológico se encuentren amenazados como consecuencia de la concurrencia de fuerza mayor o por la intervención de un tercero, es excesivo el plazo establecido (3 meses) para autorizar este tipo de intervenciones, en contra del deber de protección inmediato derivado del artículo 1.4 del Anteproyecto, en relación con el principio de eficacia que ha de inspirar las actuaciones de las Administraciones públicas en los términos previstos en el artículo 3.1 LPAC. Tampoco se han recogido las medidas cautelares a adoptar por la Administración durante la ejecución de obras cuando se hallaren bienes muebles e inmuebles de valor arqueológico (que se consideran también actuaciones de emergencia), a las que deberían hacerse referencia, o bien remitirse a lo previsto con carácter general en el artículo 9.1 para todos los bienes integrantes en el patrimonio cultural, incluso respecto a los que concurran valores pero todavía no estén formalmente declarados.
También convendría una regulación más detallada de la actuación de la Administración cuando se hallaren bienes de valor arqueológico, y de las compensaciones que procedieran.
Por otra parte, no se justifican las razones de la demora en la entrega de descubrimientos de notables interés a la Administración (tres meses), pese a establecerse que se comunicarán en 48 horas (apartado tercero).
- Artículo 70. Acción Pública.
El establecimiento de una legitimación pública para emprender acciones judiciales es materia de carácter procesal de la que la Comunidad Autónoma carece de competencia. Cuestión distinta es que, como consecuencia de la acción pública que lícitamente puede reconocerse en vía administrativa para exigir el cumplimiento de lo previsto en la proyectada ley, y dado el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, dicha legitimación pública se proyecte también en el orden procesal, es decir, como efecto reflejo y no por disposición normativa autonómica directa. Por ello, debe suprimirse el inciso "y judiciales" del artículo comentado.
- Artículo 72. Reparación de los daños causados.
Siendo la potestad administrativa para ordenar el restablecimiento de la legalidad infringida (singularmente, la reparación de daños causados en el bien protegido) de naturaleza distinta a la propiamente sancionadora, debería establecerse aquí un específico plazo de prescripción de dicha potestad, como en otros ordenamientos sectoriales, y que debería ser superior a los previstos para la potestad sancionadora en los artículos 84 y 85 del Anteproyecto. Debe tenerse en cuenta que la eventual prescripción de la infracción de que se trate (a salvo los supuestos de infracción continuada) y la consiguiente imposibilidad de sancionar a los responsables de la misma, no debería suponer necesariamente la imposibilidad de ordenar la reparación o restauración del bien, lo que se produciría de no fijarse un plazo prescriptivo distinto y más amplio que el previsto en los artículos 84 y 85, no siendo tampoco aceptable, en términos de seguridad jurídica, interpretar que la ausencia de un específico plazo prescriptivo a estos efectos en los artículos 72 y 82 suponga la imprescriptibilidad de tal potestad. Por ello, en el proyectado artículo 72 debería establecerse un plazo de prescripción al efecto, a contar desde que se advirtieran signos externos reveladores del daño causado a los bienes protegidos, sin perjuicio, por tanto, de los plazos prescriptivos para imponer sanciones propiamente dichas y para ejecutarlas a que se refieren los citados artículos 84 y 85. Además, a la vista de lo proyectado en el artículo 8, debería establecerse con claridad en el comentado precepto la condición de "garante" a estos efectos de los titulares de derechos reales del bien dañado, para especificar que, cuando la infracción causante del daño pudiera considerarse prescrita, o cometida por autor desconocido (actos de vandalismo, por ejemplo), los indicados titulares serán responsables, con carácter solidario, de la obligación de reparar y restituir el bien al estado anterior al de la producción de los daños de que se trate. Con ello se contemplarían, además, los casos en que, por la especial índole de los hechos, no fuera posible imponer sanción a los titulares del bien, por no poder estimarse infringido su deber de protección y custodia del mismo, pues, aun pudiendo considerarse incumplido a título de simple inobservancia -art. 130 LPAC-, no puede ser entendido con un carácter absoluto o puramente objetivo a efectos punitivos, según la jurisprudencia y la doctrina.
Por otra parte, en este artículo 72 debería contemplarse de modo específico la posibilidad de que la restitución de los bienes culturales al estado anterior a la producción de daños a los mismos requiriese de la prohibición o suspensión de la actividad que hubiera causado y fuera a seguir causando, de mantenerse, los referidos daños. En este punto nos remitimos a lo que se desarrollará en el posterior comentario a los proyectados artículos 82 y 83.3.
-Artículo 75. Infracciones.
Debe suprimirse del apartado 1 el inciso "salvo que sean constitutivas de delito", pues la duplicidad que debe evitarse no se refiere a la tipificación de conductas en ambos órdenes jurídicos (penal y administrativo), que es algo usual en nuestro Derecho, sino, por imperativo del principio "non bis in idem", la imposición de una doble sanción, cuando el fundamento y bien jurídico protegido con la represión de la conducta sea el mismo, lo que defiere la cuestión al plano aplicativo, no a la tipificación normativa de las correspondientes conductas.
En el inciso final, debe eliminarse la redundancia en la expresión "de la presente ley".
- Artículo 76. Infracciones leves.
En su letra d), completar: "... sin la preceptiva autorización o incumpliendo sus condiciones...".
- Artículo 77. Infracciones graves.
En su letra b), completar: "... o inventariados careciendo de la preceptiva autorización o incumpliendo sus condiciones, siempre que se causen...".
En la letra c), completar: "... sin la preceptiva autorización o incumpliendo sus condiciones...".
En su letra k), precisar: "... de la Región de Murcia, excepto cuando se trate de bienes declarados de interés cultural" (pues en tal caso se tratará de la infracción muy grave tipificada en el artículo 78, c).
- Artículo 78. Infracciones muy graves.
Precisar en el apartado a): "... sin la preceptiva autorización, que cause daños graves a los bienes protegidos", pues si la intervención no autorizada no causa tales daños graves, se estará ante la infracción grave tipificada en el artículo 77, c).
- Artículos 82 y 83. Indemnización de daños y perjuicios y medidas cautelares, respectivamente.
Debe partirse del hecho de que resulta incorrecta, por ambigua, la referencia contenida en el artículo 83.3 a las "actividades para las que el órgano competente no sea la Dirección General con competencias en materia de patrimonio cultural". Si las referidas actividades constituyen un incumplimiento de lo dispuesto en el Anteproyecto, la Dirección General en la materia debe ser plenamente competente no sólo para establecer medidas meramente cautelares tendentes a evitar el mantenimiento de la infracción (y el consiguiente daño al bien cultural protegido), como sería la suspensión cautelar de la actividad de que se tratase, sino también para establecer por sí misma la suspensión o prohibición de la actividad como medida, no ya cautelar ni de carácter propiamente sancionador, sino puramente de restablecimiento de la integridad del bien protegido, cuya "restitución" podría requerir de tal prohibición, bien de forma definitiva (en el extremo caso de que la realización de tal actividad causase "per se" daños a los bienes culturales protegidos), bien en tanto no se realizase la actividad de forma que no causara tales daños. Ello es así en tanto el fin público perseguido con tal eventual prohibición o suspensión de actividades sería la protección de los bienes culturales, que es lo que constituye precisamente el objeto de la competencia de la citada Dirección General. Se trataría, pues, de una mera especificación de la genérica potestad de restauración del orden jurídico infringido a que se refieren los artículos 72 y 82.
Quiere decirse, pues, que sería conveniente que se completara dicho artículo 82 con una prescripción específica al respecto, esto es, recogiendo la potestad de prohibición o suspensión de actividades como una posible medida de restablecimiento de la situación anterior a la comisión de la infracción. Tal prescripción debería introducirse también en el proyectado artículo 72 (que se refiere a la reparación de daños y perjuicios de forma genérica, tal y como indicamos en el comentario a este artículo).
Por otra parte, una vez incluída la indicada prescripción en el artículo 82, éste debería rubricarse más propiamente "restauración del orden jurídico infringido", que incluye, en su caso, la indemnización de daños a que se refiere su actual rúbrica. Sobre esta última cuestión debería precisarse también que la referida indemnización procederá determinarse en el procedimiento administrativo cuando el daño sea causado a la Administración pues, más allá de la obligación de restauración del bien cultural protegido, los restantes daños y perjuicios que pudieran causarse a derechos e intereses de particulares deben reclamarse y determinarse en la vía jurisdiccional ordinaria. En este punto, así como en lo relativo a la coordinación de las potestades administrativas de defensa de la legalidad en las materias urbanística y de protección del patrimonio histórico-artístico, nos remitimos a lo dicho en la Consideración Cuarta, H y Sexta, IV, B) de nuestro Dictamen 45/00, sobre el Anteproyecto de Ley del Suelo de la Región de Murcia.
Por último, y conforme con lo expuesto, el artículo 83.3 debería modificarse, para referirse a "actividades sobre las que pudieran ostentar competencias otras Administraciones Públicas u otros órganos de la Administración regional" (o expresión análoga), y disponer seguidamente la necesidad de comunicar a dichas Administraciones u órganos la medida cautelar adoptada, en su caso, y la incoación del procedimiento sancionador acordada por el órgano de patrimonio histórico, al objeto de la debida coordinación de las competencias de que se trate.
- Artículo 84. Prescripción de infracciones.
De forma análoga a lo establecido en otras normativas sectoriales, y conforme con lo que viene estableciendo la jurisprudencia, el dies "a quo" del plazo prescriptivo, en el caso de infracciones como las que son objeto del Anteproyecto, debe cifrarse en el momento en que aparezcan signos externos reveladores de la comisión de la infracción, momento en que ya es posible el ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora de la Administración. En este sentido deberían sustituirse las referencias al momento en que se haya descubierto la comisión de la infracción, que introducen cierta ambigüedad al respecto.
- DISPOSICIONES ADICIONALES.
Además de las observaciones realizadas al articulado relacionadas con Disposiciones Adicionales, se consideran las siguientes:
- Disposición Adicional Quinta. Aceptación de donaciones, herencias o legados a favor de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Contiene el mandato de que cuando se trate de bienes integrantes del Patrimonio Cultural, y aunque el disponente señale como beneficiario a un organismo determinado de la misma, se requerirá informe favorable de la Dirección General con competencias en materia de patrimonio cultural, entendiéndose la herencia a beneficio de inventario.
Se reproducen determinados contenidos de la Ley 3/1992, de 30 de julio, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, como si se establecieran peculiaridades al régimen general previsto en aquella Ley y resulta que:
- El artículo 46.4 de la Ley 3/1992 establece que la aceptación de la herencia por la Comunidad se hará a beneficio de inventario, extremo que se reproduce en el Anteproyecto siendo innecesaria dicha reiteración.
- El artículo 46.5 de la Ley 3/1992 establece que los bienes y derechos procedentes de herencias, legados o donaciones, se integrarán en el patrimonio de la Comunidad Autónoma aunque el disponente señalare como beneficiario a un organismo determinado, por lo que resulta innecesaria la referencia del Anteproyecto "a cuando se señale como beneficiario a un organismo determinado", pues en tal caso, se integran, por aplicación de dicha ley, dentro del patrimonio de la Comunidad Autónoma.
-En cuanto al alcance del informe de la Dirección General de Cultura, el Consejo Jurídico entiende que debe recogerse como preceptivo, pero suprimiéndose su carácter favorable, en la medida que las facultades de propuesta vienen encomendadas por la ley 3/1992 al titular de la Consejería de Economía y Hacienda.
- Disposición Adicional Sexta. Revisión del Planeamiento.
En cuanto al plazo para la adaptación del planeamiento, nos remitimos a las consideraciones realizadas en la Consideración Cuarta, IV, 3,a).
- Disposición Adicional Séptima. Remoción de instalaciones.
La obligación de retirada de las instalaciones a que se refieren los artículos 38, 42 y 43 se producirá en los supuestos que no sean autorizables, pues conviene recordar que en los casos de los artículos 38 y 43 del Anteproyecto se faculta al titular del centro directivo competente en materia de cultura para autorizarlas cuando no menoscaben la apreciación del bien y se garantice la integridad del mismo.
- DISPOSICIONES TRANSITORIAS.
- Disposición Transitoria Primera.
Esta Disposición contiene el mandato de inscribir en el Registro de Bienes de Interés Cultural los anteriormente declarados al amparo de la LPHE, lógica consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Ley regional, que desplaza al derecho estatal supletorio hasta entonces aplicable en los aspectos de competencia autonómica. Por ello, resulta innecesaria la expresión "quedarán sometidos a ésta", a la vez que introduce cierta confusión en relación con los Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad estatal a los que se refiere el artículo 60.1 LPHE citado, siendo además contradictorio con el régimen jurídico previsto para los Museos en el artículo 67.2 del Anteproyecto, que los somete al régimen de inventariados. Debe, por tanto, suprimirse la expresión "quedan sometidos a esta".
- Disposición Transitoria Tercera.
En concordancia con las observaciones realizadas al artículo 18, parece excesivo que se prolongue el procedimiento, ampliándolo con tres años más en relación con determinadas figuras por las razones allí expresadas.
- Disposición Transitoria Cuarta.
El párrafo segundo debería redactarse en los siguientes términos o parecidos: "En el caso de que los objetos o restos arqueológicos sean de dominio público por razón de la legislación aplicable en el momento de su adquisición, sus poseedores deberán entregarlos a la Dirección General con competencias en materia de patrimonio cultural en el plazo previsto en el apartado anterior. Transcurrido dicho plazo será de aplicación el artículo 77,g) de la presente Ley, sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma proceda a su recuperación de oficio, de acuerdo con lo dispuesto en su legislación patrimonial".
Con esta redacción se trata de aunar su consideración de dominio público con la existencia de ciertas situaciones jurídicas de dichos bienes en manos de particulares, y que la aplicación del derecho sancionador puede no solventar la efectiva entrega a la Administración para lo cual habrán de ejercitarse las acciones pertinentes al amparo de la Ley 3/1992, ya citada.
- DISPOSICIONES FINALES.
Debería contemplarse la aplicación de la LPHE en lo no previsto en el presente texto, siempre y cuando no se oponga a sus prescripciones.
Por otra parte, para conseguir una mejor integración en el ordenamiento jurídico regional, debería incluirse una Disposición Final para modificar aquellas normas que, ante la ausencia de normativa regional en materia de patrimonio cultural se remiten a la legislación sobre patrimonio histórico español. Así ocurre, por ejemplo, con los siguientes preceptos:
- LM: artículos 3.2; 19; 40.4 y 49.
- Ley 11/1988, de 30 de noviembre, de Artesanía de la Región de Murcia: artículo 12.2.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Anteproyecto sometido a consulta encuentra sólidos apoyos en el Estatuto de Autonomía (EA). No obstante debería completarse la EM con la cita a las competencias previstas en el artículo 8 EA, que se plasman en la protección de los bienes inmateriales, y al deber que incumbe a la Comunidad Autónoma en aplicación del artículo 44.1 CE, además de corregir las citas incorrectas a los preceptos estatutarios (Consideración Quinta, Exposición de Motivos, y Disposición Adicional Primera).
SEGUNDA.- Si bien se contienen todos los documentos preceptivos que integran la elaboración de un Anteproyecto de ley, se aprecia un déficit en la participación de los órganos consultivos que hubieran sido llamados a informar el Anteproyecto si la reorganización administrativa que les afecta hubiera sido aprobada a tiempo (Consideración Segunda, I).
TERCERA.- La conformación del Anteproyecto puede considerarse adecuada a las pautas habituales y formales de técnica normativa, a excepción de la reproducción de determinados párrafos o preceptos de la normativa estatal (LPHE) en ejercicio de competencias exclusivas, que deben salvarse en la forma indicada (Consideración Segunda, II). También debe resaltarse el carácter reglamentista del Anteproyecto en ciertos procedimientos, con el riesgo de exigir una reforma legal en el caso de modificaciones aisladas (Consideración Segunda, III).
CUARTA.- De las Observaciones Generales se consideran de carácter esencial (Consideración Cuarta):
I. Sobre el Patrimonio Cultural y las distintas categorías de bienes que lo integran.
- La omisión de determinados valores en su definición.
- La introducción de modificaciones al Anteproyecto, arbitrando las oportunas medidas de coordinación, en cuanto a la dualidad de figuras y competencias en normas regionales que tienen por objeto la protección del paisaje.
- El texto contiene una difusa e imprecisa diferenciación entre las categorías de bienes catalogados e inventariados, por las razones que se explicitan en los apartados 2, a), b),c).
- La referencia, en la definición de zonas arqueológicas o paleontológicas, a las aguas territoriales puede ser equívoca y debe ser sustituida por las razones que se explicitan en el apartado 3).
II. Sobre el patrimonio inmaterial y etnográfico.
Deben introducirse en el Anteproyecto las modificaciones que permitan el establecimiento de un régimen específico de salvaguardia, que atendiera tanto a su defensa frente a agresiones, como a su promoción y difusión, así como la necesidad de singularizar dicho patrimonio en la definición del Patrimonio Cultural (artículo 1.2 y 65).
III. Las realizadas sobre el estatuto jurídico de los titulares de derechos sobre bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Región. Singularmente las observaciones relativas a los sujetos obligados, límites al contenido del derecho de propiedad en su vertiente de derechos y deberes, actuaciones directas o subsidiarias de la Administración en los bienes, y supuestos de incumplimiento de deberes como causa expropiandi de interés social.
IV. Inserción en el ordenamiento regional e interrelación con las legislaciones sectoriales.
1) La legislación medioambiental y de espacios naturales protegidos.
- Debe concretarse el ámbito de aplicación del artículo 12.2, sobre los supuestos de EIA sujetos a informe de la Dirección General de Cultura.
- Debería coordinarse el texto con las figuras de protección de espacios naturales "Monumentos y Paisajes Protegidos" con la previsión de un informe al órgano competente en materia de cultura durante el procedimiento de declaración o planificación.
2) La legislación del suelo.
- Deben salvarse las contradicciones entre los instrumentos de planeamiento necesarios (artículos 37.2 y 44).
- Debe adecuarse el texto al régimen de fuera de ordenación previsto en la legislación urbanística.
V. Los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural. Los artículos 61 a 64 del Anteproyecto deben adecuarse a su consideración de instrumento de ordenación del territorio.
VI. La organización administrativa del Patrimonio Cultural.
Deben recogerse en el texto los órganos consultivos y sus funciones, aunque para su desarrollo se habilite al reglamento, e integrar los tres Registros en uno único con tres Secciones.
VII. De los Museos.
Debería suprimirse el título correspondiente por las razones que se explicitan; en todo caso, debe mantenerse la actual regulación (LM) sobre el concepto legal de museo y el régimen de salidas de fondos de titularidad estatal.
VIII. Defensa de la legalidad.
Deben tipificarse como infracciones algunos incumplimientos de obligaciones establecidas en el Anteproyecto.
QUINTA.- De las observaciones particulares (Consideración Quinta), se consideran esenciales las relativas a la EM (en cuanto a la adecuación a las modificaciones esenciales propuestas en el texto), y a los artículos 11 (apartado 2), 17, 18, 22, 36, 40, 56, 70, 72, 75 y 84, así como a las Disposiciones Adicionales Quinta y Sexta, y Transitorias Primera y Cuarta.
SEXTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto con el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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